对于双减政策的看法和建议例1

中图分类号:U12文献标识码:A

1 从供给和需求角度分析单双号限行措施

车辆的单双号限行,是为了在某种程度上缓解现有的交通压力,北京奥运会期间暂时施行单双号限行措施确实缓解了一些交通压力,且减少了环境污染。但是我们需要明白的是,单双号的限行只是通过政府的强制力强行限制了每天公路上车辆的供给,供给数量发生了变动,但人们对私家车的需求数量并没有发生改变。每天的上下班,外出仍在正常进行,限制了使用私家车,人们就只好利用其他的“对策”来应对这种“政策”。

第一种方法就是选择其他的公共交通替代私家车出行,如公交车,出租车等,这也许正是管理部门所希望的,同时对公共交通的管理提出了更高的要求,包括:公交车供给的数量,时间的安排等。短期的放弃私家车选择公共交通,许多人可能会接受,尤其是在北京奥运会这个大背景下。但不能忽略的是,从全国整体水平来看,目前的公共交通还没有达到可以更加体现出公交优先优势的一种水准。以北京为例,北京南站开通了到天津的快车,但是由于配套设施跟不上发展,北京到天津只需27分钟,但是从北京南站下车后,道路开始变得拥堵,花费好几个27分钟才能到达目的地,这就是因为交通的衔接不够完善。公共交通带来的种种不便利性,长期下去,使许多人不愿再使用公共交通,尤其是习惯了私家车出行的人们。于是就产生了第二种方法,开始考虑购买第二辆车,两辆车分别是单双号的牌照。这样既不会违反规定,同时生活又恢复了以前的便利。所以,单双号限行措施没办法从根本上解决交通压力,富裕的人可能会买两辆车,有权力的人有自己的公车,单、双号车都有。

图1图2表示的是随着单双号限行后,均衡数量和人们为了使用私家车支付的价格之间的关系,横坐标表示均衡数量,纵坐标表示为使用私家车所支付的价格。DD表示已拥有私家车的人愿意使用私家车的需求,SS表示已拥有私家车人能提供私家车的供给。单双号限行后,由于非价格因素的改变引起供给数量的变动,供给曲线SS向左上方移动,需求曲线DD并没有发生变化。限行前,均衡数量为Q1,为使用私家车支付的价格是P1,限行后,均衡数量由Q1Q2,价格由P1P2。不难看出,限行后给人们的出行带来的不便导致人们为使用私家车愿支付的价格P上升。若长期施行单双号限行,消费者为使用私家车所愿支付的价格P还会上升,上升到一定程度后,只有人们对私家车的需求同样做出改变,达到新的均衡时才会停止。这样就不难理解,为什么人们会选择购买第二辆车,同时这会使我们陷入另一种忧虑当中,如此的单双号限行到底对交通压力的缓解能起到多大的作用?

2 单双号限行措施引发的问题

2.1 单双号限行引发的利益争议

经济学中有一个基本的假设前提,即“经济人”假设,每一个从事经济活动的人都是利己的。单双号的限行使拥有私家车的人的利益受到冲击,私人物品的合法使用权利受到了政府的控制。不同的人在汽车单双号限行问题上的利益不同:一方面,会给经常驾车出行的有车族带来不便, 并实质性地造成其权利受损和社会资源浪费; 另一方面,若放任原来的交通状态不管, 全体公民都将支付高昂的交通、环境和时间成本,不利于经济发展和社会进步。这就涉及到了外部性问题。科斯第一定理认为,在产权明确的情况下,如果交易成本为零或小得可以忽略不计,市场机制可以把外部性内在化,使资源得到最优配置。现实生活中的交易成本不可能为零,所以就需要合理的制度来减少利益的争议。

2.2 单双号限行产生的“权力寻租”

在北京实行单双号限行中,仍然存在部分车不受此限制,如具有某些通行证的车辆,可能有很多有权力的人就能得到各种单双号可以无障碍通行的证件,而普通的老百姓却无法获得,权利分配不均引发社会问题,同样值得关注。用什么样的方法能够有效管理这样的证件,使其不会破坏施行单双号限行的本意及目标?只要有权力的存在,只要这种权力缺乏有效制约,就必定会出现寻租的可能。通过市场分配取代行政分配,让权力无法寻租。

3 对缓解交通压力的建议

3.1 减少对私家车的购买需求

市场上,人们对私家车的需求同样是由众多因素决定的,包括市场上汽车的价格P*,消费者的收入I,私家车带来的便利性C,政府出台的政策G(包括各种购车的优惠政策,各种税费的改革等),其他支出E,替代品S,所以Qd=aP*+bI+cC+dG+eE+fS(a,b,c,d,e,f代表各因素所占的权重),而在以上这些影响因素中,政府能够有效地进行控制的应该是出台政策,包括为刺激消费,出台的购置税减半等,这些优惠政策会吸引更多的消费者,甚至会促进他们提前消费。因此为减少购买需求,政府可以提高一些收费的标准,增加一些收费项目等措施,如:提高黄金地段的停车费,限制新车牌照的发放量等,虽然新车牌照限量发放存在弊端,但这毕竟也是对减少私家车购买一种思考。

3.2 完善公共交通体系

如果从根本上减少了私家车的购买,那必须有私家车的“替代品”产生。和一些发达国家相比,我国的私家车人均拥有量并不高,但高使用率确实增加了交通压力。私家车的使用率之所以高,是因为使用私家车的人认为缺少比开车更为方便快捷的出行方式,公共交通达不到需求。所以,除了暂时性的缓解措施,更重要的是要从长远角度出发,通过发展城市公共交通,提高现有公共交通运输系统的服务水平,引导有车族在上下班的时候尽量乘坐公共交通工具。当公共交通能够满足人们的需求后,由此花费的成本比私家车低,人们就会很自然减少私家车的使用,从而缓解了交通压力。

3.3 扩建道路

之所以出现交通拥挤现象,归其根本,是由于供求失衡造成的。私家车数量的增多,快速增加了对道路的需求,而道路的供给在短期内是缺乏弹性的。由于土地面积的有限,更无法随着需求的增加而扩张。同样需要注意的是,道路的扩建,缓解交通压力的反作用力会再次促进私家车需求的扩张。

道路属于边际生产成本为零,而边际拥挤成本不为零的准公共产品。当价格为0时,通过量将达到Q1,拥挤线QY和需求线DD相交,表明在一定的价格下,产生了拥挤现象,车辆的继续增加会阻碍交通。图中的阴影部分代表由于拥挤而造成社会福利的损失。若要减少拥挤,减少社会福利的损失,要想办法使拥挤线QY右移或减少Q1,即Q1不超过QY。道路的扩建可以起到一定的减缓作用,但这只在一定条件,在一定时期内可以缓解交通拥挤问题。

4 结语

奥运期间北京施行的单双号限行政策,使北京的交通状况大有改观, 但这种“一刀切”的做法,着实引发人们的争议,单双号限行能否长期施行?用行政手段解决市场中存在的问题,这种做法可以说只是“治表未治本”了。

现存的交通压力如何解决,需要管理部门综合各种因素进行考虑:措施的可行性,老百姓的利益等。当然,不管政府出台哪种政策,都要经过时间的检验,需要一个试行的过程。当一种政策的实施涉及到很多人的公共利益时,就更不能武断的出台。单双号的限行引发了有车一族与无车一族关于道路通行权的争论,在利益多元化的背景下,政府更应该广泛汲取民意,搭建一个公平、公正的利益博弈平台,让各方都能够充分有效地争取自己的权力和利益并使政策的制定和实施公开化,透明化。

注释

冯玉军.单双号限行与公民社会中的权力冲突及其解决[J]. 法学家,2008(5).

顾建光,王树文. 公共经济学原理[M].上海人民出版社,2007.

沈刚.从单双号限行看北京交通治理[N].2008.10.

顾建光,王树文. 公共经济学原理[M].上海人民出版社,2007.

杨涛.单双号限行政策存废争议.程序正义比结果更重要[N].中国青年报,2008-9-25.

参考文献

[1] 冯玉军.单双号限行与公民社会中的权力冲突及其解决[J]. 法学家,2008(5).

[2] 顾建光,王树文. 公共经济学原理[M]. 上海人民出版社,2007.

对于双减政策的看法和建议例2

一、贸易政策选择的“囚徒困境”

假设有两个国家A和B能够自主制定贸易政策，它们分别面临自由贸易政策和保护贸易政策两种选择，假设两国都实行自由贸易政策则都受益，而当本国实行自由贸易政策而他国实行保护贸易政策时本国利益受损而他国受益，当两国都实行保护贸易政策时两国均受损，两国各自选择贸易政策后的收益矩阵如图1，它构成一个明显的“囚徒困境”模型。

在该模型中，在经济人假设条件下，两国必然会根据自身利益最大化原则而都选择保护贸易政策。在贸易政策选择后，其纳什均衡为图中右下角的(-8-8)，这是该博弈模型惟一的纳什均衡解，无论这两个国家进行多少次重复博弈，贸易政策的选择依然是都实行保护贸易政策。该模型虽仅以两个国家为基础，但是推广开来依然适用，它能够解释为什么保护贸易政策受到各国政府青睐。

二、多边贸易体制：摆脱贸易政策“囚徒困境”的制度安排

上述模型中惟一的纳什均衡是两国非合作博弈的结果。很明显，从各自国家的利益来考虑，该纳什均衡解是最优的，但并不是两个国家作为一个整体最优的，相反是一个两败俱伤的选择。因为这两个国家可以做㈩更好的选择，那就是均选择自由贸易政策，这样其收益为(1010)。由此可见，政府独立的理不是有效率的，一个制度或体制的建立将有助于通过推动合作来解决这一困境(霍克曼等，1999)。根据博弈理论，要实现这种政策选择的转变，首要的条件就是博弈方需要从非合作走向合作，即在博弈方之间建立一种制度安排，并且要求这种制度安排是可信的、具有较强约束力的。制度安排可以是单边的、双边的，也可以是多边的，但是只有多边贸易体制的制度安排才是摆脱“囚徒困境”的博弈规则。

前面分析已经指出，没有任何一个国家可以单边实行自由贸易政策，冈为在这种情况下，其他国家会通过选择保护贸易政策获取利益，进而造成本国利益损失。双边贸易协议同样具有其先天的缺陷：一方面，世界上并非仅仅是两个国家，如果任何两个国家达成自由贸易协议，必然会对其他国家产生负的外部性，造成其他国家的报复；如果其他国家之间又达成贸易协议，则势必引发集团的贸易保护主义，陷入新的贸易集团“囚徒困境”。另一方面，双边自由贸易协议的某一方如果违约，而其对方不一定具有足够的实力来限制它这么做，这样就容易导致诸多双边协议的多米诺骨牌效应。多边贸易体制由于其参与者具有多边性质，确保了协议的可信性和有效性，大大强化了承诺信号，并推动多边贸易自由化发展。

三、多边贸易体制的建设者：“智猪博弈”中的大猪

多边贸易体制是一项公共产品，虽然大家都参与多边贸易体制，但正如瑞士作家阿尔弗雷德.莫勒尔在《玩世箴言》中指出的一样，“尽管大家同乘一条船，可一些人是划船，另一些人只是坐船”。作为公共产品的多边贸易体制在建设过程中，不同的国家扮演着不同的角色，其中的大国理所当然地担当起划船人角色，而其他的小国则充当坐船人。正如划船人需要付出体力成本一样，多边贸易体制建设中的大国自然要付出机制建设的成本，但是这并不能说明它们是无私的，相反却是自身利益使然，博弈论中的“智猪博弈”模型很好地说明了这个问题。

在“智猪博弈”模型中，设想猪圈里养着一头大猪和一头小猪，猪圈的一端有一个猪食槽，另一端安装一个按钮，每按一次按钮就会有10个单位猪食自动落入槽中。如果一头猪去按按钮，再回来另一头猪可能就有机会抢先吃到另一边落下的食物。当小猪按电钮时，大猪会在小猪跑到食槽之前吃光所有食物；若是大猪按动电钮，由于小猪吃得慢，大猪还有机会在小猪吃完落下的食物之前争得一些残羹。如果两只猪都去按电钮，则大猪和小猪均能争得食物。假设任何一头猪去按电钮都将付出两个单位食物的成本，两只猪的各种选择及其所获得的食物见图2。在这个模型中，为了得到食物，两只猪的选择就是小猪等在食槽旁边，而大猪则需要奔忙于按钮和食槽之间。

回顾多边贸易体制的产生过程，美国凭借其在二战后强大的政治经济实力，自然而然地充当了大猪的角色，而只有美国有能力也愿意推动多边贸易体制建设。从竞争的角度来看，相对于它的贸易伙伴，美国具有如此之大的优势意味着，它能承担重建欧洲的责任，而与此同时不需要经常为这些政策给美国商业带来的后果而担忧(基欧汉，2006)。难怪WTO总干事雷纳托.鲁杰罗1998年3月4日在“全球贸易体制GATT50周年纪念日论坛”上发表题为“从憧憬到现实：多边贸易体制50年”的演讲中将“这一体制的构思归功于美国人的灵感”，并且热情地赞扬“美国是八轮世界贸易谈判背后的驱动力”，“贸易体系在过去50年中始终如一的就是美国的领导地位”(RenatoRuggieroetal,1998)。

事实并非是“智猪博弈”模型中的那种对等获利结果，现实中大国可能会付出较少的成本却获得更大的利益。规则的制定者必定是规则的受益者，大国所提供的国际公共产品包含了它自己的利益取向，这种制度安排必然会带来利益分配向大国倾斜。

四、互惠原则：避免搭便车行为和平衡双层博弈谈判

互惠贸易是多边贸易谈判及成员贸易自由化过程中与其他成员实现经贸合作的主要工具。虽然GATT和WTO均没有明确强调互惠原则，但是不能否认互惠原则对于多边贸易体制的重要性。在多边贸易体制的博弈机制中，互惠原则的作用主要表现在两个方面：一是避免搭便车行为发生，二是平衡各成员政府双层次博弈谈判。

在“智猪博弈”模型中，由大猪去按电钮而小猪选择等待，这便产生了搭便车行为，即小猪不付出任何努力而能够获得食物。当然，这仅仅是“看不见的手”原理的童话版，现实中的大国虽然领导和建设多边贸易体制，但决不允许其他成员搭便车行为发生，教科书式的单边主义贸易自由化在GATT／WTO的设计中找不到一席之地(盛斌,2001)。GATT规则正是以美国制定的《1934年互惠贸易协定法》为基础产生的，WTO管理的协议也是以权力与义务平衡为基础的，这种平衡是通过互惠的市场准入承诺的交换而取得的。在WTO成立之前，GATT成员大约每隔10年就要在互惠基础上就降低货物关税问题进行一个回合的谈判……创建WTO的乌拉圭回合继续坚持了互惠的关税减让方针(麦金尼斯,2004)。互惠原则是建立行为准则过程中的一项基本要素，其制定也是为了缩小因最惠国待遇而引起的免费搭车的范围(霍克曼等，1999)。鞑姆曾这样解释：“在制定关税协定时，这种被认可的方法通常被冠以互惠的标题。从法律原则的角度来说，一个国家只有当其他缔约各方提供互惠关税减让的时候才需要作出关税减让。”(贝格威尔等，2005)。

所有的经济都是国际的，可所有政治都是地方的。WTO多边贸易谈判对其中任何一个成员来说都是双层博弈过程，即国际层次博弈和国内层次博弈。国际层次博弈中，成员政府总是力求使自己的利益最大化；国内层次博弈中，利益集团不断向政府施压，迫使其采取符合自己偏好的政策。进行国际谈判的政治家一般来说试图同时做两件事情：即同时在国际的谈判桌上与其他的国家代表进行谈判和在国内的谈判桌上与那些将进行批准和实施协议的行为者谈判(薄燕，2003)。对于美国这样国内利益集团逐渐强大的国家来说，国内的保护利益集团在没有获得互惠的措施而实行单边贸易自由化，要想获得通过简直是不可想象的。互惠原则正起到平衡政府双层次博弈的作用，互惠的关税减让对每一个国家的自由贸易造成压力。通过互惠体制的承诺而削弱贸易保护主义集团的影响，……如果没有互惠体制的压力，即使消费者拥有数量上的优势，贸易保护主义集团仍会对贸易政策施加比消费者更大的影响(麦金尼斯,2004)。

五、最惠国待遇原则：博弈利益的扩大器与稳定器

非歧视原则是多边贸易体制的基石，是各成员间平等地进行贸易的重要保证。最惠国待遇原则要求某一成员在现在或将来给予任何第三成员的优惠和豁免，也应给予其他任何成员。从这一方面看，最惠国待遇原则是规范多边贸易体制参与者国内贸易政策的原则，是互惠原则落实的具体保障措施，也是国际贸易总得益在各参与方之间公平分配的机制。多边贸易体制的这项规定不仅使博弈利益得以扩大，而且也能够稳定博弈利益。

多边贸易体制的协议主要通过双边谈判达成，在GATT／WTO实践中，为克服搭便车行为，谈判是在主要供应国的基础上以互惠原则进行，即某个产品的关税减让要求通常是由主要进口供应国(即产品的最大供应商)提出的。在多边贸易体制下，这种双边谈判达成的结果通过五条件的最惠国待遇推广开来。由此可见，最惠国待遇原则是互惠原则的多边化，这种多边化会产生一种表示友好的效果，即能够有利于促进自由贸易的市场原则。另外，最惠国概念强调可适用于所有参与国的普遍原则，这样就可以使规制成本的最小化。“最惠国待遇可以减少谈判中‘免费搭车’所带来的潜在成本，‘免费搭车’会阻止政府的决策处于效率边界，最惠国待遇可以提高政府决策的效率。”(Capinetal,1988)。因为最惠国待遇将多边贸易体制中经济强国的活动变得简单，通过最惠国待遇原则将互惠原则下进行双边谈判的结果推广至所有国家，使其不必要与数十个国家进行持续复杂的双边谈判。由此可见，最惠国待遇原则是市场开放的扩大器，最大限度地促进了世界市场的拓展，使国际贸易博弈总得益的生产能力扩大到极致。

在稳定多边贸易体制方面，非歧视原则可以降低贸易战的风险。在政治层面上，没有最惠国原则，各国政府可能会试图确定特殊的歧视性国际集团类别，这种特殊的集团分类可能会引起憎恨、误解和争端，因为被‘忽视的’国家会对这种排斥回以颜色。而最惠国原则既有助于减少各国之间的对峙，又可以抑制政府求助于短期的、暂时的政策，防止给这个饱受冲突的世界‘雪上加霜’(杰克逊，2001)。贝格威尔和斯泰格尔建立的均衡模型得出的结论指出，一国贸易政策的外部性如果只通过世界价格转移到其他国家，政治最优关税才是有效率的，在存在多个国家时，当且仅当关税设立符合最惠国待遇时，贸易政策的外部性才通过这种途径传递。再加上互惠原则有效地消除这种外部性，最惠国待遇与互惠原则联系一起能够有效克服‘双边机会主义’对WTO体系的侵蚀。多边贸易体制基于最惠国待遇原则的特点，使它的承诺信号变得更加可信。因为最惠国待遇原则在很大程度上锁定了各国已经承诺的保护水平，当某一个成员背离其以前对某个贸易伙伴所作的承诺，根据最惠国待遇原则，它就需要向所有WTO成员做出补偿，从而付出更大的代价。

六、争端解决机制：多边贸易体制规则实施的保障

要解决国际贸易协定的实际义务的履行问题，关键是需要建立一套强制实施的措施。“在国际范围内，法庭的重要性是有限的，在没有宪兵和监狱存在的情况下，无论我们如何强调法庭的重要性，它的重要性还是有限的”(贝格威尔等，2005)。

WTO组织结构中的核心和重要部分是源于GATT几十年经验和实践的争端解决程序，它是使世界贸易体制条约义务得到有效履行的一种核心措施。因此，WTO争端解决机制被誉为WTO王冠上的明珠，正如前WTO总干事鲁杰罗所说，“如果不提及争端解决机制，任何对WTO成就的评论都是不完整的。从许多方面讲，争端解决机制是多边贸易体制的主要支柱，是WTO对全球经济稳定做出的最独特的贡献。”它一方面解决了贸易强国单方面采取行动的“侵略性的单边主义”，另一方面也通过本身程序和机制的完善保障了多边贸易体制规则的实施。

为换取更强有力的多边争端解决机制，WTO对单边贸易行动实行了严格的多边约束。各国政府同意，只要有可能，均采取多边补救方式解决问题。这就限制了贸易强国单方面采取行动的余地。在多边贸易体制内，其争端解决机制被认为是体现了平等、迅速、有效和具有约束性的，其争端解决机制的赔偿和授权报复执行手段限制了大国任意采取“侵略性的单边主义”。多边争端解决机制能够克服双边关系中存在的“势力不均衡”，因为两国贸易战中总是大国的损失要小，所以在双边框架下约束它违约的力量较小。而在WTO多边框架下，违约将被要求赔偿损失并可能受到经济制裁，增加了大国违约成本。

被认为是“从论坛和调解委员会变成法院或仲裁庭的革命”的争端解决机制提高了WTO作为国际组织的法律地位，使多边贸易体制更安全、可预见和稳定。它将“共识”程序改为“反向共识”，加强了WTO法律制度的约束力。反向共识规则形成的自动通过，使得WTO争端解决机构对成员在WTO协议下发生的争端有了强制管辖权。WTO在强调当事成员之间的磋商、谅解、斡旋、调解和调停的同时，还强调了国际经济贸易仲裁的作用，建立了各种具有一定强制力、准司法效力的执行手段。最后，它规定了最后解决期限，并借组织的力量加强了争端解决机制报复机制的威力，从而保障裁决的执行。

七、谈判机制：一个驱动多边贸易体制的博弈系统

从本义上说，多边贸易体制是处理各国贸易关系的原则和规则的基本框架。不过，这些原则和规则以及各国在这些原则和规则下相应的义务，并不是由某个全球性的统治机构来制定和强制实行的，实践中并不存在这样的超国家机构。GATT／WTO本身并不是规则制定者，而是组织成员进行谈判，为成员间谈判提供便利、提供谈判场所(黄静波，2004)。谈判才是多边贸易体系的驱动力量，它被用来确定规则和程序，定期降低贸易壁垒，或用于新的国家想加入这个俱乐部的时候，还被用来解决贸易摩擦(霍克曼，1999)。国际贸易自由化进程中的飞跃正是通过一系列“贸易回合”的方式实现的。谈判本身就是博弈过程，多边贸易体制的谈判更是一个博弈系统。

(一)加入谈判与议题谈判如果某一个国家或具有独立制定对外贸易政策的单独关税区希望加入多边贸易体制，则必须进行关税减让和其他开放承诺谈判，这通常被认为是“入场条件”，它要求加入者在一个对所有成员开放的工作组里进行谈判。通过最惠国待遇原则，一个加入国可以从它加入之前关贸总协定(多边贸易体制)成员之间已经商定的所有减让中获得利益，因此，只能期待会要求加入国本身做出贡献，即将它自己的减让表添加到那些已经成为关贸总协定附件并构成其组成部分的减让表中去(奥利佛.隆，1990)。这种程序完全是有充分理由的，它充分体现了多边贸易体制的互惠原则。

多边贸易体制谈判以议题谈判为基础，谈判需要首先确定议题，而谈判议题的确定本身往往就是一场谈判，各成员根据自身利益的需要选择自己感兴趣的议题，各个成员提出的议题交叉互错，最终形成议题群。为推动谈判进行，多边贸易谈判中往往在谈判开始和结束阶段尝试跨议题关联，在初始阶段的跨议题是为获得一个平衡的谈判议程，到谈判的最后阶段，由于各成员对于各个议题的立场已经彻底表达清楚，为达成整个协议则需要进行议题挂钩，它潜在地起到两个作用：可以用于获得互惠性，即满足了分配上的限制而达到利益和减让的平衡；可以用于提高自由贸易产生的潜在获利。因此，多边贸易谈判往往出现“在所有的事情达成协议前什么也达不成协议”。

(二)多方、多阶段、多层次谈判多边贸易谈判包含多个阶段，首先由一个起催化作用的成员开始，发起一个确定谈判议程的前期谈判，然后是正式的多边贸易谈判，随后依次是后期谈判和实施阶段。议题谈判的进行是多方参与的过程，其复杂性远远超过只涉及两个博弈者的谈判，而且在诸多博弈者之间可能形成同盟，而且同盟的类型各有不同：某一个同盟内的成员在某一项议题中具有相同的立场，而在另外议题上又针锋相对，形成一个极其复杂的谈判网，也使多边贸易体制谈判具有多层谈判的性质。对于某个成员来说，其关心的不仅仅是能否达成协议，而且需要考虑达成的协议能否得到国内法律的批准，这就是一个双层博弈的过程。对于一体化程度较高的区域性组织，例如欧盟，它不仅仅涉及欧盟与其他成员的谈判，各成员内法律的批准，还涉及到欧盟成员之间的谈判。

(三)谈判结果：拒绝点、协议区域与获胜集合谈判最终是需要结束的，不是达成协议就是陷入僵局。双边协议是否达成取决于二者之间有没有协议区域，协议区域的确定取决于拒绝点，即谈判者(出价者和要价者)各自的心理底线，最起码达成协议要比不达成协议好。图3中A国和B国的拒绝点分别为A点和B点，对于A国来说，A点右边的出价都是可以接受的，对于B国来说，B点左边的出价都是可以接受的，那么A、B两点之间就构成协议区域，则A、B两国有可能在协议区域内达成协议，协议区域的大小决定了达成协议的可能性，至于它们是在Xl处达成协议还是在X2处达成协议，则取决于二者各自的谈判能力。

对于双减政策的看法和建议例3

论文摘要：以GATT／WTO为代表的多边贸易体制是摆脱贸易政策选择“囚徒困境”的制度性安排，它为各成员参与多边贸易体制提供了一个博弈平台。文章介绍了贸易政策选择“囚徒困境”，并从多边贸易体制的产生、建设者、互惠原则、最惠国待遇原则、争端解决机制、谈判机制等歌方面分析了其运行的博弈原理，说明多边贸易体制本身就是一个博弈系统。 论文关键词：多边贸易体制，博弈，囚徒困境 一、贸易政策选择的“囚徒困境” 假设有两个国家A和B能够自主制定贸易政策，它们分别面临自由贸易政策和保护贸易政策两种选择，假设两国都实行自由贸易政策则都受益，而当本国实行自由贸易政策而他国实行保护贸易政策时本国利益受损而他国受益，当两国都实行保护贸易政策时两国均受损，两国各自选择贸易政策后的收益矩阵如图1，它构成一个明显的“囚徒困境”模型。 在该模型中，在经济人假设条件下，两国必然会根据自身利益最大化原则而都选择保护贸易政策。在贸易政策选择后，其纳什均衡为图中右下角的(-8 -8)，这是该博弈模型惟一的纳什均衡解，无论这两个国家进行多少次重复博弈，贸易政策的选择依然是都实行保护贸易政策。该模型虽仅以两个国家为基础，但是推广开来依然适用，它能够解释为什么保护贸易政策受到各国政府青睐。 二、多边贸易体制：摆脱贸易政策“囚徒困境”的制度安排 上述模型中惟一的纳什均衡是两国非合作博弈的结果。很明显，从各自国家的利益来考虑，该纳什均衡解是最优的，但并不是两个国家作为一个整体最优的，相反是一个两败俱伤的选择。因为这两个国家可以做㈩更好的选择，那就是均选择自由贸易政策，这样其收益为(10 10)。由此可见，政府独立的理性行为不是有效率的，一个制度或体制的建立将有助于通过推动合作来解决这一困境(霍克曼等，1999)。根据博弈理论，要实现这种政策选择的转变，首要的条件就是博弈方需要从非合作走向合作，即在博弈方之间建立一种制度安排，并且要求这种制度安排是可信的、具有较强约束力的。制度安排可以是单边的、双边的，也可以是多边的，但是只有多边贸易体制的制度安排才是摆脱“囚徒困境”的博弈规则。 前面分析已经指出，没有任何一个国家可以单边实行自由贸易政策，冈为在这种情况下，其他国家会通过选择保护贸易政策获取利益，进而造成本国利益损失。双边贸易协议同样具有其先天的缺陷：一方面，世界上并非仅仅是两个国家，如果任何两个国家达成自由贸易协议，必然会对其他国家产生负的外部性，造成其他国家的报复；如果其他国家之间又达成贸易协议，则势必引发集团的贸易保护主义，陷入新的贸易集团“囚徒困境”。另一方面，双边自由贸易协议的某一方如果违约，而其对方不一定具有足够的实力来限制它这么做，这样就容易导致诸多双边协议的多米诺骨牌效应。多边贸易体制由于其参与者具有多边性质，确保了协议的可信性和有效性，大大强化了承诺信号，并推动多边贸易自由化发展。 三、多边贸易体制的建设者：“智猪博弈”中的大猪 多边贸易体制是一项公共产品，虽然大家都参与多边贸易体制，但正如瑞士作家阿尔弗雷德.莫勒尔在《玩世箴言》中指出的一样，“尽管大家同乘一条船，可一些人是划船，另一些人只是坐船”。作为公共产品的多边贸易体制在建设过程中，不同的国家扮演着不同的角色，其中的大国理所当然地担当起划船人角色，而其他的小国则充当坐船人。正如划船人需要付出体力成本一样，多边贸易体制建设中的大国自然要付出机制建设的成本，但是这并不能说明它们是无私的，相反却是自身利益使然，博弈论中的“智猪博弈”模型很好地说明了这个问题。 在“智猪博弈”模型中，设想猪圈里养着一头大猪和一头小猪，猪圈的一端有一个猪食槽，另一端安装一个按钮，每按一次按钮就会有10个单位猪食自动落入槽中。如果一头猪去按按钮，再回来另一头猪可能就有机会抢先吃到另一边落下的食物。当小猪按电钮时，大猪会在小猪跑到食槽之前吃光所有食物；若是大猪按动电钮，由于小猪吃得慢，大猪还有机会在小猪吃完落下的食物之前争得一些残羹。如果两只猪都 去按电钮，则大猪和小猪均能争得食物。假设任何一头猪去按电钮都将付出两个单位食物的成本，两只猪的各种选择及其所获得的食物见图2。在这个模型中，为了得到食物，两只猪的选择就是小猪等在食槽旁边，而大猪则需要奔忙于按钮和食槽之间。 回顾多边贸易体制的产生过程，美国凭借其在二战后强大的政治经济实力，自然而然地充当了大猪的角色，而只有美国有能力也愿意推动多边贸易体制建设。从竞争的角度来看，相对于它的贸易伙伴，美国具有如此之大的优势意味着，它能承担重建欧洲的责任，而与此同时不需要经常为这些政策给美国商业带来的后果而担忧(基欧汉，2006)。难怪WTO总干事雷纳托.鲁杰罗1998年3月4日在“全球贸易体制GATT50周年纪念日论坛”上发表题为“从憧憬到现实：多边贸易体制50年”的演讲中将“这一体制的构思归功于美国人的灵感”，并且热情地赞扬“美国是八轮世界贸易谈判背后的驱动力”，“贸易体系在过去50年中始终如一的就是美国的领导地位”(Renato Ruggiero et al，1998)。 事实并非是“智猪博弈”模型中的那种对等获利结果，现实中大国可能会付出较少的成本却获得更大的利益。规则的制定者必定是规则的受益者，大国所提供的国际公共产品包含了它自己的利益取向，这种制度安排必然会带来利益分配向大国倾斜。 四、互惠原则：避免搭便车行为和平衡双层博弈谈判 互惠贸易是多边贸易谈判及成员贸易自由化过程中与其他成员实现经贸合作的主要工具。虽然GATT和WTO均没有明确强调互惠原则，但是不能否认互惠原则对于多边贸易体制的重要性。在多边贸易体制的博弈机制(第2页)中，互惠原则的作用主要表现在两个方面：一是避免搭便车行为发生，二是平衡各成员政府双层次博弈谈判。 在“智猪博弈”模型中，由大猪去按电钮而小猪选择等待，这便产生了搭便车行为，即小猪不付出任何努力而能够获得食物。当然，这仅仅是“看不见的手”原理的童话版，现实中的大国虽然领导和建设多边贸易体制，但决不允许其他成员搭便车行为发生，教科书式的单边主义贸易自由化在GATT／WTO的设计中找不到一席之地(盛斌，2001)。GATT规则正是以美国制定的《1934年互惠贸易协定法》为基础产生的，WTO管理的协议也是以权力与义务平衡为基础的，这种平衡是通过互惠的市场准入承诺的交换而取得的。在WTO成立之前，GATT成员大约每隔10年就要在互惠基础上就降低货物关税问题进行一个回合的谈判……创建WTO的乌拉圭回合继续坚持了互惠的关税减让方针(麦金尼斯，2004)。互惠原则是建立行为准则过程中的一项基本要素，其制定也是为了缩小因最惠国待遇而引起的免费搭车的范围(霍克曼等，1999)。鞑姆曾这样解释：“在制定关税协定时，这种被认可的方法通常被冠以互惠的标题。从法律原则的角度来说，一个国家只有当其他缔约各方提供互惠关税减让的时候才需要作出关税减让。”(贝格威尔等，2005)。 所有的经济都是国际的，可所有政治都是地方的。WTO多边贸易谈判对其中任何一个成员来说都是双层博弈过程，即国际层次博弈和国内层次博弈。国际层次博弈中，成员政府总是力求使自己的利益最大化；国内层次博弈中，利益集团不断向政府施压，迫使其采取符合自己偏好的政策。进行国际谈判的政治家一般来说试图同时做两件事情：即同时在国际的谈判桌上与其他的国家代表进行谈判和在国内的谈判桌上与那些将进行批准和实施协议的行为者谈判(薄燕，2003)。对于美国这样国内利益集团逐渐强大的国家来说，国内的保护利益集团在没有获得互惠的措施而实行单边贸易自由化，要想获得通过简直是不可想象的。互惠原则正起到平衡政府双层次博弈的作用，互惠的关税减让对每一个国家的自由贸易造成压力。通过互惠体制的承诺而削弱贸易保护主义集团的影响，……如果没有互惠体制的压力，即使消费者拥有数量上的优势，贸易保护主义集团仍会对贸易政策施加比消费者更大的影响(麦金尼斯，2004)。 五、最惠国待遇原则：博弈利益的扩大器与稳定器 非歧视原则是多边贸易体制的基石，是各成员间平等地进行贸易的重要保证。最惠国 待遇原则要求某一成员在现在或将来给予任何第三成员的优惠和豁免，也应给予其他任何成员。从这一方面看，最惠国待遇原则是规范多边贸易体制参与者国内贸易政策的原则，是互惠原则落实的具体保障措施，也是国际贸易总得益在各参与方之间公平分配的机制。多边贸易体制的这项规定不仅使博弈利益得以扩大，而且也能够稳定博弈利益。 多边贸易体制的协议主要通过双边谈判达成，在GATT／WTO实践中，为克服搭便车行为，谈判是在主要供应国的基础上以互惠原则进行，即某个产品的关税减让要求通常是由主要进口供应国(即产品的最大供应商)提出的。在多边贸易体制下，这种双边谈判达成的结果通过五条件的最惠国待遇推广开来。由此可见，最惠国待遇原则是互惠原则的多边化，这种多边化会产生一种表示友好的效果，即能够有利于促进自由贸易的市场原则。另外，最惠国概念强调可适用于所有参与国的普遍原则，这样就可以使规制成本的最小化。“最惠国待遇可以减少谈判中‘免费搭车’所带来的潜在成本，‘免费搭车’会阻止政府的决策处于效率边界，最惠国待遇可以提高政府决策的效率。”(Capinetal，1988)。因为最惠国待遇将多边贸易体制中经济强国的活动变得简单，通过最惠国待遇原则将互惠原则下进行双边谈判的结果推广至所有国家，使其不必要与数十个国家进行持续复杂的双边谈判。由此可见，最惠国待遇原则是市场开放的扩大器，最大限度地促进了世界市场的拓展，使国际贸易博弈总得益的生产能力扩大到极致。 在稳定多边贸易体制方面，非歧视原则可以降低贸易战的风险。在政治层面上，没有最惠国原则，各国政府可能会试图确定特殊的歧视性国际集团类别，这种特殊的集团分类可能会引起憎恨、误解和争端，因为被‘忽视的’国家会对这种排斥回以颜色。而最惠国原则既有助于减少各国之间的对峙，又可以抑制政府求助于短期的、暂时的政策，防止给这个饱受冲突的世界‘雪上加霜’(杰克逊，2001)。贝格威尔和斯泰格尔建立的均衡模型得出的结论指出，一国贸易政策的外部性如果只通过世界价格转移到其他国家，政治最优关税才是有效率的，在存在多个国家时，当且仅当关税设立符合最惠国待遇时，贸易政策的外部性才通过这种途径传递。再加上互惠原则有效地消除这种外部性，最惠国待遇与互惠原则联系一起能够有效克服‘双边机会主义’对WTO体系的侵蚀。多边贸易体制基于最惠国待遇原则的特点，使它的承诺信号变得更加可信。因为最惠国待遇原则在很大程度上锁定了各国已经承诺的保护水平，当某一个成员背离其以前对某个贸易伙伴所作的承诺，根据最惠国待遇原则，它就需要向所有WTO成员做出补偿，从而付出更大的代价。 六、争端解决机制：多边贸易体制规则实施的保障 要解决国际贸易协定的实际义务的履行问题，关键是需要建立一套强制实施的措施。“在国际范围内，法庭的重要性是有限的，在没有宪兵和监狱存在的情况下，无论我们如何强调法庭的重要性，它的重要性还是有限的”(贝格威尔等，2005)。 WTO组织结构中的核心和重要部分是源于GATT几十年经验和实践的争端解决程序，它是使世界贸易体制条约义务得到有效履行的一种核心措施。因此，WTO争端解决机制被誉为WTO王冠上的明珠，正如前WTO总干事鲁杰罗所说，“如果不提及争端解决机制，任何对WTO成就的评论都是不完整的。从许多方面讲，争端解决机制是多边贸易体制的主要支柱，是WTO对全球经济稳定做出的最独特的贡献。”它一方面解决了贸易强国单方面采取行动的“侵略性的单边主义”，另一方面也通过本身程序和机制的完善保障了多边贸易体制规则的实施。 为换取更强有力的多边争端解决机制，WTO对单边贸易行动实行了严格的多边约束。各国政府同意，只要有可能，均采取多边补救方式解决问题。这就限制了贸易强国单方面采取行动的余地。在多边贸易体制内，其争端解决机制被认为是体现了平等、迅速、有效和具有约束性的，其争端解决机制的赔偿和授权报复执行手段限制了大国任意采取“侵略性的单边主义”。多边争端解决机制能够克服双边关系中存在的“势力不均衡”，因为两国贸易战中总是大国的损失要小，所以在双边框架下约束它违约的力量较小。而在WTO多边框架下，违约将被要求赔偿损失并可能受到经济制裁，增加了大国违约成本。 被认为是“从论坛和调解委员会变成法院或仲裁庭的革命”的争端解决机制提高了WTO作为国际组织的法律地位，使多边贸易体制更安全、可预见和稳定。它将“共识”程 序改为“反向共识”，加强了WTO法律制度的约束力。反向共识规则形成的自动通过，使得WTO争端解决机构对成员在WTO协议下发生的争端有了强制管辖权。WTO在强调当事成员之间的磋商、谅解、斡旋、调解和调停的同时，还强调了国际经济贸易仲裁的作用，建立了各种具有一定强制力、准司法效力的执行手段。最后，它规定了最后解决期限，并借组织的力量加强了争端解决机制报复机制的威力，从而保障裁决的执行。 七、谈判机制：一个驱动多边贸易体制的博弈系统 从本义上说，多边贸易体制是处理各国贸易关系的原则和规则的基本框架。不过，这些原则和规则以及各国在这些原则和规则下相应的义务，并不是由某个全球性的统治机构来制定和强制实行的，实践中并不存在这样的超国家机构。GATT／WTO本身并不是规则制定者，而是组织成员进行谈判，为成员间谈判提供便利、提供谈判场所(黄静波，2004)。谈判才是多边贸易体系的驱动力量，它被用来确定规则和程序，定期降低贸易壁垒，或用于新的国家想加入这个俱乐部的时候，还被用来解决贸易摩擦(霍克曼，1999)。国际贸易自由化进程中的飞跃正是通过一系列“贸易回合”的方式实现的。谈判本身就是博弈过程，多边贸易体制的谈判更是一个博弈系统。 (一)加入谈判与议题谈判如果某一个国家或具有独立制定对外贸易政策的单独关税区希望加入多边贸易体制，则必须进行关税减让和其他开放承诺谈判，这通常被认为是“入场条件”，它要求加入者在一个对所有成员开放的工作组里进行谈判。通过最惠国待遇原则，一个加入国可以从它加入之前关贸总协定(多边贸易体制)成员之间已经商定的所有减让中获得利益，因此，只能期待会要求加入国本身做出贡献，即将它自己的减让表添加到那些已经成为关贸总协定附件并构成其组成部分的减让表中去(奥利佛.隆，1990)。这种程序完全是有充分理由的，它充分体现了多边贸易体制的互惠原则。 多边贸易体制谈判以议题谈判为基础，谈判需要首先确定议题，而谈判议题的确定本身往往就是一场谈判，各成员根据自身利益的需要选择自己感兴趣的议题，各个成员提出的议题交叉互错，最终形成议题群。为推动谈判进行，多边贸易谈判中往往在谈判开始和结束阶段尝试跨议题关联，在初始阶段的跨议题是为获得一个平衡的谈判议程，到谈判的最后阶段，由于各成员对于各个议题的立场已经彻底表达清楚，为达成整个协议则需要进行议题挂钩，它潜在地起到两个作用：可以用于获得互惠性，即满足了分配上的限制而达到利益和减让的平衡；可以用于提高自由贸易产生的潜在获利。因此，多边贸易谈判往往出现“在所有的事情达成协议前什么也达不成协议”。 (二)多方、多阶段、多层次谈判多边贸易谈判包含多个阶段，首先由一个起催化作用的成员开始，发起一个确定谈判议程的前期谈判，然后是正式的多边贸易谈判，随后依次是后期谈判和实施阶段。议题谈判的进行是多方参与的过程，其复杂性远远超过只涉及两个博弈者的谈判，而且在诸多博弈者之间可能形成同盟，而且同盟的类型各有不同：某一个同盟内的成员在某一项议题中具有相同的立场，而在另外议题上又针锋相对，形成一个极其复杂的谈判网，也使多边贸易体制谈判具有多层谈判的性质。对于某个成员来说，其关心的不仅仅是能否达成协议，而且需要考虑达成的协议能否得到国内法律的批准，这就是一个双层博弈的过程。对于一体化程度较高的区域性组织，例如欧盟，它不仅仅涉及欧盟与其他成员的谈判，各成员内法律的批准，还涉及到欧盟成员之间的谈判。 (三)谈判结果：拒绝点、协议区域与获胜集合谈判最终是需要结束的，不是达成协议就是陷入僵局。双边协议是否达成取决于二者之间有没有协议区域，协议区域的确定取决于拒绝点，即谈判者(出价者和要价者)各自的心理底线，最起码达成协议要比不达成协议好。图3中A国和B国的拒绝点分别为A点和B点，对于A国来说，A点右边的出价都是可以接受的，对于B国来说，B点左边的出价都是可以接受的，那么A、B两点之间就构成协议区域，则A、B两国有可能在协议区域内达成协议，协议区域的大小决定了达成协议的可能性，至于它们是在Xl处达成协议还是在X2处达成协议，则取决于二者各自的谈判能力。 该图同样用于解释各成员的双层博弈结果，只不过在这里，协议区域被称为“获胜集合”，即国内法律能够批准对对外贸易谈判达成的协议的所有可能集合。同样，该获胜集合越大，从而达成的协议就越可能被批准。 八、结论 多边贸易体制本身就是一个博弈系统，它为各成员提供了一个博弈平台。在非合作博弈下，各成员自行制定贸易政策容易陷入囚徒困境，作为摆脱贸易政策囚徒困境的多边贸易体制通过各成员的谈判进行驱动，这种谈判是在互惠原则的基础上达成的，并通过最惠国待遇原则加以扩展，实现了互惠原则的多边化，不仅有效避免了搭便车行为，而且强化了多边贸易协议的承诺信号，最后通过争端解决机制来保障多边贸易协议的实施。

对于双减政策的看法和建议例4

布什就任总统以来，美国军控政策发生了重大变化，并引发了国内外学界的一些思考。美国学术界及政界人士通过发表文章或者讲话阐释这些调整和变化的原因、内容及方向，或者对调整变化本身做出评判。国内一些学术期刊也刊载了一些相关文章，探讨了国际不扩散机制的一些变化、国际军控的发展趋向、布什政府军控与不扩散政策的调整、美国核战略的演变与调整、推动美国军控政策调整的一些因素等。

本文试图考察美国军控政策在冷战结束后的重大调整，探究调整的根源及此种调整与美国整个安全政策变化的关联。本文将探讨如下几个问题：冷战结束前后美国在军控政策上的制度建设，美国推动军控制度建设的原因及其贡献，布什政府军控政策重大调整的内容、调整的原因，以及新安全环境下的美国军控政策。

一　冷战结束前后美国推动军控制度建设

国际军控机制的建设始于20世纪50年代末和60年代初期，到20世纪90年代末逐渐趋于完善。最初主要关注核扩散，旨在防止有核国家的横向扩散，后来逐渐将生、化武器、常规武器以及大规模杀伤性武器运载工具也纳入军备控制的范畴，同时重视有核国家的纵向扩散，防止有核国家武器系统质量和数量的提高。整个国际军控机制的建设主要是在冷战背景下由美苏两大集团主导的。这些军控制度具体表现为一些重要的条约、协定、议定书，特别是美苏(后来美俄)之间的双边协议，以此来限制武器系统研发、试验、生产、部署、使用或者转让。就参与程度和有效期限而言，国际军控机制大致分为三种类型：全球性机制、多边机制和双边机制。

所谓的全球性机制实质上也是一种限制或者消除某种武器系统的多边安排，之所以将其定义为“全球性”是因为这类机制对武器系统的限制基本获得了国际共识，所有国家有义务加入并遵守这些多边安排。全球性机制主要针对核、生、化武器，它通常设有一些实体性机构用于保障该机制的执行。1925年在日内瓦召开的禁止化学武器的国际会议谈判达成了《日内瓦议定书》，将细菌武器列为禁止对象。1971年12月16日，第26届联合国大会正式通过《禁止生物武器公约》(简称BWC)，《禁止生物武器公约》弥补了《日内瓦议定书》的缺陷，但仍然没有解决有效核查问题，目前各国正在谈判核查议定书，以期进一步有效禁止生物武器的研发、生产、储存及使用。《日内瓦议定书》是禁止化学武器的单项法律机制，但存在不少缺陷。1969年，设在日内瓦的裁军谈判委员会开始全面禁止化学武器公约的谈判。1990年美苏签署《美苏关于销毁和不生产化学武器及促进多边禁止化学武器公约的措施的协定》有力推动了禁止化学武器公约的谈判，1992年3月《禁止化学武器公约》谈判终告结束，公约于1993年1月开放签署，1997年4月29日生效，无限期有效。为化武公约的实施，设立了“禁止化学武器组织”。虽然不能说美国在禁止生物和化学武器公约的谈判中发挥了主导作用，但美国对生、化武器的政策立场对类似国际机制的成败至关重要。例如，布什政府对《禁止生物武器公约》核查议定书谈判的政策立场极大程度上延迟了议定书的达成。

美国在确立禁止核武器扩散的国际机制中所发挥的作用至关重要，甚至无可替代。美国最早于1946年6月提出了保持美国核垄断和防止核扩散的“巴鲁克计划”，但遭到苏联的强烈反对而未获成功。随后有关防核扩散的倡议不断提出。1953年12月，美国总统艾森豪威尔在第八届联合国大会上提议成立一个“致力于和平利用原子能”的国际机构，这就是后来的国际原子能机构(简称IAEA)。它主要以从事和平利用核能的国际合作及防核扩散为目的，对成员国的和平核活动实施保障监督。1958年8月，艾森豪威尔总统提出谈判一项禁止核试验的协定并建立国际管制体系。同年10月，美、苏、英三国在日内瓦正式启动谈判并暂时中止核试验。谈判历经波折，终于在古巴导弹危机之后达成了《部分禁止核试验条约》。1963年10月生效的这份条约迄今已有176个国家签署。《全面禁止核试验条约》(简称CTBT)的谈判最初也是由美国倡议的，该条约的谈判长达近20年，于1996年9月在联大通过，迄今有172个国家签署。条约还设立了全面禁止核试验条约组织，负责监督条约的执行并审议遵守情况。不仅如此，美国还曾于1959年10月倡导了《南极条约》的谈判。《不扩散核武器条约》(简称NPT)是国际社会防核扩散的重要里程碑，也是国际防核扩散机制的基石。这个条约最初由美苏推动谈判达成，并于1968年签署、1970年生效，迄今有188个成员国。《不扩散核武器条约》在很大程度上限制了核俱乐部的扩大。条约签署后，国际原子能机构成为条约的保障监督和核查机构，曾经应联合国安理会委托对伊拉克核武器生产能力进行调查，并承担拉美无核区的特别视察职能。

目前存在的若干多边军控和防扩散机制几乎涵盖了大规模杀伤性武器的各个方面，美国在确立这些多边军控安排中所发挥的作用同样不容低估。下文所提到的多边机制不一定是由美国推动创设，但这些机制建立之后，美国是强有力的支持者，并且推动成员国的扩展，促使多边机制成为国际军控中最为活跃的成分，从这个意义上看，美国的重要性非同一般。

最早的多边机制是桑格委员会，该委员会成立于1971年到1975年间，又称“核出口国委员会”，其宗旨是加强国际间关于核出口管制的协调与合作，防止出口用于核能和平利用的相关物项被转用于发展核武器或者其他核爆炸装置。随后成立的核供应国集团则是为达到同样目的而建立的另一个多边机制。1974年印度进行了所谓“和平”核试爆，美国随后提出建立核供应国集团，其初衷是确保供应国共同采用一套标准，防止核能合作导致核扩散。1975年，7个主要核出口国在伦敦多次召开会议，通过了《核转让准则》和《触发清单》，加强出口管制。1992年，集团通过了一项与核有关的两用设备、材料和相关技术的转让准则和清单，并提出核供应国以进口国接受全面保障监督为核出口条件。“导弹及其技术控制制度”是由美国和七国集团的其他成员国于1987年建立的出口控制制度，旨在防止可运载大规

模杀伤性武器的导弹和无人驾驶航空飞行器及相关技术的扩散。该机制建立后，美国频繁援引这个控制机制对其他国家实施制裁。两伊战争期间，伊拉克对伊朗使用化学武器催生了澳大利亚集团的成立。1985年成立的澳大利亚集团其主要目标是通过采取出口许可措施，确保某些化学品、生物用品及用于制造化学和生物两用品的设施和设备的出口不会导致生化武器的扩散。对常规和两用品出口进行管制的机制是瓦森纳安排，它是在巴黎统筹委员会解体后于1996年成立的。瓦森纳安排是一个自愿的武器出口控制机制，旨在通过信息通报机制，提高常规武器、敏感两用物项及技术转让方面的透明度，从而协助成员国规范出口控制法规，防止有关敏感物项和技术扩散。

迄今为止，涉及双边军控、裁军和不扩散的机制主要是美苏以及后来美俄两国之间达成的，它客观上也是最有实质内容的军控措施。美苏之间最早于1972年达成了限制战略防御能力的《反导条约》(简称ABM条约)，从而有助于在战略武器限制及后来的战略武器削减中保持美苏／美俄的战略稳定。同一时期达成的另一个比较重要的条约是《第一阶段限制战略武器条约》(简称SALT I)。1972年11月到1979年6月，美苏马拉松谈判的重要成果是《第二阶段限制战略武器条约》(简称SALT II)。这个条约虽然没有正式生效，但美苏都遵守了这个条约的限定。美苏之间将“限制”转为“削减”战略武器的谈判进行了九年，于1991年7月达成了《第一阶段削减战略武器条约》(简称START I)。苏联解体后，美苏经过短暂的谈判于1993年1月达成了《第二阶段削减战略武器条约》(简称START II)。20世纪70年代中期达成的另外两个条约虽然不如限制或者削减战略武器条约那样重要，但同样具有象征意义。第一个是1974年达成的《限当量条约》，条约禁止、防止并承诺不进行超过15万吨以上的地下核试验。第二个是《和平核爆炸条约》，该条约于1976年5月签署，主要是弥补《限当量条约》不适用于为和平目的进行的地下核试验的缺陷。真正属于裁军，或者说具有革命意义的美苏双边机制是《中导条约》，这个条约签署于1987年，它从各自的武库中消除了一整类武器系统。冷战结束后，美俄之间最为重要、也是迄今最为成功的双边机制是《纳恩一卢加法案》(即《合作削减威胁法案》)。这个法案是美国单边的倡议，得到了俄罗斯的配合，它对美苏／美俄销毁战略武器、防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散具有重要意义。

对于国际军控和不扩散而言，无论是全球机制、多边机制，还是双边机制，他们是相辅相成的，分别在不同时期就不同的大规模杀伤性武器及其运载工具进行了限制、削减或者防止其进一步扩散。

二　美国推动军控制度建设的原因及其贡献

探讨美国推动军控制度建设的原因，首先需要回答如下几个问题：这种制度建设所发生和存续的安全环境是什么?在具有加强军备建设的条件时，美国保持一定的克制是否会损害美国的安全利益?美国为什么热衷于军控制度建设?简言之，需要考察战略安全环境、军控本身的价值、军控制度建设的效用。

无论是涉及军控和不扩散的全球机制、多边机制，还是双边机制，美国热衷推动军控制度建设都是在冷战期间及冷战结束后的20世纪90年代初期和中期完成的。冷战期间，美国所面临的战略安全环境是比较清晰的，它表现为美苏之间的持久军事对立，明确的意识形态对垒，苏联是唯一核威胁来源，只有苏联具备同美国全面对抗的能力，而且美苏之间存在爆发一场全面战争的可能；战争的模式和对抗烈度也是清楚的，美苏之间将可能由发生在欧洲的一场局部冲突升级为核战争。同时，由于两大阵营的存在，美苏分别对盟国提供明确或者模糊的延伸威慑(extended deterrence)，或者说核保护伞，这相对降低了美苏阵营之内的其他国家获取核武器的意愿。而在两大阵营之外的其他国家要么缺乏获取核武器的意愿，要么欠缺相应的技术能力，它们获取核武器的可能性也是比较低的。虽然90年代初苏联的解体以及柏林墙的倒塌大致看作冷战的结束，但美国在其安全政策上经历了短暂的乐观之后基本上维持了冷战时期的政策架构。在冷战开始到克林顿政府结束之前的这个漫长时段大致仍可看作是冷战背景。威胁的单一性、行为的可预测性和危机可以控制的特点构成了美国推动双边、多边军控，乃至全球军控制度建设的前提。

战略安全环境的需要是美国推动制度建设的充分条件，而在冷战时期及冷战结束初期，军控和防扩散本身所蕴涵的价值则构成了美国推动制度建设的必要条件。核武器的出现及其在日本的使用昭示了其巨大的杀伤力，以及由此造成的重大政治、经济乃至社会心理冲击，核武器从某种程度上简化了美苏关系，两国之间进行主动或者被动的军备竞赛或者保持相对克制成为冷战的主要内容之一。冷战时期美苏均曾经做过打一场核战争的力量规划和作战准备，但形成对抗态势的时候，两国仍然保持了相当的谨慎和克制。例如在古巴导弹危机期间，美国拥有绝对的战略核优势，但美国既没有对古巴的导弹进行打击，更没有针对苏联本土发动袭击。古巴导弹危机之后，美国意识到美苏爆发一次核战争的危险是如此的严重和真切，因此“阻止核战争，并因此阻止美苏介入的任何战争就是至关重要的。”这是美苏在古巴导弹危机中获得的最重要的教训之一。在这种背景下，军控本身所具有的第一个价值就体现出来了，即美苏事实上都无法接受一场彼此毁灭的核战争，防止两国爆发核冲突是两国共享的安全利益。核背景下美苏之间并非零和博弈，美苏存在合作的可能，对核战争的担忧和恐惧成了双方竭力阻止核战争的动力。美苏为此签署了《热线协定》，以便增进沟通，防止误判，同时限制或者削减战略武库，限制或者禁止核试验的方式，限制核武器向中小国家的扩散。推进军控制度建设的第二个价值是降低军费开支。缩减军备的规模可以减少相应的军费支出，对部署规模设定上限或者对某些类型的武器进行限制可能节约一些如果没有这些限制时原本消耗的开支，虽然“军控一般都是削减未来的开支，而不是当前的开支”。例如，《反导条约》限制了战略导弹防御能力的研发部署，这在冷战时期有效防止了美苏在防御性领域进行另一场军备竞赛。而有关限制或者削减乃至完全销毁中程和中短程导弹的条约和协定则防止了军费开支升高到开放式军备竞赛所需的数目。又如，据卡特政府的国防部长布朗估算，如果没有《第二阶段限制战略武器条约》，1985年苏联可能会有3000件运载工具，而不仅是2250件；1800枚多弹头导弹，而不是1200枚。美国将被迫对苏联核军备的进一步膨胀做出相应反应，从而加重美国经济的负担。军控所包含的第三个价值在于，由于军控制度的建设，即使出现最糟糕的情况――爆发运用大规模杀伤性武器的冲突，因为对武器种类、规模、部署方式的限制，可以达到降低战争发生后彼此造成的危害程度和对抗的烈度。因此，避免一场双方都不希望的战争、减少军备竞争的费用和风险以及缩小战争一旦爆

发后的战争范围并降低对抗的烈度成为从事军控各方的共同利益，亦即军控制度建设的三个价值。

战略安全环境决定了美国推进制度建设的充分条件，军控制度建设本身蕴涵的价值决定了此种制度建设的必要条件，美国能否持续推动制度建设则取决于这种制度建设是否有效。客观上看，这种制度建设限制了美苏军备竞赛的螺旋升级。对限制还是削减战略武器条约而言，且不论其初衷如何，这种限制或者削减的确使得两大核国之间爆发一场毁灭性核战争的可能逐步降低。《反导条约》限制美苏任何一方在防御性武器方面获得优势，有助于战略稳定，也使得战略武器限制或者削减的谈判能够进行并付诸实施。《不扩散核武器条约》的签署及后来的无限期延长则有效限制了“核俱乐部”成员的数量。《全面禁止核试验》使得那些企图获得核武器的国家比以前更难以得逞。所有多边机制的建设都对供应国形成了约束，客观上起到了防止大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的效用，虽然不是绝对意义的有效，但至少阻滞了这种扩散势头。因此，这种军控制度建设对战略稳定和防扩散的效用是比较积极的。

当然，美国推进军控制度建设并非是“大公无私”的，它是为了促进美国自身的安全利益。军控是否真正降低了核战争的风险也无法验证，并且限制或者削减某种武器系统所节省下来的开支有可能转用于其他军事项目，多边机制的建设也没能阻止印巴最终发展核武器，其他大规模杀伤性武器也曾扩散到伊拉克和利比亚，但是美国的努力的确客观上为国际军控和防扩散机制的创设、巩固做出了贡献。首先是美国主导或者推动了全球和多边机制的建立，这成为后来国际军控的基本架构。例如，《全面禁止核试验条约》最初是由美英苏三国签署的《部分禁止核试验条约》演变而来，《不扩散核武器条约》由美苏推动谈判并开放签署成为迄今为止最为重要的军控条约之一。其次，不管冷战时期美国是“真扩军，假裁军”，还是出自自身安全利益的考虑，美苏以及后来美俄之间的战略武器限制和削减客观上降低了两国拥有的庞大核武库，对战略武器进行了有意义的限制和削减，美苏／美俄对峙的烈度降低了，由两国对峙对其他国家产生的压力相应也减少了。其三，正是美国以及其他国家的军控制度建设努力，现在已经形成了有关防扩散的国际共识。防扩散目前已经成为国际社会的主流话语，大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散被普遍认为是有损于地区稳定与和平的，并且促使一些曾经试图获得此种能力的国家在压力或者诱惑之下放弃了核武选择。这种国际共识也成了当前处理比较棘手的防扩散问题的重要道义支撑。

三 美国军控政策的重大调整：布什政府的政策

美国军控制政策取向的变化始于布什就任总统并非一个严格的时间概念，实际上上个世纪90年代后半期美国国内对导弹防御问题的争论已经表明美国军控政策正在发生实质性的变化，只不过布什总统代表了根本上怀疑军控机制效用的那些共和党右翼悲观主义者，美国的军控政策由此进入“后后冷战时代”。这个时代的特点是美国绝对安全利益为主导、单方面政策宣示为行为方式，建立攻防兼备的“能力导向型”而不是“威胁导向型”战略力量，对美国有利是考虑问题的出发点，必要时可以撕毁任何有碍美国行动的军控和裁军条约，保卫美国绝对安全为终极目标，美国将据此倡导建立一个新的安全框架。美国军控政策取向的变化表现在三个方面：全球军控机制建设的停滞与倒退、双边机制的弱化和后退、部分多边机制的强化和新的多边机制创设。

全球军控机制建设的停滞与倒退在布什就任总统之前就开始了。美国参议院在1999年10月否决了美国推动谈判达成的《全面禁止核试验条约》，当时的国家安全事务顾问伯杰批评共和党控制的国会存在“新孤立主义”倾向，“他们认为提高国际行为的标准毫无意义”。虽然条约被否决了，但克林顿仍表示继续争取参议院批准该条约。而布什在竞选总统期间就表示，美国不能依赖“不明智的条约”。2001年7月，布什政府要求参议院“无限期推迟”审批《全面禁止核试验条约》；8月，布什政府宣布不再为国际现场视察能力的发展提供资金，而这是条约核查机制的重要组成部分；11月，美国在联合国大会上否决了一项将条约置于会议议程的决议案，并随后拒绝向联合国第二次促进《全面禁止核试验条约》生效大会派出美国代表，重申不支持该条约。2005年5月2日至27日，《不扩散核武器条约》第七届审议大会在联合国召开，美国在审议会上强调无核国家履行防扩散义务，却回避多个无核国家提出的核裁军问题，这次审议大会因为美国因素没有达成共识。《禁止生物武器公约》核查议定书的谈判历经7年，在2001年上半年基本拟就。在谈判的最后关头，美国对议定书由支持转向反对。7月25日，美国宣布拒绝签署该议定书草案后，在11月份的第五次审议大会上再次重申反对立场，从而使国际社会近期达成议定书的希望彻底落空。美国在2001年7月初联合国关于小型与轻型武器违禁贸易以及所有相关问题的会议上也横生枝节。美国反对安理会在此问题上发挥更具体作用，不接受在《行动纲领》中加入有关处理民间拥有枪支和禁止向非国家群体出售武器的条文。美国似乎有意推动谈判《禁止生产武器级裂变材料公约》(简称FMCT)，但其内容不能包括核查项目。

与全球机制建设停滞、倒退同步的是双边机制的弱化。美苏／美俄双边军控的重要基础是《反导条约》，但美国在20世纪90年代有关导弹防御研发甚至部署的争论使得条约遭遇挑战。布什竞选期间就明确表示要研发并部署导弹防御系统，如果俄罗斯拒绝修改《反导条约》条约，美国将退出条约。就任总统后，布什更是大力推进准备工作。5月1日，布什总统在美国防大学发表演讲，称必须摆脱已经签署了30年的《反导条约》的限制，因为该条约既不能反映现实，也不能指明未来，为突破《反导条约》进行舆论准备。随后，布什总统向各主要国家派出游说代表团，兜售导弹防御计划。由于美俄有关修改《反导条约》的磋商迟迟不能取得任何进展，2001年12月13日，布什总统宣布退出条约。美苏／美俄之间对战略武器的限制和削减本来是国际军控领域的一点亮色，但美国退出《反导条约》让美俄之间的战略武器削减谈判形势黯淡。第三个美俄削减战略武器条约在美国退出《反导条约》后仍然于2002年5月24日达成了，但条约的削减意义大打折扣。这项被布什称为“划时代条约”的《进攻性战略武器削减条约》又叫《莫斯科条约》，它仅仅对美俄的战略核弹头总数做了一个简单限定，并允许各方在行使国家时可以退约。这个仓促达成的条约没有核查条款，不要求销毁战略武器或者运载工具，因而不是真正意义上的削减。《反导条约》废止、《莫斯科条约》达成的同时，另一个重要的战略武器条约宣告不再有效。2002年6月14日，俄罗斯宣布不再遵守START II。

美国贬抑全球和双边军控机制的同时，原有多边机制不断得到加强，并且美国主导创设了新的多边机制。简单地说，原有多边机制得到加强的两个重要表现是中国加入了主要的多边机制或者加强了同多边机制的对话和

磋商，同时多边机制的成员国不断扩大。

在布什任内，美国积极主导创设新的多边防扩散机制。2002年1月发起的集装箱安全倡议(Container Security Initiative，简称CSI)目的是防止恐怖组织或利用海运集装箱袭击美国。集装箱安全倡议的主导原则是，把甄别货物安全风险和查验的环节前置在海运集装箱的出口港和装运港，使美国的边境或港口由第一道防线变为最后一道防线。截止到2006年3月底，这个倡议有26个国家的海关承诺参与，总计44个港口现在运作这个倡议，这些港口分布于北美、欧洲、亚洲和中东以及拉丁美洲和中美洲，美国拟在2006财年结束之前达到50个港口，届时将有90％跨洋进入美国的货运接受检查。另一个多边机制就是受到争议的“扩散安全倡议”(Proliferation Security Initiative，简称PSI)。2003年5月31日，美国总统布什在波兰访问时提出了这个倡议，该倡议旨在要求参加国“利用各自的能力发展广泛的法律、外交、经济、军事等其他手段，禁止大规模杀伤性武器和导弹的相关设备和技术通过海、陆、空渠道出入‘有扩散嫌疑’的国家”。随后美国大力宣传“扩散安全倡议”，扩大参与国。2004年5月31日，俄罗斯宣布加入该倡议，成为第15个成员国，至此八国集团的所有国家均已加入这个倡议。到目前为止，美国一直宣称有60多个国家对“扩散安全倡议”表示了支持。此外，美国还协同其他成员国举行了多次拦截演习，截止到2005年6月，美国已经进行了11次与大规模杀伤性武器转运相关的拦截。由于该倡议存在不少争议，美国随后推动在联合国通过一项防扩散决议，为其提供法理支持。2004年4月28日，联合国安理会第4956次会议通过了第1540号决议，呼吁所有国家根据《联合国》，采取一切手段，在全球范围对不扩散领域威胁做出有效应对。第三个比较重要的多边行动是2002年6月在加拿大卡纳斯基斯召开的八国首脑会议上发起的“八国防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系”(The G8 Global Partnership A－gainst the Spread of Weapons and Materials of Mass Destruction)。这个计划旨在防止以及庇护的国家获取或者发展核、生、化、放射性武器和导弹，以及相关材料、设备和技术，拟在未来十年筹集200亿美元资金用于销毁化学武器、拆解核潜艇、处理裂变材料、雇佣以前的核武器科学家等。2004年6月，在美国佐治亚州举行的八国集团首脑会议通过了“确保放射源安全，不扩散核武器：一项八国集团行动计划”，旨在加强全球防扩散机制。八国同意在下次首脑会议前的一年中，不再增加进口铀浓缩和再处理设备和技术的国家的数量，并表示大力支持对美国倡导的“扩散安全倡议”和联合国1540号决议。

上述美国军控政策在全球机制、多边机制和双边机制方面的政策调整，与美国自身的军控政策调整是同步的。总的来看，美国的单边行动在布什任期内逐渐增多和加强。除了前文提到的美国大力推进导弹防御系统研发部署外，美国的核战略和核政策也在经历重大调整。首先是核战略调整。2002年1月9日，助理国防部长克劳奇在新闻会上公布了《核政策审议报告》的非机密内容。根据这个报告，美国计划大幅度改变核安全态势，不再高度依赖进攻性核武器，建立“能力导向型”而不是“威胁导向型”战略核力量，更重视常规和精确制导武器及导弹防御系统的部署。这种调整被认为是降低了使用核武器的门槛，将核武器的作用由威慑转为实战。其次是有关核试验的政策调整以及新型核武研制的尝试。2002年布什政府在编制2003财年国防预算时要求国会在三年内拨款4550万美元用于钻地核弹(打击加固和深埋地下的目标)的可行性研究。钻地核弹的问题引起了国内激烈的争论，在2004财年国防预算中，布什政府继续要求国会拨付1500万美元用于研究，并提出另加600万美元用于“先进概念倡议”的探索，并废止1993年的斯普莱特――弗斯修正案，为低当量核武的研制放行。由于研制新型核武争议较大，布什政府2005和2006财年的经费申请没有得到国会支持。虽然低当量核弹的研究受挫，但布什政府并没有完全放弃。据《洛杉矶时报》2006年6月报道，美国国会在2005年通过的国防预算中同意研制“可靠替代弹头”，以便保证美国现有核武库弹头的可靠性和安全性。不仅如此，国防部最近又打算迫使国会同意发展新的非核弹头，将其装备在潜射三叉戟二型导弹上，以打击所谓的“营地、敌人导弹基地、可疑的核生化武器贮藏地等”。

另外，美国对其他国家的军控政策也在经历重要变化。两个比较突出的例证是伊拉克和印度。2003年美国攻打伊拉克的理由是伊拉克发展大规模杀伤性武器以及伊拉克同的关系，美国为了证实这一点在战前曾派国务卿鲍威尔在联合国发表“有理有据”的演讲。战争结束后，事实上美国发动伊拉克战争的理由一个都不存在。在是否攻打伊拉克的问题上，美国先有立场，然后寻找制造情报，编造证据。如果当时依托国际原子能机构的核查，或许伊战是可以避免的。伊拉克战争表明，防扩散有时候只是美国大战略中的手段之一，是从属于“先发制人”和“政权更迭”的。这向其他国家释放了比较复杂的信号，伊战可能推动了扩散而不是慑止了扩散；有的国家也可能因此担忧美国的军事打击而放弃寻求大规模杀伤性武器能力。美印之间的核技术合作同样引起美国国内和国际社会的争议。1998年印巴核试验后，美国对印度进行制裁，并同中国共同推动联合国通过1172号决议，不承认印巴的核国家地位，并呼吁两国加入国际不扩散机制。七年后，美印于2005年7月18日发表联合声明，表示双方将进行民用核能的合作。按照美国前副国务卿塔尔博特的说法，美印发表联合声明的“这一天对印度是美好的，对不扩散是糟糕的”。美印核协议充分表明美国对不扩散问题立场的变化，它至少说明三个问题。第一，美国承认核扩散是不可避免的，实在无法防止扩散，就应该设法进行管理；第二，美国开始区分将扩散区分为“好的扩散”和“坏的扩散”，典型的多重标准；第三，美国有关地区安全战略的考虑超越防扩散的关切，防扩散开始成为一个可以妥协的目标。

四　美国军控政策调整与变革的动因

如前文所述，冷战期间及结束之初实行军控符合美苏的利益，军控的确起到了防止大规模杀伤性武器扩散的目的。然而，布什就任总统后，这些激励美国进行军控制度建设的因素似乎都在发生改变，或者被认为发生了改变，美国由此实质性调整其军控政策。

推动美国调整军控政策的第一个也是最大的一个原因是战略安全环境的变化，或者是威胁认知的变化。克林顿政府的八年中，美国的军控政策依然是冷战时期的思路，虽然也有一些调整，比如导弹防御政策，但基本上依然着力推动军控制度建设。布什总统是明确意识到这种安全环境的实质性

变化，并采取了所谓对应安全环境“新现实”的政策。布什在竞选期间接受《今日军控》(Arms Control Today)访谈时就曾经表述过他对美国战略安全环境的认识，他认为：(1)新世纪最为重要的是保卫美国本土，美国面临多样化的安全威胁；(2)美国需要重新思考新的安全环境下核威慑的需求；(3)美俄均面临来自流氓国家、及其他试图获取大规模杀伤性武器及其运载工具的敌对国家的威胁，威胁还来自不安全的核库存以及技术的扩散，俄罗斯不再是美国的敌人，冷战逻辑不再适用，美俄需要新的战略关系，而不是依靠核“恐怖平衡”促进彼此的安全需求；(4)冷战结束将近十年，但美国的核政策仍然停留在遥远的过去，克林顿政府已经用了七年多的时间将美国的军事力量态势调适到后冷战世界，但现在依然锁定在冷战思维当中，现在是时候将冷战抛在身后，捍卫21世纪新威胁的时候了。2001年5月1日，布什总统在国防大学的讲话更进一步阐释了他对战略安全环境的判断，并提出了美国应该采取的军控政策。他说：“今天的世界仍然是一个危险的世界，一个更不确定、更难预测的世界。拥有核武器的国家增加了，有更多的国家希望发展核武器。……最令人担忧的是，这类国家中包含世界上一些最不负责任的国家。……我们必须谋求把安全建立在更充分的基础上，而不仅仅借助于可怕的同归于尽的威慑。……今天的世界要求有一项新的政策，一项积极的不扩散、反扩散和防御的广泛战略。”美国对战略安全环境或者说威胁来源的这种判断表明，冷战结束前后的军控政策将不再适用于冷战结束后的新安全环境，因此美国准备变革。如果俄罗斯不再是美国敌人，那么美国就没有必要继续尊奉“相互确保摧毁”的威慑战略，也不必坚守冷战背景下美苏之间签署的军控条约。同样，美国也不必担心因为发展新型武器系统而招致俄罗斯的对抗性反应，不论是武器系统的质量提高还是数量增加，只要能够增进美国安全，美国将毫不犹豫利用冷战结束后的战略机遇自然不难理解。由于美国将扩散威胁列为头等大事，使用各种手段加强出口管制自然符合美国逻辑，特别是在多边军控领域。由于新兴多样化威胁的不可预测、难以掌控的特点，美国也考虑为扩散一旦无法得到遏制而做好准备。

推动美国调整军控政策的第二个重要原因是突发事件及其教训。2001年9月11日，对美国的袭击所造成的心理冲击可能不亚于第二次大战后的任何事态，它由此改变了美国看待世界安全环境的观念，并因此根本上改变了美国的威慑战略和安全政策。在九一一事件之后的美国威胁评估中，恐怖主义与大规模杀伤性武器相结合成为无法想象的噩梦。为了防止这种最糟糕的情况出现，美国将动用一切手段防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，为此可以不惜采取单边行动。卡迪尔・汗的地下扩散网络的被曝光从更大程度上昭示大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的严重性。卡迪尔・汗建立了庞大的地下扩散网络，这些扩散与当下的扩散危机密切相关。这个网络为可能的买主提供离心机零部件及设计方案、武器的蓝图和技术方面的专业知识。在美国看来，卡迪尔・汗核走私网络说明，“现有的防扩散机制可能不足以应付新出现的非国家扩散的威胁。基于这些机制制定的国际准则假设只有国家才有发展核武器的必要资源。根据九一一事件后拟定的一整套新的假设来看，卡迪尔・汗的经验表明上述基本假设是有缺陷的。”正是这个教训让布什政府意识到，鼓励国际社会缔结合作协议不如转向推动国家间的合作行动。美国即准备通过武力手段遏制大规模杀伤性武器及其运载工具的需求，也准备在供应方面加强管制，既包括了防扩散也包括反扩散手段。九一一事件和卡迪尔・汗地下核网络的曝光证实并进一步强化了美国对新安全环境的判断，并成为美国推动加强原有多边军控机制和创设新的多边机制的主要动因。

第三个原因是军控机制内在的缺陷及推进军控制度建设面临的困难。美国国内对军控机制的质疑并非始于布什政府，克林顿政府时期有关军控机制是否能够有效满足美国安全利益需求的争议就开始了。质疑的声音主要来自国会中的共和党，他们主要质疑不扩散机制的有效性，认为大规模杀伤性武器的扩散是不可避免的，是无法控制的，传统的防扩散机制并不能有效慑止那些决意获得核武能力的国家，美国需要用反扩散政策取代不扩散政策。他们还质疑作为军控基石的《反导条约》和赖以实施双边军控的威慑战略――“确保相互摧毁”战略。他们认为，“确保相互摧毁”理论是冷战时代的产物，它增加了美国遭受意外和未经授权的导弹打击的危险，它不能有效地对付导弹向流氓国家或者扩散后对美国安全利益构成的威胁，美国现在要解决的不仅是防止扩散，还应该考虑如何解决大规模杀伤性武器扩散后美国所面临的威胁。国际军控条约或者协定签署之后，签约国能否信守条约成为问题，伊拉克、伊朗以及朝鲜所涉及的扩散问题加强了这些质疑的声音。同样，军控机制的确存在内在的缺陷，这些缺陷正被一些试图获取大规模杀伤性武器的国家所利用。根据《不扩散核武器条约》，无核国家放弃了发展核武能力的权利，但同时有权发展民用核能。但在实际的操作中，很难平衡防扩散与和平利用核能的关系。因为某些国家可能以和平利用核能为幌子，借机发展核武能力。另外，冷战结束的新形势让美国感到继续推进军控制度建设存在一定困难。例如，参与军控的国家增多之后，谈判一项国际协议的时间加长，达成协议的难度加大，美国要实现其军控目的难度增加。冷战结束后，军控机制效用不彰的这种状况让美国丧失了推动军控制度建设的动力。

第四个推动美国调整军控政策的因素是决策者的政策倾向和国内政治环境。虽然战略安全环境的改变为美国军控政策调整提供了条件，但这种调整能否实现仍然受到总统政策偏好的影响。按照杰里尔・A．罗赛蒂的分析，决策分为三个阶段，“第一阶段是确定议程，因为如果最终要制定一项政策，必须有问题要引起政府官员和政府机构的关注。作为制定政策的第二阶段是大多数人想象中的决策过程本身，也就是决策者相互作用从而达成某种决定的阶段。最后是执行政策，即由政府官员实施决定的阶段。”布什是第二次世界大战后与里根一样将军控议题看作外交政策中至关重要的组成部分的总统，因此他能够在政策形成的三个阶段都施加了非常重要的影响。他个人的信念、气质和风格都加速了美国军控政策的调整。他将军控议题列为需要优先处理的问题，投入了较多的时间和人力资源。布什总统变革美国军控政策的这种偏好同时受到了国内政治环境和突发事件的推动。一般而言，总统是各项政策的“加速器”，总统可以倡导、实施或者促成某项政策，也可以否决、反对一项政策；国会则对各项政策起到“刹车”的作用，既制约总统提出的立法，也可以总统对国会立法的否决。但事实上，国会中共和党在过去6年中始终是控制众议院甚至是参众两院的多数党，这种权力分布显然有利于布什总统调整美国的军控政策，布什总统也的确获得了来自国会的舆论、立法和经费方面的支持。九一一这个突发事件构成了布什政府调整美国军控政策的另一个推力。九一一事件让

共和党总统和共和党议员吸取的教训是：不愿意接受军控所包含的相互克制的内容，怀疑双边或者多边军控机制的效用，强化美国军事力量，为最坏情况做出准备。九一一事件发生之后，保守力量和自由派力量所处的平台已经不平等，自由派倡导谈判、军控的声音受到了压抑，保守派声音能够获得了更大的市场。

五　新安全环境下的美国军控政策

布什政府六年来的军控政策调整已经基本上展现了新安全环境下美国的军控政策的“新面貌”。美国为了发展导弹防御系统已经放弃了《反导条约》，这也意味着冷战时期美苏之间“确保相互摧毁”的战略将丧失意义。布什总统在2001年5月1日的国防大学讲话中表示：“威慑力再也不能仅仅建立在实行核报复威胁的基础上。……我希望完成改变我们关系基础的工作，即把以核恐怖平衡为基础的关系转变成以共同责任和共同利益为基础的关系。”在宣布美国退出《反导条约》的讲话中，布什总统也提到：“美国和俄罗斯正努力建立正式的新型战略性关系。”虽然短期内，美国并不可能完全消除“确保相会摧毁”的状态，但美国已经不再接受“相互确保摧毁”的战略。随着美国导弹防御系统的能力的不断提高，美国最终实现第一次打击能力并非不可能。美国的核战略已在经历重大调整，美国核武器威慑的对象重点发生转移，从主要针对苏联，转为同时应对潜在核大国和无赖国家；战略威慑的结构也发生了变化。调整后的核战略加强甚至超越了传统的威慑，裁军可以迅速逆转、攻防能力实现结合、常规和战略威慑实现相结合。美国秉持此种威慑战略将对其他国家构成相对较大的安全压力，其他国家很难在普适的全球或者多边及双边领域达成具有法律意义的军控条约或者协定，从而对自身的军备能力形成实质性的约束。因此，美国调整核政策后，军控领域的制度建设将很难取得进展。事实上，现在美国也不愿意受到条约的约束，美俄基本上进入了无条约军控时代。制度建设不再是美国军控政策的主导方向，但这不意味着美国不重视非正式的军控机制。从布什政府迄今为止的军控政策调整所能够看到美国军控政策“新面貌”，新安全环境下的所谓适应新现实的美国军控政策主要包括如下几个方面的内容。

调整后的美国军控政策的第一个支柱仍然是防扩散。此时的防扩散有别于以前的防扩散，它涵盖的内容不仅包括原有的防扩散手段，同时也增加了新的防扩散方式。美国完善第一个支柱的方式包括有选择修补、巩固现有不扩散机制、加强原有的非条约的防扩散合作、增加新的防扩散手段。当前《不扩散核武器条约》在和平利用核能与防扩散平衡方面出现的麻烦极大程度上挑战条约的未来。美国不可能剥夺无核国家和平利用核能的权利，同时又要解决扩散关切。废止这个条约显然是不符合美国利益的，修改这个条约也是不现实的。目前比较可行的办法是就核能和平利用凝聚新的共识，解决和平利用核能可能造成的扩散问题。国际原子能机构和美国的确也在朝着这个方向努力。2005年9月，国际原子能机构总干事巴拉迪提出建立国际燃料银行的设想后，美国能源部长塞缪尔・博德曼旋即于9月26日发表声明，称美国愿意为那些放弃铀浓缩计划的国家提供核反应堆燃料，从而控制核武器的扩散，为此能源部将为国际原子能机构可核查的、有保证的燃料供应安排储存17吨高浓缩铀。2006年1月底，布什总统提出了“先进能源倡议”(Advanced Energy Initiative)，其中涉及核能的内容就是“全球核能伙伴计划”(Global Nuclear Energy Partnership)。这个计划如果得以贯彻，将极大降低民用核能所造成的扩散隐忧。此外，美国还将继续加强出口管制机制，既包括国内完善出口管制立法，也包括多边出口管制机制。美国原来的出口管制立法现已丧失效力，目前正在酝酿新的立法。由于在平衡经济利益与安全利益问题上的分歧，新的立法已经延宕多时，美国可能会加速国内出口管制的新立法。美国还将继续努力巩固原有的多边出口管制机制，这不仅包括推动成员国的扩大，还包括更新出口管制的“触发清单”。

加强原有非条约的防扩散合作则包括继续推动“合作削减威胁”项目，并将这个项目扩大到相关国家。合作削减威胁项目最初是针对前苏联国家，解决前苏联遗留在乌、白、哈的武器系统、协助解决反应堆的转换、核武器和材料的保护、控制、衡算和集中，甚至设立赠款项目解决核科学家的就业问题，防扩散效果比较显著。现在这个项目的目标国家已经得到拓展，已扩大到伊拉克和利比亚，以后如果朝核和伊核问题获致解决，有望继续扩大。项目力度的扩大则表现在“八国防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系”，以及后续的计划和倡议。新的防扩散手段则包括现在美国提出的集装箱安全倡议及“百万港口”(Megaports)计划。美国将继续推动其他国家同美国合作，加入这些双边的倡议，从而编织复杂的防扩散网络。美国以后也可能提出新的防扩散手段，并寻求国际社会的支持。条约机制面临的麻烦就是守约(compliance)问题，美国将在国际社会推动加强守约的各种倡议和手段，不断强化国际原子能机构的核查能力。此外，美国还可能推动《禁止生产武器级裂变材料公约》的谈判，敦促《不扩散核武器条约》的缔约国正式批准国际原子能机构附加议定书，确定所有国家完成全面的国际原子能机构安全保障协议等。

对于双减政策的看法和建议例5

中图分类号：F740；D996.1文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2009)05-0117-07

WTO虽然对竞争政策本身没有进行直接规范，但是对竞争政策与贸易政策间的关系问题一直给予密切关注。国际层面要求在WTO框架下解决竞争政策国际协调问题的呼声很高，在WTO的新一轮谈判策划中，试图将竞争政策作为谈判新议题的努力再次展开。1996年12月WTO新加坡部长级会议决定成立了一个竞争政策工作小组，几经周折，2004年8月1日通过的WTO总理事会《多哈工作议程决定》将竞争政策从议题名单中撤除。尽管如此，在WTO框架下协调竞争政策的努力已经展开。在竞争政策的国际协调尚未取得实质性成果之前，存在着利用WTO非违反之诉将竞争政策全面引入WTO框架的可能性，而这种可能性一旦付诸实施，将会对WTO产生重大的影响。

一、 竞争政策与贸易政策

竞争政策一般是指国家为了保护和促进市场竞争而制定和实施的经济政策，其核心目标是通过保护市场正当的竞争关系，提高资源配置效率，增进社会福利。竞争政策本身在很大程度上是一种法律化的经济政策，而竞争政策主要是通过法律来实施，因此，竞争法构成竞争政策的核心。从这个角度看，竞争政策首先体现为国家对市场竞争予以规范的意愿和程度，国家可以选择制定实施竞争法，也可以选择不制定竞争法，这是国家基于其自身经济政策的要求而做出的选择；其次，一般认为，作为竞争政策核心的竞争法主要包括反垄断法和反不正当竞争法。反垄断法主要规范对市场竞争构成阻碍的垄断行为，其目标是确保市场的竞争性。尽管各国制定反垄断法的基本宗旨是一致的，但基于国内经济政策的不同需求，其内容和方式存在很大差别，但其规范范围即垄断行为的类别大同小异，例如我国反垄断法规定的垄断行为包括经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除限制竞争效果的经营者集中。反不正当竞争法主要规范市场中的不正当竞争行为，禁止经营者利用不正当的方式进行竞争。因此，限制竞争行为、垄断行为、限制性商业惯例等相关概念均可以统括在竞争法或竞争政策概念之中。

竞争政策与贸易自由化存在着相互促进和补充的关系，二者在目标上具有一致性。实施贸易自由化政策有助于促进竞争政策的实现，而如果没有竞争政策的辅助，贸易自由化的实现也将受到阻碍。“在国家之间的关税和非关税贸易壁垒减少后，要真正实现自由贸易的目标，还需要通过制定和实施有效的竞争政策来配合和补充，以防止企业的限制竞争行为在政府障碍已被消除的领域建立起新的市场障碍，形成所谓货物与服务虽可以自由进出国境但仍无法进入他国市场的尴尬局面”。因此，在贸易自由化取得实质进展之后，竞争政策的作用显得尤为重要，否则WTO所取得的贸易自由化成果可能会被私人企业的限制性商业惯例所抵消。这种起到抵消作用的限制性商业惯例被称为“与贸易有关的私人部门活动”（TRAPS, trade-related activities of private sectors）。

日本消费胶卷案的起因充分说明了竞争政策与贸易政策之间的这种关系。美国柯达公司认为，日本富士公司在日本市场实施的一系列反竞争行为违反了日本的禁止垄断法律，但是日本政府执法不力，对富士公司的违法行为予以纵容或容忍，使富士公司操纵了日本消费胶卷和相纸的市场，阻碍了柯达公司产品进入日本市场，根据WTO取得的贸易自由化利益由于日本的竞争政策而受到抵消。为此，柯达公司于1995年5月依据美国1974年贸易法向美国贸易代表提出指控，最终导致了美国依照WTO争端解决程序日本的日本消费胶卷案。

二、 以GATT/WTO作为竞争政策国际协调框架的努力

由于竞争政策与贸易政策间存在着相互促进和补充的关系，对竞争政策在国际层面进行协调的需要伴随着国际贸易自由化的进程应运而生。

旨在创建国际贸易组织（ITO）的哈瓦那的起草者已充分认识到竞争政策对贸易自由化的重要意义，因此，哈瓦那第五章专章规定了限制性商业惯例。关税及贸易总协定（GATT）先行、哈瓦那紧随其后的计划落空后，GATT协定联系哈瓦那有关章节包括第五章规定的第29条失去了意义，因此，GATT缔约方于1955年一致通过一项决议，决定删除GATT第29条，但由于一个缔约方没有批准该决议，致使GATT第29条的条文仍然予以保留，只是不再具有实际意义，其指向的哈瓦那关于限制性商业惯例的第五章对缔约方不具有任何约束力。

尽管如此，将竞争政策纳入GATT/WTO框架的努力一直在进行中。早在1955年，就有缔约方代表提议在GATT中设置规范国际贸易中限制性商业行为的条款，但因时机不成熟而没有获得通过。1958年，GATT决定成立一个专家组研究GATT是否以及在何程度上规范限制性商业惯例，专家组通过了一份研究报告，建议为限制性商业惯例问题提供一个进行磋商的机会。继乌拉圭回合谈判中未能对竞争政策进行讨论，将“国际反垄断法典草案”作为诸边协议而纳入WTO框架中的专家动议未能成功之后，在WTO新一轮谈判中纳入竞争政策议题的努力和计划也相继落空。目前的状态是，在WTO框架下展开竞争政策谈判未能实质性启动，这种谈判今后能否启动以及何时启动取决于WTO成员方能否就其分歧较大的立场达成妥协。

从目前的情形看，将竞争政策纳入WTO框架的可能性是存在的，但具体进程还很难预料，主要的困难在于各成员方的观点和态度存在很大差别。发达国家关注的是通过对发展中国家提出竞争政策的要求，使发展中国家的市场具有市场竞争性，以免贸易自由化的成果因发展中国家缺乏市场竞争机制而受到减损；发展中国家则更加关注对反倾消措施进行控制以及跨国公司滥用优势地位的限制竞争行为；美国坚持认为反倾消措施与竞争政策无关，拒绝就反倾消问题进行谈判。可见，各成员方的立场差异还是很大的。在可预见的时期内，寄希望于通过制定竞争政策规则而使非违反之诉的适用退出这个领域，还不是很现实。

三、 GATT/WTO的非违反之诉制度

非违反之诉(Non-violation complaint）是世界贸易组织（World Trade Organization, WTO）争端解决机制中比较有特色的一项规则。非违反之诉是指这样的一种情形：如果一成员方实施了某项措施，并致使另一成员方依照WTO协定而合理预期的利益受到抵消或损害，即使该项措施并没有违反WTO协定，利益受到抵消或损害的成员方仍然有权依照WTO争端解决程序提起申诉，如果裁定非违反之诉成立，被诉方虽然没有义务撤消被诉的措施，但有义务与申诉方达成满意的调整或进行补偿。非违反之诉在“关税及贸易总协定”（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）签订时就规定在GATT1947第23条1（b）中，在GATT近50年的争端解决实践中，专家小组通过具体案件裁决对非违反之诉做出了一定程度的阐明，乌拉圭回合谈判又进一步将其适用领域扩展到“服务贸易总协定”（GATS）和“与贸易有关的知识产权协定”（TRIPS）以及其他多边贸易协定。

GATT1947“非违反之诉”的概念源于20世纪30年代国际联盟系列经济会议有关贸易政策的讨论，以及后来同一时期主要是美国签订的双边贸易协定。

第一次世界大战后，各国政府在恢复经济的努力中，对贸易自由化的认识并不存在分歧。为落到实处，国际联盟于1920年设立的经济委员会主持了一系列讨论，主要目的之一就是促进签订贸易条约降低关税，即所谓的“关税停战”（Customs truce）。但达成此目的必须解决普遍存在的“间接保护”（Indirect protection）问题，这样才不致使关税降低的利益被关税外的其他替代性措施所抵消。“间接保护”在当时不但十分盛行，而且花样繁多，因此，如何解决这一问题自然成为讨论中的关键。最初的设想是要先列出应予禁止的“间接保护”措施，但1933年的伦敦货币与经济会议否定了这个设想，因为各国逐渐认识到，全部列出此类措施是不可能的，于是决定以一个原则性的条款即“公平待遇条款”（Equitable treatment clause）来解决。在此背景下，美国代表Fred Nielsen为会议准备了条款草案，并被伦敦会议所采纳。在这个条款中第一次使用了“抵消或损害”的用语，形成了“非违反性抵消或损害”（Non-violation nullification or impairment, NVNI）的概念。这一概念在美国其后的双边贸易协定中得到普遍推行，在此基础上，通过其提出的作为ITO谈判基础的“建议稿”，美国使这一概念引入了ITO进而GATT谈判中。有意思的是，美国在其建议稿中，仅意在使“非违反之诉”适用于ITO的“商业政策篇”，这样做的目的是计划将“商业政策篇”作为一个独立的协议，作为首轮关税减让谈判结果的协议框架。这一目的因GATT1947的先期临时生效而实现，从而美国将“非违反之诉”仅适用于关税减让情形的初衷彰然若揭。

从非违反之诉的根源及被写入GATT的背景看，显然是为了维持关税减让承诺的实际利益或作用，从而使通过关税减让而促进国际贸易这一当时惟一可选择的途径不致落空，因此，关税减让利益的维持是非违反之诉的核心和整个设计的全部目的所在。GATT的根本目的是保护成员方间互惠关税减让，由于当时在国际贸易领域许多实体规则的缺失，名目繁多的“间接保护”措施可能轻易地令GATT的根基受到动摇，因此，以非违反之诉的设计防止成员方利用非关税壁垒或其他政府措施抵消关税减让带来的利益。日本胶卷相纸案的专家组对此曾明确：“第23条（1）b的目的是，通过对GATT规则没有规定、但却抵消或损害一成员方关税谈判合法预期利益的政府行为予以调整，保护GATT的减让平衡。”

非违反之诉如从字面理解，与“违反之诉”相对应、并列，似乎“违反之诉”之外的情形均包含在其中，适用范围应很宽泛。但事实上与GATT/WTO历史上共300多个案件相比，非违反之诉是极少量的。虽然从字面上看不出这层意思，但从条款的设定背景和目的看，起草者们并没有将非违反之诉视为常例，本意是要将其作为特例对待，这一层意思随着国际贸易政策规则化范围的扩展而日渐清晰。在“日本胶卷案”中，专家组非常明确地表达了这一精神：“虽然非违反之诉救济是WTO/GATT争端解决中一个重要的、被接受的手段，并已‘载入书本’近50年，我们注意到只有8个案件专家组报告实质性地对第23条1（b）申诉进行了裁判。这表明，无论是GATT缔约方还是WTO成员方均谨慎地适用该救济措施，并实际上将其视为例外的争端解决工具。我们注意到，在这一点上，欧盟油菜籽案及本案中的欧盟和美国均确认‘非违反抵消或损害’（NVNI）救济应谨慎适用，并应视为例外性的概念。理由很简单，成员方谈判议定其同意遵守的规则，只例外地因未违反这些规则的行为而受到挑战。”

毕竟非违反之诉的规定字面含义宽泛，规定模糊，上述例外对待的原则只能通过具体案例予以体现，因此，通过专家组的判例裁决，基本确立了非违反之诉的构成要素，主要包括：（1）存在一成员方政府的措施；（2）申诉方在谈判时无法合理预期会实施前述措施，或从另一个角度讲，对一成员方的减让存在合理预期的利益；（3）该利益因上述措施受到抵消或损害，即上述措施不利地打乱了减让所确立的产品间的竞争关系。

日本消费胶卷案（Japan-Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper）是WTO第一个非违反之诉案件，虽然美国提出的非违反之诉没有得到支持，但专家组报告对非违反之诉进行了较为全面细致的论述，包括非违反之诉的目的、构成要素、举证责任、证明标准等，这是专家组在总结GATT以往实践的基础上对非违反之诉的理解。对专家组的这些理解还存在很多争议，值得专门进行讨论，超出了本文的范围。但是，通过对本案事实的大致了解，有助于更具体地认识非违反之诉的含义。

1996年9月20日，美国根据WTO争端解决谅解第4条及第6条的规定，请求设立专家组，以解决其与日本间有关消费胶卷和相纸的争端。美国认为，日本的某些法律、法规、要求和措施影响了进口到日本的消费胶卷和相纸的分消、允诺消售和国内消售，对美国应从日本在肯尼迪回合、东京回合、乌拉圭回合所作的消费胶卷和相纸关税减让中取得的合法预期利益造成抵消或损害，因此依照GATT第23条1（b）的规定提起非违反之诉。

美国在申诉中提出的对其利益造成抵消或损害的日本政府措施共有21项，大体分为三类：（1）分消措施：鼓励和便利形成一种消费胶卷和相纸的市场结构，这种市场结构使进口胶卷和相纸被排除在传统分消渠道之外；（2）大型零售商场法：通过限制大型零售商场的设立，限制了进口消费胶卷和相纸替代性分消渠道的发展；（3）促消措施：通过限制促消而使进口消费胶卷和相纸在市场上处于不利地位。美国认为，日本的这些国内措施虽然并没有违反GATT的规定，但对其在关税减让谈判中的预期利益产生抵消或损害，因此符合非违反之诉的成立条件。专家组报告认定美国提出的非违反之诉不成立。

前面提到，非违反之诉字面上看来范围很宽泛，但事实上却是作为例外来掌握的，因此，无法望文生义地理解。这里选择美国申诉的其中一项措施――“大型零售商场法”――来进一步认识这一点。

日本国会于1973年10月1日通过“大型零售商场法”，1974年3月1日起生效。该法主要是对大型零售商场的设立予以监控。根据该法的要求，新的大型零售商场计划完工和开张前12个月，须向有关部门提交通知，有关部门就该商场是否适用本法规定的程序做出通告，商场只能在此通告7个月后才能开业。向有关部门提交前述通知后的4个月内，必须向有关部门、地方商会、当地零售商或其协会、消费者就商场设立计划进行解释。商场开业前至少5个月，必须向有关部门提交通知，该有关部门确定新商场的设立是否可能对中小零售商产生重大影响，如果是，则有关部门可要求减少商场面积及/或推迟开业时间。美国认为，大型零售商场更乐于消售进口消费胶卷，因而是进口消费胶卷和相纸重要的分消渠道。“大型零售商场法”限制、制约了新的大型商场的设立，从而限制了进口消费胶卷和相纸的另一分消渠道的发展。

专家组认为，构成非违反之诉应符合三个要素的要求，即被诉方政府实施某项措施、申诉方具有合法预期利益、损害及因果关系。就“大型零售商场法”而言，第一个要素是具备的，它属于日本政府实施的一项措施；关于合法预期利益，美国认为是其源自日本消费胶卷和相纸关税减让（肯尼迪回合、东京回合、乌拉圭回合）的对市场准入改善的合法预期，而专家组认为，从实施措施和关税减让的时间看，美国仅对源自肯尼迪回合的关税减让有改善市场准入的合法预期；关于损害和因果关系，专家组认为“大型零售商场法”并不是特别针对某一具体产品或某一来源的产品，因此，并未破坏进口及国产消费胶卷和相纸的竞争关系，不存在损害。因此，裁定美国提出的非违反之诉不成立。

四、竞争政策国际协调对非违反之诉适用范围的影响

非违反之诉的适用范围向来是对非违反之诉的意义和价值持有相左观点者均重点关注的问题，或呼吁缩减其适用范围，或力主扩大其适用范围。在GATT/WTO立法及实践中，非违反之诉适用范围在两个不同方向上的变化都发生过，体现了对非违反之诉限制主义和激进主义不同力量的作用。考察非违反之诉适用范围变化过程，对于认识这种制度的作用、价值和未来趋向应该会有裨益，尽管这个变化过程显得杂乱无章。

竞争政策被纳入WTO框架后，势必形成有关竞争政策的实体性纪律，对贸易的市场准入产生影响的竞争政策需要符合这种实体性纪律的要求，否则将构成对WTO协定义务的违反。因此，有关竞争政策争端将主要以违反之诉的方式解决，非违反之诉在这方面的适用机会大大降低。非违反之诉适用范围受到这种影响的现实性取决于竞争政策纳入WTO框架的可能性。

而在目前阶段，如果扩张非违反之诉的适用范围，通过非违反之诉全面解决竞争政策引发的贸易政策问题，无疑将对违反之诉的适用范围产生重大影响。

GATT虽然认为应该对限制性商业惯例采取一定的行动，但并不倾向于利用其争端解决机制处理竞争政策问题。如前所述，GATT于1958年11月指定了一个专家组（Group of Experts）进行研究，以确定GATT是否、在何程度上以及如何对国际贸易中的限制性商业惯例采取行动。专家组随后提交了研究报告，认为GATT缔约方全体在这方面应该采取行动，而且认为GATT缔约方全体是对限制性商业惯例采取行动的恰当的、适格的机构。但在采取行动的方式上，专家组没有达成统一意见，按照大多数专家的意见，作为限制性商业惯例方面的专家而不是GATT法律问题的专家，专家组不能判断对限制性商业惯例是否适用GATT第23条。大多数专家确信，尽管如此，应建议缔约方全体不要依据GATT第23条采取行动。多数专家不建议采纳GATT争端解决条款处理限制性商业惯例的理由是，“这样的行动会引发根据第23条第2段的报复措施的严重风险，而采取这种报复措施所基于的判断可能是在缺乏足够的关于限制性商业惯例事实信息的情形下不得已而做出的，从而对贸易产生不利的影响。”为此，多数专家建议采取双边磋商方式，以求消除限制性商业惯例的不利影响，但GATT对这种双边磋商不主动参与，亦不采取实质性行动。少数专家的意见与其他专家的意见大体相同，差别在于建议GATT积极主动地参与双边协商，如果有关双方经过磋商没有达成一致，则缔约方全体指定一个专家组参加上述磋商。并且认为，如果仍无法达成一致，将向缔约方全体进行报告，缔约方全体可以根据GATT第23条第2款的规定提出建议，但是不进一步采取GATT第23条第2款第二句所规定的其他措施。可见，专家组并不建议通过GATT争端解决条款处理限制性商业惯例，少数专家的意见归根到底也不是利用GATT争端解决条款处理限制性商业惯例。

GATT随后又指定了一个工作组（Working Party）对上述报告进行研究，工作组最后提交了一份经各方妥协的草案，缔约方全体在此基础上于1960年11月18日通过了《关于限制性商业惯例的决定》，中心思想是表明GATT目前无法对限制性商业行为进行控制，但考虑到对GATT贸易自由化进程构成阻碍，建议开展双边磋商，如双方认同有关限制性商业惯例产生了有害的影响，则应采取适当的措施消除这种影响，如不能达成一致，则通知秘书处，由秘书处转达给缔约方全体。

上述决定是以GATT不插手处理限制性商业惯例为基调的，否则，该决定对限制性商业惯例的有关描述和处理原则使人感觉非违反之诉是最接近的可用机制。

时过境迁，当GATT觉得可以插手限制性商业惯例时，人们首先想到的就是非违反之诉。世界银行1993年的一份政策研究报告《竞争、竞争政策及GATT》体现了这种思路，巧合的是，该报告的作者之一为GATT秘书处法律部的Petros C.Mavroidis教授。该报告的中心论点是，为了促进全球竞争，与其协调各国的竞争政策，莫如进一步推进贸易自由化以及实施现有的GATT规则；现有的GATT规则和判例法适用于有关竞争政策问题的争端解决，既可以针对缔约方实施其现有竞争法律的行为，也可以针对缔约方不实施有关法律的行为；对于与竞争政策有关的争端，应该更积极地利用GATT现有的非直接途径，如非违反之诉这个具有强大潜在功能的工具。

倡议适用非违反之诉处理限制性商业惯例问题的另一位著名学者是Jagdish Bhagwati教授。Jagdish Bhagwati教授提出WTO应审查竞争政策问题，其动因是美国将“外国政府容忍企业的系统的反竞争活动”（the toleration by a foreign government of systematic anticompetitive activities by enterprises）列为可启动“301条款”的情形之一，认为竞争政策问题已经引发了国家的单边措施。Jagdish Bhagwati教授建议，GATT通过适用非违反之诉将与竞争政策有关的问题纳入到GATT的管辖范围，这样做的优势在于通过争端解决实践迅速确立竞争政策方面公认的最低要求标准，形成判例，同时又缓解了单边措施带来的问题。

五、不宜通过非违反之诉将竞争政策全面纳入WTO框架

非违反之诉并不是不能适用于有关竞争政策的措施，如果成员方实施了一项有关竞争政策的措施，对另一成员方依照WTO协定合理预期的减让利益造成了抵消或损害，没有理由不能提起非违反之诉。但是，上述倡导适用非违反之诉处理竞争政策争端的建议并不局限于此，而是期望通过非违反之诉全面地将竞争政策的有关问题纳入到GATT/WTO框架下，这种做法势必将突破非违反之诉正常的适用限度，只有通过赋予非违反之诉新的涵义才能实现，从而带来相应的一系列问题。这种解决路径的实质是解释现有的协议，需要WTO上诉机构的法律解释或者WTO总理事会的正式解释。

如果通过非违反之诉全面地将竞争政策的有关问题纳入到GATT/WTO框架下，会产生如下的问题：

1.需要对非违反之诉做出突破性的解释

构成非违反之诉需要满足相应的条件，包括政府实施的措施、具有合法预期的利益、该利益受到抵消或损害。但适用于竞争政策时，在能否满足“政府实施的措施”这个要件上存在比较严重的问题。

非违反之诉要求被诉的措施必须是由政府实施的，这样才能将有关后果归责于政府。落实到竞争政策的情形，限制性商业惯例的实施者往往是商业公司，按照一般的原则，这种纯粹的私人行为不能成为GATT/WTO争端解决程序审查的对象。为了克服这个障碍，达到将私人行为归责于政府的目的，倡导者们对限制性商业惯例提出了不同的观察角度，认为在很多情况下，公司的限制性商业惯例或者需要政府的批准（如反托拉斯豁免），或者需要政府的支持（如贸易壁垒）。另一种类似的版本认为，在很多情况下，政府在支持及或帮助私人机构的限制性商业惯例中扮演了重要的角色。但这种方法的问题在于，这个论断对一部分限制性商业惯例可能是适用的，而且需要根据个案的具体情形具体分析，将其作为一般性的判断则缺乏必要的理性，至少缺乏可信的经验数据支持；竞争政策只是政府管理经济活动的一个方面，从政府实施管理这个角度看与其他方面的管理不存在质的差别，为什么只在竞争政策方面做出这样的判断？再者，发展中国家对跨国公司在当地市场大量存在的限制性商业惯例深为忧虑，苦于不能有效控制，难道可以将这种行为归责于作为受害者的政府？可见，上述论断的可信性值得怀疑。在GATT/WTO争端解决实践中，曾提出过将部分私人限制性商业惯例归责于政府的标准，且不论这个标准是否恰当，由于日本政府管理经济的特殊文化场景，将这个标准适用于具体个案中涉及的日本，可能得出肯定性的判断，但在其他绝大部分国家中，这个标准可能都不会获得满足。因此，还不能认为专家组确立的该标准肯定了倡导者们的上述论断。

“措施的实施”（the application …of any measure），从用语上可以肯定，是指积极的行为，例如制定法律规章、采取某种行动等，因此政府不作为（Non-action）应该不属于措施的“实施”。因竞争政策方面的原因导致成员方协定下利益受到抵消或损害的情形中，很多涉及到政府对限制性商业惯例予以容忍，或不实施已有的竞争政策，或不制定竞争政策，这些都属于政府的不作为。“根据GATT/WTO法，成员方竞争法执行机构的容忍或不作为似乎与政府行为的关联太过遥远，还不能将其纳入争端解决程序”。为了解决这个问题，有观点认为，“措施的实施”是产生利益抵消或损害的手段（Means），设计非违反之诉制度是为了解决成员方对竞争条件受到改变的担心，竞争条件的改变源于其他成员方的积极行为，然而，如果将重心放在引起所禁止的结果的手段上，而不是放在结果本身上，那么结论是只有引起抵消或损害的部分政府行为（Government action）受到了规范，而其他部分则不能得到规范，这个结论与设计非违反之诉的目的不相符。因此，按照目的论的方法解释更为适宜，既然关键是利益的抵消或损害，那么对引起这一结果的手段应以灵活的方式进行解释，这样，只要对竞争条件造成了抵消或损害，不仅积极的行为而且消极的容忍都能适用非违反之诉。这种解释难以令人信服。非违反之诉规范的对象是政府的某种行为，之所以对其进行规范，是因为这种政府行为造成了利益的抵消或损害，因此，前面提到的“手段”与“结果”是不能割裂的，不是所有的政府行为都受非违反之诉的规范，也不是所有造成利益抵消或损害的原因都受到规范。从解释方法上，这种解释不但违背了文义解释的原则，而且也违背了有效解释的原则，因为“措施的实施”在这种解释中变成了多余的文字。再者，如果对“措施的实施”用语不必理会，那么“合理预期”岂不失去了意义。看来这种“灵活方式”实质是随意的方式(注：这一观点的作者对“灵活”的重要性作了专门标注，认为“灵活性”不仅是GATT法解释中的关键概念，而且可能是GATT获得成功的主要原因之一。)。

2.争端解决机构立法引发合法性问题

如上所述，适用非违反之诉全面解决竞争政策问题，必然涉及到对现有制度的突破，赋予了非违反之诉新的内容，意味着为成员方在竞争政策方面设定了新的义务。但是根据DSU第3.2款的规定：“WTO争端解决体制是为多边贸易体制提供可靠性和可预测性的一个核心因素。各成员方承认该体制的作用在于保护各成员在涵盖协定项下的权利和义务，及依照国际公法的解释惯例澄清这些协定的现有规定。DSB的建议和裁决不能增加或减少涵盖协定所规定的权利和义务。”可见，争端解决机构只能是解释、适用WTO的各项规定，在这个过程中，不能为成员方创设协议中不存在的新的权利和义务，否则，就超越了全体成员方给予的授权。在GATT时期，专家组的报告获得通过需要全体缔约方的一致同意，任一缔约方的反对都可以阻止专家组报告的通过，从这个角度讲，专家组只是一个没有决定权的工作机构，是名副其实的“专家”组。而WTO制定的“反向协商一致”原则对此做出了实质性的改变，根据这个原则，争端解决机构（专家组和上诉机构）的报告几乎等于自动通过，争端解决机构成了真正意义上的第三方裁决机构。WTO的规则取向特点主要是由这一点决定并通过这一点表现的，而DSU第3.2款的规定正是因应这种变化而对争端解决机构权限的限定，超越这个权限，争端解决机构报告的合法性将出现问题。

竞争政策的国际协调是一个较复杂的问题，不管采取何种方式，其中核心之一都会涉及到如何在竞争政策价值与贸易政策价值之间进行协调，如何在贸易自由化与成员方通过竞争政策管理国内市场的自由之间进行平衡。在对这个核心问题没有形成任何国际共识的情况下，由WTO争端解决机构利用一个并不恰当的制度去人为地形成规则，不但严重影响WTO体制的可靠性和可预见性，也不利于竞争政策国际协调的进程。因此，在与贸易有关的竞争政策问题上，争端解决机构不能越俎代庖，具体解决方案应着重考虑如何有助于维持和强化WTO体制在国际贸易领域的地位。

3.突破了非违反之诉的特定目的性

非违反之诉制度的设定具有特定目的性。GATT1947是为缔约方达成的关税减让成果提供一个协议框架，其中各项规则的目的都服务于保障关税减让成果的有效性。从这个角度出发，非违反之诉针对那些尽管不违背GATT的规定但对关税减让利益造成抵消或损害的政府措施，其目的在于保护关税减让平衡，而不是对这些“合法”措施本身进行规范。因此，非违反之诉并不是为了填补GATT规定的漏洞（loophole），这些漏洞的存在不是GATT考虑不周造成的，而是GATT特意将其留在了规范范围之外，竞争政策问题也在此之列。这些留在规范范围之外的领域，在具有现实需求和条件具备的情况下，可能会成为多边贸易体制规范的对象。因此，竞争政策问题纳入GATT/WTO框架有其正常的路径，而不能通过非违反之诉的大门进入，这显然是一个错误的入口。非违反之诉的功能是特定的，不能把它作为解决疑难问题的万灵药。WTO作为多边贸易体制框架，为成员方处理国际贸易中的新问题提供了一个多边谈判和洽商的平台，非违反之诉不具有这个功能。

综上分析，笔者认为试图通过非违反之诉将竞争政策问题全面纳入WTO框架的方案是不恰当的。当然这并不影响在符合规定条件的情况下,部分与竞争政策有关的政府措施成为申诉方启动非违反之诉的正当理由，当应当严格掌握。

参考文献：

［1］ 王先林.WTO竞争政策与中国反垄断立法［M］.北京：北京大学出版社，2005.

［2］ 齐虹丽，徐鹏.贸易自由化与竞争政策的国际协调［J］.云南财经大学学报，2008，（3）.

［3］ Bernard M.Hoekman ，Petros C.Mavroidis, Competition, Competition Policy, and the GATT［R］. The World Bank Policy Research，Working Paper，1228.

对于双减政策的看法和建议例6

上世纪80年代以来,全球气候变暖问题日益严重,温室气体排放过多是其主要原因。减少温室气体排放,遏制全球气候变暖是人类社会面临的一项重大任务。为实现减排目标,世界各国采取了一系列措施,并在全球范围内开展紧密合作。1997年签署的《京都议定书》就是全球合作应对气候变化的一个典范。除了基于项目的减排机制外,在发达国家之间存在基于配额的交易机制,其代表是欧盟排放交易体系(EUETS)。

上述与碳排放权有关的市场行为,可统称为碳交易。碳交易是一种促进全球温室气体减排,遏制全球气候变暖的市场机制。市场机制要充分发挥作用离不开金融的发展。所以,由碳交易催生的碳金融不仅是市场机制推动减排的基础,而且是低碳经济的重要支撑。而低碳经济的兴起也为碳金融的发展提供了巨大的机遇。

目前碳金融还没有一个统一的定义。一般而言,其概念分为狭义与广义两种。狭义的碳金融主要指基于温室气体减排量或者碳排放许可证的交易活动所产生的一系列现金流的统称;而广义的碳金融泛指服务于限制温室气体排放的一切金融活动,主要包括节能减排项目的直接间接投融资活动、与“碳排放”有关的各类权益及其金融衍生品的交易活动、为减少温室气体排放的企业或机构提供的金融中介服务等等①。

尽管中国在减少温室气体排放方面已经取得了阶段性成果,但是节能减排形势依然严峻。要完成政府设立的减排目标,除了加强规划引导外,还必须借助市场的力量。目前,碳金融在促进碳交易市场发展方面已经取得一定成效,逐渐成为发展低碳经济和绿色经济的助推器,但提升空间仍然较大。

一、我国碳金融市场发展现状

与欧盟等发达国家相比,我国碳金融的发展仍处于起步阶段。目前国内碳金融主要侧重于直接投融资、碳指标交易和银行贷款等方面。具体而言主要包括四个方面的业务。

(一)基于项目的碳金融业务。目前国内与此相关的业务主要是清洁发展机制下的项目开发,即经核证的减排量(CERs)的交易。近年来,我国CDM市场发展迅速,市场规模快速扩大。按照UNFCCC网站的统计,截至2012年3月29日,我国共有1871个CDM项目成功注册,占东道国注册项目总数的47.32%;预计产生的二氧化碳年减排量共计36890万吨,占东道国注册项目预计年减排总量的63.79%。两项指标都遥遥领先于其他国家。

(二)自愿减排(VER)市场中的碳金融业务。自愿减排市场源于一些不受《京都议定书》约束的团体或个人为自愿抵消其温室气体排放,而向减排项目购买减排指标的行为。其交易对象是经国家自愿减排管理机构签发的减排量,即“中国核证减排量”(CCER)。目前,我国的自愿减排交易市场已经有了一定的发展。北京环境交易所主导制订了国内首个自愿减排标准——“熊猫标准”,搭建了VER电子交易平台,并有一些实施自愿减排的成功案例。

(三)商业银行开展的绿色信贷业务。绿色信贷业务是商业银行参与碳金融的主要模式。例如,2006年兴业银行就推出节能减排项目贷款这一“绿色信贷”品种,并创造性地引入了国际金融公司贷款的本金损失分担机制;四大行也陆续跟进,截至2010年1季度,中行在节能减排方面的授信余额已突破1800亿元,2009年建行绿色信贷项目余额就达到1811亿元。

(四)碳金融合约交易业务。除了传统的信贷业务,我国商业银行也试行多样化的碳金融服务。比如:2011年工商银行正式推出碳金融合约交易业务,为天润新能的碳排放权项目提供一整套碳金融相关产品和服务,提高了国内节能环保企业在国际碳排放权交易中的议价能力;民生银行也成立了“绿色企业金融服务中心”,为绿色产业提供投资理财、财务顾问、结构化融资、融资租赁等金融服务,并研究试行绿色股权、碳排放权质押等标准化贷款融资模式和低碳金融产品。

此外,还有基于配额的碳金融业务。目前,这项业务在全世界碳金融交易中占据较大比重。在国内,由于碳排放权分配机制尚未形成,还缺乏发展基于配额的碳排放权交易的基础,配额交易在国内还没有正式展开。但是,我国政府已经展示了促进低碳发展和绿色发展的决心,并在配额交易方面展开了积极的探索。

随着碳排放权交易日渐为人们所熟悉,碳金融也越来越受到人们的重视。尤其是“十二五”提出的约束性减排目标明确到2020年,我国单位GDP温室气体排放比2005年下降40%至45%,使碳金融的发展有了更为广阔的前景。

二、我国发展碳金融面临的主要风险

尽管我国碳交易市场的蓬勃发展为碳金融的推进提供了重大机遇,但是碳金融在国内仍然是新生事物,也面临多方面的风险。我们必须对碳金融各参与方所面临的风险有较为全面准确的认识才可以扬长避短,在控制风险的前提下发挥碳金融对低碳经济和绿色经济的促进作用。目前,我国开展碳金融业务主要面临以下几个方面的风险。

(一)项目风险。目前,我国碳金融业务中比重最大的仍然是基于CDM的项目开发。一个项目的成功开发需要经过设计、审定、监测、验证、签发等不同流程,而每一个项目从建设、审批到最终交付CER之间都存在着巨大的不确定性,这种不确定性会给参与方带来一定的风险②。

在设计阶段,项目面临的主要风险是技术风险,有超过50%的项目因为技术方法的缺陷而被CDMEB拒绝。在审定阶段,发改委、DOE和CDMEB需要分别对项目进行检查、审核或重审。在监测阶段,CDM项目可能出现无法达到预期绩效的情况。截至2010年近54%的项目没有达到预期产出。在验证阶段,大规模CDM产生的CER额度要求两个以上的DOE同时审核,在DOE审定之后,还有相当一部分需要复核,还有一部分被否决。全球环境战略研究所(IGES)的数据统计显示,截至2011年8月1日,有20.8%的CDM项目需要重审,有9.5%的正在重审,另 外有7.0%的项目被否决或取消。此外,漫长的程序也会给碳金融交易的参与方带来风险,CDM项目从公众评议到首次签发的平均天数为482天。

(二)市场风险。在从事碳排放权交易和减排项目开发的过程中,金融机构面临的主要市场风险包括市场规模的变动和碳排放权价格的波动。影响市场规模和碳排放权价格的因素有很多,包括全球宏观经济形势、各国的气候变化政策与全球气候变化谈判情况、碳基能源的价格、特殊事件以及天气方面的自然因素等(魏一鸣等,2010)。

2008年全球金融危机爆发以来,碳排放权市场规模和价格都出现了大幅波动,反映出市场风险的加剧。从市场规模的角度看,碳市场的总体规模在不断扩大,但中国投资者参与程度较高的CDM市场却呈现出不断萎缩的趋势。世界银行的统计数据表明⑤,2008年到2010年一级市场CER的交易额分别下降了12%、58%和44%。CER交易的二级市场在2009年也出现了33%的萎缩。从碳排放权的价格来看,其波动幅度也蕴含着巨大的风险。以EUA为例,受欧盟配额过量发放的影响,其DEC07合约从超过20欧元的高位跌到0.1欧元左右。即使排除这种极端情况,EUETS中的碳排放权价格仍然体现出较强的波动性。事实上,CER与EUA期货价格的波动也具有高度一致性(王巧芳,2009)。

(三)政策风险。碳金融业务面临的政策风险主要是各国气候政策调整导致市场价格波动所带来的风险。碳排放权市场本身就是各国应对气候变化政策的产物,其市场供求首先依赖于各国的政策安排,而政策又会受不同利益集团错综复杂关系的影响,因此,政策方面的不确定性会给碳市场带来巨大的风险。

从长期看,2012年《京都议定书》第一个减排承诺期行将结束,尽管德班会议在最后时刻达成了继续执行第二减排期的协议,但是要在2020年后真正达成对全球所有国家都有法律约束力的协议仍会遭遇重重困境,温室气体减排能否真正成为全球性的长期政策前景仍不明朗。从短期看,一些局部的政策调整对于特定的碳金融项目也可能意味着重大的风险。比如,按照欧盟制订的法律,2013年后,只允许来自最不发达国家或者是与欧盟有双边协议的国家的CDM项目进入EUETS。因此,中国的CDM项目如果想进入EUETS就需要与所有欧盟国家达成双边协议,这无疑会给即将在中国实施的CDM项目带来较大的风险。

此外,一些政策制订和执行上的不确定性也会给碳市场带来较大的风险。比如欧盟近期单方面将航空业纳入EUETS的做法就受到了大多数国家的抵制。在不同国家的博弈中,相关突发事件的出现也可能给碳市场造成一定的冲击。

(四)政治风险。碳金融业务面临的政治风险主要是指由国家的行为所引起的造成损失的可能性。在国际气候谈判中,国家作为气候公约的缔约方,尽管不一定是交易的直接参与者,但是其违约行为会影响该国企业或个人的交易行为,对相关的碳金融交易构成风险。比如,2011年12月,加拿大宣布退出《京都议定书》,是继美国之后第二个签署后但又退出的国家。加拿大的退出必定会对其国内碳排放权的需求产生较大的负面影响。此外,一些国家政局不稳导致的国际能源市场价格波动也会传导到碳排放权交易市场,给碳金融业务带来风险。

除上面阐述的各种风险外,碳金融市场还存在着金融市场共有的法律风险、流动性风险和操作风险,也需要引起碳金融市场参与者的注意。

三、推进我国碳金融发展的对策建议

从上一节所论述的碳金融风险出发,本文对碳金融接下来的发展提出几点建议。

(一)建立完善的碳交易平台,为碳金融发展创造稳定的制度环境。目前,我国碳交易业务和交易所平台都相对分散。碳交易业务,主要是基于CDM的项目交易和基于自愿减排需求的CER交易,商业银行参与的业务主要是与各种低碳项目有关的绿色信贷业务。这些业务的共同特点是交易相对分散,流程较为复杂,在项目的风险评估和信息披露等方面存在不足。其结果是我国在国际碳市场上发言权缺失,在制度设计、规则制订和定价权的争夺等方面受制于人。交易所平台,存在着平台林立,职能重叠,监管缺失,业务不足等问题。这两方面的问题是开展碳金融业务的重要风险源。

因此,需要对国际碳市场的交易制度和定价规律进行深入研究,整合国内不同类型的碳交易业务和相对分散的交易所平台,建立并完善适应中国国情的交易规则,形成统一规范的信息披露制度和监管机制,最终建立全国范围内公正高效、统一开放、监管有力的碳交易平台,充分发挥金融市场的价格发现功能,为中国碳金融的发展创造稳定的制度环境。

(二)提高参与方的风险评估与管理水平,为碳金融发展奠定坚实的市场基础。虽然我们可以通过一些方法降低或分散碳金融业务的风险,但是无法彻底规避风险。因此,碳金融业务的参与方还需要提高自身的风险应对能力,建立健全碳金融项目风险评估和管理制度。

参与碳金融交易的商业银行、基金和中介机构要能够有效地识别碳金融项目面临的技术、市场、政策等方面的风险,并评估各种风险的大小及其可能带来的负面影响,进而针对本单位的风险承受能力和其它情况来确定能否参与相关项目以及参与的程度和方式。在项目正式展开之后还要采取有效的措施进行风险消减和风险控制。比如,可以创新合同条款,形成合理的风险分担机制,可以利用其它金融工具进行风险对冲,可以为碳金融业务购买商业保险。只要碳金融的参与方能够进行有效的风险识别和风险管理,就能够把项目的各种风险对参与方的负面影响控制在一定范围之内。

(三)推动直接融资与间接融资相结合,为碳金融发展建立多元化的融资体系。目前我国参与碳金融业务的金融机构主要是商业银行,商业银行参与碳金融的方式单一,侧重信贷。但仅靠信贷资金规模有限,商业银行所承担的风险过于集中。未来应着力发展直接融资与间接融资相结合的低碳产业多元化融资体系。

与间接融资相比,直接融资的优点在于可以使碳交易资金供求双方联系紧密,有利于资金的快速合理配置和高效使用。直接融资还能够使资金供求双方直接形成债权债务关系,加强投资者对资金使用的关注,可以实现市场的信息甄别功能,淘汰那些风险太大的项目。

(四)积极参与国际合作,加强政策风险和政治风险的管理和防范。目前,国内碳金融业务的开展都或多或少地依赖于国际市场,碳交易市场的波动也很大程度上与国际因素密切相关,因此,我国在开展碳金融业务时需要积极参与国际合作。从政府的角度来看,可以与主要排放国家以及全球气候谈判的利益关联方加强双边交流与合作,了解不同国家的发展战略与政策动态,为本国企业争取一些政策上的优惠。从企业的角度来看,要对合作伙伴母国的政策进行跟踪与评鉴,争取对方政府的事前承诺或担保,了解其政策动向并事先作好应急准备,通过各种途径争取自身在国际市场上的利益。

注释

①关于碳金融的定义可参见世界银行:《碳金融十年》。

②关于CDM项目风险的详细论述可参见张旻和袁文旭(2011)。

③参见世界银行报告State and Trends of the Carbon Market2011。

[参考文献]

[1]World Bank,State and Trends of the Carbon Market 2011,

[2]国务院新闻办公室.中国应对气候变化的政策与行动(2011)[J/OL].新华网,2011-11.

[3]世界银行.碳金融十年[M].北 京:石油工业出版社,2011.03.

对于双减政策的看法和建议例7

关键词：后哥本哈根时代 CDM 发展对策

CDM国际合作的发展现状

（一）CDM项目发展迅速

根据《联合国气候变化框架公约》（简称UNFCCC）官方网站公布的数据，截至2010年2月1日，有63个国家2029个CDM项目在EB进行注册，预计可产生的年均减排量达到341912719吨二氧化碳当量。

根据世界银行的统计，2007年全球CDM额度一级市场交易额为74.2亿美元，中国占比高达73%，而到了2008年，这个比例上升到了84%，这意味着中国企业每年从中获益超过50亿美元。英国新能源财务公司曾在2009年6月发表报告，预测表示全球碳交易市场2020年将达到3.5万亿美元，有望超过石油市场，成为世界第一大市场，而此市场中，中国已经成为碳减排的最大供给国和最大的CDM东道国。

（二）CDM项目在发展中国家分布的不均衡

在EB进行了注册的2029个项目中，其中79.35%的项目和85.75%的减排量集中在中国、印度、巴西、墨西哥、马来西亚和韩国这六个发展中大国，而其他100多个发展中国家或者参与较少，或者根本没有实施CDM项目（见表1）。从地区分布上来看，亚洲及太平洋地区占总注册量的75.11%，拉丁美洲和加勒比地区占22.38%，而最不发达的非洲只占有CDM市场的1.87%的份额，体现出CDM项目在发展中国家不均衡的发展态势（见表2）。

哥本哈根会议对CDM发展的影响分析

（一）哥本哈根会议结果

目前所有的CDM项目运作都是以《京都议定书》的法律合作框架为基础的，但《京都议定书》的法定约束期将于2012年底到期，因此国际社会期望哥本哈根会议能对全球2012年后的减排作出规定，对 CDM的未来发展指明方向，但2009年12月19日在哥本哈根签订的《哥本哈根协议》只是一纸不具有法律约束力的协议，其关键内容比较简单，协议要点如下：

继续《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》的双轨制，将全球应对气候变化的中期目标设定为将工业化以来温度上升幅度控制在2摄氏度以内；将在2016年考虑重新审查是否有必要将升温幅度限制在1.5摄氏度内。发达国家承诺到2050年至少减排80％的中期目标，但是短期减排承诺将在以后再决定。发达国家共同承诺将在2010-2012年给发展中国家总共提供300亿美元的快速资金支持，以支持其减排和适应的能力建设。到2020年，发达国家支持通过多种力量共同提供每年1000亿美元支持的目标。

（二）哥本哈根会议对CDM发展的影响

1.增加了CDM发展的不确定性且发展前景不明朗。目前现有的CDM各项制度政策都是根据《京都议定书》制定的，因此CDM的业主、买家、中介机构都期望哥本哈根会议能有清晰的谈判成果，但会议最终未确定具有约束力的减排目标，这使得《京都议定书》框架下的首个承诺期结束即2012年后，运用市场手段减排的清洁发展机制（CDM）的前景趋于不明朗，即将于两年后到期的《京都议定书》中的减排协议面临着无法可依的状况，而众多指望着新减排协议的各方都在犹豫是否要持续，给原本处于观望中的CDM项目沉重一击。

2.降低了东道国发展CDM项目的收益。由于哥本哈根会议没能最终达成碳排放的框架协议，导致碳交易价格持续下跌：CERs期货价格在2008年6-7月保持在20欧元/吨以上，而2009年全球市场一路走低，最低时交易价为每吨碳7-8欧元左右，2009年12月的价格一直在10欧元/吨左右徘徊。过低的碳交易价格，对于卖家前期的投入和预期要获得的收益来说都是不利的。

3.以“基础四国”为代表的新兴经济体将面临更大的减排压力。虽然在哥本哈根会议上“基础四国”捍卫了双轨制的谈判机制，但同时也在国际压力下做出了资源减排的承诺：中国在哥本哈根气候变化大会前宣布，将使2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%；南非承诺到2020年削减34%的预期排放增加量；印度承诺到2020年碳密度比2005年降低20%至25%；巴西则承诺至2020年在BAU基础上减排42%。

通过哥本哈根会议上各阵营间的气候政治博弈过程可以看出，随着“基础四国”等新兴经济体经济的快速发展，其在全球气候政治格局中的角色正在发生悄然转变，正在渐渐的脱离典型意义的发展中国家阵营，在国际气候谈判中面临着发达国家与最不发达国家的双重压力，在未来的国际气候谈判中将面临更大的减排压力。

后哥本哈根时代中国发展CDM的策略

（一）做好承担更大国际责任的准备并占据道德高地及话语权

从长期来看，中国必然要承担起更大的国际减排责任，中国应清楚地认清自身的经济发展阶段和在国际气候政治中的角色定位，提前做好角色转变的思想认识准备和进行经济结构和发展方式的调整。

中国的决策层对气候变化的危害和中国在国际气候政治中的国家定位更加清晰，那么中国到底在这个问题上承担什么样的责任就会更清晰，就能够在国际气候政治话语权上占据主动，在国家经济发展战略上作出前瞻性的规划。从中国在哥本哈根会议前夕做出的自主减排承诺来看，中国的领导人已经清楚地意识到这一点，通过会前高调的减排承诺占据了国际气候政治的道德高地，在事关“拯救人类共同家园”这一大业、人类的未来命运问题上，展现了大国的责任与勇气，为中国及其他发展中国家在气候谈判中掌握了话语权、主动权，同时提出维护自身利益的要求与主张，力促全球减排国际规则的制定与通过，以实现各国在全球合作中的双赢。

（二）对外谈判坚持 “共同但有区别的责任” 和 “双轨制”原则

“共同但有区别的责任”和“双轨制”原则区分了发达国家和发展中国家在气候问题上不同的历史和现实的责任，发达国家理应率先承担应对气候变化的义务，而发展中国家的首要任务是发展经济与消除贫困，规定了发展中国家拥有的可持续发展权力，也规定了不得因此制造任何绿色贸易壁垒。这两个原则对维护发展中国家在气候谈判中的地位与公平及其发展权至关重要，因此作为发展中国家的代表，在2010年召开的墨西哥气候大会及其制定各种国际减排协议时，中国仍然要坚持“共同但有区别的责任”和“双轨制”的原则，实行发达国家量化的强制的减排义务，而发展中国家实行国内适当减缓行动，而且要以发达国家提供“可测量、可报告和可核实”的技术、资金和能力建设支持为条件；在国内执行自愿减排承诺的同时，争取国际社会对中国处于发展中国家阶段的认可，推迟、减缓中国承担国际强制减排义务的时间和额度，为中国自主开发节能减排技术赢得时间，利用这一时间差推动国内产业结构的升级和向低碳经济的发展。

（三）改变现有的CDM项目审批政策

严格来讲，中国目前在EB注册的CDM项目绝大部分未实现真正意义上的技术转让，所谓的“技术转让”只是技术载体――设备的转移，只能等同于技术和产品贸易，远远没有实现“发展中国家通过做CDM项目可以获得先进技术”的预期目标。从CDM项目类型来看，主要是非二氧化碳类CDM项目，如N2O、HFC-23、煤层气等，此类项目从技术含量的角度来考虑，技术含量低，且不具推广价值，对促进我国的可持续发展的贡献非常有限；对国内节能减排能够产生较大协同效应的能效提高、可再生能源类CDM项目“技术转让”水平很低，即使有，也只是少量设备输入。而从长远的战略角度考虑，中国迟早要从碳减排量的净输出国转变为净购买国，诸如氢氟碳化物、六氟化硫和其他化工类。CDM项目目前来看能产生出售CERs的收益，未来很可能成为我国减排的巨大包袱。因此我国的CDM项目主管部门调整现有的CDM审批政策，加强对项目采用技术对我国可持续发展贡献的评估、审批，引进更多技术含量高、推广效果好的CDM项目。

（四）提高低碳技术的自我研发能力

中国若要向国际社会兑现到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%的承诺，就必须转变现有的经济增长方式，大力发展低碳经济，而这需要大量的低碳技术作为支撑。2010年4月15日，联合国开发计划署对外公布了《2010年中国人类发展报告―迈向低碳经济和社会的可持续未来》，报告称中国实现未来低碳经济的目标，至少需要60多种技术支持。而在60多种技术里面其中42种技术中国目前不掌握核心技术。也就是说，对中国而言，70%的减排核心技术需要“进口”。虽然《公约》与“巴厘路线图计划”规定了附件1中的发达国家应采用各种手段来促进技术转让，包括提供资金支持使发展中国家获得切实有效的技术，但是在应对气候变化过程中，发达国家对发展中国家进行技术转让的实际行动和措施都比较有限，而且这些技术都掌握在发达国家的企业手中，企业有其自主的利益诉求，不可能无偿提供给中国等发展中国家。根据中国人民大学环境学院副院长邹骥估算，如果“不惜一切代价减排的减排情景”（即采用高昂的技术，如电动汽车、第四代核电以及碳捕获和储存）测算，到2050年，减排的投资成本会达到国内生产总值的6%，这将制约中国经济的的发展，因此中国必须加大对低碳技术的自我研发投入，加快形成国际科技界所认可的研究成果，为中国的气候变化行动和参与气候变化的外交谈判，提供有力的支持，进而提高在气候变化的国际话语权。

（五）构建完善的碳金融体系

在CDM交易市场上，中国是最大的CDM项目东道国和最大的CERs供应国，但CERs的定价机制控制在欧美买家手里，谁掌握了碳交易的定价权，谁就会在全球碳贸易中占据优势并掌握主动。因此在我国建立以碳排放交易市场为核心的碳金融体系，争夺碳排放权产品的定价权既是我国作为碳排放权供应方的迫切需要，更是提高我国在国际贸易体系中的地位的必然选择。

我国在2008年相继成立北京环境交易所、上海能源环境交易所、天津排放权交易所等三家碳排放交易市场，但从交易品种、交易规则、交易技术、交易规模和对市场影响上都无法与国际知名的碳排放交易所相比，还是处在试点运行、探索发展阶段。因此要从国家战略高度将三个交易所的优势进行整合，形成合力共同建设我国的碳市场，推动与国际碳交易的接轨。在此基础之上，加快我国商业银行碳金融业务的研发与推广，从金融的角度介入CDM项目的开发和咨询、前期项目融资、汇款和资金管理，乃至作为我国CERs的卖方人，打造我国CDM项目的“卖方金融产业链”，扭转我国相关企业直接面对国外专业机构的不利局面。总之，通过构建以多层次碳交易市场为核心的碳金融体系，改变中国在全球碳市场价值链中的低端位置，获取国家最大的战略权益。

参考文献：

对于双减政策的看法和建议例8

 

关键词：西方议会；人民代表大会；财政监督；

中图分类号：D811 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）01-0081-03

西方议会的财政权也称财政议决权或财政监督权，一般主要指议会审议和批准政府的财政预算和财政决算的权力，常常被形象地称为议会的“钱袋权”或“管理国库的权力”。从近代西方资产阶级提出的“不出代议士不纳税”反对封建王权口号来看，财政权是西方议会的传统权力，也是核心权力。

 

各国对议会财政权内容的规定不尽一致，但主要是批准政府的预算和决算。根据规定，政府每年的总收入和总支出都须得到议会的事先同意，支出的分配细目也需经议会同意，政府的支出只能限于议会同意的范围之内。因此，政府事先编制出某一期限内（通常为一年）国家收入和支出数额的方案，以得到议会的同意，这就是财政预算。同时，政府对上一个期限内政府收入和支出的数额作出总结，并向议会报告，这就是财政决算。预算案的期限一般为一年，称之为财政年度或会计年度。西方各国财政年度的起止时间不一。若在财政年度开始前议会来不及通过全部预算，则可通过临时预算法案。决算案一般由政府财政部门汇编、制定，先送审计机关审核，然后转呈议会审议通过。

 

一般而言，财政预算案由政府提出。西方各国议会的财政权在内容上不完全一致，在行使财政监督权的过程中也各有特点。英国议会的财政权主要分为讨论和审议政府的公共开支预算以及政府的税收方案。公共开支预算方面，每年2月由首席财政大臣向议会提出公共开支预算案，由下院公共开支委员会负责审查，该委员会下设6个小组委员会，就各项具体开支项目进行分析和审查。然后由议会在为期26天的“反对党日”对其进行辩论。7月，议会对其进行“三读”和表决，通过公共开支预算，成为“拨款法”。政府有关超支的补充预算也需经议会批准。税收方面，每年4月初由财政大臣在预算演讲中提出政府的税收方案，由议会的财政及公务员专门委员会及其属下的小组委员会负责审查。随后由议会对之进行辩论。7月，议会对其进行“三读”和表决，通过税收方案，成为“财政法”。此外，英国下院还设有公共帐目委员会，由反对党议员牵头负责，对政府公共开支预算被批准后以及被国家审计局审计后的情况进行监督和审查，委员会有权传讯政府官员到场作证，有权调阅有关的文书和档案。

 

财政权是西方各国议会共有的通过国家预算来监督政府的一种重要权力。表面上看，预算案仅规定政府经费收支，但事实上它体现出政府的施政方针。议会有权审议、修改或否决政府的财政预算案，也就是有权审议、修改或否决政府的施政方针。在议会制国家（如英国），议会虽不能编制预算，也不能不经政府同意修正政府的征税与开支要求，但议会可以绝对地否决政府的征税议案与拨款议案。议会拒绝通过政府的财政议案意味着对政府的不信任。政府要么主动辞职，要么提请国王解散议会提前举行大选。在总统制国家（如美国），国会不仅可以自主编制某一财政年度有关收支和债务的预算案，还可以对总统提出的财政预算案实行连政策带金额的双面审议，可以对其进行自由裁量，任意予以增减，不留任何免于审议的内容。通过取消或削减资金，国会可以废除或削减政府机构某些项目。通过增加资金，国会可以确立受到忽视的某些项目领域。国会对总统财政预算案的监督和制约重者可导致政府部门瘫痪，如1994年在国会选举中获胜而占据国会两院多数的共和党议员与民主党总统在大幅度削减联邦预算问题上意见不一，直至10月l日新的财政年度开始时，总统提交的预算案仍未通过，政府只能要求国会通过临时拨款法案以维持政府的运转，但此后双方仍然相持不下，结果政府被迫三度关门。但更多情况下是总统在国会财政大权的制约下不得不考虑国会的要求而寻求政治妥协。如1995年国会与总统围绕制定1996年财政预算调整法和各单项拨款法继续展开预算争论，结果双方互相妥协和让步，国会迫使总统放弃了10年内平衡预算的初衷并同意7年内平衡预算，总统则阻止了国会大砍医疗照顾和医疗帮助基本社会福利项目的主张。

 

西方议会制度作为西方国家的政治制度，与中国的人大制度有本质区别。我们既不学西方的议会制度，也不走西方的议会道路，我们必须走中国特色的政治发展道路。但是，西方议会的一些操作性技术、方法，人类政治文明发展的成果尤其是财政监督，对我们做好人大预算监督、树立人大权威、推进依法治国具有借鉴作用。

 

第一，要树立“不出代议士不纳税”的理念。未经人大同意不得征税，这样的理念在中国还没有真正树立起来。中国的传统习惯是政府决定征税，征什么税、征多少税往往都是政府说了算，认为老百姓交“皇粮国税”天经地义。这点有待探讨。现代社会是民主法治社会。征税直接关系经济社会发展、民生福祉，不和老百姓商量，不经人大同意，政府直接决定，既有悖民主精神，又容易导致政府权力滥用。同时，这与宪法和法律规定相悖。因此，我们一方面要增强政府尤其是财政、税务机关的法治意识，在国家税收上坚持严格按法律程序办，税率、税种等一定要按经人大批准同意的规定执行，不得以政策代替法律，不得随意变通人大决定。同时，未经人大同意，政府财政部门也不得随意增加或减少支出，或者变更财政资金的用途。另一方面，要通过多种形式和措施加强经济民主的宣传教育，逐步增强公民依法纳税意识。未经人大审议决定的事项，公民有权拒绝交税，并有权提起诉讼；人大通过的有关税收方面的决定，公民必须坚决执行。通过自律和监督，财政税收将更加公开、透明、民主、科学，更加符合人民群众的根本利益，更加适应国家和地方发展的需要。

对于双减政策的看法和建议例9

〔中图分类号〕D8149〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0064-11

〔作者简介〕杜受祜，四川省社会科学院研究员，博士生导师；

杜珩，四川省社会科学院震灾研究中心助理研究员，四川成都610071。

“除气候问题外，国际社会不再面临更重大的长期性问题。”（托尼・布莱尔，2002年）气候变化是人类共同面临的挑战，使人类社会形成最广泛的命运共同体。气候变化事关中美两国的经济和安全利益。应对气候变化的中美关系是中美关系的重要领域之一。应对气候变化的中美关系既包括在《联合国气候变化框架公约》、“联合国气候变化政府间合作委员会”等国际公约和国际机构下的多边关系，也包括中美两国之间气候治理的双边关系和应对气候变化的国内行动等内容。2009年《中美气候变化联合声明》就提出：“把能源和气候变化提升为两国战略和经济对话的核心议题之一。”2014年奥巴马在荷兰海牙与会晤时明确表示，“美方希望加强中美两国在应对气候变化领域的协调与合作，将其打造成美中积极合作的新领域”。

基于气候变化的“危险正在增加而能够遏制危险的机会正在变小”的态势，和迄今已经召开了的21次“联合国气候变化框架公约”缔约方会议，对后“京都议定书”时期，仍然没有一个清晰的、实质性减排方案的情况，也基于中美两国都是受到气候变化影响最严重的国家和在应对气候变化全球格局中的极端重要地位等原因，构建应对气候变化中美合作共赢关系，不仅可能为打破气候谈判僵局，促进全球气候治理体制机制改革，提高气候治理效率，为全人类加快向低碳经济转型提供方向和指导，同时也可能成为构建中美新型大国关系的突破口，为推进其他领域的合作共赢积累经验和探索途径。

本文拟从研究中美两国气候战略和政策着手，比较中美双方气候治理的共同性和差异性，探寻中美双方在多边和双边领域加强政策协调，推进全球应对气候变化的体制机制改革，提高全球气候治理效率，探索促进中美双方加快向低碳转型，构建气候变化中美合作共赢的机制和路径。

一、气候变化的中美关系

（一）全球气候治理格局中的中美大国战略地位

1.中美是世界上最大的能源消费国和温室气体排放国

资料来源：加拿大科迪亚大学地理、规划和环境副教授戴蒙・马修斯的研究报告，发表于英国《环境研究通讯》网站，2013年。

美中是世界上名列第一、第二的经济体。美国是世界上惟一的超级大国，中国是迅速崛起的新兴大国。中国经济规模2017年可能超过美国（〔美〕普华永道公司研究报告，2013年）。中美是世界上最大的能源消费大国和最大的温室气体排放国。两国所消耗的能源和排放的温室气体分别都要占到全球同期的40%以上。中美两国能源结构都是以煤炭为主。2013年中国煤炭消费总量为365亿吨，占一次性能源消费结构的67%。

2.中美气候治理国内行动对全球气候治理的影响

中美两国的经济、能耗和排放的大体量决定了中美气候治理上的战略和动作都会很大程度上影响世界应对气候变化的格局和进程。中美两国发展可再生能源成效显著，为全球经济向低碳转化、减缓气候变暖做出了贡献。国际能源署2014年6月15日报告称，主要温室气体二氧化碳的全球排放量2014年没有增加，这是40年来在没有经济危机的情况下第一次出现这种情况。世界能源署认为导致这一变化有两大原因，一是中国减少煤炭的使用量，并增加水电、风能、太阳能的发电装机容量。二是经济合作与发展组织中的富有国家已经开始将经济增长与碳排放增加脱钩，从2010年至2014年间，经济合作组织成员国的经济增长了近7%，但碳排放减少了4%，增加了可再生能源发电厂的装机容量，并为汽车燃油经济性和家用电器等方面设定了更严格的标准。据统计，2010年全球的水电产量增长了53%，其中60%来自中国。全球可再生能源中的生物质燃料产量增加了138%，主要来自美国（17%）。全球用于发电的可再生能源增长了155%，其中风能发电量增长了227%，而风能发电的增长又主要来自中国和美国，占全球增量的70%。美国2012年新增电力的43%就来自风电（世界能源统计年鉴2011年）。美国从2007年煤炭为其提供50%的电力下降到2012年的37%。中国“十一五”期间单位国内生产总值的能耗下降了191%，即减少了将近15亿吨二氧化碳排放，约相当于全球2012年排放温室气体的5%。

3.中美气候战略变化对全球气候治理的影响

中美气候治理战略的选择，对于遏制气候变化具有“或者是做出榜样，或者是加深危机”的举足轻重意义。中美双方都是气候谈判重要参与方。中美都是1983年首届世界环境与发展委员会的代表，也是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》最早的缔约国家。在世界气候治理政治版图的三大板块中，中美分别是发展中国家、新兴国家集团和伞形集团的代表。气候治理新型中美大国关系的建立“不仅为中美两国气候变化领域的对话与合作提供了平台，同时也为两国支持国际气候谈判，加快向低碳经济转型提供了方向和指导”。2010年美国国会未能通过排放权交易的提案，“对世界应对气候变化而言，这是比哥本哈根气候谈判失败还要重大的打击”。这是因为“美国一旦最终决定削减排放，全球解决气候问题的机会就会与现在截然不同”。如果美国的减排实现了，应会更加督促其他国家减少排放；相反如果美国还未做出真正承诺的情况下，很难期待其他国家开始减排行动。〔1〕

（三）中美气候治理的差异性

1.根据2013年《中国统计年鉴》；

2.历史累积排放与人均累积排放数据引自胡国权、罗勇、刘洪滨《人均累积排放及其对全球气候变化的贡献》。

美国的人均碳足迹是世界最高的。中国的历史排放、人均排放都大大低于美国。中国的能耗、温室气体排放总量上升很快，均超过美国，名列世界第一。

从发展阶段上看，美国已经进入后工业化发展阶段，能源消耗已越过峰值，尤其是能源革命使其煤炭在能源消费结构中的占比和所排放的温室气体均大幅下降；而中国尚处在工业化、城镇化高速发展阶段，能源的消耗和温室气体的排放都还会不可避免地增长，以煤炭为主的能源消费结构短期难以改变。

在气候治理上除中美两国在国情、发展阶段、历史责任、人均排放、治理能力等方面存在重大差异外，在关于气候变化的责任划分、义务分摊等原则性问题上存在着重大分歧。虽然中美都是应对气候变化最重要的国际公约《京都议定书》的缔约方，但在对待《京都议定书》中确定的应对气候变化“共同但有区别责任”原则、公平性原则、各自能力原则方面两国的立场迥异。中国是坚决的支持者和执行者，而美国则对这些原则持消极甚至反对的立场，针锋相对地提出“主要排放国都要参与绝对减排”，以“大国减排”替代“发达国家率先减排”，以“自下而上”的松散减排模式替代“自上而下”的强制量化减排。要求制定全球减排协议，以取代《京都议定书》，甚至于2001年退出了《京都议定书》。

（四）中美气候治理关系的发展趋势

气候治理的中美关系总体上呈现出既有分歧也有共识，共识大于分歧；分歧在缩小、共识在扩大；在气候谈判立场上的巨大分歧与在气候治理上的务实合作并行不悖的态势。如在气候变化的认知上美国从政府到民间相当长时期持怀疑态度，并以“全球气候变暖不确定性”为借口推脱自己的气候责任。但2013年美国航天局（NASA）一份美国气候变化的报告并以此为依据对国内气候未变暖论者提出警告，认为美国已经到了应该重视气候问题的时候了。该报告的发表标志着气候变化已成为美国国内的共识。在应对气候变化责任和义务的划分上，中国在坚持共同但有差别的减排原则基础上，也向全世界做出了到2030年中国碳排放要达到峰值，单位GDP的温室气体排放要在2005年基础上下降60%-65%；非化石能源占一次性能源的比重达到20%，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米等一系列减排目标调整的承诺。

（五）气候治理中美关系与新型中美大国关系的关系

中美关系是当今世界最重要的、也是最复杂的大国关系之一。中美关系主要集中在三大板块。首先是经济贸易板块。中美两国经贸合作在不断加深，2013年双边进出口贸易额超过了5200多亿美元，是双边建交时的200多倍。中国现在已是世界上保有美国国债最多的国家。在经贸领域中美两国已经形成了你中有我、我中有你的利益共同体，其战略意义和对全球的影响日益凸显；其次是人文科技板块。由于在人权、知识产权、社会制度等问题上，两国存在着根本矛盾分歧，在这一板块合作的空间和成效受到限制。第三是安全板块。除传统的安全问题外，还包括反恐、地区安全等非常规安全问题。气候变化是对人类影响最严重的安全问题。中美双方在该领域的合作有广泛的基础和强烈的需求，是潜力巨大、发展前景广阔的合作领域。

构建“新型的中美大国关系”是2013年6月在加州庄园会晤奥巴马时提出的建议，并得到奥巴马的响应，“我们一致同意实际合作、建设性对待两国分歧的基础上继续构建一种全新的大国关系模式”。气候治理新型中美大国关系的建立为中美两国气候变化领域的对话与合作提供了平台，成为双边关系的一个支柱，增进彼此信任和相互尊重，为推进其他领域的对话、合作、共赢，从而为构建新型中美大国关系，积累经验和探索途径。〔6〕

二、美国应对气候变化的战略与政策

（一）美国气候战略表现出波动性、外部性和双重性三大特点

1.在不同时期美国的气候政策有较大摇摆和波动。在应对气候变化的二十多年中，美国经历了从老布什到克林顿、小布什再到奥巴马四任总统，这期间总体而言美国气候政策进展迟缓，乏善可陈。老布什任职期间，开启了美国应对气候变化进程，签署了美国全球气候变化研究法案。克林顿时期美国成为气候变化《框架公约》和《京都议定书》缔约方之一。2001年开始的小布什时期，在应对气候变化上出现了明显的倒退，从国会到各个州都表现出对减排强烈的抵制。小布什坚决反对《京都议定书》和所规定的强制减排目标，认为那是给美国套上“紧箍咒”。最终美国以“全球气候变化问题的不确定性”、“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”、“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”等藉口退出了《京都议定书》。2009年开始的奥巴马时期，美国政府气候政策有了明显的改变。早在竞选的时候，奥巴马就提出将所有碳排放的额度进行拍卖的议案，并与竞选对手麦凯恩都承诺要支持加州已开展的碳排放权交易和汽车温室气体排放标准。奥巴马就任后的第一周即兑现了他的以上承诺。2013年奥巴马在第二个总统任期的就职演说和国情咨文中，强调应对气候变化问题的重要性，再次重申将所有碳排放额度进行拍卖的提案。并任命应对气候变化的积极倡导者、参议员约翰・克里担任了国务卿。

2.美国的气候政策表现出极强的外部性特征，即既不愿为其带来的气候危害承担相应责任，却想在其中得到更多好处，取得主导权。把本国利益放在最优先位置，是美国制定任何政策，处理包括应对气候变化等国际事务的先决条件。一方面美国强调在应对气候变化中的经济损失，如小布什政府在对美国气候变化政策的审查报告中说，美国完成《京都议定书》所规定的减排目标成本太高，会给美国造成4000亿美元的经济损失，到2010年时则要占到GDP的1%-2%，同时会减少490万个就业岗位。另一方面美国在应对气候变化中得到了丰厚的经济利益。2012年多哈气候谈判的成果之一，就是规定美国在2020年前无须对国际社会做出具有法律约束力的减排承诺。因此为美国国内应对气候变化行动创造了宽松的条件，也为其在下阶段气候变化国际合作中发挥引领作用奠定了基础。其次，在碳排放权交易中美国获益不小。据美国自己的计算，碳排放权交易的收益可冲减美国用于履行《京都议定书》责任50%-75%的经济损失；所拍卖的碳排放额度收入为奥巴马第一个预算案的通过做出了实质性的贡献。第三，美国还希望独占全球气候治理控制权和主导权。美国历任总统毫不讳言要占据气候治理的领导地位、控制全球气候谈判的欲望和立场。老布什提出，美国比任何一个国家在导致这一问题的产生和领导全球寻找解决方案上都应负担更多的责任。小布什则公开申明，“美国的指导原则是明确的，我们必须领导全世界，排放更少的温室气体”。奥巴马重申，“美国要在气候变化国际合作上带领全世界迈进新时代”。

3.就像美国在处理其他国际事务中常常采取双重标准一样，美国的气候政策也表现出典型的双重性。

（1）在多边关系和双边关系中的双重性。在“联合国气候变化框架公约”下的多边会谈中美国往往扮演了消极力量的角色。美国所代表的伞形集团减排目标低，且减排立场基本一致，对《京都议定书》基本持否定态度。但在中美气候合作的双边关系中，美国却更多表现出应对气候变化的务实性。从技术、研发、节能及替代能源和可再生能源、环境保护等领域与中国开展了较多的务实性合作。〔7〕美国认识到中美双方加强气候变化合作会带来的包括能源安全得到加强、环境更加清洁、自然资源更为富足等显著互惠利益。

（2）国际和国内政策的双重性。美国在国际气候谈判上表现出消极态度的同时，却把应对气候变化的重点放在国内政策上，借以解决能源开发、能效技术、能源安全、科技创新等国内问题。小布什坚决反对《京都议定书》和所规定的强制减排目标，但小布什时期却极力推进新技术革命。2005年通过的美国的《能源政策法》规定，把在“全国或者区域范围内对能源安全做出贡献和拥有能够显著改善美国能源经济安全的先进气候技术或制度作为财政支持的重点项目”。奥巴马2013年国情咨文中强调要采取行政措施加速向可持续能源资源过渡。“鼓励能效争优计划”提出到2020年住宅和商业能源消费减半的目标，并给大力推进能效建筑，因此提供就业机会和减少消费者能源支出的州提供联邦资助。能源部依据《2009年美国复苏和再投资法》投入900亿美元支持绿色能源产业。国会决定风能生产税抵减法案在2013年继续有效。在一系列气候政策的支持下，美国发展可再生能源成效卓著，甚至给世界造成一个印象，即碳税和碳排放权总量控制交易是欧洲的主导，而先进的低碳高能效技术等则是美国的象征。

（3）联邦政策和各州政策的双重性。在美国总体对应对气候变化持消极态度的同时，美国各州却在其权限范围内寻求积极应对气候变化的解决方案。在小布什第二任期结束时，美国有近40个州采纳了控制温室气体排放的措施：推动能源能效更高的建筑，建设轻轨来促进大众交通低碳化，采用“智能量表”来促进更好地节约和利用能源、水和天然气等等。加州2006年即通过了《全球暖化应对法》，要求州空气资源委员会制定规则和设计市场机制，将2020年温室气体的排放减少到1990年的水平。2010年12月原则通过了加州温室气体总量控制与排放交易的制度设计方案，并确定2013年碳交易开始正式进入实施阶段。2012年1月加州财政厅公布的2012-2013年财年预算草案，首次将碳排放权拍卖收入和支出列入预算。在这些政策举措的推动下，如今加州的碳市场已经成为仅次于欧盟的全球第二大碳交易市场。

（二）美国气候战略三大特点的原因分析

1.经济原因。本国利益至上，不允许因为应对气候变化而对国内的经济发展、就业造成危害是美国气候政策的价值取向和基本立场。美国预测，如果要完成《京都议定书》对美国所规定的减排任务，将使美国的GDP削减2%-4%。而减少2%，则相当于1970年石油危机造成的损失；削减4%，将使美国经济走向衰退。世界最大的石油企业埃克森美孚公司的老总李・雷蒙德就公开宣称《京都议定书》会引起“社会极大的经济损失，会让巨额的财富转移到其他国家”。此外，受各种利益集团绑架，如石油企业通过游说政治家，干预和阻止限制排放政策出台等也是重要的原因之一。

2.受制于国内两个主要政治政党的争论和不同观点。和共和党在包括气候变化等问题上常常意见相左。共和党在气候治理上持消极立场，共和党不少新当选参议员迄今仍然对气候是否在变暖存疑。两党的分歧经常表现在国会两院的争论中，导致美国气候和环境法案难以通过。2009年夏天在8位共和党议员的支持下，好不容易在众议院通过了《气候和能源》的提案草案，但到同年秋，相应的立法草案却没能在参议院通过。到2010年11月随着共和党在国会中期大选中的胜利，使得反对气候立法的力量得到进一步加强，不仅使美国气候变化立法过去的努力功亏一篑，以至于直到2012年的总统大选前，美国在气候变化方面的立法工作都毫无建树。

3.政治体制的影响。在美国的政治体系里，权力是分散的，采取行动需要更多的权力经纪人建立共识，这个复杂的过程非常耗时（〔美〕史蒂文・梅茨，2014年）。美国气候环境方面的法案审定时间旷日持久、成本很高，效率很低，尤其是相关的国际公约基本上就不可能得到批准。美国国会设置了一种“阻挠议事程序性”制度，即在一项法案审议中，只要有一位议员或用冗长发言或用其他方法即可阻碍或延宕一项法案的通过。而要否定这样一个反对的程序，则需要至少60%的程序性投票的支持才能阻断这种阻挠议事程序，从而让对该法案的审定得以继续进行。然而对一个法案的审定又是有明确的时间性的。因此这种制度设计，往往会让提反对意见者更容易得逞，少数人即可阻止一项法案通过的进程。

4.各种因素的掣肘，使总统不能彻底地迎接气候挑战。领袖的态度是国家气候战略和政策的关键因素。在应对气候变化的二十多年中，老布什是冷战结束后第一位认识到全球变暖的时代已经到来的总统。他提出，气候变化即将成为导致政局不稳定的诱因，并且在不久的将来会成为美国战略计划的重要内容。美国要在全球应对气候变暖上承担起领导责任，用“白宫效应”来对抗“温室效果”。克林顿政府签订了《京都议定书》，在国内推行提高汽油税率、鼓励消费者驾驶能效更高的汽车等政策，试图把减少温室气体与削减联邦预算赤字结合起来。即使是被认为对气候变化最消极的乔治・布什在其竞选承诺中，也曾提出将二氧化碳定义为污染物，用排放权交易的模式来管理温室气体排放等积极的气候治理方案。奥巴马则是被认为态度最积极、最善于利用行政力量推进气候治理的总统。奥巴马经常强调：他的总统任期，正好与气候治理至关重要的时期重合。他提出把能源和气候的重要性放在医疗和教育之前。即使由于医疗法案在国会遇到了阻挠，在内，甚至在奥巴马政府内也出现了放弃或是推迟关于气候变化政策努力的时刻，奥巴马仍然坚持将气候变化作为国内优先考虑的政策。

但受制于多种因素影响，总统们应对气候的意志和决策常常被大打折扣，只能通过妥协、让步，甚至采用迂回的办法来实现其目标。如克林顿虽然签署了《京都议定书》，迈出了“很好的第一步”，但他也强烈地意识到一定得不到参议院批准，因此只好宣布：除非实现了涵盖“包括关键的发展中国家有意义的参与的补充步骤，否则他将不会把《京都议定书》交给国会批准”。在奥巴马就任后，美国和全球就陷入了自20世纪初大萧条时期以来最严重的一次经济危机，致使美国国内经济萧条，政府颁布任何形式的增加费用的政策，包括提高化石燃料使用的费用等都变得更加困难，在这种情况下，奥巴马不得不把自己在竞选总统时提出的雄心勃勃应对气候变化的方案暂时搁置下来。奥巴马时期制定的《清洁能源和安全法案》经过长期博弈，终于在众议院以219∶212票得以通过，但到了参议院，尤其是在其下属的财政委员会，该法案就一直得不到通过，无奈之下，他只好让环保部根据1990年《清洁空气法案》把二氧化碳和其他5种温室气体定义为威胁公共健康和利益的污染物，充分利用已经通过的法律迂回地实现气候治理的目标。

5.文化方面的原因。美国有反对沙文主义的文化传统，不轻易与其他国家签订具有约束力的协议。美国的创立者在美国宪法中就规定，国际条约的批准，需要参议院2/3的绝大多数赞成票批准才行。1992年在里约热内卢的“地球峰会”上，由老布什率领的美国代表团反对制定约束性指标，其理由是《清洁空气法案》作为美国的国内立法尽管争论不断，不过不会被认为是对于美国的干涉。而里约条约则涉及具有法律约束力的减排，一旦被批准，在联合国主持下的国际条约将约束美国国内的能源使用，这会被认为是对美国的干涉。

（三）美国未来气候战略和政策预判

1.减排目标：1992年京都峰会前夕，克林顿在国家地理学会的演讲中提出，美国在2012年将排放削减到1990年的水平，这意味着在1997年的基础上减少10%的排放量。而《京都议定书》规定的美国减排目标是2008-2012年间在1990年基础上减少7%。奥巴马竞选总统时曾提出，在2050年将温室气体的排放减少83%。

美国《清洁能源和安全法案》草案中提出，计划由2012年开始设排放上限，之后排放上限逐年下降，至2020年将美国的年排放量从目前的57亿吨降低到约50亿吨，到2035年降低到30亿吨以下，最终到2050年降低到约10亿吨。意味着到2050年美国的排放较目前温室气体的排放量减少83%，与奥巴马竞选时的承诺基本吻合。

2.以大国治理替代联合国主导治理。奥巴马本以为多边主义更能做出影响全球的决策，但哥本哈根会议失败使奥巴马转变了看法，萌发了由少数国家（即所谓气候大国）参与以协议的方式来对气候治理产生巨大影响的设想。

大国治理设想的路线图是从对问题应该负担主要责任的国家开始，一旦他们决定为寻求解决方案承担责任，就可将其他国家引入一揽子协议和协调行动中。 奥巴马构想的气候大国包括了近20个国家和地区，分为三个圈层，内圈：美国、欧盟、中国、印度。次圈：巴西、南非、日本、俄罗斯；外圈：澳大利亚、加拿大、印度尼西亚、墨西哥、韩国、法国、德国、意大利、英国。

（四）美国的能源革命与应对气候变化

20世纪70年代开始的科技创新引领的美国能源革命，产生了促进经济、就业、能源安全和气候安全多重效应。能源革命让美国石油与天然气的生产和供应迅速增长，2013年初，美国成为石油、天然气的净出口国。通过能效技术的推广让美国的能源消费快速减少。现在美国比起40年前经济总量增长了3倍，而石油能源消耗却总量下降。能源革命减少了能源进口，有助于实现收支平衡，新增税收缓解了政府预算压力。能源价格下降又使美国工业，尤其是石化、铝、钢铁等能源密集型工业在国际上更具有竞争力。能源革命增强了美国人的信心。一段时间许多美国人以美国对能源进口的依赖度增加为依据，接受了美国衰落的理论，而能源革命改变了这种依赖，从而让美国人增强了信心。能源革命还让美国在应对气候变化中握有更大的主动权，为实现其气候目标提供了保障。此外能源革命让美国在地缘政治中拥有了一张王牌。例如美国利用石油制裁使伊朗回到核武器谈判桌旁，不仅仰仗沙特阿拉伯愿意填补伊朗减少的每日百万桶石油的产量，而且得益于能源革命引发的普遍预期。〔8〕

但是，对于应对气候变化美国的能源革命在带来短期显著成效的同时也蕴藏着长期的风险。因为能源革命能够让化石能源在未来的几十年间保持较低的价格，其实是延长了化石能源的使用年限，让人类要想戒除碳排放以扭转气候变化的困局将更加艰难。

三、中国应对气候变化的战略与政策

中国是最早参与联合国应对气候变化的发展中国家，也是《京都议定书》最早的10个缔约国之一。2007年中国共产党第十七次代表大会的报告中指出：“加强应对气候变化的能力建设，为保护全球气候做出新贡献。”同年了《中国应对气候变化国家方案》。〔9〕2012年中共十再次重申中国要“同国际社会一道积极应对全球气候变化”。

（一）中国应对气候变化的国际政策

1.积极参与联合国主导下应对气候变化的政治架构，支持《全球气候变化框架公约》《京都议定书》等国际公约及其所确定的按“共同的但是有区别的责任”、“公平性”、“各自能力”等分摊气候治理责任的原则。

2.坚持自己是发展中国家，不承担强制性、约束性的减排任务。主要是通过提高能源效率、节约能源、发展可再生能源、加强生态保护和建设、大力开展植树造林等措施和到2020年单位国内生产总值温室气体排放的强度比2005年下降40%-45%的自愿减排目标，来履行其在《全球气候变化框架公约》《京都议定书》下的义务。

3.主张发展和积极参与气候治理的区域合作。中国认为双边的、区域的气候治理合作不是替代或削弱《全球气候变化框架公约》《京都议定书》，相反是对这两个公约的有益补充，有利于充分调动各方面应对气候变化的积极性。

4.在气候治理的国际合作中，特别强调加强国际技术合作与转让，使全球共享技术发展所产生的惠益。

5.提倡在气候变化国际合作中充分考虑如何适应已经发生的气候变化问题，帮助发展中国家提高抵御灾害性气候事件的能力。

（二）国内政策是中国应对气候变化战略的重点

1.2014年提出“中国高度重视生态文明建设。在这方面，不是别人要我们做，而是我们自己要做”，表明了中国积极应对气候变化源自内生动力。中国继在《中国21世纪议程》，把环境保护包括治理大气污染、能源领域的可持续发展列为最重要的议程，把节约资源和保护环境作为必须坚持的基本国策之后，2010年又提出把积极应对气候变化作为经济社会发展的重大战略，作为加快转变经济发展方式、调整经济结构和推进新的产业革命的重大战略机遇。〔10〕

2.把低碳发展作为应对减排压力又高速可持续发展的战略选择。为促进低碳转型，中国密集出台了一系列政策，2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出到2015年单位国内生产总值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%，非化石能源比重达114%，资源产出率提高15%等低碳发展的战略目标。当年《国务院关于加快培育战略性新兴产业的决定》，确定了把包括新能源、以低碳为主要特征的产业作为国家优先发展的战略性新兴产业。也在当年，开始在“五省八市”开展低碳试点。2011年国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，明确了国家控制温室气体排放的总体要求和重点任务，并把国内生产总值二氧化碳排放下降指标分解到各地区和单位。同年又在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等地区开展碳排放交易试点工作。2012年中共十把绿色发展、循环发展、低碳发展作为生态文明建设的重要内容和路径，国家发改委颁布了《温室气体自愿减排交易管理办法》、《温室气体自愿减排交易审定与核证指南》，确立了自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法，鼓励基于项目的温室气体资源减排交易，为有关交易活动有序开展提供了保障。〔11〕2014年中共十八届三中全会提出，把“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”作为全面深化改革的重要内容。

（三）中国减排效应评估和减排前景预测

1.自主减排的效果远远落后于碳排放总量增长的速度。“十二五”前三年，在单位国内生产总值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%等约束性指标倒逼下，中国的碳排放量增长率比“十一五”期间下降了近30%，而且下降速度呈现出加快趋势。但同期，中国的温室气体排放总量却增加了65%。本来据测算，如果在单位GDP温室气体排放减少40%-45%，GDP年均增速保持在7%情况下，2005-2020年中国的碳排放总量只会增加65%。但实际上到2010年增长了40%，而到2013年已经增长了65%，提前7年突破了预期排放量。〔12〕

2.碳排放增长是一个长期的态势，最早也要到2030年后才可能达到峰值。自1990年以来全球一半以上的二氧化碳排放的增量来自中国，2008年中国超过美国成为世界第一排放大国。2010年中国占到全球排放总量的27%。根据多个方法和多个机构的预测，即使在继续实行温室气体减排目标和GDP年平均增速保持在7%的情况下，2030年排放也要达到88亿吨，2040年达到92亿吨，2050年时要达到95亿吨。〔13〕

3.升温控制在2℃的气候安全目标对中国形成了强烈的“碳锁定”。对应控制升温2℃的气候目标，一是全球只剩下3000亿吨的排放空间；二是2050年全球温室气体的年排放要下降到150亿吨（相当于在2012年30276亿吨的基础上减排65%）。三是到2050年全球人均排放量要下降到15吨（相当于在2012年基础上减少64%）。而以上无论哪一项指标对于中国都是严峻挑战。〔14〕首先，2050年中国排放量比2005年不仅不下降反而还要上升40%，达到95亿吨，占到全球可供给的排放量的63%。而人均碳排放量中国则应由2010年的54吨，在未来30多年间下降7222%，其难度高于世界平均水平（世界水平是由现在的444吨/人下降66%）。

4.接受具有法律约束力的强制减排目标的可行性。按照UNDP的预测，中国即使在实行最严格的减排政策、减排技术发挥最大潜力和在2030年排放达到峰值等前提下，2050年仍然要排放55亿吨二氧化碳，仅略低于2005年的排放水平。所以，提出承担到2050年在2005年基础上减排20%的法定约束性指标的难度极大，回旋余地很小，是一个需要跳起来才可以摸得到的目标。

5.区域间人均碳排放差异大。由于经济发展水平、资源能源禀赋等方面差异，使中国各省的人均排放量差异悬殊。2007年中国西部欠发达地区，例如四川的人均年排放量为26吨，而山东却达到了73吨。中国沿海省市排放着与欧洲、美国相似水平的二氧化碳，但他们的数据却由亿万西部省份人们的数据来隐藏了。当然这种差异也隐藏着发展的机遇，为中国发展国内碳排放权交易奠定了基础。中国既可以通过碳排放交易来促进各区域低碳转型，也可以促进能源资源有偿使用和生态补偿机制的建立健全，协调东西部地区的平衡发展。

（四）中国气候变化战略调整与对策

1.鉴于排放空间的越来越稀缺，在未来国际气候谈判中一方面中国应尽量争取更多的排放资源，为其低碳转型争取更大的回旋余地。另一方面，要兼顾气候伦理责任，表现出一个为我们和后代保卫气候安全的负责任大国的担当。

2.支持联合国主导下的气候治理政治架构，建设性地参与联合国主导下的气候治理行动，履行联合国赋予中国的气候义务。同时积极推进和构建中美气候合作、中欧气候合作，气候大国合作等区域合作、双边合作。

3.以新兴国家的身份来承担气候责任。1995联合国第一次气候谈判会上通过的“柏林授权”提出以发达国家和发展中国家为标准来划分有区别的气候责任原则。《京都议定书》把这个原则具体化为只由发达国家承担、而发展中国家不承担具有约束力的减排目标。但是，一方面，20世纪后期以来，以中国为代表被称为新兴国家的发展中国家，经济发展很快，能耗增长很快，与发达国家的差距在缩小，甚至某些方面超过了发达国家。〔15〕另一方面，以美国为首的发达国家，和以小岛屿联盟为代表的发展中国家都提出调整过去的以发展水平来划分气候责任的制度安排诉求。2012年联合国德班气候谈判会形成的共识就是终结按发展中国家和发达国家来划分减排责任。中国一方面可不再坚持以发展中国家的身份来承担气候责任，另一方面仍然要坚持基于历史责任、人均排放、发展阶段、承担能力等方面的差异来承担区别于发达国家的气候责任。

4.承担有限的具有法律约束力的减排目标。约束性的减排目标是目前联合国主导下气候治理最主要、最有成效的机制。中国可以在综合考虑与升温2℃气候目标相衔接，与中国减排安排相衔接等因素的基础上，承诺到2050年在2005年基础上减排20%的具有法律约束力的目标。这样，对外可以回应国际上的压力，对内可以成为加快低碳转型的倒逼机制。在具体安排上可以分阶段、分地区分解和实施约束性减排指标。分阶段可以分为碳强度下降阶段（2020年前）、达到排放峰值阶段（2030年前）、实现约束性减排目标阶段（2050年前）。分地区可以根据区域不同的主体功能定位、不同的发展阶段提出减排任务。如对优化开发区可提出总量减排任务，而对重点开发区在提出更高强度的控制温室气体排放标准的基础上，逐步过渡到总量减排标准。

5.建立健全绿色发展、循环发展、低碳发展协同推进的体制和机制。中国正处于工业化、城镇化、现代化发展的关键时期，同时面临经济发展、环境污染、气候变化三大挑战。既不能以牺牲经济增长来获得二氧化碳的减排，也不能以牺牲环境为代价来获得二氧化碳的减排。二氧化碳在一定程度上与常规污染物的排放具有同根同源性。因此应采用协同控制、系统化理念，综合考虑降低能耗、改善环境质量和减碳。未来政策调整方向是要促进形成节能、环保、低碳的合力，将可以抑制二氧化碳排放量增长的技术和政策与节能减排技术和政策紧密结合，协同推进。〔16〕

6.把减少煤炭消耗作为中国治理雾霾污染和应对气候变化的着力点。英国气候变化经济学与政策研究中心研究报告认为，中国限煤是实现全球升温控制在2℃以内的关键。因为2030年全球二氧化碳排放的上限是320-330亿吨。但如果不采取限制煤的措施，到2030年中国的二氧化碳排放就会超过150亿吨，占到全球排放总量的一半。限煤不仅是中国应对气候变化的主要途径，还可增强国家能源安全。中国越来越依赖于进口煤炭来满足增长的需要。减少对煤的依赖可以增强中国免受国际煤炭价格波动的影响。其次，限煤可减缓中国水资源短缺的问题。尤其在北方地区，因为无论是用煤炭发电，还是把煤炭转化为可燃气体都需要大量的水。最后，推进煤炭的替代能源还能够有力促进中国太阳能、风能和其他能源的发展，使其开发出新的出口市场。〔17〕

中国已制定出限煤的时间表，即2020年前限制煤炭消费，2040年前彻底淘汰煤炭的使用。这一安排，与中国提出的温室气体减排的强制性、约束性指标相匹配，将为其提供有力的保障和支持。限煤不限于减少煤炭的使用，还包括推进煤炭清洁高效利用、发展非煤能源，形成能源多轮驱动的能源供应体系等途径。

7.“在解决温室气体减排和气候变化上，技术进步是最重要的决定因素，其作用可能超过其他所有因素之和”，节能减排的科技进步可能为中国走出一条区别于美国等发达国家曾经走过的高碳发展道路提供依据。〔18〕中国应把支持包括节能、能效、新能源等内容的技术研发、引进、投资等作为气候政策的重点。在引进技术的同时注意学习借鉴推进技术进步相应的制度安排。

四、中美气候变化互补共赢合作的优先领域

合作共赢的中美气候治理关系首先是通过中美双边对话和政策协调，健全和完善已有的国际气候治理方案、政治架构，体制和机制，在缺乏相应规范的领域探寻新的为世界各国都能接受的方案。〔19〕在改革和创新国际气候治理的制度安排上应优先考虑以下两方面改革：

（一）把“效率与公平并重、权利和责任并重、合作治理与自主行动并重”，确立为气候治理的各参与方共同遵守的行为规范和原则。一是效率与公平并重。气候治理的高效率是保证实现升温控制在2℃气候安全目标的关键。气候公平既包括当代人公平享受温室气体的排放权，又包括历史、现实、未来全过程的存量公平。气候治理的效率是目标，气候治理的公平是手段。用气候公平来提升和保证气候治理效率。二是权利和责任并重。综合考量历史排放、现实排放，人均排放、总量排放，当代排放与后代排放等因素，完善“共同但有区别的责任”的气候治理责任分担原则，在更高水平和更大程度上体现权利和责任平衡、并重。三是合作治理与自主行动并重。联合国主导下气候治理的组织架构和气候变化国际公约所确定的具有法律强制力的减排目标无疑是气候治理重要的政治架构和机制，但这些架构和机制的实现都需要通过各国的国内行动来实现。各国有效的国内行动是实现气候治理目标的重要基础。

（二）大国治理带动全球治理。20世纪世界成功控制核战争威胁和建立世界贸易组织推进经济全球化的共同经验是，首先从对问题应承担主要责任的国家开始，一旦他们决定为寻求解决方案承担责任，就可将其他国家引入一揽子协议和协调行动中来。大国治理带动全球气候治理应该成为联合国主导下应对气候变化政治架构的一种补充机制，而不是替代和削弱已有的全球治理架构和机制。中美两国的经济、能耗和排放的大体量，决定了中美气候治理的战略和行动都会很大程度上影响世界应对气候变化的格局和进程，中美应该在气候治理中发挥更有效的大国带动作用。〔20〕

在双边领域应着力构建以下三方面机制：

（一）节能、环保、低碳协同发展机制。中国同时面临经济发展、环境污染、气候变化的挑战。日益严峻的雾霾问题是三十多年高速发展的代价，与中国的能源结构、能源效率有很大关联性。煤炭既是高碳能源、也是雾霾主要贡献源。在中国大气污染物排放总量中，由煤炭产生的二氧化硫占70%以上，氮氧化物占60%以上，烟尘占70%左右。气候变化与雾霾污染之间同根同源，有高度相关性，解决雾霾问题显然需要能源、环保、低碳综合治理，协同推进。中美两国都是煤炭消费大国，消费量之和占全球总量的40%以上。美国在发展过程中也曾经遭遇过洛杉矶光化学污染等同样的困扰。如何建立健全减煤、减碳协同推进的体制和机制，避免诸如环保不低碳、低碳不环保等顾此失彼的政策和行为的发生，是中美两国建立互补共赢合作关系的重要和迫切领域。〔21〕

（二）新能源开发促进机制。气候变化实质上是能源问题。提高能效、开发新能源是应对气候变化根本出路之所在。美国把应对气候变化的重点摆在新能源开发上，美国成功的能源革命，既让国家能源安全得到保证，同时提高了能源效率、开发出新的替代能源，为应对气候变化提供了有力支撑。中国在开发风能、太阳能、水电等方面也取得了世界瞩目的成效。

“制度移植可能比技术移植更困难，因为一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在。”〔22〕美国能源革命中页岩层的油气开发、太阳能、风能、生物质能开发等新能源技术从技术研发到推广应用，政策的促进作用首屈一指。在“风能生产税抵减法案”（PTC）等相关政策支持下，2010年风能、闭环生物质能和地热发电等的退税额达每千瓦时22美分，其他符合条件的技术所获得的退税额为风电退税额的50%。2012年底前投入运营的风力发电项目可获得10年退税，其他可再生能源技术投产日期在延后一年，即2013年年底以前投入运营的项目也可获得10年退税。在PTC取消的3个年份（即2000、2002、2004年），风力发电装机容量的增长速度出现明显停顿，而在预定期满之前的年份，风能开发项目则出现显著增加，就是一个很有说服力的案例。

取长补短、借鉴对方成功经验推进本国新能源开发，在能源开发新技术移植中如何安排配套的制度保障，显然也是中美互补共赢的重要合作领域。

（三）碳排放权交易体系建立与能力建设。碳排放权交易是气候治理最重要和卓有成效的政策工具。美国等国家经验证明，碳排放权交易可以为一个国家应对气候变化、实现低碳转型提供重要的制度和金融支撑。全球碳排放权贸易是由国际京都碳交易体系和各国区域碳交易体系构成、是在国际公约和各国减排政策推动下而产生的。中美两国既面临着碳排放权交易的国际市场，也面临着日益兴起的国内市场。〔23〕美国是开展碳排放交易最早的国家之一。2003年建立的芝加哥气候交易所，是世界第二大碳交易市场，为承担自愿减排任务的10个州和自愿减排的交易企业提供交易服务。中国也在积极探索利用碳排放权交易推进自己的低碳转型、生态文明建设，出台了国家碳排放交易规划和实施方案。在8个地区城市开展碳排放权交易试点。〔24〕建立严密的监控体系和测算体系，制订碳清单和碳预算等都是开展碳交易的基础工作，此外碳交易体系建立和碳定价方案制定，以及如何开发和利用好国际和国内两个碳交易市场，碳排放权交易的机构建立、规则制定、人才培养、能力提升等方面的建设，都是中美双方可以互补共赢的合作领域。

〔参考文献〕

〔1〕〔瑞典〕克里斯蒂安・阿扎.气候挑战解决方案〔M〕.杜珩，杜珂，译.北京：社会科学文献出版社，2012.

〔2〕〔3〕秦大河.应对气候变化：形势和挑战〔J〕.政协天地，2011（5）.

〔4〕〔15〕〔17〕姜冬梅，王灿，张孟衡.中国适应气候变化国家战略定位的初步探讨〔J〕.环境保护，2007（11）.

〔5〕〔6〕〔20〕〔23〕杜受祜，杜珩.气候变化问题的博弈论〔N〕.光明日报，2015-11-29.

〔7〕温刚，傅平.美国气候政策形势及其影响〔EB/OL〕.中国财经报网，2013-04-13.

〔8〕武建东.绿色经济再造美国：奥巴马能源大战略解构〔N〕.科学时报，2009-01-19.

〔9〕〔19〕国务院关于印发中国应对气候变化国家方案的通知〔J〕.中国科技投资，2011（21）.

〔10〕〔11〕〔22〕鲍晓倩，杨开新.我国应对气候变化取得显著进展〔N〕.经济日报，2012-11-22.

对于双减政策的看法和建议例10

为认真贯彻落实全市农村工作会议精神，提高农民种粮的积极性，促进农民增收，主要采取了以下几项措施：一是召开专题会议及时传达了中央、省、市农业农村工作会议、三个“一号”文件精神，二是结合我区实际情况对农村工作进行全面部署;三是拓宽宣传渠道，以扳报宣传栏的形式把中央、省、市新的农村政策和要求、各项支农促农的优惠政策进行宣传，做到家喻户晓，让我区农民了解政策、理解政策、用足政策。

二、加强领导，狠抓落实，进一步巩固了农村减负成果

做好减轻农民负担工作是贯彻落实党的十六届四中全会，中央、省、市农村工作会议，全国农业和粮食工作会议精神的一项重要举措。从践行“三个代表”的高度出发，真正把减轻农民负担当作为人民群众服务办实事、办好事来抓，要做到“权为民所用，利为民所谋”，让农民实实在在感受到党和政府爱民、富民政策。我区积极行动，落实各项减负政策，继续扩大并巩固税费改革所取得的成果。截止到目前，(1)继续保持我区农业税，农业特产税为0的税率;(2)粮食直补资金以及良种补贴资金已全部落实发放到农民手中，(3)农民特困家庭子女就读已享受两免一补政策。

三、继续抓好了村级财务管理和村级财务公开工作，积极推进了廉政建设

为进一步规范街办、管理处及村级财务管理和村务公开工作，在市有关部门的协助下，上半年已完成了街办、管理处的会计人员及各村报账员的培训工作; 5月，会同有关部门对街办、管理处及各村对这两个文件的实行情况进行了检查，在检查过程中，检查组对一些做得比较好的方面给予了肯定，并对存在的问题提出了指导性的建议。通过此次检查，逐步完善了村级财务管理和村务政务公开及民主理财制度等各项制度的建设;

四、提高认识、统一思想，全力以赴做好对高致病性禽流感疫病的防控工作

今年，是做好防治高致病性禽流感等重大动物疫病最关健的一年。近期，周边许多国家高致病性禽流感疫情形势日趋复杂，并伴随着秋季候鸟迁徙，高致病性禽流感疫情有继续全球蔓延扩散之势。10月20日以来，我国的内蒙古自呼和浩特、安徽天长和湖南湘潭等地相继报告了高致病性禽流感疫情，防控形势十分严峻。为认真贯彻落实国务院、省、市防控高致病性禽流感电视电话会议精神，我区立即召开了防控高致病性禽流感紧急会议，并对全区的防控工作做了全面的部署，主要有以下几方面：

1、及时调整了机构，建立了网络机制。责任层层落实到每个自然村，并且组建了专业技术队伍及应急小分队。

2、落实防疫经费，做好了物资储备工作。今年区财政安排专项经费10万元，用于防控禽流感;储备防护服200件，口罩、手套350双，喷雾器34只，雨鞋180双，消毒药品80箱，纺织袋2000个，铁锹150把等物资。

3、加强免疫注射，确保免疫密度。在市防禽办大力支持下，我区已发放禽流感H5N1、H5N2疫苗各1。5万ML，注射密度100%。

4、加强疫情监测，完善值班制度。全区对所有的养殖户和散养户进行了登记造册，及时掌握了解疫情动态，并于10月24日恢复了24小时值班制，做到疫情发现及时，确保疫情在2小时内上报。

5、加大宣传力度。把防控高致病性禽流感明白纸和宣传画及时发放到各村(场)、社区，同时要求每个村各村(场)、社区务必张贴1—2条宣传标语。

6、加强督导。11月19日，市委常委、副市长，区党工委书记、管委会第一主任卢晓健，管委会副主任黄学观及街办、管理处人员对相关村委会进行督导，在听取了汇报和察看现场后，表示满意，同时要求务必要高度重视，把防控高致病性禽流感工作当作全区一项首要工作来抓，一定要打赢、打好此次攻坚战。

五、高度重视、及时开展了村干部任期和离任经济责任审计工作

为做好今年第六届村委会换届选举工作，进一步加强村级干部党风廉政建设和农村基层组织建设，巩固农村税费改革成果，维护集体经济组织和农民的利益，健全和完善村务公开和民主管理制度，推动村级财务管理的规范化制度化，我区及时地开展了村干部任期和离任经济责任审计工作，主要工作如下：

1、及时转发市5家部门联合下发的《关于做好全市村干部任期和离任经济审计的通知》。

2、制定了《对XX村进行任期和离任经济责任审计的

实施方案》。

3、10月20日—11月10日，由新区社发局、财政局、监察室联合组成的审计组对全区12个村(场)村干部任期和离任经济责任进行专项审计，村级审计面达100%，重点审计农村经济责任目标完成情况、财经法纪执行情况及农民群众关注的集体资产处置、债权债务管理、土地发包承包、专项资金管理、财务公开等热点问题。并且配备5名会计师以上职称的会计人员担任主审。

4、及时地将审计结果进行张榜公示，接受广大人民群众的监督。

六、通力合作，及时处理了区内、外受灾、受损农田的生产自救和补偿问题

由于我区范围内部分农田因多种原因被块状分割和农田水利排灌系统被破坏，加上上半年雨水频频，造成新区内、外部分农田严重受灾、受损。为切实维护好新区的稳定，新区领导高度重视，立即召集社发局、国土分局、城建局、财政局、办等各部门负责人多次到现场查看灾情，对受灾、损农田进行了详细地调查摸底，针对受灾情况提出了生产自救的方法，并及时下拨救灾款，让老百姓尽快恢复了生产。

七、统一思想、行动迅速，及时完成了“绿色通道”工程的建设

根据市有关文件要求，在昌樟高速公路两侧20米外进行绿化，为确保及时完成市政府有关建设“绿色通道”的任务，我区领导高度重视，立即行动，到现场进行了察看并与红角洲管理处签定了责任状。在3月底就已完成了苗木种植工作，共植树3000余棵，此项工作已验收通过。

八、相互配合、相互协调，及时做发好了林业纠纷的调处工作

近年来，由于新区开发建设征用部分山林，就此引发多起山林权属纠纷事件。为了好维护新区稳定及工程建设能顺利进行，区领导高度重视，曾多次到现场察看并和双方村民进行交涉和协调，对调解不成功的纠纷又邀请了市林业局和市法制局等专业人士对此纠纷进行调处，切保了全区无一起因此纠纷而发生的恶性事件。

明年工作计划