宪法实训总结例1

就当下我国学术界而言,对于民国宪法体制的研究比较少,仅有的研究也局限于对某一部民国宪法所体现的宪法体制的单项考查或是在历史的层面上就宪法自身的演变所做的论述,专门针对民国宪法体制进行法学研究和阐述的文章并不多。然而,民国宪法体制的发展和演变是我们民族曾经经历过的历史,那里积淀了先贤们的智慧和努力,昭示着前辈的辛酸和悲苦。考察民国时期宪法体制的演变轨迹,对于我们更好的认识那段历史,对于我们探寻彼时中国尝试和建设失败的原因也许有着重要的意义。但是,这样巨大的工程需要众多学人共同参与,并在长时间内为之付出艰辛的努力。笔者学识有限,仅从法学的视角就民国宪法体制中立法权与行政权关系的演变和发展的路径进行简要描述,试图从一个侧面勾勒出一幅民国宪法体制演变的草图。

二、民国宪法体制演变的具体考查

民国宪法体制的建构和演变主要分为三个时期:南京临时政府时期、北京政府时期和南京国民政府时期。此三个时期分别制定了数部重要的宪法,而各个时期的宪法体制便是通过这几部宪法来加以安排的。因此,本文对民国宪法体制的考查主要是分三个时期就民国最主要的几部宪法进行文本分析与探究,试图勾画出民国宪法体制中立法权和行政权关系的演变。宪法体制中立法权与行政权的关系表现为国会与总统/内阁的关系。一般而言,议会内阁制是指在一个国家中,议会处于政治的中心,国家元首不兼任行政首脑,实际权力掌握在内阁手中,行政首脑由在议会选举中占多数的政党或政党联盟的领袖担任,国家元首法令须有内阁相关人员副署。内阁向议会负责,如议会通过对内阁的不信任案,内阁或者向国家元首提出总辞职,由国家元首任命新的首脑重组内阁;或者由内阁向国家元首提议解散议会,重新进行议会大选并根据大选结果组织内阁。行政首脑有权任命政府高级官员,负责制定和执行国策。[1](P328)

总统制是指一国中总统既是国家元首也是政府首脑,总统掌握实际权力,由公民选举产生,总统选举与议会选举分别进行,总统不对议会负责。议会无权通过不信任案迫使总统辞职,但可以弹劾总统。总统无权解散议会,对于议会通过之法案,总统得否决之,但如议会重新以2/3多数总统否决,该法案即自行生效。由总统任命内阁成员,内阁成员对总统负责,总统法令无需有关部长副署。[2](P329)半总统制是指一国中实际有总统和总理两位行政首脑。总统由公民投票选举产生,是国家元首同时掌握实际权力,不对议会负责,内阁成员由总统任命。内阁对议会负责不对总统负责,内阁总理也拥有广泛的行政权力。[3](P330)总统与内阁成员共享一部分权力,同时总统独享一系列特权。[4](P64)本文对民国宪法体制的考察也将以此三种体制为比较标准,通过对民国宪法体制的分析,就立法权和行政权的关系提出笔者的观点。

(一)南京临时政府时期

南京临时政府,乃临时之政府。此一时期最为重要的两部宪法性文件5中华民国临时政府组织大纲6和5中华民国临时约法6所建立的宪法体制也体现出/临时0之意。辛亥革命后,急需一个新的政府领导革命军同清廷对抗。在这种背景下,5中华民国临时政府组织大纲6匆忙出台。该5大纲6将新的政府体制定位为总统制,这表现在数个方面:1.临时政府设立临时大总统并由各省代表选举,总统掌握国家实权,既是国家元首又是政府首脑,他拥有广泛的权力。这些都体现在第1、3、4、5条等关于总统选举和权力的条文中。2.第14条规定了临时大总统对于参议院议决事件若有不同意见可以交参议院复议,这是总统制的典型特征。3.第5、19条则规定行政各部编制及权限的规定由临时大总统批准,并且行政人员对总统负责。由此可见,临时大总统权力的行使无需任何人的副署,总统由只需对国民负责,因而5大纲6采用的是总统制的政府体制。

武昌起义后,清廷被迫让袁世凯与革命军进行谈判,谈判的协议之一便是/若袁世凯反正,当公举为临时大总统0。[5](P181)1912年2月12日,袁世凯反正。此时,袁世凯出任临时政府总统几乎已成定局。但是,包括孙中山在内的多数革命党人对于出身清廷的袁世凯并不信任。在此背景下,为了限制未来大总统的权力,起草并通过了所谓/责任内阁制0的5中华民国临时约法6。相对于5组织大纲6,5临时约法6对参议院的权力做了相当大的扩展,明显呈现出/议会内阁制0的特征:1.第29条规定了由参议院选举大总统副总统,表明议会拥有极大的权力制约政府;2.第33、34、35、40条关于临时大总统权力的行使都需议会同意的规定皆反映了议会权力极大,实际掌握着国家的最高权力;3.第45条国务员的副署权则表明了内阁对于总统的制约,也属内阁制的表现形式。以上这些规定都表明参议院在国家政治中实际上处于中心地位,掌握最高权力,这正是革命党人所期望达到的。但是,当我们仔细审视该约法时,我们发现,在约法中,除了议会内阁制的特征外,实际上也能找到总统制的影子:1.第23条赋予总统以否认参议院通过的议案的权力,这显然是总统制的表现;2.第19条第11款和第12款、第41条及第47条关于参议院弹劾权的规定亦为总统制之惯常做法。据此,有些学者认为此种制度应为半总统半内阁制。然而,在半总统制中,总统是由公民选举产生,总统独享极大的权力,议会也无权弹劾总统;而按照5临时约法6第19条第11款的规定,大总统是可以由议会进行弹劾的。同时大总统除了第39条和第40条之单独行使的权力外,几乎没有独享的权力。因此,此时的宪法体制也不是半总统制。

从以上论述可以看出,5临时约法6赋予议会以极大权力,总统行使的几乎所有权力都要经议会同意。总统的部分权力须国务员副署方得行使则表明行政权并非由总统垄断。而总统面对参议院时,除了对议案的/否认0外,几乎毫无制约的能力和权力。因此,仅就立法与行政的关系而言,它体现的是议会独大下的二元行政权力的宪法体制。此种体制并没有相似的先例或已知的模式,笔者称之为/超议会制0。出于防范和约束袁世凯的需要,5临时约法6大大扩展了5组织大纲6中参议院的权力同时收缩了总统的权力,又增加了内阁的副署权。因此南京临时政府时期的宪法体制演变表现出扩张议会削弱总统的趋势。

(二)北京政府时期

民国成立后,相继发生了众多历史事件,而在此时期,5天坛宪草6和5中华民国约法6(5袁记约法6)乃是最为重要的两部宪法/宪草。民国第一届国会建立后,由国会选举产生宪法起草委员会,5中华民国宪法草案6(5天坛宪草6)正式起草。5天坛宪草6起草委员会中,反袁派占据了多数,[6](P251)因此,该宪法草案延续了5临时约法6中限制总统权力的精神:1.第43条关于众议院对内阁的不信任案投票权和第82条关于众议院通过对内阁不信任案投票后的处理方式的规定为/责任内阁制0的最明显表现。在这一点上,相对于5临时约法6,5天坛宪草6进一步扩大了参议院的权力。2.第80、81条规定了国会对内阁总理的任命权及国务员的副署权,这是内阁对总统的重要制衡。3.此外,国会的同意权(第69、70、71、73条等)、质问权、弹劾权虽不是议会制的特征,但却表明议会在国家政治中的绝对地位。同时,5天坛宪草6也继承了5临时约法6的总统制特征。第41、42、44条中关于众议院的弹劾权和参议院的弹劾审判权的规定,是总统制国家中议会用以抗衡总统的重要手段;第92条大总统的法案否认权是总统制国家中总统制约议会的重要手段。并且,相对于5临时约法6而言,总统的权力有所扩展。第66、80条赋予了总统无需经国会同意任免除国务总理之外的文武官员的权力,而5临时约法634条规定任命国务员及外交大使公使皆需参议院同意;第65、69和71条规定了大总统的紧急命令权和权;第70、74、75条分别赋予了大总统条约缔结权、国会停会权和解散众议院权。

这些都是5临时约法6所没有的,一定程度上也是总统制的表现。虽是如此,5天坛宪草6中/议会内阁制0的设计仍是十分明显的,议会权力也是几乎不受限制的。面对议会对总统的种种制约,总统除了经参议院同意后方能行使的众议院解散权,对议会仍然是束手无策。但是,总统却又享有/议会内阁制0中国家元首所不曾享有的一系列权力。这使得5天坛宪草6规定的宪法体制也非半总统制,它实际上接续了5临时约法6的宪法体制,仍然是一种/超议会制0,[7]由于总统和内阁分享行政权力,笔者称之为/超议会制下的二元行政制0。5天坛宪草6这种/强势议会弱势总统0的制度设计,几乎没有考虑手握重兵的既得利益者袁世凯是否能够接受。但是,/制宪的成败与否,往往取决于社会各方的共识能否达成一个公约数。0[8](P479)5天坛宪草6几乎完全不考虑以袁世凯为代表的既得利益集团的现实政治利益,民初建设的结果也就可想而知了。因此,5天坛宪草6未经颁布施行,即胎死腹中。

二次革命和5天坛宪草6使袁世凯利用国会以维护自己的既得政治利益的想法落空,袁世凯遂废除5天坛宪草6,着手修订5临时约法6。约法会议依照袁世凯提议拟定新的约法草案,即5中华民国约法6。5袁记约法6的制定,实际上是袁世凯自民国建立以来长期受到限制的反弹。而此约法本身,则是对5临时约法6和5天坛宪草6所确定的总统几乎无实权的/超议会制0的宪法体制反弹的重要表现。因此,5袁记约法6极大扩张了总统的权力,并大大收缩了议会的权力,确立起总统几乎不受制约的宪法体制:1.第14条确定了总统在国家中的核心政治地位;2.第17)28条所赋予总统的权力进一步确立了总统在国家政治中的中心地位,且其中诸多权力的行使无需经过议会批准;3.约法中关于立法院的规定仅赋予立法院议决法律和预算权、少量的同意权、提案权及建议权(第20、25、28、31条),根本无法与总统的权力相抗衡,除了第31条第9款外(此款的行使条件极为严格),也谈不上有什么限制。而总统则可以决定立法院开会、停会和闭会,还可以经参政院同意解散立法院(第17条),而参政院则是由总统组织的;4.第39)43条行政内阁只能赞襄大总统,对其毫无制约作用。由此可以看出,5袁记约法6中总统的权力是极为巨大且没有任何机关可以与之相抗衡的,这样巨大的总统权力,即使总统制国家之总统也不能及。因此,可以称这种政府体制为/超总统制0。

5袁记约法6对5临时约法6和5天坛宪草6的反弹是强烈的,其代价更是巨大的。对既得利益者政治力量和政治利益的忽略,使得本有可能通过长期的制度积累而成功的民国建设暂时告以失败。也许我们从中应当学习到一些东西,尤其是立宪技艺和政治策略,我们也应当认识到的建设绝不是一蹴而就的过程,它需要在相互妥协中不断积累。纵观北京政府时期,以立法权和行政权为主线的宪法体制由民初5临时约法6确立的/超议会制0向5中华民国约法6的/超总统制0演变,总统扩权议会削弱,表现出与南京临时政府时期恰恰相反的趋势。

(三)南京国民政府时期

南京国民政府时期,经历了/军政0、/训政0、/0三时期。此一时期,5中华民国训政时期约法6、5五五宪草6和5中华民国宪法6等三部宪法/宪草最有影响。孙中山提出民主共和国在中国的建立要顺次经历/军政0、/训政0和/0,而1931年颁布实施的5中华民国训政时期约法6,则是/训政0时期的宪法性文件。5训政时期约法6规定了人民权利义务、训政纲领、国民教育和政府体制等诸多方面。该约法第30条规定由代表大会代表国民大会行使统治权,全国代表大会闭会时由中执委行使;第72条规定国民政府主席由中执委选任。这些条款表明了该约法的过渡性质,确立了/党政合一0的政府体制;第31、32、71条则确立了/权能分离0和/五权分立0的政府体制;此外还规定了国民政府主席在国民政府中的重要作用(第74条和第75条)。5训政时期约法6关于政府的规定相当简略,因为根据孙中山的/建国三时期0方略,/训政0时期主要是由来指导,因此此种宪法体制实际上是/党政合一0/以党代政0。但是,此约法实施时间很长,可以说正是这部约法从体制上正式确立了/训政0时期的一党统治。5训政时期约法6实施后,1933年1月,宪法起草委员会成立,完成了5中华民国宪法(草案)6的制定。

1936年5月5日,国民政府公布了这份宪草,又称5五五宪草6。5五五宪草6是以孙中山5建国大纲6为依据起草的,其中体现了孙中山的很多思想,但也多有修改:1.权能分离的政权架构。5建国大纲6将国家权力分为政权和治权,由人民掌握政权,政府实施治权,实行权能分离,由政权控制治权。人民掌握的政权包括选举、罢免、创制、复决四权,在5五五宪草6中,表现为国民大会掌握此四种权力(第32条第1)4款)。政府行使的治权则分为立法、司法、行政、考试和监察五权,五权之间相互独立,相互制约。这五权分别由立法院、司法院、行政院、考试院和监察院行使,5五五宪草6第36)97条对此做出详细规定。2.五权分立的政府体制。5五五宪草6中将政府五权分别加以详细的规定,确定了政府内部的五权分立、相互制衡的架构。其中立法院和监察院的权力最大,它们又属于广义上的立法权的范围(第36)97条)。3.明显的议会内阁制特征。第32条第1)2款和第46条的规定表明了议会相对于总统的绝对优势地位;第38条总统公布法律和命令须经内阁成员副署则为内阁制的突出特征;第32条1)2款、第63、77、87条表明国民大会在国家政治中处于中心地位;第55条则表明总统不兼任行政首脑;4.然而,第56、58、59条规定了内阁对总统负责,这却是总统制的特征。综上,5五五宪草6确定的宪法体制中,再次混合了总统制和内阁制的特征,其中国民大会、立法院和监察院所掌握的广义的由立法机构行使的权力在国家权力中居于绝对优势,包括总统、行政院在内的行政权除对立法院的立法权有一定程度的制约外(第70条),对于国民大会和监察院毫无制衡之力。因此,该种制度仍然是一种/超议会制0,此种/超议会制0中议会的权力几乎不受任何限制,是至此为止的民国宪法中立法权力最强的一部宪草。按照孙中山的理论,民国的政府体制应为/权能分离的五权分立制0。但由于国民大会和立法院都拥有立法权,是/双重立法0;而总统和行政院分享行政权,是/二元行政0。因此5五五宪草6确立的宪法体制,笔者称之为/国会独大下的双重立法及二元行政制0。

抗战结束后,各界强烈要求制定宪法还政于民。1946年末,在对5五五宪草6修改的基础上,国民大会通过了5中华民国宪法6。该宪法继承和延续了5五五宪草6的诸多内容,如国民大会的总统选举罢免权、监察院的弹劾权、五权分立等,但同时,国民大会权力有所收缩,立法院和监察院的权力某些方面也有收缩。首先,该宪法继续遵循孙中山5建国大纲6的制度设计,实行权能分离,建立五院制,实行五权分立,相互制约。但其改动是明显的,国民大会的创制、复决权皆未规定立即实行(第27条),因此对于5五五宪草6权能分离的架构有所改动。同时立法院仅受到总统提请复决权的制约(第57条第2)3款),不再由国民大会而由人民选举和罢免(第62条);监察院与立法院地位平行,也由民选产生(第91条),且权力极大(第90条),几乎不受制约。其次,该宪法依然有议会内阁制的特征。第27条第1)2款、第63条表明了议会的中心地位,第37条总理的副署权表明总统不得单独行使权力,第53条表明总统不是行政首脑,第55条、第57条表明内阁是向议会负责。综上可知,5中华民国宪法6仍为5五五宪草6的/权能分离的五权分立制0,由于国民大会不再享有立法权,但总统和行政院仍分享行政权,因此称之为/二元行政制0。此种制度中,议会不再居于完全的绝对地位,相对于5五五宪草6而言,议会权力收缩,总统权力也有所收缩,但总体而言,立法权和行政权趋于平衡。

宪法实训总结例2

 

在民国三十八年间，制宪活动和宪法文本层出不穷，光北洋时代制定的宪法及宪法草案就有十余部之多，宪政发展进程却极其迟缓。1931年公布的《中华民国训政时期约法》沿用到1948年国民政府“行宪”，是民国史上使用时间最长的国家根本法，但没有使中国从训政向宪政顺利过渡，反而造成了国民党统治的合法性危机。从此部约法的出台缘起、文本内容和运行效果可以透视民国宪政很大程度上停留在文本层面的内在原因。

 

一、约法出台的缘起

 

孙中山在《建国方略》中初步将国家建设分为军政、训政、宪政等三个阶段，明确提出“训政时期为过渡时期，在此时期内施行约法，建设地方自治，促进民权发达”。 1928年8月国民党二届五中全会决定在训政时期颁布约法，但次年国民党三大正式确定“总理所著三民主义、五权宪法、建国方略、建国大纲及地方自治开始实行法为训政时期中华民国最高之根本法”。 这一决议案等于否定了二届五中全会颁布约法的决议。

 

三全大会最重要的内容是通过了“关于治权集中中央纳诸国民政府由五院掌理和政权由国民党最高权力机关代表国民行使之决议” ，由此确立的国民党的一党专政引起了社会舆论的不满。1929年胡适在其主编的《新月》杂志上发表的《人权与约法》一文中说道：“我们要一个约法来规定政府的权限，过此权限，便是‘非法行为’。我们要一个约法来规定人民的‘身体、自由及财产’的保障”。 罗隆基在《论人权》一文中也指出“争人权的人，先争法治;争法治的人，先争宪法。” 由胡适、罗隆基等人发起的“人权与约法”的争论给国民党造成了颇大的社会舆论压力，使约法再次成为一个热点问题。

 

同年，汪精卫、阎锡山、冯玉祥、李宗仁等结成反蒋同盟，在北平另立中央，为迎合社会舆论，号召颁布约法。汪精卫在“约法宣言”中说：“苟无根本大法以规定政府当局与人民之关系，则政府必流于专制，而民主政治终未由养成。” 反蒋派在中原大战中溃败之后，其约法起草委员会迁入山西太原，很快颁布了《太原约法》。蒋介石为稳固中原大战后的统治地位，于是年5月匆忙召开国民会议并通过了《中华民国训政时期约法》。

 

晚清以来社会舆论的力量逐渐增强，《训政时期约法》是知识精英呼吁约法的社会舆论压力所催生的，反蒋派和南京中央的约法争斗加剧了这一舆论压力的强度。民国时期宪法性文本的不断出台，很大程度上都是由社会舆论所推动而非由于宪政实行条件的成熟，代表这一社会舆论的就是曾留学西洋的自由主义知识分子。

 

陈独秀曾言：“吾国欲图世界的生存， 必弃数千年之官僚的专制的个人政治，而易以自由的自治的国民政治也。” 但中国有着几千年的专制传统，民国时期缺乏迅速使个人政治过渡到国民政治的社会条件。另一方面，作为宪政动力群体的知识精英本身缺乏强大的力量。因而社会舆论压力只能推动政府出台宪法性文本，而无法真正保证宪政实行。

 

二、约法内容的评析

 

1931年6月，南京国民政府公布《训政时期约法》，共八章八十九条，对于训政时期的政府权限、人民权利、地方自治等均有规定。

 

第三章“训政纲要”中，明确规定“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权。中国国民党全国代表大会闭会时，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之”，这就以国家根本大法的形式确认了国民党的训政体制。在第七章“政府之组织”中，规定政府组织实行五院制，国民政府主席成为了凌驾五院之上的国家元首。在第八章“附则”中更明确规定“本约法之解释权由中国国民党中央执行委员会行使之”。从其公布直到现在都被认为是为国民党一党专政和蒋介石个人独裁提供合法性的工具，而其合理性却往往被忽视。

 

在第七章“政府之组织”中，规定国民政府总揽中华民国之治权，省置省政府，受中央之指挥，县置县政府，受省政府之指挥，明确确定了中央集权制度。当时对内要稳定秩序，对外要准备抵抗日本侵略，就需要建立强有力的中央政府，否则就无力改变当时四分五裂的政治格局，为经济发展提供稳定的外部环境，为国民提供最基本的安全保障。

 

在第二章“人民之权利和义务”中规定了人民发表言论、刊行著作、结社集会等各项自由，“非依法律不得停止或限制之”。这种采用法律限制主义的做法虽然遭到批判，但适应了维持社会秩序的现实需要。第四章“国民生计”包括发展农业、工业、矿业、交通、金融业，建立劳动保险制度，平抑物价等规定。第五章“国民教育”确立了诸如“男女教育之机会一律平等”、“已达学龄之儿童应一律受义务教育”等基本的教育原则。有关国计民生、国民教育的这些规定都具有明显的进步性。

 

西方宪政的核心是对人权的保障，而《训政时期约法》的核心在于维护政权和社会的稳定。综观整部约法，大部分篇幅是对国家制度设计的阐述，对个人的权利和自由的规定所占比重不大，这与自由知识分子追求的宪政相距颇远。国民党执政时代政局动荡，内有国民党派系斗争和国共对峙，外有日本侵略。民众对国家统一、社会稳定的企盼，远远超过了对民主宪政的诉求。训政的首要目标是确保现代化进程中社会的稳定，也存在将国家导入宪政轨道的可能。仅从文本层面对约法作为一党专政和个人独裁提供合法性的指责，可能有失偏颇，关键还要观其实际效果。

 

三、约法运行的效果

 

国民党的训政面临着恶劣的政治环境，无法集中力量进行国家建设和民主训练，训政中关于人民的权利和自由、国计民生、国民教育以及地方自治的规定并没有真正落实。

 

早在1929年和1930年，当时的贪污腐败、派系倾轧和管理无能再也掩饰不了，南京政权就不再能得到民众的支持。 对于反对者和批判者，国民党采取了严厉的政治镇压，并披上了合法的外衣。《训政时期约法》赋予国民党对该约法的解释权，因此制定相关法律限制人民的自由权利并不违背约法。自南京国民政府建立到抗日战争爆发之前，制定和颁布的限制或剥夺人民种种自由权利的法律、法规、条例就达十种之多。

 

国民政府实行一系列有利于经济发展的措施，使得农业、工业和交通运输业得到了发展，国家财政收入也逐年增加，但国民政府仍是入不敷出，军费与债务占去了财政支出的绝大部分，因而没有能力为社会提供更多的福利和保障。对于广大的农民，连年的征战使农村经济遭到破坏，兵差负担和军事摊派成为农民的沉重负担。因此，虽然国民经济逐步发展，但人民的生活并没有得到明显的改善。

 

训政时期的主要内容之一是地方自治，包括调查人口、清理地亩、办地方自治学校及其它事务。尽管国民政府投入了大量的人力物力，但由于经费和人才缺乏、地方政府缺乏有力的引导，地方自治的成效甚微。“回顾过去成绩，全国一千九百余县中在此训政将告结束之际，欲求一达到《建国大纲》之自治程度，能成为一完全自治之县者，犹杳不可得，更遑言完成整个地方自治工作”。

 

国民党政权无法处理各种现实危机，统治效力低下而使得这部约法无法长久存在下去，训政的合法性逐渐丧失。民国许多宪法性文本往往都由于政治人物和政治势力缺乏强大、稳定的实力，无法保证自身主导的宪法性文本发挥真正效力。

 

《训政时期约法》的出台受到了国民党内部斗争的影响，生效之后依旧摆脱不了派系斗争的阴影。由蒋介石主导的约法和其后不久于1931年6月修改的国民政府组织法不仅明确规定国民政府主席对内对外代表国民政府，而且赋予了国民政府主席广泛的官吏任免权。然而同年12月蒋介石被迫第二次下野，反蒋派上台后立即修正国民政府组织法，削弱了国民政府主席的权力，改由行政院长负实际政治责任。由此观之，约法作为根本大法的效力往往因各种政治需要而被普通法所侵蚀。民国时期几乎所有的宪法性文本都受到政治斗争的影响，或为适应各种政治需要，工具性倾向十分明显。

 

四、结语

 

综上所述，民国之所以出现宪法与宪政严重脱节的现象，主要是由以下因素造成的：

 

第一，宪政实行缺乏稳定的政治环境，政治权力周转过快。无论北洋时代还是国民党时代，政局始终动荡，武力主导了民国政治的发展。政治人物和政治势力由于缺乏强大、稳定的实力，无法保证自身主导的宪法性文本发挥真正效力。

 

第二，由于长期的专制传统，群众不具备民主意识和经验，其对社会稳定和生存保障的诉求远超过了对民主的诉求，因而宪政缺乏群众基础，仅靠自由主义知识分子这一本身缺乏强大力量的群体来推动。

 

宪法实训总结例3

课程标准是课程改革和课程教学的指导思想，是教师实行课堂教学的指挥棒，也是课堂教学的主要目标。每一课书的课程标准在表述上都是分层次的，阐述出课堂教学的不同要求，也体现出教学的重点所在。关于“北美大陆上的新体制”这一课，课程标准的表述是“说出美国1787年宪法的主要内容和联邦制的权力结构，比较美国总统制与英国君主立宪制的异同”，课程标准中“说出”“比较”的字眼暗示了课堂教学的重点。同时，在教材的知识结构上，本课的标题是“北美大陆上的新体制”，是“近代西方资本主义政治制度的确立与发展”单元中的一课。因此，该课的核心内容是新体制。新之所在是要重点把握的问题。不难看出，“联邦制的权力结构，比较美国总统制与英国君主立宪制的异同”就是该课的教学重点。

（二）认真研究《高考说明》和近年高考试题，从高考高频考点中寻找教学重点

加强高考研究是一线教师的重要任务之一。高考《考试说明》是高考命题的指挥棒，研究高考必须认真研究《考试说明》。近几年全国高考《考试说明》和广东高考《考试说明》都把“美国共和制的确立”列入考试内容。高考命题专家在命题时务必认真研读《考试说明》，各省高考试题也充分体现了学科的教学重点。因此，认真研究近几年各省的高考题，从中也可以寻找到教学的重点。

二、历史教学中如何突破和巩固教学重点

（一）分析历史事件的历史地位，以历史事件为核心建立知识体系，突破和巩固教学重点

在突破教学重点的时候，必须重点阐明该历史事件的历史地位，并以此事件为核心建立完善的知识体系。在讲授“北美大陆上的新体制”一课时，应围绕教学重点阐述两个主要问题：（1）1787年美国宪法产生的原因及其历史意义；（2）美国总统共和制的特点，它的建立对美国和世界带来什么影响？通过这两个问题的分析，一方面明确了美国1787年宪法和美国总统共和制的建立在美国历史乃至世界历史发展中的重要地位，另一方面有利于学生理清美国历史发展的历程和资本主义政治文明史的发展历程，有利于学生建立完善的知识体系，并在此基础上有效突破教学重点。

（二）理清历史发展的因果关系，分析教学重点的主要要素，突破和巩固教学重点

每一历史事件都由一定的基本要素构成，这些要素往往体现在历史发展的因果关系中，如历史事件产生的原因、过程、内容、特点和历史影响等等。认真分析和解读历史事件的主要要素，理清历史发展的因果关系，有利于突破教学重点。在讲授“北美大陆上的新体制”一课时，应该重点分析以下几个要素：

（1）美国1787年宪法颁布和美国总统共和制建立的背景。①社会背景：美国独立战争后，松散的邦联制下中央政府软弱无能，不利于美国在政治、经济和军事上参与国际竞争。②思想背景：法国启蒙思想家卢梭的“在民”思想和孟德斯鸠的“三权分立”主张对美国产生深远的影响。宪法吸收了他们的思想，成为了1787年美国宪法和美国总统共和制建立的思想基础。③历史因素：欧洲大陆移民而来的美国公民，曾受宗教迫害与特权压迫，他们崇尚自由和民主。同时，独立前的美国是英国的殖民地，受英国政治、经济和思想的影响较大，更有利于美国民主政治的建立。通过三方面的分析，进一步明确了美国1787年宪法的颁布和美国总统共和制建立的历史必然性。

（2）美国1787年宪法的内容和美国总统共和制的权力结构。教教师主要围绕宪法的三大原则进行分析：①“在民”的原则。宪法宣布美国实行共和政体，把权力赋予人民。②“三权分立”的原则。宪法把洛克和孟德斯鸠的“三权分立”主张付诸实践，规定美国政府由立法、行政和司法三个平等独立的部门组成，各部门互相依存、互相制约，防止了专权。③中央集权的原则。宪法总结吸取了历史的经验教训，由联邦制取代邦联制。宪法规定，国家结构实行联邦制，联邦政府与州政府实行分权原则。通过对三大原则的分析进一步明确了美国总统共和制权力结构的特点，进一步分析了政权“新”之所在。

（3）1787年宪法和美国总统共和制建立的历史影响。对美国而言，美国从此建立了三权分立的资本主义政治制度，有利于社会稳定，为美国资本主义的迅速发展提供了政治前提。对世界而言，美国开创了资本主义代议制的新模式，影响了法国等资本主义国家政治制度的建立与发展。通过这一要素的分析，进一步明确该历史事件的历史地位。

（4）美国总统共和制与其他资本主义代议制的异同。在资本主义政治制度体系中，代议制的内容十分复杂，关系到议会制度、政治制度、政党制度、选举制度等诸多问题。每个国家的发展道路各不相同，欧美资产阶级代议制各有其自身的特点，英国是渐进式的君主立宪制，美国确立了总统共和制，法国艰难地确立了共和制，德国则体现了君主专制与立宪并行的政体。因此，在比较这些国家政体异同的时候，应重点围绕政权特点、权力结构、产生原因和历史影响等方面进行比较分析，这不仅提高了学生的分析能力和综合能力，而且深化了教学重点。

宪法实训总结例4

二是抓住“关键少数”，开展领导干部和公务员宪法学习活动。一是举行富阳区国家工作人员宪法学习专题讲座，邀请了浙江工业大学法学院副教授吕鑫讲授宪法的基本理念和实施制度，阐述了宪法的主要内容及宪法对贯彻落实“四个全面”战略布局的重要作用，来自全区62家机关单位的180余名国家工作人员聆听了讲座。二是结合当前党代会代表选举，深入会场，通过向党代表发放《宪法》宣传读本和宣传折页等资料，开展面对面的宪法宣传，进一步提高党员代表的宪法意识，发挥率先垂范作用。活动共发放宣传资料1200余份。

宪法实训总结例5

从宪法的在法律体系的重要地位来看，对于法治前所未有的重视，首先要体现在对宪法的前所未有的尊崇上，这是法治国家建设的题中应有之义。设立国家宪法日，就是国家在尊崇宪法上迈出的崭新一步。此举意味着，在全面推进依法治国的新形势下，我们将以崭新而生动的形式向宪法表达敬畏，宪法在国家政治、经济、社会、文化生活中的地位和作用将进一步凸显。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，专节阐述了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”的内容，既是保证宪法实施的基本遵循，同时也是弘扬宪法精神、维护宪法权威、捍卫宪法尊严、尊崇宪法的宣言书。作为国家检察官学院的教师、学员和学生，要努力把尊崇宪法的精神和要求内化于心、外践于行。

一、要充分认识和深刻理解尊崇宪法的重要意义

我认为，可以从以下四个方面来认识和理解尊崇宪法的重要意义。一是从宪法的至高地位来认识。我们都知道，宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是万法之母，百法之师，凌驾于所有法律之上，具有最高法律地位、法律权威、法律效力。反复强调指出，全面贯彻实施宪法，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首要先要坚持依宪执政。从这个意义上讲，推进依法治国必须首先尊崇宪法。二是从宪法实施中存在的问题来认识。指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。但是毋庸讳言，多年来宪法的实施和保障是不完备的。现行宪法已公布实施32年了，如果从54宪法算起来，已经有六十年的历史，这其中破坏宪法权威、践踏宪法尊严，甚至将宪法抛之脑后的，违宪事件多有发生，宪法权威威严不在，更无须说其他的法律权威何在。不尊崇宪法，违宪行为就会不可避免，那将是对宪法和依法治国最大的破坏。历史的经验教训告诉我们，宪法若得不到尊崇而失去权威，国家就不能长治久安，任何人都不能有真正的自由和安全。三是从宪法规定的内容来认识。宪法是人民权利宪章，最大程度集中了全国人民的共同意志、追求和信念。在社会转型剧烈、改革进入深水区的当下，在冲破思想观念的束缚、打破利益固化的藩篱的过程中，各种利益博弈、矛盾冲突日益凸显，宪法作为不同阶层人民利益的最大公约数，必须受到尊崇，捍卫其尊严和权威，用之来凝聚和扩大社会共识。四是要从国家现代化的进程来认识。马克斯・韦伯说，人类现代化的过程是从人治走向法治的过程。法治是现代化的灵魂，中国正走在现代化的路上，也必定要走向法治。宪法是公共权力的准生证，是人民权利的保障书，还是告别旧时代的国家宣言。在推进法治的进程中，必须建立宪法的权威，让宪法享有应有的尊崇。

二、要做尊崇宪法的实践者和推动者

宪法实训总结例6

我国1954年宪法是一部好宪法，是我国第一部崭新的社会主义宪法。

首先，它从宪法的角度总结了历史。

一是总结了旧中国的历史。在旧中国，无论是晚清统治、民国时期军阀统治还是蒋介石的反动统治，都根本不要宪法，它们代表帝国主义、封建主义和官僚资本主义的利益，从本质上是欺凌和压迫广大人民的，所以连资本主义民主的宪法都不要。只是当它们的统治垂危，难以继续维持下去时，才不得不匆匆忙忙制定宪法，以欺骗人民，苟延残喘，但终于为人民所唾弃。如清朝在其行将崩溃时，才于1911年9月公布其最后也是唯一的《宪法重大信条十九条》，规定“大清帝国皇统万世不易，皇帝神圣不可侵犯”。1914年5月公布的袁世凯的《中华民国约法》规定了总统制，将行政、立法、军事等大权集于总统一身，也就是集于他一身。1923年10月公布的曹锟宪法许多内容都抄自袁氏约法，赋予他这个贿选总统以巨大的权力。1946年蒋介石为了挽救其行将崩溃的反动统治，在南京召开伪国大，制定了《中华民国宪法》，将权力集于蒋介石一人身上。这些宪法的结局充分说明，在我国，任何逆历史潮流而动的道路都是行不通的，只能遭到人民的反对。走历史必由之路——社会主义，这就是旧中国历史的总结。

二是总结了革命根据地建设的宝贵经验。1954年宪法特别注重对革命根据地建设经验的总结。1931年11月，在江西瑞金召开了中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，这对加强根据地建设、发挥劳动人民的积极性有重要意义。1941年11月，陕甘宁边区参议会通过了《陕甘宁边区施政纲领》，对巩固和发展根据地，团结各阶级、各抗日党派进行抗日战争，起到了重要作用。1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》，确认了新民主主义的政权形式——各级人民代表会议（参议会），这些宪法原则不但巩固了新民主主义政权，推动了人民解放战争的胜利，也为新中国成立后制定宪法积累了有益的经验。

三是总结了建国后社会改革、经济建设、文化建设等方面的成功经验。1954年宪法不但是建国前历史经验的总结，也是建国后成功实践的总结。新中国成立后实现国家的独立和统一，结束了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，中国人民终于站起来了，国民经济得到恢复和发展，人民的劳动热情和积极性空前高涨，这些事实证明社会主义是中国唯一的道路。

其次，它把原则性和灵活性有机统一起来。

原则性基本上是两个，即民主原则和社会主义原则。宪法规定了我国的国体和政体，即以工人阶级为领导的、工农联盟为基础的人民民主专政和人民代表大会制，提出要完成社会主义改造，即逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，实现国家的社会主义工业化，逐步向社会主义过渡。这种过渡不是在全国、在一天早晨一切都实现社会主义，而是要逐步去办，这就是灵活性。原则性和灵活性的结合，是1954年宪法的一个重要特点。

二

我国宪法的发展也经历了曲折的过程。1975年宪法受“文化大革命”的影响，存在严重缺点，1978年宪法由于历史条件的限制，也未完全摆脱“文化大革命”的影响。1982年12月通过的现行宪法，则是建国以来最为完善的宪法。

现行宪法继承了1954年宪法的优良传统。1980年至1982年修改1978年宪法时，由于1978年宪法受历史条件的限制，缺点较多，所以修改宪法的工作实际上是以1954年宪法为基础进行的，现行宪法继承了1954年宪法的优良传统。例如，关于1982年宪法是否应当有序言，宪法修改委员会秘书处曾起草了两个方案，一是有序言的方案，二是没有序言的方案。后来对两个方案进行了比较，认为有序言的方案便于叙述一些经验和内容，条例上比较恰当；没有序言的方案则不便于规定非条文化的内容，而且序言的内容放在条文中，有的内容也不好写。考虑到1954年宪法有较好的序言，序言规定了宪法的指导思想和根本任务，是宪法的灵魂，因此现行宪法决定增写序言，继承1954年宪法的传统。又如，对于如何表述我国的“国体”，修改宪法时有许多不同意见，现行宪法第1条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，这也是继承了1954年宪法的传统。再如，关于我国的政体、国家主席制度和检察院的恢复等，都是对1954年宪法的继承。

现行宪法在1954年宪法的基础上又有很大的发展。根据我国的现实情况，现行宪法序言增写了党的基本路线和国家的根本任务，增写了宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则；增写了国家维护社会主义法制的统一和尊严，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。现行宪法还将民主集中制的原则具体化、法律化，增写了建设社会主义精神文明，吸取“文化大革命”的严重教训，对保障公民的基本权利和自由作了许多新的规定，增写了公民的人格尊严不受侵犯，对人身权利和自由作了具体保障。宪法还增写了中华人民共和国中央军事委员会的内容，扩大了全国人大常委会的职权，加强了它的组织，县以上人大设立常委会，加强地方政权的建设，设立特别行政区，实行“一国两制”，设立基层群众性自治组织村民委员会等，这些内容都是1954年宪法中所没有的，是对1954年宪法的重大发展。

现行宪法体现了改革开放的方针。在序言中规定“坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度”，在第14条规定“完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力”。对于国家机关，宪法提出要实行精简原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。特别是在宪法第18条，明确规定中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。在宪法中这样公开地宣告对外实行开放，在世界各国宪法中是罕见的。总之，我国宪法规定的指导思想、根本任务、国体、政体、基本经济制度和分配制度、改革开放、物质文明和精神文明协调发展、民族区域自治制度、基层群众自治制度、一国两制等，都体现了它是中国特色社会主义性质的宪法。

三

1982年宪法通过以后，22年来又经过四次部分修改，共通过修正案31条，加入了许多新的重要内容，将党的几次代表大会总结的成熟的基本经验、重大理论观点和方针政策写入宪法，使宪法更符合实际，更加完善，闪烁出与时俱进的光辉。

增写邓小平理论、“三个代表”重要思想的重大意义。邓小平理论和“三个代表”重要思想是对马克思列宁主义、毛泽东思想的继承和发展，是当代中国的马克思主义，是全党全国人民集体智慧的结晶，将它们作为指导思想写入宪法，表明了宪法指导思想的与时俱进；说明它们不仅是党的指导思想，而且是国家的指导思想，它们作为全国人民继续团结奋斗共同的思想基础，是全国人民团结前进的强大动力，是建设中国特色社会主义的根本法律保证，体现了我国人民的共同意愿和党的主张的统一；将它们写入宪法，指导我国的发展，决定着我国发展的方向、前途和命运。

规定基本经济制度和分配制度、社会主义市场经济和三个文明协调发展的重要意义。宪法规定“国家在社会主义初级阶段，坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”；国有经济“是国民经济中的主导力量”，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”；非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分，国家要鼓励、支持和引导非公有制经济的发展；国家实行社会主义市场经济。这就回答了在社会主义初级阶段宪法应当确立什么样的基本经济制度和分配制度问题，明确了如何发展社会主义经济的问题，从而使我国的经济蓬勃发展，国家面貌日新月异。宪法还规定在发展物质文明的同时，要发展政治文明和精神文明，使三个文明协调发展，体现宪法对政治文明的重视，将更好地全面推进我国社会主义事业的发展。

实行依法治国基本方略，建设社会主义法治国家。鉴于“文化大革命”的严重教训，宪法序言规定要健全社会主义法制，第5条规定国家维护社会主义法制的统一和尊严，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律等社会主义法制原则。1999年宪法又增写了依法治国，建设社会主义法治国家的内容。依法治国就是广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。依法治国将坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事结合起来。这就牢固地确立了法治的宪法地位，对我国国家和社会生活有重大影响和意义。20多年来我国的立法工作蓬勃开展，社会主义法律体系基本形成，依法行政取得重大进展，司法公正也取得一定成绩，法律意识逐步深入人心。

宪法实训总结例7

本书以《共同纲领》和新中国四部正式宪法的酝酿、产生、发展及其历史作用和命运为主线，紧扣它们所处的各个时期的政治、经济发展变幻的历史风云，描绘出40多年来中华人民共和国宪政发展的曲折而豪迈历程，展示了中国建设社会主义民主宪政的必由之路，从理论和实践两方面对中国民主宪政的发展进行了大胆探索，在新的高度和视角上总结了中国社会主义民主和法制建设的若干重要经验和教训。全书内容新颖、资料丰富、体例清新、文笔生动、思辩深遂，是一部研究中国宪政史的上乘之作。

丛书前言

古老的东方有一条龙，她的名字就叫中国。

现时代的东方有一头醒来的睡狮，她的名字就叫中华人民共和国。

打从中国两字之间多了“人民共和”几个字，一个崭新的时代——人民掌握自己的命运的时代使开始了。

于是，便有了许多新的、曲曲折折的故事；便有了人们评说自己的创造的权利；便有了“本朝人不写一朝史”的历史惯例的结束；也便有了摆在读者面前的这套“当代中国国是反思丛书”。

在古老的罗马神话中，门神雅努斯的脑袋前后各有一副面孔，可以同时看着两个不同的方向。一面明察过去以汲取历史教训；一面展望未来予人以美好的憧憬。唯独无暇顾及最有意义的现在。结果，雅努斯未能屁护一度强大昌盛的罗马帝国，留下的只是断壁残垣。丛书立足今天，反思既往，“悟已往之不谏，知来者之可追”。从提示历史的真谛中探寻今天改革的道路和通向理解未来的途径。

当我们反思既往的时候，特别当我们带着沉痛的心情审视某些“荒唐事件”的时候，我们的耳畔经常响起中外哲人们的“箴言”：

“后之视今，亦犹今之视昔。”（王羲之）

“就一切可能来看，我们正差不多处在人类历史的开端，而将来会纠正我们的错误的后代，大概比我们有可能经常以极为轻视纠正认识错误的前代要多得多。”（恩格斯）

由此，我们不敢以轻率的态度而以严肃的态度对待历史；我们不敢以戏谑的态度对待历史的过错。我们对一切创造历史而非戏弄历史的人们抱有深深的敬意。我们的丛书是献给一切在当代中国历史舞台上扮演过或正在扮演正剧或悲剧的角色的人们的。

刘德福

谢春涛

1993年1月

自序

新中国宪政建设几十年来所走过的风雨历程是不平凡的，既曲折、艰辛，又豪迈、雄浑，而且总是在不停息地追寻，即不断追寻和探索我国社会主义民主宪政之路，以便为建设社会主义法治国创造最重要的条件。因为：宪法作为民主制度的法律化，是人民的权利证书，是政府权力合法化的最高根据，所以法治国中的法律至上，首先就应表现为宪法至尊。因此，搞好宪政建设，对于搞好一个国家的民主和法制建设，具有首要和关键的意义；而人民共和国的宪政历程堪称是其民主和法制建设发展过程的一个缩影；同时，宪政作为宪法和宪政精神在实际生活中的运行和体现，乃是宪法的理论和实践两方面的综合反映。

所以，本书的写作动机和宗旨就是：以所展现的共和国宪政历程为聚集点，力求从一个新的高度和深度来总结和概括我国社会主义民主与法制建设的经验及教训，以此作为纪念现行宪法颁布10周年奉献的一份礼品。

现行宪法（即“八二宪法”）的颁行表征着我国社会主义民主和法制建设新时期的胜利进程，它标志着我国社会主义法治理论的胜利，推动着中国社会从人治向法治的转折。虽然这是一个十分复杂而艰难的过程，但却是不可逆转的趋势，在当代，法治、民主和文明这股时代潮流，是世界各国在走向现代化的过程中都不可回避的。然而现行宪法的诞生实属不易；它的有效实施和进一步完善也非等闲——前者已付出代价；后者正待努力。本书就是为此而作出的一种尽可能忠实的记载和理性分析，使之既不挠开其悲壮之处，又不减淡其奇功伟绩，同时努力以探索的眼光来进行反思和审视，包括对一些重大历史问题的评价。所以，本书并不是在作结论，而是想开辟一种“国是反思”的新领域和视角，而它有待于专家和读者们来认定。愿我们对共和国宪政的反思与回顾，能对我国社会主义民主和法制建设提供若干有益的鉴戒和值得深省的教益。

文正邦

1992年6月30日

引言

毛泽东指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国、或者是苏联，都是革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。①”宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是民主制度的法律化。而且，严格意义的宪法是与近代资产阶级民主制和法治同时产生；现代法治应与宪政同一涵义。因此，可以说，宪法是民主与法治的集中、概括、联结部和统一体。法治是宪政之纲，民主是宪政之魂。在近现代社会，共和国首先是实行宪政的国家，正如卢梭所说：“凡是实行法治的国家——无论它的行政形式如何——我就称之为共和国②”而法治国的基本原则就是民主为本、法律至上、宪法至尊。然而世界各国所实行的宪政和法治在阶级基础，实际内容和实现过程上都迥然不同，其民主的性质和实现程度也有差别。一个国家实行宪政的历史既浓缩着这个国家民主政治的发展史，又浓缩着它法制建设的历史。

中国近现代的宪政史③是中华民族奋力从贫弱走向自强的历史，它蕴含了多少辛酸血泪和惨痛教训；而新中国成立以来40余年的社会主义宪政史，既书写了崭新的历史篇章，又留下了发人深省的足迹。

且不说从戊戌变法中资产阶级改良派倡言的君主立宪的破产，到民国初年的《中华民国临时约法》被窃国大盗所撕毁；更不用说逊清末叶的“预备立宪”以及后来的北洋军阀门的一幕幕“立宪”骗局。令人感叹的是中国民主革命的先行者孙中山一生追求民主，舍身缔造共和，衷心企盼宪政。他在完成推翻帝制，创立民国的伟业后，曾预言浩浩荡荡的民主大潮；他的《建国方略》所构想的“民国三阶段”的最后一个阶段就是“宪政时期”。但是，后来蒋介石国民党搞出来的“五五宪章”却并没有给中国人民带来民主，而是对国民党法西斯一党专政统治的一种粉饰。更有甚者，国民党政府为了维护其摇摇欲坠的统治，加紧镇压人民群众的反抗和共产党所领导的革命斗争，继1947年7月出台《勘乱总动员令》和《动员勘乱完成实施纲要》之后，又于1948年4月通过了《动员戡乱时期临时条款》，实行所谓“非常时期的宪政体制”，这真是对民主的讽刺！而1946年出台的《中国民国宪法》及1947年召开的所谓“行宪国大”，竟成为了国民党在中国大陆统治总崩溃的一曲挽歌。直到1991年5月1日台湾当局才宣布废除“临时条款”，终止“动员戡乱时期”。所以，台湾出版的一部宪法学著作中有这样的慨叹：“没有一个国家的宪政象我国的宪政这么多灾多难。那就是，在国难重重中酝酿和准备宪政，在炮火下制定和实行宪法”④。宪政在国民党手中真是命运多舛。

中华人民共和国的缔造者毛泽东最伟大的历史功绩之一就是立足于世界东方，把马克思的无产阶级革命论发展和实现为中国的新民主主义革命，把马克思的无产阶级专政理论发展和实现为人民民主专政。民主革命时期，中国共产党高举争取人民民主的大旗，为致力于新民主主义的宪政运动而斗争，先后于第二次国内革命战争时期和抗日战争时期在革命根据地里制定和施行了《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《陕甘宁边区施政纲领》等宪法性文件。抗日战争胜利后，解放区又颁布了《陕甘宁边区宪法原则》、《华北人民政府施政纲领》等。从民主政权建立时起，共产党就不懈地进行着宪政尝试。在国民党统治区，还为召开各党派和社会贤达参加的政治协商会议，争取民主的宪法而努力。这都足以表明了中国共产党为实现人民民主而不懈斗争的真诚愿望，而且共产党还曾把这种新型的民主作为建设新中国的立国支柱之一。在延安整风中，毛泽东把郭沫若所著的《甲申三百年祭》列为全党干部学习的文件之一，他自己在读过此文后写到：小胜小失败，大胜大失败，何以如此？陈胜、吴广、李自成、洪秀全……。1945年7月黄炎培造访延安，向毛泽东提出了同样的疑问：历代王朝几经更选，其兴也勃焉，其亡也忽焉。大凡事业初起之时，面对艰难困苦，只有从万死中觅取一生，因此没有一事不用心，没有一人不卖力。一旦功成业就，难免就惰性发作，所以“政怠宦成”的也有，“人亡政息”的也有，“求荣取辱”的也有。如何摆脱这恶性周期率？希望共产党能找出一条新路。毛泽东显然已经过深思熟虑，微笑作答；我们已经找到了新路，那就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。也许毛泽东和黄炎培在熟读史书时亦仔细体味过唐朝名相魏徵的忠言：“善始者实繁，克终者实寡。岂取之易，守之难乎？盖在殷忧，必竭诚以待下；既得志，则纵情以傲物。竭物，则吴越为一体，傲物，则骨肉为行路。”看来，黄炎培与魏徵之忧患同在，毛泽东以史为鉴决心使共产党人摆脱这恶性周期律。这将是革新人类历史的创举。

正因为如此，伟大的历史新纪元的开始——新中国的诞生，就是在民主程序的基础上（1949年9月21日召开中国人民政治协商会议第一届全体会议），并通过宪法性文件（9月29日通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，同时选举了中央人民政府委员会），而于10月1日正式宣告中华人民共和国成立的。新政协的召开和《共同钢领》的制定与颁行成为新中国宪政建设的奠基礼。因此，新中国成立后，不久就出现了“立宪治国”的良好开端——中国第一部正式宪法即一届人大一次会议通过的“五四宪法”，正是建国之初至50年代中期我国社会各方面繁荣兴旺的重要法治保证。作为创建新中国和开展社会主义改造的法制总结的“五四宪法”，不仅其本身是中国法制史的里程碑，而且其起草和讨论过程也成为新中国最大规模和最有实效的一次全民法制教育和宪法教育运动，毛泽东关于该宪法草案的讲话，也成为他最为精辟的一次法治思想的表述。

然而，新中国宪政建设的历史不能不与中国的社会主义革命和建设的历史命运紧密相联。正象民主革命我们要付出惨痛的代价从“左”倾和右倾机会主义错误中换取正确路线的胜利一样，探寻社会主义革命和建设的客观规律我们也付出了高昂的学费。而由于封建主义的沉重历史枷锁和小农经济的牢固社会基础，使“左”的错误和人治思想更易通行。中国的宪政建设从50年代后期开始到70年代也经历了十分艰难曲折甚至悲壮的历程。“法律虚无主义”的冲击使宪法成为一纸空文，专制主义的肆虐使宪法的法治原则和民主精神荡然无存。那不堪回首的“文革”十年内乱，民主的异化物，法制灾星——“大民主”，把中国社会推向了疯狂的无序状态，乃至国家主席的人身和人格都得不到宪法的保护。握着精装的中华人民共和国宪法的中华人民共和国主席刘少奇，哪怕他义正辞严欲以宪法来保护自己，也依然被造反派们“彻底打倒”，并被“踏上千万只脚”！而“文革”临近尾声之时，延迟多年后召开的四届人大一次会议通过的“七五宪法”，就象文革中党的“九大”通过的新党章一样，乃成为“无产阶级专政下继续革命”的理论和实践的忠实记录。

随着“文革”劫难的终结，特别是随着党的十一届三中全会的胜利召开，中国社会主义建设事业进入了新的历史时期，社会主义民主、法制以及宪政建设都出现了前所未有的崭新局面。但是，这一历史转折的实现和新的历史任务的完成都决非易事，所以五届人大一次会议通过的“七八宪法”就是带着“文革”的痕迹来宣示和迎接伟大的新的历史时期的。只是在党的十一届三中全会以后，随着党和国家的工作重点真正转移到社会主义现代化建设上来，并召开了开创新局面的党的十二大，在这种历史背景下，五届人大五次会议通过的“八二宪法”才真正成为全面开展社会主义现代化建设的新时期的总章程。它是中国社会主义宪政史上又一里程碑，其全民讨论和学者参与的程度，以及所引起的人们的参政议政热，都是多年来未曾有过的。表明了痛定思痛之后，中国人民对民主和法制的热切渴求以及公民的主人翁意识的觉醒。

我们欣喜地看到，改革开放的十余年来，中国宪政建设围绕加强和完善人民代表大会制度这个中心，在完善社会主义民主，健全社会主义法制，扩大和保障公民的民主权利和其他各项权利，吸引人民群众和各民主力量参政议政，加强宪法的实施以及加强国家机构建设等方面取得了历史性的进展，书写了社会主义宪政建设以及民主、法制建设的绚丽篇章。但是，时代前进的步伐不断加快，对制度建设的要求也愈高，不断深化的经济、政治体制改革都对社会主义宪政建设提出修宪的问题乃是不可避免的，然而卷入修宪浪潮中的既有人们冷静的理性思考和正确结论；又有某种狂躁的自由化思潮和言论。新宪法面临着对其价值的诘问和再思考。另一方面，随着宪法作为国家根本大法的地位之确立，就必然要求真正发挥出它的效力和功能，因此行宪问题，包括宪法的有效实施，违宪监督、宪法诉讼和救济，以及宪法原则的具体化和宪法规范的配套建设等都被提上了日程。足见中国社会主义宪政建设之任重而道远。

而进入90年代和面临世纪之交，时代既赋予中国宪政建设以进一步发展的机遇和条件，又使它面临一系列挑战和难题。诸如人权的宪法保障，“一国两制”的逐步实现，经济、政治体制改革的进一步深化和展开，完成从人治到法治的真正转轨等，其目标指向是建设具有中国特色的社会主义民主宪政。这是需要我们不只一两代人的坚韧努力才能完成的历史重任。

本书通过对建国40年多来曾有过的五部宪法性文件的酝酿、产生、发展过程以及其各自命运的历史考察，勾画出我们人民共和国40多年来有关宪政建设的风风雨雨的曲折艰辛而又光荣豪迈的历程，从而力求揭示和探寻中国社会主义宪政建设的客观规律，总结其中所蕴含的中国社会主义民主和法制建设的经验和教训，以期能对读者有所启迪。

①《毛泽东选集》第二卷第690页《新民主主义的宪政》。

宪法实训总结例8

一个国家实行宪政的历史浓缩着这个国家民主政治的发展史和其法制建设的历史。新中国成立40余年的社会主义宪政史，既书写了她民主政治与法制建设的崭新历史篇章，也留下了发人深省的足迹。

本书以《共同纲领》和新中国四部正式宪法的酝酿、产生、发展及其历史作用和命运为主线，紧扣它们所处的各个时期的政治、经济发展变幻的历史风云，描绘出40多年来中华人民共和国宪政发展的曲折而豪迈历程，展示了中国建设社会主义民主宪政的必由之路，从理论和实践两方面对中国民主宪政的发展进行了大胆探索，在新的高度和视角上总结了中国社会主义民主和法制建设的若干重要经验和教训。全书内容新颖、资料丰富、体例清新、文笔生动、思辩深遂，是一部研究中国宪政史的上乘之作。

丛书前言

古老的东方有一条龙，她的名字就叫中国。

现时代的东方有一头醒来的睡狮，她的名字就叫中华人民共和国。

打从中国两字之间多了"人民共和"几个字，一个崭新的时代--人民掌握自己的命运的时代使开始了。

于是，便有了许多新的、曲曲折折的故事；便有了人们评说自己的创造的权利；便有了"本朝人不写一朝史"的历史惯例的结束；也便有了摆在读者面前的这套"当代中国国是反思丛书"。

在古老的罗马神话中，门神雅努斯的脑袋前后各有一副面孔，可以同时看着两个不同的方向。一面明察过去以汲取历史教训；一面展望未来予人以美好的憧憬。唯独无暇顾及最有意义的现在。结果，雅努斯未能屁护一度强大昌盛的罗马帝国，留下的只是断壁残垣。丛书立足今天，反思既往，"悟已往之不谏，知来者之可追"。从提示历史的真谛中探寻今天改革的道路和通向理解未来的途径。

当我们反思既往的时候，特别当我们带着沉痛的心情审视某些"荒唐事件"的时候，我们的耳畔经常响起中外哲人们的"箴言"：

"后之视今，亦犹今之视昔。"（王羲之）

"就一切可能来看，我们正差不多处在人类历史的开端，而将来会纠正我们的错误的后代，大概比我们有可能经常以极为轻视纠正认识错误的前代要多得多。"（恩格斯）

由此，我们不敢以轻率的态度而以严肃的态度对待历史；我们不敢以戏谑的态度对待历史的过错。我们对一切创造历史而非戏弄历史的人们抱有深深的敬意。我们的丛书是献给一切在当代中国历史舞台上扮演过或正在扮演正剧或悲剧的角色的人们的。

刘德福

谢春涛

1993年1月

自 序

新中国宪政建设几十年来所走过的风雨历程是不平凡的，既曲折、艰辛，又豪迈、雄浑，而且总是在不停息地追寻，即不断追寻和探索我国社会主义民主宪政之路，以便为建设社会主义法治国创造最重要的条件。因为：宪法作为民主制度的法律化，是人民的权利证书，是政府权力合法化的最高根据，所以法治国中的法律至上，首先就应表现为宪法至尊。因此，搞好宪政建设，对于搞好一个国家的民主和法制建设，具有首要和关键的意义；而人民共和国的宪政历程堪称是其民主和法制建设发展过程的一个缩影；同时，宪政作为宪法和宪政精神在实际生活中的运行和体现，乃是宪法的理论和实践两方面的综合反映。

所以，本书的写作动机和宗旨就是：以所展现的共和国宪政历程为聚集点，力求从一个新的高度和深度来总结和概括我国社会主义民主与法制建设的经验及教训，以此作为纪念现行宪法颁布10周年奉献的一份礼品。

现行宪法（即"八二宪法"）的颁行表征着我国社会主义民主和法制建设新时期的胜利进程，它标志着我国社会主义法治理论的胜利，推动着中国社会从人治向法治的转折。虽然这是一个十分复杂而艰难的过程，但却是不可逆转的趋势，在当代，法治、民主和文明这股时代潮流，是世界各国在走向现代化的过程中都不可回避的。然而现行宪法的诞生实属不易；它的有效实施和进一步完善也非等闲--前者已付出代价；后者正待努力。本书就是为此而作出的一种尽可能忠实的记载和理性分析，使之既不挠开其悲壮之处，又不减淡其奇功伟绩，同时努力以探索的眼光来进行反思和审视，包括对一些重大历史问题的评价。所以，本书并不是在作结论，而是想开辟一种"国是反思"的新领域和视角，而它有待于专家和读者们来认定。愿我们对共和国宪政的反思与回顾，能对我国社会主义民主和法制建设提供若干有益的鉴戒和值得深省的教益。

文正邦

1992年6月30日

引 言

毛泽东指出："宪政是什么呢？就是民主的政治。""世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国、或者是苏联，都是革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。①"宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是民主制度的法律化。而且，严格意义的宪法是与近代资产阶级民主制和法治同时产生；现代法治应与宪政同一涵义。因此，可以说，宪法是民主与法治的集中、概括、联结部和统一体。法治是宪政之纲，民主是宪政之魂。在近现代社会，共和国首先是实行宪政的国家，正如卢梭所说："凡是实行法治的国家--无论它的行政形式如何--我就称之为共和国②"而法治国的基本原则就是民主为本、法律至上、宪法至尊。然而世界各国所实行的宪政和法治在阶级基础，实际内容和实现过程上都迥然不同，其民主的性质和实现程度也有差别。一个国家实行宪政的历史既浓缩着这个国家民主政治的发展史，又浓缩着它法制建设的历史。

中国近现代的宪政史③是中华民族奋力从贫弱走向自强的历史，它蕴含了多少辛酸血泪和惨痛教训；而新中国成立以来40余年的社会主义宪政史，既书写了崭新的历史篇章，又留下了发人深省的足迹。

且不说从戊戌变法中资产阶级改良派倡言的君主立宪的破产，到民国初年的《中华民国临时约法》被窃国大盗所撕毁；更不用说逊清末叶的"预备立宪"以及后来的北洋军阀门的一幕幕"立宪"骗局。令人感叹的是中国民主革命的先行者孙中山一生追求民主，舍身缔造共和，衷心企盼宪政。他在完成推翻帝制，创立民国的伟业后，曾预言浩浩荡荡的民主大潮；他的《建国方略》所构想的"民国三阶段"的最后一个阶段就是"宪政时期"。但是，后来蒋介石国民党搞出来的"五五宪章"却并没有给中国人民带来民主，而是对国民党法西斯一党专政统治的一种粉饰。更有甚者，国民党政府为了维护其摇摇欲坠的统治，加紧镇压人民群众的反抗和共产党所领导的革命斗争，继1947年7月出台《勘乱总动员令》和《动员勘乱完成实施纲要》之后，又于1948年4月通过了《动员戡乱时期临时条款》，实行所谓"非常时期的宪政体制"，这真是对民主的讽刺！而1946年出台的《中国民国宪法》及1947年召开的所谓"行宪国大"，竟成为了国民党在中国大陆统治总崩溃的一曲挽歌。直到1991年5月1日台湾当局才宣布废除"临时条款"，终止"动员戡乱时期"。所以，台湾出版的一部宪法学著作中有这样的慨叹："没有一个国家的宪政象我国的宪政这么多灾多难。那就是，在国难重重中酝酿和准备宪政，在炮火下制定和实行宪法"④。宪政在国民党手中真是命运多舛。

中华人民共和国的缔造者毛泽东最伟大的历史功绩之一就是立足于世界东方，把马克思的无产阶级革命论发展和实现为中国的新民主主义革命，把马克思的无产阶级专政理论发展和实现为人民民主专政。民主革命时期，中国共产党高举争取人民民主的大旗，为致力于新民主主义的宪政运动而斗争，先后于第二次国内革命战争时期和抗日战争时期在革命根据地里制定和施行了《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《陕甘宁边区施政纲领》等宪法性文件。抗日战争胜利后，解放区又颁布了《陕甘宁边区宪法原则》、《华北人民政府施政纲领》等。从民主政权建立时起，共产党就不懈地进行着宪政尝试。在国民党统治区，还为召开各党派和社会贤达参加的政治协商会议，争取民主的宪法而努力。这都足以表明了中国共产党为实现人民民主而不懈斗争的真诚愿望，而且共产党还曾把这种新型的民主作为建设新中国的立国支柱之一。在延安整风中，毛泽东把郭沫若所著的《甲申三百年祭》列为全党干部学习的文件之一，他自己在读过此文后写到：小胜小失败，大胜大失败，何以如此？陈胜、吴广、李自成、洪秀全……。1945年7月黄炎培造访延安，向毛泽东提出了同样的疑问：历代王朝几经更选，其兴也勃焉，其亡也忽焉。大凡事业初起之时，面对艰难困苦，只有从万死中觅取一生，因此没有一事不用心，没有一人不卖力。一旦功成业就，难免就惰性发作，所以"政怠宦成"的也有，"人亡政息"的也有，"求荣取辱"的也有。如何摆脱这恶性周期率？希望共产党能找出一条新路。毛泽东显然已经过深思熟虑，微笑作答；我们已经找到了新路，那就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。也许毛泽东和黄炎培在熟读史书时亦仔细体味过唐朝名相魏徵的忠言："善始者实繁，克终者实寡。岂取之易，守之难乎？盖在殷忧，必竭诚以待下；既得志，则纵情以傲物。竭物，则吴越为一体，傲物，则骨肉为行路。"看来，黄炎培与魏徵之忧患同在，毛泽东以史为鉴决心使共产党人摆脱这恶性周期律。这将是革新人类历史的创举。

正因为如此，伟大的历史新纪元的开始--新中国的诞生，就是在民主程序的基础上（1949年9月21日召开中国人民政治协商会议第一届全体会议），并通过宪法性文件（9月29日通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，同时选举了中央人民政府委员会），而于10月1日正式宣告中华人民共和国成立的。新政协的召开和《共同钢领》的制定与颁行成为新中国宪政建设的奠基礼。因此，新中国成立后，不久就出现了"立宪治国"的良好开端--中国第一部正式宪法即一届人大一次会议通过的"五四宪法"，正是建国之初至50年代中期我国社会各方面繁荣兴旺的重要法治保证。作为创建新中国和开展社会主义改造的法制总结的"五四宪法"，不仅其本身是中国法制史的里程碑，而且其起草和讨论过程也成为新中国最大规模和最有实效的一次全民法制教育和宪法教育运动，毛泽东关于该宪法草案的讲话，也成为他最为精辟的一次法治思想的表述。

然而，新中国宪政建设的历史不能不与中国的社会主义革命和建设的历史命运紧密相联。正象民主革命我们要付出惨痛的代价从"左"倾和右倾机会主义错误中换取正确路线的胜利一样，探寻社会主义革命和建设的客观规律我们也付出了高昂的学费。而由于封建主义的沉重历史枷锁和小农经济的牢固社会基础，使"左"的错误和人治思想更易通行。中国的宪政建设从50年代后期开始到70年代也经历了十分艰难曲折甚至悲壮的历程。"法律虚无主义"的冲击使宪法成为一纸空文，专制主义的肆虐使宪法的法治原则和民主精神荡然无存。那不堪回首的"文革"十年内乱，民主的异化物，法制灾星--"大民主"，把中国社会推向了疯狂的无序状态，乃至国家主席的人身和人格都得不到宪法的保护。握着精装的中华人民共和国宪法的中华人民共和国主席刘少奇，哪怕他义正辞严欲以宪法来保护自己，也依然被造反派们"彻底打倒"，并被"踏上千万只脚"！而"文革"临近尾声之时，延迟多年后召开的四届人大一次会议通过的"七五宪法"，就象文革中党的"九大"通过的新党章一样，乃成为"无产阶级专政下继续革命"的理论和实践的忠实记录。

随着"文革"劫难的终结，特别是随着党的十一届三中全会的胜利召开，中国社会主义建设事业进入了新的历史时期，社会主义民主、法制以及宪政建设都出现了前所未有的崭新局面。但是，这一历史转折的实现和新的历史任务的完成都决非易事，所以五届人大一次会议通过的"七八宪法"就是带着"文革"的痕迹来宣示和迎接伟大的新的历史时期的。只是在党的十一届三中全会以后，随着党和国家的工作重点真正转移到社会主义现代化建设上来，并召开了开创新局面的党的十二大，在这种历史背景下，五届人大五次会议通过的"八二宪法"才真正成为全面开展社会主义现代化建设的新时期的总章程。它是中国社会主义宪政史上又一里程碑，其全民讨论和学者参与的程度，以及所引起的人们的参政议政热，都是多年来未曾有过的。表明了痛定思痛之后，中国人民对民主和法制的热切渴求以及公民的主人翁意识的觉醒。

我们欣喜地看到，改革开放的十余年来，中国宪政建设围绕加强和完善人民代表大会制度这个中心，在完善社会主义民主，健全社会主义法制，扩大和保障公民的民主权利和其他各项权利，吸引人民群众和各民主力量参政议政，加强宪法的实施以及加强国家机构建设等方面取得了历史性的进展，书写了社会主义宪政建设以及民主、法制建设的绚丽篇章。但是，时代前进的步伐不断加快，对制度建设的要求也愈高，不断深化的经济、政治体制改革都对社会主义宪政建设提出修宪的问题乃是不可避免的，然而卷入修宪浪潮中的既有人们冷静的理性思考和正确结论；又有某种狂躁的自由化思潮和言论。新宪法面临着对其价值的诘问和再思考。另一方面，随着宪法作为国家根本大法的地位之确立，就必然要求真正发挥出它的效力和功能，因此行宪问题，包括宪法的有效实施，违宪监督、宪法诉讼和救济，以及宪法原则的具体化和宪法规范的配套建设等都被提上了日程。足见中国社会主义宪政建设之任重而道远。

而进入90年代和面临世纪之交，时代既赋予中国宪政建设以进一步发展的机遇和条件，又使它面临一系列挑战和难题。诸如人权的宪法保障，"一国两制"的逐步实现，经济、政治体制改革的进一步深化和展开，完成从人治到法治的真正转轨等，其目标指向是建设具有中国特色的社会主义民主宪政。这是需要我们不只一两代人的坚韧努力才能完成的历史重任。

本书通过对建国40年多来曾有过的五部宪法性文件的酝酿、产生、发展过程以及其各自命运的历史考察，勾画出我们人民共和国40多年来有关宪政建设的风风雨雨的曲折艰辛而又光荣豪迈的历程，从而力求揭示和探寻中国社会主义宪政建设的客观规律，总结其中所蕴含的中国社会主义民主和法制建设的经验和教训，以期能对读者有所启迪。

①《毛泽东选集》第二卷第690页《新民主主义的宪政》。

宪法实训总结例9

一、引言

宪法常常处于理想与现实的冲突矛盾之中艰难困苦地发展。理想的宪法是人类对自我统治方式的一种追求。人类在不断地追求探索宪政的过程中总结着一定的经验和教训，体验着经验世界中形形色色的宪法。理想固然美好，但如果理性设计的色彩过于浓厚，必然影响其现实化的可能性。权力运行有其自身的特点，人类在宪政追求中已经掌握一定的历史经验去规制权力的合理配置与运行。违反业已形成的有效经验，设计出的宪法有可能难以实现。但是在宪法和宪政的追求中又不能缺乏理想。缺乏了理想，缺乏了对善的追求，也难以去探索新的宪政经验和模式。

在研究宪法时，我们需要十分重视宪法的价值、宪法规范和宪法的社会运作这三者之间的互动。宪法的价值指导着宪法规范的制定和宪法的运作。宪法规范应该是按照宪法的价值的指引制定的，宪法规范制定之后，宪法的运作也应该是按照宪法价值的要求予以实现的。但是，宪法的价值、宪法的规范与宪法的现实运作之间并不总是一致的。宪法的规范和宪法的运作现实都可能偏离宪法价值的轨道，没有实现预期的公平、正义、秩序的理念。宪法实现的现状，也反过来对宪法的价值提出新的认识，甚至是要求宪法的价值作出一定的调整。故而，立法者、执法者、研究者都应时刻检视这三者之间的差异，努力检讨现实中出现的问题，以实现宪法的价值、规范与现实的良性互动，协调发展。用价值来衡量规范，用规范来衡量现实，用现实来检验规范和价值。用这宪法价值、规范和实践三元互动论来研究和反思孙中山先生的五权宪法思想，评价其优劣得失，并借以对我们目前的宪政追求有所启示，应是有价值的。

二、孙中山理想中的五权宪法

孙中山先生虽为一个伟大的政治家，但其宪法思想却相当精湛。或许宪法就是特别需要这些政治家在政治实践中去感悟和发现。孙先生所提出的五权宪法思想，是他的一个创造，也是宪法逐步实现中国化的一个体现。孙先生宪法思想很多，五权宪法思想只是其中的一个部分，当然也是最具有特色的一个部分。它所要解决的主要是国家权力如何配置与控制的问题。那种将孙中山先生自由、自治、革命程序论等思想均纳入五权宪法之中的做法可能是将五权宪法思想等同于孙中山先生整个宪法思想了。五权宪法具有一个完整的理论体系，具体包括权能区分论、权能平衡论、五权分立论和五权关系论四个部分。

（一）权能区分论

权能分立论，是指权与能相互分离，人民有权，政府有能。这是“五权宪法赖以建立的基础”。[①]权能区分理论是孙中山先生晚年所形成的思想。民国初期，孙中山常常阐发人民做皇帝、百官为仆的思想，这当中暗含了权与能分离的思想。1916年8月，孙中山在浙江省议会的演说中，明确提出人民和政府的责任各有所属，指出“政府有政府之责任，人民有人民之责任”[②]之后，孙中山又多次将人民与政府之间的关系比作公司的股东与经理、车主与车夫之间的关系。1922年孙中山发表《中华民国建设之基础》，第一次表述了“权能区分”的基本原则：“政治主权在于人民，或直接以行使之，或间或以行使之。其在间接行使之时，为人民之代表者或受人民之委托者，只尽其能，不窃其权。予夺之自由仍在人民。”[③]在1924年的三民主义演讲中，孙中山完整而明确地阐释了“权能分别”的主张。在西方学者看来，人民最怕但又最希望的就是能得到一个万能政府，希望有一个万能政府“为人民谋幸福”，但又怕人民没有办法去节制它。孙中山认为，“欧美有欧美的社会，我们有我们的社会，彼此的人情风土各不相同。我们能够照自己的社会情形，迎合世界潮流做去，社会才可以改良，国家才可以进步。”“中国今日要实行民权，改革政治，便不能完全仿效欧美，便要重新想出一个方法”，这办法“就是‘权’与‘能’要分别的道理。”[④]所谓权能分别，实际上就是政权与治权的分离。“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权就可以说是政府权。所以政治之中，包含有两个力量：一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”[⑤]“一个是政权，要把这个大权完全交到人民的手内，要人民有充分的政权可以直接去管理国事。这个政权，便是民权。一个是治权，要把这个大权交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务。这个治权，便是政府权。”[⑥]“欧美现在实行民权，人民所持的态度总是反抗政府，根本原因就是由于权和能没有分开……人民分开了权与能，才不致反对政府，政府才可以望发展。”[⑦]如何才能让人民有权？那就是要让人民享有四大直接民权，即选举权、罢免权、创制权和复决权。前两种权力为治人而设，后两种权力为治法而设。[⑧]“五权宪法，好像是一架大机器，直接民权便是这架大机器中的制扣。”[⑨]如何才能让政府有能？那就是要实行五权分立，即行政、立法、司法、考试和监察五权分立，并将该权“付之于有能的专门家”。[⑩]

（二）权能平衡论

权能平衡论，是指人民的权与政府的能之间要保持适度平衡。前文业已指出，孙中山先生的五权宪法就是要达致一个人民需要但又不惧怕的万能政府。“在一方面要政府的机器是万能，无论什么事都可以做；又在他一方面要人民的工程师也有大力量，可以管理万能的机器。”孙中山认为，人民有选举、罢免、创制、复决四大直接民权，政府有行政、立法、司法、考试、监察五权。“用人民的四个政权来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权政治机关。有了这样的政治机关，人民和政府的力量才可以彼此平衡。”“有了这九个权，彼此保持平衡，民权问题才算是真解决，政治才算是有轨道。”[11]权与能的平衡，政府的治权能为人民的政权所控制，民权才有了保障，全民政治才有实现的可能。

（三）五权分立论

五权分立论，是指政府的五个治权（即行政、立法、司法、考试、监察）相互分立，各司其职。这是孙中山先生五权宪法中对政府权力形式的安排。史料表明，孙中山先生至少在1904年就有了五权分立的思想。[12]1906年11月，孙中山将五权分立观公诸于世。他指出，“希望在中国实施的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考试权和纠察权的五权分立的共和政治。”“我期望在我们的共和政治中复活这些优良制度（指考选制和纠察制-引者注），分立五权，创立各国至今所未有的政治学说，创建破天荒的政体，以使各机关能充分发挥它们的效能。”[13]12月，在东京《民报》创刊周年庆祝大会的演说中，孙中山再次提出要在中国实行五权分立这一“破天荒的政体”。[14]1914年7月，在孙中山手书的《中华革命党总章》中提出，在中华革命党总部之内，应当设立行政院、立法院、司法院、监察院和考试院，五院独立平行，“使人人得以资其经验，备为五权宪法之张本”。[15]要说明的是，在“权能区分论”形成之前，所谓的五权分立实际上是以代议政治为基础的，议会是国家权力机关，人民仅享有间接民权。一直到“权能区分论”形成之后，代议政治为全民政治所取代，五权演变为治权性质，而为人民之四大直接民权所制约。[16]

孙中山何以要在三权之外，增设考试、监察二权呢？[17]孙中山认为，“美国官吏有由选举得来的，有由委任得来的。从前本无考试的制度，所以无论是选举、是委任，皆有很大的流弊。”国会之中愚蠢无知之人参杂其间，政党分肥，政治腐败散漫。后来英国首先仿行考选制度，美国也渐取法，大凡下级官吏，必要考试合格，方得委任。自此，政治上方有起色。但是它只能用于下级官吏，并且考选之权仍然在行政部之下，虽稍有补救，也是不完全的。“所以将来中华民国宪法，必要设独立机关，专掌考选权。大小官吏必须考试，定了他的资格，无论那官吏是由选举的抑或由委任的，必须合格之人，方得有效。这法可以除却盲从滥举及任用私人的流弊。”[18]在孙中山看来，“当议员或官吏的人，必定是要有才有德，或者有什么能干，才是胜任愉快的。”只有通过考试，才能断定他们是合格的。[19]至于监察权，孙中山认为，中国自古即有御史监察制度，然而御史台不过君主的奴仆。“就是现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限，那权限虽然有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊病。比方美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得不頫首总命，因此常常成为议院专制。”“照正理上说，裁判人民的机关已经独立，裁判官吏的机关却仍在别的机关之下，这也是论理上说不去的，故此这机关也要独立。”[20]监察权不仅要监察议会，还要专门监督国家政治，其目的在于“纠正其所犯错误，并解决今天共和政治的不足处”。[21]孙中山认为，“要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府。象这样的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。国家有了这样的纯良政府，才可以做到民有、民治、民享的国家。”[22]

（四）五权关系论

五权分立论，是指政府五个治权之间分工负责，互相合作配合，而不能互相掣肘制衡。这是孙中山五权宪法与西方三权宪法的一个重大不同之处。有学者认为，孙中山五权宪法方案由西方三权分立原则发展而来，其中所包含的分权色彩显而易见，其设想包含着机构分立、互相制约、防止专权的精神。[23]还有学者认为，孙中山否认三权分立模式，是由于这种分权体制下权力配置的不平衡导致了权力制约上的不平衡。因此，孙中山并未否定分权所导致的各部门之间的制约关系及其意义。[24]笔者以为，孙中山的五权关系是分工而非分权，是合作而非制衡。孙中山认为，“政府替人民做事，要有五个权，就是要有五种工作，要分成五个门径去做工。”由不同的机关去行使不同的国家权力，这是任何国家都存在的，与分权并无多大瓜葛。孙中山认为，“五权宪法是根据三民主义的思想，用来组织国家的。好像一个蜂窝一样。全窝内的觅食、采花、看门等任务，都要所有的蜜蜂分别担任，各司其事……。建设一个国家，好像是做成一个蜂窝，在窝内的蜜蜂，不许有损人利己的事，必要井井有条，彼此毫不冲突。”[25]孙中山并不主张以权力制约权力，并不主张“给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段”，让各种权力之间“彼此有所牵制”[26].在孙中山先生的五权宪法中，政府五权地位平等，分立之中仍相联属，不致孤立，无伤于统一。孙中山对政府权力的防范一方面寄希于官吏的政治道德-承袭中国古代“贤人政治观”的一种表现，[27]另一方面依赖于人民的四大直接民权的控制。换言之，孙中山主张的是贤能官吏的自我约束和以权利制约权力。由此可见，“孙中山先生创立五权宪法的初衷-五权相维而不抗衡。”[28]五权宪法实际上只是借鉴了西方三权的表现形式而没有采纳其间的分权制衡。之所以如此，还是在于孙中山先生试图建构一个万能的政府为人民谋幸福。

三、现实中的孙中山五权宪法

孙中山的五权宪法思想，是其长期的主张，也得到了大力的宣传。但在孙中山先生生前并没有在宪法层面上得到落实。1924年1月，中国国民党第一次全国代表大会在广州召开。大会发表的宣言观点，“民权运动之方式，规定于宪法，以孙先生所创立之五权分立为之原则，即立法、司法、行政、考试、监察五权分立是已。”[29]其后，《国民政府建国大纲》第1条明确规定，“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国。”[30]这就为国民党取得胜利后贯彻执行五权宪法思想提供了保证。在孙中山先生逝世后，五权宪法思想逐步得到落实。

1928年国民党中央常务会议通过了《训政纲领》、《中华民国国民政府组织法》，确定了训政时期的五院制度，把政权托付给国民党的最高权力机关，把治权托付给国民政府。1931年6月1日，南京国民政府正式公布施行《中华民国训政时期约法》，孙中山先生五权宪法思想第一次在宪法层面得到了某种程度的落实。该约法以《国民政府建国大纲》为依据，以《训政纲领》等为蓝本，规定国民党行使中央统治权，国民政府行使五种治权，并训导四种政权的行使，规定在中央政府的组织上实行五权制度。在训政时期一开始即行五权政府的形式，与《建国大纲》第19条[31]不甚吻合，使得五权政府一开始就处于党治之下。有学者认为，“关于国民政府之职权，虽试行五权制，似仍为一权主义。盖国民政府之分类，命令，必经国务会议议决，是五院职权内之事项，仍须经国务会议为最终之决定，则显非五权分立主义。”[32]但是，实际上“国民政府会议的设立对五院分工配合的关系并未有所改变。因为按照规定，它所要议决和解决的是院与院之间不能解决之事项，而且公布分类，命令，须由国民政府主席及主管院长署名行之。所以，国民政府会议的设立与五院制并不冲突，它并没有违背孙中山的五院制构想。”[33]当然，训政时期约法在党治等方面与孙中山先生其他的宪法思想还是有诸多貌似神离之处的。由于国民党实行了一党专制，舍弃了孙中山训政构想中的民主、革命性因素，所谓的五院制也失去了它应有的意义。

1936年5月5日，南京国民政府公布了《中华民国宪法草案》，史称“五五宪草”。五五宪草以三民主义为依归，在政制上实行国民大会制、五院制，政权由国民大会行使，治权归诸总统及五院。国民大会由民选产生，行使创制、复决、选举和罢免四权，修改宪法等权力。但又规定国民大会的常会每三年由总统召集一次，且会期仅仅为一个月。有学者认为，国民大会得以行使政权的机会非常之少，如何能发挥其权力机关的作用？这是与孙中山“人民有权”“政府有能”相结合的思想相背离的。[34]笔者认为，五五宪草的这种安排与孙中山五权宪法思想并无多大出入。孙中山主张权能区分和国民大会制，就是要摆脱国会的牵制，以免妨害政府的能。有人甚至主张国民大会应设置常设机构。对此，罗斯科·庞德认为，“余以为此种制度易使少数人流为独裁者。宪草对于国民大会之召集，既有多方面之规定，实毋庸采此制度。国民大会设立之目的，在使其过问国家之大事。政府之一般事项，实无由其管理之必要也。”[35]另外，总统职权过大，与三权宪法的总统制相仿。总统有紧急命令之权，但应经行政会议的决议与立法院的追认。对于这种命令经立法院否定后的效力如何，并无明文规定。立法、监察两院院长由国民大会选举，行政、司法、考试三院院长由总统任命。司法院有权解释宪法和法律，并宣布与宪法相抵触的法律无效。这样，五院之间也有了一些以权力制约权力的制衡色彩，与五权关系论有所出入。平心论之，五五宪草是中华民国几部宪法或宪法性文件中贯彻孙中山五权宪法思想较好的一部（虽然它还只是草案）。但其中也有一些地方与五权宪法略有不同，对五权宪法思想作出了细微的改变。

1946年1月，政治协商会议召开，会议确定了对“五五宪草”的修改原则。关于国民大会，以全国国民行使四权，名之为“国民大会”；总统暂由县级、省级及中央会议合组的选举机关产生，对国民大会的创制权和复决权的行使，另以法律确定；确定立法院为国家最高立法机关，其职权相当于西方民主国家的议会；行政院对立法院负责，行政院院长由总统提名，经立法院同意任命之；如立法院全体不信任时，行政院院长或辞职或提请总统解散立法院。另外，还有与监察院、司法院、考试院相关的规定。政治协商会议所希望的中国宪法是与五五宪草、也与孙中山五权宪法思想有很大差别的宪法，其基本内涵是国会制、内阁制和省治制。[36]这实际上是西方三权分立宪法体制的翻版。这一宪草修改原则最终被国民党的中全会所通过的决议进行重大修改。1946年11月，国民大会在南京开幕，并于12月25日通过了《中华民国宪法》，并由国民政府1947年元旦公布。这一部宪法是中华民国的最后一部宪法，其序言宣称，“中华民国国民大会受全体国民之托付，依据孙中山先生创立中华民国之遗教，为巩固国权，保障民权……制定本宪法……。”[37] 该宪法在某种程度上是贯彻了五权宪法思想的。该宪法第25条规定，“国民大会依本宪法之规定，代表全国国民行使政权。”其职权包括选举、罢免总统和副总统、修改宪法、复决立法院所提之宪法修正案。但是关于创制、复决两权，除修宪和复决修宪提案规定外，要待全国有半数之县市曾经行使创制、复决两项政权时，由国民大会制定办法并行使之（第27条）。这些某种程度上体现了权能区分论。在中央政府机关也实行了五院制，体现了五权分立论。但是，在五权关系上，该宪法却与孙中山先生五权宪法思想有较大不同。在行政院与立法院的关系上，该宪法规定，“行政院院长由总统提名，经立法院同意任命之。”[38]再结合该宪法第56条有关规定[39]来看，颇有内阁制的色彩，与五院制自然不合。行政院院长须经立法院同意任命，使得立法院有了政权机关的性质。该宪法还规定，“行政院依左列规定，对立法院负责：一、行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责。立法委员在开会时，有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权。二、立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院复议。复议时，如经出席立法委员三分之二维持原决议，行政院院长应即接受该决议或辞职。三、行政院对于立法院决议之法律案，预算案，条约案，如认为有窒碍难行时，得经总统之核可，于该决议案送达行政院十日内，移请立法院复议。复议时，如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院院长应即接受该决议或辞职。”[40]这一条款一望而知更富有内阁制的色彩，并且严重地违反了五权宪法的精神。在五权宪法思想中，五院平等并列，而这里行政院对立法院负责，两院之间有了高下之分，自不合于平等关系。该规定中的复议制度，无异于立法院操有控制行政院之权，甚至可以迫使行政院改组，而行政院并无对付立法院之法，只能受制于立法院。这与五权关系论以及万能政府的思想相去甚远。[41]在司法院与其它机关的关系上，该宪法规定，“司法院设院长副院长各一人，由总统提名，经监察院同意任命之。”[42]“司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权。”[43]这样司法院也有了制约立法院、总统及行政院的手段。在现实运作之中，监察权与考试权在现实运作中实际是乏力的，有人形象地将监察院比作“纸老虎”，将考试院比作“睡美人”。在五院之上，还有一个总统。在该宪法中，总统是很大权力的。总统为国家元首，享有军事统率权。总统经行政院院长或行政院院长及有关部会首长的副署依法公布法律、命令。总统享有外交权，依宪法规定行使缔结条约及宣战媾和之。总统享有部分司法权，依法行使大赦，特赦，减刑及复权之权。总统享有人事任免权，依法任免文武官员。总统依法授与荣典。总统依法宣布戒严，但须经立法院之通过或追认。立法院认为必要时，得决议移请总统解严。总统享有紧急命令权，总统于立法院休会期间，得经行政院会议之决议，依紧急命令法，紧急命令，为必要之处置，但须于命令后一个月内提交立法院追认。如立法院不同意时，该紧急命令立即失效。总统对于院与院间之争执，除宪法有规定者外，得召集有关各院院长会商解决之。[44]总统权力过大，容易使原来的五权关系失去平衡。

四、理想与现实：孰是孰非

宪法实训总结例10

一、清末的立宪思潮

近代历史时期是中国社会变革最剧烈的时代，也是社会思潮最为活跃的时代，在各种思潮中最重要的是立宪思潮。所谓立宪思潮就是指一些具有近代意识的地方督抚、洋务派官僚和资产阶级改良派，强烈要求加快社会改革的步伐，仿照欧美和日本实行立宪政治的呼声而形成的社会舆论。

立宪思潮有其积极的作用：①促进了民众的觉醒，使国人睁眼看世界，探索救国救民的真理；禁烟英雄林则徐等人很注重刺探西事、翻译西文，从中西对比中寻求启迪和出路。②激发了人民的爱国热情，鸦片战后，中国迅速沦为半殖民地、半封建的国家，多少优秀儿女、仁人志士为了救民于水火，不惜抛头洒血、英勇牺牲。如康有为等人发动了“戊戌变法”。③客观上加速了辛亥革命的胜利，资产阶级改革派大力宣传西方民主立宪思想，为辛亥革命的胜利奠定了思想基础和群众基础。④推动了中国政治制度的近代化，尽管清末统治者多么想保留皇权，但也无法阻挡历史潮流，在国内外压力下被迫预备立宪，实行君主立宪制，否定封建专制。⑤推动了中国法制的近代化，沈家本、伍廷芳等法律大臣“师夷变法”，改革中国传统法制，制定一系列新法，确立了分权制衡等司法制度和原则。

二、旧中国的八部宪法

（一）、《钦定宪法大纲》

1895年中日甲午海战和1905年日俄战争，日本这个弹丸小国打败两个大帝国，使世人震惊，日本因君主立宪而胜，中俄两国因专制而败。这终于使清廷下决心立宪，于是派大臣赴欧洲考察，派幼童留学美国。1906年9月1日，清廷颁布了《宣示预备立宪谕》，设立考察政治馆（后改为宪政编查馆），作为预备立宪的办事结构，进行了一些预备立宪活动，在中央设立资政院、各省设立咨议局，于1908年颁布《钦定宪法大纲》（又名《皇权宪法》），作为今后的制宪纲领。《大纲》的主要内容是：①君主神圣不可侵犯；②君主独揽统治权；③臣民按照法律有应得的权利和义务。其突出特点就是皇帝专权、人民无权，以继续维护封建专制为目的，从而激起人民的愤怒，也令立宪派大失所望。虽然《大纲》存在缺陷，但宪法作为国家根本大法的地位从此确定下来，这也是传统法律向近代转型的最明显标志。

（二）、《宪法重大信条十九条》

预备立宪之初清政府采取无限拖延的策略，但摄于革命运动和为了拉拢立宪派，先出台立宪大纲，并于1908年宣布立宪以九年为期。民众对清廷预备立宪感到失望，于是爆发了武昌起义，改革派又乘机提出要推翻皇族内阁、强烈要求协定宪法，清政府为了渡过危机，于1911年临时炮制《宪法重大信条十九条》，（又名《妥协宪法》）。这部宪法虽然对民众有所让步，但仍然坚持在确保皇权的前提下实行君主立宪制，加上颁布得太晚了，已经没有什么实际意义，不能挽救清王朝灭亡的命运，并成为清政府预备立宪走向破产的记录。

（三）、《中华民国临时约法》

1911年10月10日，孙中山领导的辛亥革命推翻了两千多年的帝制，建立了中华民国南京临时政府，选举孙中山为临时大总统，1912年3月11日孙中山公布《中华民国临时约法》（又名《五权宪法》）。五权是指立法权、行政权、司法权、监察权和考试权，这五权要受到国民选举权、创制权、弹劾权、复决权四权的制约，五项治权与四项政权的结合才是最理想的宪法。《五权宪法》共有“总纲、人民、参议院、临时大总统、副总统、国务院、法院和附则”7 章56条，内容主要有：①首次以根本法规定中华民国的领土疆域（包括外蒙古），对外维护中国领土完整，不容外敌侵犯；②规定了人民的权利义务；③规定了自由资本主义的基本经济制度；④规定中华民国的国体；⑤规定《临时约法》的效力和严格的修改程序。《临时约法》虽然受到时代的局限，存在种种不足，但它对推动中国社会的近代化进程起到重要作用，孙先生一生企盼民主、舍身缔造共和，把《临时约法》视为中华民国的灵魂，为之倾注大量心血，并为之发动二次护法战争，这是孙中山《五权宪法》思想在立法活动中的一次重要实践。

（四）、《中华民国宪法（草案）》

北洋军阀袁世凯窃取政权后，为了早日当上正式大总统，胁迫国会违反制宪程序，先选总统后公布宪法。袁世凯以武力当上大总统后，开始有计划地破坏国会的制宪，既向国会提出扩大总统权力，缩小国会对总统的制约权利的“增修约法案”，并派员到国会陈述其对宪法起草的意见，但遭到国会的拒绝。1913年10月31日由国民党占优势的中华民国国会公布《中华民国宪法（草案）》（又称《天坛宪草》），它仍然保留了较多的资本主义民主共和色彩，尤其在政体上继承了《临时约法》的责任内阁制精神，因而没有达到袁世凯的目的。为使《天坛宪草》流产，袁世凯下令解散国会，《天坛宪草》被停顿。

（五）、《中华民国约法》

1914年3月18日，袁世凯成立约法会议，作为《临时约法》的修订机关，约法会议按照袁世凯提出的旨在独揽大权的增修临时约法大纲领七项，5月1日，袁世凯颁布《中华民国约法》，（又名《袁记宪法》）。《中华民国约法》与《中华民国临时约法》相比，有两个特点，一是实行总统制；二是取消国会，代之以立法院；《袁记宪法》所确立的是大总统专制独裁的政治体制。随后袁为了达到大总统终身任职并为其子孙世袭继承的目的，公布了《大总统选举法》，为其大总统终身制和世袭制提供法律依据，袁的最终目的是当上皇帝，1915年12月31日，袁世凯逆历史潮流而动下令改国号为中华帝国，以次年为洪宪元年，由于全国的反对，只当了83天皇帝的袁世凯在全国人民的一片叫骂声中病死。

（六）、《中华民国宪法》

袁死后，段祺瑞以国务院的名义通电全国，宣布奉袁世凯遗命，依《中华民国约法》，以副总统黎元洪代行大总统之职权。其意在拒绝恢复《临时约法》和国会。后在各方的压力下，段祺瑞政府被迫于1916年6月29日宣布恢复《临时约法》和旧《大总统选举法》。8月1日，国会复会，复会后两会继续讨论“天堂宪草”。1917年段祺瑞和黎元洪在是否对德参战问题上发生激烈矛盾。黎下令免去段的国务总理职务，段则唆使各省督军宣布独立。为解此危机，黎电召安徽督军张勋入京调停。6月，张勋率辫子军入京，逼黎解散议会并扶持清帝复辟。制宪活动又一次中断。

1922年第一次直奉战争爆发，直系战胜奉系，独掌北京政府，赶走由“安福国会”选出的大总统徐世昌，恢复黎元洪的大总统职务及被第二次解散的国会。1922年6月11日，黎元洪复职，国会也第二次复会，因到会议员人数较少，经常不足法定人数而无法开会，故国会于1923年3月第二次修改《国会组织法》。修改后的《国会组织法》降低了法定开会的人数和表决的法定人数比例。经此修改，宪法会议始得以召开，继续讨论“天坛宪草”。讨论期间，曹锟急于做大总统，将现任大总统黎元洪逼迫出京并辞职，采取贿赂手段当上总统，时人称“贿选总统”。10月10日曹锟颁布中国历史上第一部正式宪法典《中华民国宪法》，史称《贿选宪法》。《中华民国宪法》的基本内容和特点为：①中华民国的国体永远为民主共和国；②中华民国的政体为责任内阁制，但又有包含总统制的部分内容；③规定了中央与地方的权限划分，以及地方自治制度。《中华民国宪法》是一部较完备的资产阶级宪法，但由于制定宪法的目的只在于使贿选合法化，立法程序又是非正常的，这就使该宪法的进步意义完全被抵消。1924年第二次直奉战争爆发，10月23日直系将军冯玉祥发动“北京政变”，软禁曹锟，《贿选宪法》也被完全抛弃。

（七）、《中华民国宪法（草案）》

1928年6月初，张作霖退出北京，途经沈阳皇姑屯时被日本人炸死，北洋军阀政府就此结束，历史进入了国民党统治时期。10月3日国民党中执委通过《训政纲领》，确立一党专政制度。蒋介石的强权政治引起国民党内部各派系的不满，并由此引发蒋与李宗仁、冯玉祥和严锡山等新军阀混战。为争夺法统，1931年6月国民政府公布《中华民国训政时期约法》，其主要内容有：①确立国民党一党专政制度；②规定了以国民政府主席为首的五院制政府体制；③规定了人民的各项民主权利；④规定了以发展国家资本主义为主的基本经济政策；⑤规定了中央与地方均权以及县级实行自治的制度。

九一八事变后，民族危机空前严重，共产党与各界爱国人士均要求国民党结束训政，实行民主，团结抗日。国民党在各界压力下，于1936年5月5 日公布《中华民国宪法（草案）》（俗称《五五宪草》），其主要内容是：①确立五院制与总统实权制的政治体制；②在经济制度上实行“平均地权”与“节制资本”；③实行县级自治。由于日本人大举入侵，《五五宪草》尚未经国会正式通过就“夭折”了。

（八）、《中华民国宪法》

1945年抗战胜利后，国共两党签定“双十协定”，于1946年在重庆召开旧政协会议，确定了宪草的修改原则并把修正案提交国民大会。1946年6月内战全面爆发，国民党在未经政协讨论、没有共产党和民主党派参加的情况下，单方召开国民大会强行通过宪法修正案。1947年 1月1日国民党公布《中华民国宪法》，（就是现在的《台湾宪法》）。其主要内容是：①国民大会的职权被缩小，其创制权、复决权的行使被推迟；②在政体上实行总统集权制；③实行省、县两级自治；④为换取西方国家的支持，实行“尊重条款”的外交政策，损害国家与民族的利益。

总之，由于外国列强入侵加上国内军阀混战，旧中国虽然有过八部宪法，但有宪法无宪政、有人治无法治，立宪活动不是“流产”就是“夭折”，根本就没有条件实施，入主北京的军阀们上演了一幕幕“立宪”骗局，国民党蒋介石也没有给国民带来真正的民主。中国近代史是中华民族的耻辱史，世界上没有一个国家象我国这样多灾多难，走过漫长的艰难曲折的立宪历程。只有在共产党的正确领导下，中国人民才得到翻身解放，当家作主，实现民主与法治。 参考文献：

1、卞修全《立宪思潮与清末法制改革》，[m]。中国社会科学出版社，2003年5月版。

2、金贤亮、吴起伟《晚清预备立宪述评》，法律论文资料库。

3、文正帮《共和国宪政历程》，法律论文资料库。

4、吴家麟《宪法至上是建设法治国家之关键》载《法商研究》[j]，1998年第3期。