对金融监管工作的认识例1

一、个人金融信息泄露的原因

（一）法律体系不完善，个人金融信息的保护规定不健全。目前，我国尚未制定一部专门的个人信息保护法，发挥个人金融信息保护功能的主要是中国人民银行出台的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》（2005）、《关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》（2011），这些只是部门性德规章制度和政策文件，两者虽对个人金融信息收集、保存、使用等做了相应规定，但前者属效力层级较低的部门规章，且只针对信贷领域的个人信用信息，后者为规范性文件，在实际工作中不具备正式法的效力，执行能力不强。

（二）银行业金融机构对个人信息安全保护的重要性缺乏充分认识，对个人信息缺乏统一的保护机制。银行业金融机构对客户的个人信息安全保护认识不足，缺乏个人信息安全管理制度，对客户个人信息保密责任不明晰，没有对信息实行有效的安全等级分类管理；对制度的执行监督检查、评估不够，对掌握重要信息的离岗人员的保密责任没有严格的约束措施。目前个人金融信息保护的相关规定只是散见于银行各类业务的管理制度中，无法保证个人金融信息的采集、保管和追踪等各个环节工作的统一性。同时，银行各个业务部门中涉及个人金融信息，没有统一的联系和管理机制，个人金融信息在银行内部没有形成互通互联，这给信息保护带来很大难度，是个人信息保护中的漏洞所在。内部监督检查力度较弱，没有对个人信息保护的专项检查制度，将该类检查纳入常规性检查定期进行的机构比例较低。

（三）监管部门不明确，监管手段欠缺。目前，人民银行从征信管理的角度加强了对个人客户信息保护工作的力度，印发了《关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》（2011），尽管对个人金融信息收集、保存、使用、对外提供等做了全面的规定，但由于缺乏明确的法律依据，人民银行履行该项职能缺乏必要的监管手段。囿于效力层次，不能设立行政检查检查权和处罚权，人民银行对违反个人金融信息保护规定的金融机构只能采取“核实、约见谈话、责令整改、通报”等柔性处理措施，约束力较弱，保护力度受限，效果不明显。

（四）银行业金融机构缺乏对风险防范意识的宣传和教育，客户对于个人信息保护的意识不强。由于银行金融机构在营销产品的过程中，对产品可能存在的风险没有做到全面告知，客户对个人信息保护虽有一定认识，但对个人信息的重要性及个人信息保护制度的相关细节却普遍缺乏深入的了解，个人信息保护意识不高，风险防范意识较为薄弱。

二、加强保护个人金融信息的建议

（一）制定专门法规，为保护个人金融信息提供法律依据。个人信息的保护法规需要多层次、系统化的制度作为保证，形成协调统一的法律体系。首先要明确个人金融信息的定义，明确银行收集个人金融信息的目的和范围；其次，规定银行保护、使用个人金融信息的法定义务，即要求银行必须按照法定的方式、途径来收集、保存和使用个人金融信息，并履行一定的告知义务；再次，就是侵害个人金融信息的认定办法和救济途径作出明确规定。

对金融监管工作的认识例2

一、金融监管存在的体制问题

我国在1993年以前的时候，银行金融业根据当年的市场环境，曾近进行过有关银行金融业混业经营的相关性尝试，但是，当时我国的经济飞速发展，在当时形成了国家经济相对过热的局面，但是银行业和相关政府管理部门却监管的水平相对较低，在1993年左右，全国性的范围之内出现了房地产热和证券投资热的经济形势，当年银行中大量信贷资金没有流向生产经营的企业，反而并用于在市场中从事投机买卖的行为，导致当时国家的金融秩序在一定程度上出现了混乱的局面。在1993年下半年的时候，国家开始下决心整顿当时的金融秩序，重点对银行等金融企业进行整顿。随后我国的银行业、保险业、证券业相互之间实行分业经营的经营模式。为了有效的加强管理，政府成立了银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业、保险业进行有力的监督管理工作。随后我国的人大会议分别颁布实施了《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《信托法》，确立了在我国金融行业进行分业经营的相关模式。“

我国金融业在刚开始发展的时候，实行分业监督管理的体制对于我国当时的银行业、信托业、证券业、保险业的发展起到了一定性的促进作用和效果。但是，在取得成绩的同时也存在着一些相应的问题：在我国的大多数基层地区，监督管理机制还是很匮乏的；在一些城市当中，对金融业进行重复性监督管理的现象也是十分的显著；银监会、证监会、保监会等政府相关监督管理部门之间的信息往往不能有效的实现共享；机构型的监督管理部门与当时金融业务发展多样化之间也存在着十分突出的矛盾；在一些地方明显的存在监管资源浪费的情况。因此，怎么样能够更好的利用好现有的政府金融监管机构的资源，防止相关金融监督管理机构出现盲目性扩张的情况，避免银监会、保监会、证监会等金融监督管理部门在金融监管的过程中出现“各自为政”、“滥设机构”的情况，并将这些资源进行统一的调配，综合利用，争取在最大限度上实现家督管理效果的最大化。

二、对金融监管的认识不充分

根据我国对国外金融监督管理的学习可以发现：我国在对银行业实施金融监督管理过程，会出现因为实施监管工作任务的当事人个人在自身的学识水平、自身所处的金融地位、监管者本人的职业特征、国家相关政策在执行过程出现的差异，在认识上所发生偏差等而出现了不同的金融监管者就有不同的行为表达。如果我们从社会中经济环境和银行业等金融机构自身的多方面因素的影响进行考虑，往往是金融监管当局在对银行业等金融机构在监管过程中，缺乏通盘性的考虑，再加上在一些基层地区，被监管者自身对监督管理工作不够了解，认识也不到位。就出现了在一些基层地区，有些银行业等金融机构时常出现违规经营的事情，在我国的一些地方，还存在着当地政府对金融监管不够重视，没有充分认识到其重要性和特殊意义。

三、现行分业监管体制不适合金融全球化的趋势

我国现行的金融监督管理体制仍然是对金融业进行分业的监督管理工作。这种体制有其自身的优势：能够让中国人民银行在第一时间内就可以根据景荣市场的变化，来调整相关的货币政策，满足经济发展的需要，这样就可以有效的保障货币政策的相对独立。但是，自从我国加入世贸组织以后，就不得不面对要对外开放我们的金融市场，允许国外的资本进入我国的金融市场中来，这样，我国现行的分业金融监管就不能满足发展的需要了，一些不断也就逐渐的显现了出来。例如，银监会、证监会、保监会等监管部门之间的监管信息不能有效的进行沟通，相互之间不能做到互通有无，而监管部门在进行监管的过程中，又会出现监管重叠的现象，很难对实行混业监管的金融机构实现有效的监管工作。

四、监管难以跟上金融创新的步伐

借鉴国外对金融行业的监督管理的成功经验，并对我国的金融监管的现状进行分析，可以总结出这样的相关结论：目前，导致我国金融行业处在潜在威胁的，主要存在两大方面的原因，其中一方面的原因是由于，广大的银行顾客对银行内部的信息不是很了解，甚至是知之甚少，另一方面的原因，则是在银行业等金融体系的内部存在着监管方面的漏洞，这两方面的原因是造成现在金融监管难以跟上金融创新步伐的最主要原因。要想有效的解决这两方面的问题，最直接也最有效的办法就是要银行业等金融机构要维护顾客知情的权利，

五、宏观审慎性监管问题

我国在对银行业等金融机构进行监督管理的时候，往往都是采用宏观审慎监管实体的方式方法，往往很难产生高效全面的效果。宏观审慎监管的好处就在于：政府相关的监督管理部门可以对金融市场有着很全面的了解和认识，随时掌握最新的市场动态，对于金融市场中可能产生的行业危险进行必要性的防范。但是问题也依然存在，全国大大小小的所有银行业都归中国人民银行进行管理，央行自身有足够的权力对这行银行金融机构进行监管，但是，目前全国各地的银行金融机构是遍地开花，金融机构呈现出快速发展的强进势头，各家银行金融机构，在遵守国家法律法规的前提条件之下，可以根据市场的变化情况，进行有效的调配工作，这就对央行的监管权力提出了相应的挑战，无形之中增加了中国人民银行的压力。也扰乱了金融市场的原有秩序。

参考文献：

对金融监管工作的认识例3

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻党的以及二中三中全会、中央经济工作会议、全国金融工作会议、全省金融工作会议、全市金融工作会议及我县金融工作会议精神，认真落实党中央、国务院、省委、省政府决策部署和市委、市政府、县委、县政府工作要求，按照“预防为主、打击为辅”的工作思路，坚持立足于保障全县经济安全运行、维护群众合法权益、优化金融生态环境，建立健全管理、预防、打击和处置非法集资等非法金融活动工作机制，加大防范预警、案件处置、宣传教育等工作力度，切实维护正常金融秩序，坚决守住不发生区域性系统性金融风险的底线。

（二）工作目标。涉非法集资、互联网金融违规业务、交易场所违法违规经营等非法金融活动存量风险及时化解，增量风险逐步减少。大案要案依法、稳妥处置，陈案处置加快，有效化解信访投诉。非法金融活动监测到位，预警及时，防范得力，处置工作纳入法治化轨道，人民群众法律意识和风险防范能力显著提高，非法金融活动生存土壤逐步消除。

（三）工作原则

1.统筹协调。各乡（镇、街道）作为本辖区整治非法金融活动的第一责任人，对辖区内整治工作负总责，严格按照属地管理原则，认真做好宣传教育、风险排查、监测预警、案件处置和维护稳定等工作。

2.严管严控。各行业主管、监管部门要按照监管与市场准入行业管理挂钩原则，认真落实监督管理职责，加强日常监管，确保监管防范不留真空。

3.防打结合。依法有序妥善处置风险，在解决好浮出水面问题的同时，做好防范预警、强化宣传教育，发挥群众举报作用，一旦发生要打早打小，在苗头时期、涉众范围较小时解决问题。

4.依法处置。各级各部门单位要依照相关法律法规和规定，按照职责分工和工作权限，齐抓共管、协同配合，抓住重点领域、重点区域、重大案件，依法持续严厉打击非法金融违法犯罪行为。

5.维护稳定。坚持积极稳妥、措施得当、维护稳定的原则，认真做好信访维稳和舆情引导工作，正确引导社会舆论，及时有效化解矛盾，维护社会稳定。

二、重点任务

（一）健全完善预警机制

1.依托省处非办牵头建设的非法集资监测预警信息化系统，建立健全立体化、社会化、信息化的监测预警体系。将整治非法金融活动工作纳入基层网格化管理范畴，切实落实好非法集资举报奖励制度，动员社会各方面力量广泛参与、群防群治。组织力量深入社区、村组开展防范预警工作，及时发现非法金融活动线索，早介入、早处置，努力将风险隐患化解在基层、化解在萌芽阶段。

责任单位：各乡（镇、街道），县公安局、市场监督管理局、人行XX县支行、XX银监办

充分利用互联网、大数据等技术手段加强对非法金融活动的监测预警，建立健全网络非法集资监管治理机制，强化网上非法集资信息巡查监控。积极整合各部门信息资源，推动实现工商市场主体公示信息、人民银行征信信息、公安机关打击违法犯罪信息、法院立案判决执行信息等相关信息的依法互通共享，加强风险研判，及时预警提示。

责任单位：县公安局、市场监督管理局、金融办，县法院，人行XX县支行

2.发挥金融机构监测防控作用。金融监管部门要督促各金融机构加强内部管理，建立金融机构从业人员私售理财产品黑名单制度，对进入黑名单或利用工作之便组织、参与非法集资的金融机构从业人员，依法依规实施惩戒措施；指导督促各金融机构做好对涉嫌非法集资等非法金融活动可疑资金的监测、问责。各金融机构在严格执行大额可疑资金报告制度基础上，要对各类账户交易中具有分散转入集中转出、定期批量小额转出等特征的涉嫌非法集资资金异动进行分析识别，并及时向金融监管部门提交可疑交易账户报告，经金融监管部门甄别后及时提供给公安机关。对纳入取缔类的互联网金融机构，金融监管部门要协调金融机构停止提供金融服务。

责任单位：人行XX县支行、XX银监办，各金融机构

（二）加强日常监督管理

1.强化市场准入管理。非金融机构及不从事金融活动的企业，在注册名称和经营范围中，原则上不使用“交易所、交易中心金融、资产管理、理财、基金、基金管理、投资管理、财富管理股权投资基金、网贷、网络借贷、P2P、股权众筹、互联网保险、支付”等字样，市场监督管理局要加强登记管理，发现使用上述字样进行登记注册的，要及时告知金融管理部门。金融管理部门、市场监督管理局对相关企业予以持续关注，并列入重点监管对象，及时发现识别企业擅自从事金融活动的风险，视情采取整治措施。

责任单位：市场监督管理局、金融办，人行XX县支行、XX银监办

2.强化事中事后监管。行业主（监）管部门要认真履行一线把关职责，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”和管行业必须管风险的原则，加强对所主（监）管机构和业务的风险排查行政执法，做到早发现、早预防、早处置。综合运用抽查检查信息公示、风险警示约谈、市场准入限制等手段，加强市场监督管理，探索建立多部门协同监管和联动综合执法机制，提升执法效果。

责任单位：县委宣传部、政法委、信访局，县法院、检察院，县发展改革和科技局、经济信息和商务局、教育局、公安局、民政局、财政局、人社局、国土局、规划建设和旅游局、农业局、林业局、文体新局、市场监督管理局、金融办、供销社，县国地税局，人行XX县支行、XX银监办

3.强化广告资讯管理。各有关部门要加强对涉嫌非法集资、互联网金融违规业务、校园网贷等非法金融活动广告讯息的日常监测，严厉查处并曝光长期、大量违法投融资类广告的者、经营者；对于公安机关认定涉嫌非法集资犯罪或相关行业主（监）管部门认为构成非法集资活动的广告，责令单位立即停止，依法查处。定期组织开展涉嫌非法集资广告资讯信息排查清理活动，重点对在街头巷尾、车站公园、超市广场等人流量大的场所及摆摊设点散发的涉嫌非法集资广告传单进行清理，有效封堵各类非法集资广告宣传和变相广告宣传。宣传主管部门要督促各新闻媒体单位加强涉嫌非法集资广告审查把关，督促报刊杂志、广播电视等媒体增强广告审查的法律意识和责任意识，审慎审查广告主的主体资格及广告内容。

责任单位：县委宣传部，公安局、市场监督管理局、金融办，人行XX县支行、XX银监办

（三）依法稳妥处置违法违规案件

1.依法惩处非法金融违法犯罪活动。公安、检察院等部门要加大对非法集资案件侦办打击力度，加大陈案处置力度，消化存量风险；要充分发挥刑事打击的主动性，调动多警种及基层组织力量，摸排非法集资线索，做到打早打小，提高案件侦办效能法院要按照法律规定程序，依法处置涉案资产，最大限度追赃减损，维护群众合法权益。

责任单位：县法院、检察院，县公安局、金融办，人行XX县支行、XX银监办，各金融机构

2.维护社会稳定。各级各部门单位要综合运用经济、行政法律等措施，讲究执法策略、方式、尺度和时机，依法合理制定非法金融活动处置方案，分类处置，防止矛盾激化，努力实现执法效果与经济效果、社会效果相统一。各县（市、区）人民政府要严格落实维稳属地责任，将风险处置和信访维稳工作有机结合，在处置案件的同时制定相应的维稳预案。信访部门要认真做好信访接待工作，注重矛盾纠纷排查化解，积极引导涉案群众依法维权，有效防止群体性事件和极端情况发生。

责任单位：县委政法委、信访局，县法院、检察院，县公安局、金融办，各乡（镇、街道）

（四）加大宣传教育力度

1.重点做好“四类人群”的宣传教育。金融监管部门要加强对金融机构工作人员特别是基层工作人员的宣传教育，严防工作人员参与非法金融活动。教育部门要加强对大中专院校学生特别是新生的宣传教育，严防非法校园网贷蔓延扩散。民政部门要加强对老年人进行防范非法集资等非法金融活动的宣传教育，将防范识别非法金融活动的知识宣传贯穿到“为老服务”工作中，做好老年人的提醒工作。公务员管理机均要加强对公职人员宣传教育，严防公职人员涉及非法集资等非法金融活动

责任单位：县教育局、人社局、民政局、金融办，人行XX县支行、XX银监办

2.丰富宣传教育方式。开展好防范非法集资宣传月活动，积极利用电视、广播、报刊、网络、公共交通设施等各类媒介或载体，以法律政策解读、典型案例剖析、投资风险教育等方式，提高宣传教育的广泛性、针对性、有效性。金融融监管部门要组织各金融机构，在营业场所醒目位置张贴警示标识，通过多种方式加强对社会公众的宣传教育。定期开展不同主题、种类的宣传教育活动，推动防范非法集资等非法金融活动宣传工作进机关、进企业、进学校、进家庭、进社区、进村组，贴近群众、贴近生活进行宣传教育；各县（市、区）要充分发动社区、居委会、村委会等基层组织作用，发展培训义务宣传员，引导广大群众对非法金融活动不参与、能识别、敢揭发，切断非法金融活动在基层的传播链条。

责任单位：县委宣传部，县文体新局、市场监督管理局、公安局、金融办，人行XX县支行、XX银监办，各金融机构，各乡（镇、街道）

三、工作要求

对金融监管工作的认识例4

中图分类号：F830.2文献标识码：A文章编号：16723198（2007）10007102

1金融创新是中国银行业立于不败之地的必经之路

1.1《商业银行金融创新指引》为银行创新指明了道路

中国已开始全面履行对WTO的承诺，银行业面临着更加激烈的市场竞争和更为有利的发展机遇。面对广大企业和个人日益旺盛的金融需求，银行业总体创新能力和竞争能力亟待提高。

在这样的大背景下，中国银监会在近日了《商业银行金融创新指引》（以下简称《指引》），其根本的目的就是通过鼓励和规范商业银行金融创新活动，防范金融创新风险，促进银行业金融创新持续健康发展，使广大社会公众享受到更加优质便捷的金融服务。《指引》指出了商业银行开展金融创新活动需要遵循一些基本原则，包括合法合规、公平竞争、成本可算、风险可控、注重风险管理以及维护金融消费者和投资者利益等内容，积极倡导商业银行在开展金融创新时做到“认识你的业务（know your business）”、“认识你的风险（know your risk）”、“认识你的客户（know your customer）”、“认识你的交易对手（know your counterparty）”。商业银行在创新一种金融产品时，要把这四个“四个认识”作为核心问题来考虑，认真审慎自身的经营活动，避免盲目开展缺乏技术含量和灵活性，模仿度高，与自身管理能力不相符的金融活动。

1.2金融创新的迫切需求

（1）金融创新是迫于外资银行的压力。

全面融入国际金融体系后，中国银行业和外资银行的较量真正开始，我国银行业面临着前所未有的压力和困难。外资银行涌入我国金融市场（见表1），可以全方位地将其历经考验的经营理念，服务产品，管理机制，营销策略呈现在中国客户面前；而中国银行业在体制，制度，方法上都存在着不少的差距，如果不及时进行银行改革，不全面创新金融产品就只能被迫退出，被激烈竞争的金融市场所淘汰。

（2）金融创新是银行追求利润最大化的结果。

从我国银行的经营业务来看，银行的传统业务主要集中在负债业务，资产业务和中间业务，其突出的特点是负债业务和工具创新多，而资产类中间类业务和工具创新少。

1.3我国银行金融创新的主要问题

（1）金融创新产品单一，技术水平不高。

（2）量多而质不高，形似而神不似。西方国家金融创新的动机是基于对市场份额和资源的争夺，对利润最大化的追求，而我国金融创新的动因有所偏差，盲目追求数量的扩张和知名度的提高而忽略了金融产品的质量。

（3）市场规范程度不高，不良竞争现象严重。随着竞争的日益加大，许多国内银行积极寻找对策发展自身实力，在这过程中不可避免地出现了一些违反相关行业规定，同业无序竞争现象严重，一定程度上造成了市场的混乱。

（4）金融服务创新的意识不足，现代营销理念缺乏。

2银行监管推进金融创新的健康发展

2.1构建金融创新和银行监管的和谐

我国金融监管经历了计划经济体制下的金融监管，经济体制转轨时期的金融监管，和建立与社会主义市场经济体制相适应的金融监管体制三个阶段。自03年5月中国银监会成立以来，就确定了“管法人，管风险，管内控，提高透明度”的监管理念，为我国银行监管工作指明了确切奋斗的方向。

2.2我们银行业监管现状和存在的问题

（1）分业体制带来了新的监管问题。

（2）风险监督管理形势严峻。

（3）银行监督专业人才的紧缺。

3对我国银行监管的建议

（1）重视信息披露，减少信息不对称。

在证券监管中，信息披露一直是一个重要内容，但在银行监管中，传统上并不注重信息披露问题。《指引》指出“商业银行在金融创新活动中要充分维护金融消费者和投资者利益，遵守行业行为准则，向客户准确、公平、没有误导地进行信息披露”。

（2） 加快法制化建设，与国际法案接轨。

我国银行监管尚处于起步阶段，应充分学习西方先进监管理念、方法、工具，充分吸收《巴塞尔新资本协议》的核心内容，结合我国实际，为我所用，使监管政策、手段与国际先进水平靠拢。同时，要认真研究银行的创新需求，跟踪评价已制定的监管规章和政策，及时修订不适应金融创新的法律法规，积极创造有利于金融创新的制度和法律环境。

（3）建立知识产权保护制度，加强与银行的沟通。

我国银行金融产品自主创新少，一种新的创新产品开发出来后，市场上众多的“跟随者”就会一哄而上，竞相模仿。

（4）加强分业管理体制下的合作。

随着银行、证券、保险三大行业的竞争日益加剧，银行监管界有必要在诸多方面与证券业和保险业的监管部门的通力合作。在我国分业监管体制下，金融创新给我国银行业监管工作提出了更高的要求，特别要做好交叉义务的协调和配合工作，在条件成熟时放松金融机构业务经营的界限，如此既可以增加我国金融机构的业务创新空间，又使我国金融机构能与外国金融机构保持平等的竞争地位。

（5）重视监管人才培养，提高专业人才素质。

为了适应金融创新的需要，引导我国商业银行按国际化标准规范操作，营造一个健康有序的金融市场，国家应当重视银行监管专业人才的培养。积极利用科学的用人和培训机制、优厚的薪酬待遇、优越的工作环境、有效的激励制度和相对公平的管理体制来留住人才。

（6）建立全面风险管理制度，突出监管重点。

金融创新与风险管理密不可分，风险管理是金融创新的内在要求和前置程序。传统的监管标准主要是资本标准，即以资本充足率为标准。这种标准主要是针对信贷风险的，但金融创新使金融机构面临其他各种风险，仅仅对信贷风险进行管理，难以实现有效监管的要求，对诸如信用风险、利率风险、市场风险、流动性风险、法律风险、声誉风险等各种风险实施全面风险管理，已成为各国及国际监管制度发展的一个重要趋势。

参考文献

［1］杨家长.新理念下的银行监管［M］.北京：中国金融出版社.

对金融监管工作的认识例5

随着反洗钱形势的发展，风险为本反洗钱监管理念逐渐成为反洗钱领域的共识。人总行在2007年11月召开的反洗钱监管座谈会上，针对“监管资源有限，监管手段不足”的问题，提出了“要树立风险为本的监管思想，采取风险为本的监管方法，合理配置监管资源”；在2008年初全国人民银行反洗钱工作会议上，对风险为本反洗钱监管做出安排部署，提出要加强反洗钱非现场监管，逐步推进非现场监管指标体系建设，建立非现场监管评级机制，确立和完善以洗钱风险管理为中心的反洗钱非现场监管体系。这两次会议的召开，标志着风险为本反洗钱监管的研究和实践在全国范围内拉开帷幕。经过三年多的探索性研究和实践，笔者认为，实施风险为本反洗钱监管还存在以下几个层面的问题。一是在理论认识层面，存在片面性和绝对化的倾向。认为风险为本反洗钱监管与规则为本反洗钱监管相对立，风险为本是对规则为本的否定；风险为本的优势明显优于规则为本；当前对所有金融机构都应当要求以风险为本开展反洗钱工作。上述认识存在一定的片面性和绝对化倾向。二是在法规制度层面，存在不协调、不适应的问题。《反洗钱法》颁布实施五年来，人民银行相继建立了一整套反洗钱制度和操作规范。这些制度、规范在反洗钱起步阶段确实起到了强有力的推动作用。但随着反洗钱工作在金融机构的深入开展，反洗钱合规理念普遍被金融机构接受以后，过多的规定、过细的标准客观上造成了金融机构的过度依赖，而且在一定程度上影响了金融机构主观能动性的发挥，甚至有的制度反而成了金融机构规避责任的依据。目前金融机构存在大量的防御性可疑交易报告就是最为明显的例证。另外，过多的监管要求也加大了金融机构的经营成本，给金融机构造成一些不必要的负担。这些都是当前反洗钱法规制度滞后于反洗钱形势发展的现实表现。三是在技术操作层面，非现场监管与现场检查还需加强和改进。目前存在的主要问题，一方面是非现场监管信息资料采集和运用效率不高。风险为本的监管方式是建立在对金融机构的有效评估这一基础之上。要实现有效评估，就必须建立一套科学的信息采集、加工处理、评估判断、现场校验、矫枉评估和做出监管决策等一系列制度和操作程序，疏通数据来源渠道，提高数据采集和运用的电子化水平。但从非现场监管信息系统硬件建设来看，目前通过网络传输信息数据还仅限于各银行业金融机构，保险、证券等金融机构还没有电子化网络传输信息平台，而且2010年推广应用的“反洗钱监管交互平台”也未与人民银行支付清算系统及商业银行电子汇划系统对接，降低了系统的功能。当前，非现场监管部分工作还处于手工操作阶段，工作量大、效率低、差错多，影响了非现场监管的效能。另一方面现场检查的重心还没有转移到以风险管理为目标，还是习惯于合规性检查。比如，在客户身份识别上还是以检查静态的客户身份要素是否合规为主；在大额和可疑交易报告方面习惯于根据现有制度设定的客观标准对报告结果进行检查。这种传统的检查方式与引导金融机构以风险管理为核心开展反洗钱工作的要求极不适应。

鉴于以上问题，要实现反洗钱监管由规则为本向风险为本转变，还需从理论认识和实践操作上加以改进。

一、全面认识和正确运用风险为本监管理论

当前重要的是处理好风险为本与规则为本的关系。规则为本的反洗钱监管方式是反洗钱处于起步阶段比较通行的监管模式。其工作重心主要表现在以下方面：一是制定规则和各种规定；二是监督检查各类金融机构执行规定的合规性；三是将不合规处罚作为一种日常机制和主要监管方法。规则为本的监管实际上是一个制定规范—检查执行—调整规范—再检查执行的过程。在一国反洗钱制度的初创期，反洗钱工作的机理及价值还未被金融机构所广泛接受的情况下，以规则为本的监管方式既直接，也富有效率。风险为本的反洗钱监管贯彻以关注洗钱风险为核心，以原则性监管为导向，以非现场监管为主要手段，以现场检查为必要补充的监管方法。规则为本监管与风险为本监管贯穿着两种不同的监管理念，但两种监管方式并非截然对立，水火不容，而是层次递进，互为补充的关系。强调风险为本的监管，并不意味着放松合规性监管，而是要将着力点放在风险上，注重对风险的早期识别、预警和控制，尤其注重金融机构内部的风险控制和管理，注重对其风险管控能力的考核和评价，当然也包括对违规行为的监测和控制能力。 规则为本监管与风险为本监管的区别仅仅是在监管手段、监管理念、监管目标等方面侧重点不同而已。为此，在监管实践中，应立足实际，灵活掌握，根据不同金融机构的特点和内控机制运行情况确定监管重点，如：对反洗钱基础工作较好的国有商业银行、股份制银行主要实施以原则为导向的风险为本监管；对农村信用社、保险、证券、期货等反洗钱工作基础薄弱的机构则主要实施以合规为导向的规则为本监管。同时，对于金融机构而言，在其内部反洗钱组织架构、内控制度、操作流程等基本达到合规要求后，就应更加注重洗钱风险的防范，建立起风险管理的组织架构、技术支持以及风险管理的方法体系，依据风险的大小来安排相应的资源投入。

二、尽快修订完善相关规章制度，以适应反洗钱发展形势需要

一要进一步扩充洗钱罪的上游犯罪范围。结合我国实际，吸收借鉴国际社会的先进经验，修改《刑法》和《反洗钱法》的相应条款，尽可能地将一切贪利性犯罪包含在洗钱犯罪的“上游犯罪”范围之内。二要建立健全特定非金融行业反洗钱制度。在研究、评估各行业洗钱风险的基础上，加快制定特定非金融行业的反洗钱规则并分步启动实施。同时，发挥相关部门和特定非金融行业自律组织的作用，指导行业自律组织制定反洗钱指引，督促行业加强反洗钱自律。三要制定金融机构岗位设置和内控制度建设指引。按照《反洗钱法》的立法精神，人民银行可以会同其他金融机构监管部门，依据《金融机构反洗钱规定》和相关规章制度，制定操作性强的《金融机构反洗钱岗位设置和内控制度建设指引》及实施细则，指导金融机构合理设置反洗钱工作岗位，完善内控制度建设。四要完善客户身份识别制度。对《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》和《支付结算办法》等配套规章制度进行修订和完善，明确客户在办理大额交易业务时应向金融机构履行如实告知义务和因不履行如实告知义务所承担的法律责任。

三、积极采用可疑交易“主观”识别标准

FAFT的《四十项建议》在制定可疑交易识别标准时采用的是主观标准，即规定“如果金融机构怀疑或有理由怀疑某项资金属于犯罪活动的收益或者与恐怖分子筹资有关，应按照法律或法规的要求，立即向金融情报单位报告”。目前，我国金融机构的反洗钱工作已具备一定基础，人民银行应逐步减少可疑交易的客观标准，强化金融机构的自主识别能力。指导金融机构在客观指标基础上充分发挥主观能动性，逐步实现以主观分析为主，辅以客观指标的可疑交易报告形成方法，提高可疑交易报告的情报价值。

四、着手建立反洗钱正向激励机制

对金融监管工作的认识例6

    随着反洗钱形势的发展,风险为本反洗钱监管理念逐渐成为反洗钱领域的共识。人总行在2007年11月召开的反洗钱监管座谈会上,针对“监管资源有限,监管手段不足”的问题,提出了“要树立风险为本的监管思想,采取风险为本的监管方法,合理配置监管资源”;在2008年初全国人民银行反洗钱工作会议上,对风险为本反洗钱监管做出安排部署,提出要加强反洗钱非现场监管,逐步推进非现场监管指标体系建设,建立非现场监管评级机制,确立和完善以洗钱风险管理为中心的反洗钱非现场监管体系。这两次会议的召开,标志着风险为本反洗钱监管的研究和实践在全国范围内拉开帷幕。经过三年多的探索性研究和实践,笔者认为,实施风险为本反洗钱监管还存在以下几个层面的问题。一是在理论认识层面,存在片面性和绝对化的倾向。认为风险为本反洗钱监管与规则为本反洗钱监管相对立,风险为本是对规则为本的否定;风险为本的优势明显优于规则为本;当前对所有金融机构都应当要求以风险为本开展反洗钱工作。上述认识存在一定的片面性和绝对化倾向。二是在法规制度层面,存在不协调、不适应的问题。《反洗钱法》颁布实施五年来,人民银行相继建立了一整套反洗钱制度和操作规范。这些制度、规范在反洗钱起步阶段确实起到了强有力的推动作用。但随着反洗钱工作在金融机构的深入开展,反洗钱合规理念普遍被金融机构接受以后,过多的规定、过细的标准客观上造成了金融机构的过度依赖,而且在一定程度上影响了金融机构主观能动性的发挥,甚至有的制度反而成了金融机构规避责任的依据。目前金融机构存在大量的防御性可疑交易报告就是最为明显的例证。另外,过多的监管要求也加大了金融机构的经营成本,给金融机构造成一些不必要的负担。这些都是当前反洗钱法规制度滞后于反洗钱形势发展的现实表现。三是在技术操作层面,非现场监管与现场检查还需加强和改进。目前存在的主要问题,一方面是非现场监管信息资料采集和运用效率不高。风险为本的监管方式是建立在对金融机构的有效评估这一基础之上。要实现有效评估,就必须建立一套科学的信息采集、加工处理、评估判断、现场校验、矫枉评估和做出监管决策等一系列制度和操作程序,疏通数据来源渠道,提高数据采集和运用的电子化水平。但从非现场监管信息系统硬件建设来看,目前通过网络传输信息数据还仅限于各银行业金融机构,保险、证券等金融机构还没有电子化网络传输信息平台,而且2010年推广应用的“反洗钱监管交互平台”也未与人民银行支付清算系统及商业银行电子汇划系统对接,降低了系统的功能。当前,非现场监管部分工作还处于手工操作阶段,工作量大、效率低、差错多,影响了非现场监管的效能。另一方面现场检查的重心还没有转移到以风险管理为目标,还是习惯于合规性检查。比如,在客户身份识别上还是以检查静态的客户身份要素是否合规为主;在大额和可疑交易报告方面习惯于根据现有制度设定的客观标准对报告结果进行检查。这种传统的检查方式与引导金融机构以风险管理为核心开展反洗钱工作的要求极不适应。

    鉴于以上问题,要实现反洗钱监管由规则为本向风险为本转变,还需从理论认识和实践操作上加以改进。

    一、全面认识和正确运用风险为本监管理论

    当前重要的是处理好风险为本与规则为本的关系。规则为本的反洗钱监管方式是反洗钱处于起步阶段比较通行的监管模式。其工作重心主要表现在以下方面:一是制定规则和各种规定;二是监督检查各类金融机构执行规定的合规性;三是将不合规处罚作为一种日常机制和主要监管方法。规则为本的监管实际上是一个制定规范—检查执行—调整规范—再检查执行的过程。在一国反洗钱制度的初创期,反洗钱工作的机理及价值还未被金融机构所广泛接受的情况下,以规则为本的监管方式既直接,也富有效率。风险为本的反洗钱监管贯彻以关注洗钱风险为核心,以原则性监管为导向,以非现场监管为主要手段,以现场检查为必要补充的监管方法。规则为本监管与风险为本监管贯穿着两种不同的监管理念,但两种监管方式并非截然对立,水火不容,而是层次递进,互为补充的关系。强调风险为本的监管,并不意味着放松合规性监管,而是要将着力点放在风险上,注重对风险的早期识别、预警和控制,尤其注重金融机构内部的风险控制和管理,注重对其风险管控能力的考核和评价,当然也包括对违规行为的监测和控制能力。规则为本监管与风险为本监管的区别仅仅是在监管手段、监管理念、监管目标等方面侧重点不同而已。为此,在监管实践中,应立足实际,灵活掌握,根据不同金融机构的特点和内控机制运行情况确定监管重点,如:对反洗钱基础工作较好的国有商业银行、股份制银行主要实施以原则为导向的风险为本监管;对农村信用社、保险、证券、期货等反洗钱工作基础薄弱的机构则主要实施以合规为导向的规则为本监管。同时,对于金融机构而言,在其内部反洗钱组织架构、内控制度、操作流程等基本达到合规要求后,就应更加注重洗钱风险的防范,建立起风险管理的组织架构、技术支持以及风险管理的方法体系,依据风险的大小来安排相应的资源投入。

    二、尽快修订完善相关规章制度,以适应反洗钱发展形势需要

    一要进一步扩充洗钱罪的上游犯罪范围。结合我国实际,吸收借鉴国际社会的先进经验,修改《刑法》和《反洗钱法》的相应条款,尽可能地将一切贪利性犯罪包含在洗钱犯罪的“上游犯罪”范围之内。二要建立健全特定非金融行业反洗钱制度。在研究、评估各行业洗钱风险的基础上,加快制定特定非金融行业的反洗钱规则并分步启动实施。同时,发挥相关部门和特定非金融行业自律组织的作用,指导行业自律组织制定反洗钱指引,督促行业加强反洗钱自律。三要制定金融机构岗位设置和内控制度建设指引。按照《反洗钱法》的立法精神,人民银行可以会同其他金融机构监管部门,依据《金融机构反洗钱规定》和相关规章制度,制定操作性强的《金融机构反洗钱岗位设置和内控制度建设指引》及实施细则,指导金融机构合理设置反洗钱工作岗位,完善内控制度建设。四要完善客户身份识别制度。对《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》和《支付结算办法》等配套规章制度进行修订和完善,明确客户在办理大额交易业务时应向金融机构履行如实告知义务和因不履行如实告知义务所承担的法律责任。

    三、积极采用可疑交易“主观”识别标准

    FAFT的《四十项建议》在制定可疑交易识别标准时采用的是主观标准,即规定“如果金融机构怀疑或有理由怀疑某项资金属于犯罪活动的收益或者与恐怖分子筹资有关,应按照法律或法规的要求,立即向金融情报单位报告”。目前,我国金融机构的反洗钱工作已具备一定基础,人民银行应逐步减少可疑交易的客观标准,强化金融机构的自主识别能力。指导金融机构在客观指标基础上充分发挥主观能动性,逐步实现以主观分析为主,辅以客观指标的可疑交易报告形成方法,提高可疑交易报告的情报价值。

    四、着手建立反洗钱正向激励机制

对金融监管工作的认识例7

银行业金融机构要以银行业治理体系改革为契机，认真贯彻落实《银行业消费者权益保护工作指引》，切实履行保护消费者权益第一责任人的职责。作为实施银行业消费者权益保护的工作主体，银行业金融机构要将消费者权益保护与公司治理体系改革相结合，推动消费者权益保护工作融入董事会的工作议程和高级管理层的日常经营管理活动中，使之成为银行业金融机构经营理念、发展战略和社会责任的重要组成部分，不断增强消费者权益保护意识。银行业金融机构要将消费者权益保护与业务治理体系改革相结合，在新产品设计审批流程中贯彻“预防为先”的方针，将消费者保护的起始点前移至防范环节。要确保消费者保护职能部门的独立性和权威性。要为消费者投诉提供必要便利，确保投诉渠道畅通，实现各类投诉管理的统一化、规范化和系统化。

稳步推进重点工作，提升银行业消费者权益保护工作水平

消费者权益保护工作是银监会监管工作的重要组成部分。通过严格的行为监管，确保行业安全，这是各监管部门和银监局的共同责任。今年是全面深化改革的第一年，银监会将在全系统全面推进以下重点工作。一是全面推进消费者保护理念和意识深化。通过结合群众路线、结合贯彻指引和全面开展培训，实现理念转变和能力提升。二是全面推进消费者保护的机制建设。完善纠纷协调机制，落实社会责任，探索建立银行业监管部门指导下的专业性纠纷调解机构。完善监管协调机制，落实监管责任，充分发挥银行业消费者权益保护联席会议制度作用。建立高层指导委员会机制，落实主体责任。实施“三评”监督机制，通过实施监管评估、组织行业评比和开展社会评价落实督促责任，充分发挥消费者保护工作监管评价的监督约束作用，实现银行业金融机构消费者保护工作与机构监管手段挂钩。实施定期通报机制，落实提示责任。三是全面推进对消费者诉求的响应。规范工作程序，妥善做好一般性投诉处理。主动开展行为监督，突出做好重点整治。加强统计分析，主动捕捉和发现问题。四是全面推进消费者保护的基础建设。银监会将在各省级派出机构设立专门的消费者保护处室，确保工作有效开展。积极推动公众教育服务区建设。积极回应消费者诉求，推动银监会各派出机构和银行业金融机构开通面向公众的投诉受理热线。加快推进银监会消费者保护网站建设。搭建银行业消费者权益保护工作信息共享平台。

对金融监管工作的认识例8

随着金融改革的深入，金融机构经营主体多元化趋势更加明显，竞争日益加剧，追求经济利益的最大化始终是金融机构的目标，基层金融机构表现尤其突出。随着众多金融机构在基层设点运营，地方同业竞争日趋激烈。金融机构迫于外部竞争和内部考核的压力，为了更多争取客户资源，不同程度地采取放宽开户条件、直接或变相提高存款利率、放松现金管理、简化审核手续等手段来吸引客户，争取存款，拓展业务。在此情况下，基层金融机构容易放松对客户身份的识别，忽略对大额资金来源的甄别和审查，甚至明知资金来源有问题，为防止客户流失，以牺牲原则为代价，给客户出主意、想办法，违规处理业务，埋下风险隐患，给有效预防和查处洗钱活动人为设置障碍，不利于反洗钱工作的顺利开展。

（二）对反洗钱工作重要性认识不足。

一是反洗钱意识淡薄，内控制度流于形式。反洗钱内控制度在基层金融机构不能得到有效执行，管理人员和一线员工把开展反洗钱工作片面地认为是加强对客户的审查以及对业务的束缚，不利于稳定客户和吸收存款，容易导致反洗钱工作只做表面文章。二是基层金融机构囿于经营成本和人员条件，难以按规定建立健全组织机构、配备相应岗位人员，一人多岗、违规兼岗现象比较普遍，职责不清，责任不明，反洗钱的各项制度难以在实际工作中得到有效贯彻落实。三是认识不到位。基层金融机构认为洗钱应是大城市的工作，与基层无关，在基层开展反洗钱工作成本过高，意义不大，反洗钱工作未能有效纳入绩效考核，加之人民银行对基层金融机构的现场检查和非现场监管较少。因此，基层金融机构反洗钱工作的主动性和积极性不高，逐步形成不肯为甚至不愿为的观念。

（三）基层金融机构从业人员反洗钱素质低，影响反洗钱工作的开展。

基层金融从业人员的综合素质相对偏低，与反洗钱工作的要求存在较大差距，警惕性差，缺乏对洗钱行为的分析、甄别能力和技能，不能够及时发现、遏制可疑的资金交易或关联交易，极易被洗钱犯罪分子所利用。此外，部分从业人员政策水平偏低、法制观念较差、业务处理随意性较大，为了竞争不惜违规、违纪甚至违法开展业务，给洗钱犯罪留下了可乘之机。

（四）科技监测网络建设迟滞，反洗钱技术手段落后。

偏远地区基层金融机构交易信息不能全部纳入反洗钱系统，仅依靠传统的手工方式统计上报，工作量大，效率低，差错多，漏报、迟报现象难免，对异常支付交易不能及时地监测、记录、分析和报告。

（五）监管薄弱。

目前，我国的反洗钱工作与发达国家比较仍处于相对落后阶段，基层人民银行对基层金融机构的反洗钱监管更加薄弱，主要原因：一是人员少，岗位多。目前，基层人民银行的反洗钱工作由综合业务部负责，同时，综合业务部承担着国库核算、财务会计、账户管理、支付结算、货币发行、支票影像等多项工作，负责反洗钱工作的人员要兼任多个会计岗位，反洗钱组织机构不独立，工作人员少，反洗钱人员不能深入金融机构进行调研、执法检查等工作，难以满足反洗钱工作的实际需要。二是素质低，履职能力差。在基层人民银行，人员业务素质整体较低，年龄偏大，有些会计人员是在县支行发行库撤销后转入现岗位，没有经过学习和专业培训，只能是按领导布置干什么、怎样干，机械操作，不知缘由，履职能力很差。三是监管力度不够。按照《中华人民共和国反洗钱法》的规定，基层人民银行对违反反洗钱法律法规的金融机构无权进行行政处罚，一定程度上削弱了基层人民银行的监管力度，个别基层人民银行对反洗钱工作存在应付思想，缺乏工作主动性，监管乏力，对基层金融机构的反洗钱监管缺失，使基层金融机构游离于人民银行反洗钱监管范畴之外。

二、完善基层金融机构反洗钱工作的建议

（一）加强监管，促进基层金融机构内控制度的落实。

基层人民银行反洗钱人员要加强学习，提高自身素质，明确自身监管职责，决不能因为没有处罚权就放松对金融机构的监管。相反，要充分利用各种监管措施，加大监管力度。对无法进行现场执法检查的金融机构，要加大非现场监管，通过电话询问、书面询问、走访金融机构、约见金融机构高级管理人员谈话等各种非现场监管措施，促进基层金融机构严格落实各项反洗钱内控制度；发现金融机构在反洗钱工作中存在问题的，应及时发出《反洗钱非现场监管意见书》，进行风险提示，要求其采取相应的防范措施；在现场执法检查中，基层人民银行发现被查单位执行有关反洗钱规定的行为不符合法律、行政法规或中国人民银行规章规定的，应及时将现场检查取得的全部材料报告其上一级分支机构，由上一级分支机构按照有关规定进行后续处理。

（二）加强反洗钱宣传，摒弃城乡差别。

充分利用基层金融机构点多面广的优势，将反洗钱知识的宣传逐步延伸到基层，延伸到偏远地区，使大家认识到洗钱犯罪就存在于我们身边，特别是农村作为反洗钱的前沿关口，起着重要的作用，要教育、动员广大的农民朋友积极参与到反洗钱工作中来，提高他们的防范能力，谨防贪图蝇头小利而出租、出借账户，套取资金，被洗钱犯罪分子利用，在认知度提高的基础上，积极主动地配合金融机构做好反洗钱工作。

（三）从培训入手，提高基层金融机构从业人员的素质。

对金融监管工作的认识例9

中图分类号：F832

文献标识码：B文章编号：1006-1428(2009)12-0053-04

过去5年，我国金融业反洗钱工作经历了从无到有的初创阶段，初步建立了反洗钱法规制度和反洗钱工作体系。《反洗钱法》颁布、中国成为FATF正式成员以后，我国反洗钱工作开始向纵深发展，学习国际先进经验，从国情出发建立一套适合我国国情的反洗钱制度体系是下一阶段反洗钱工作的重点。而独立审计制度的引入既符合国际趋势，同时也可以解决当前我国反洗钱工作中一些突出矛盾。

一、反洗钱审计制度概览

在对金融机构的监管中。独立审计制度作为一种有效的辅助监管措施在很多国家或地区的监管实践中得以运用，例如英国、中国香港、瑞士、比利时等。外部审计师所发挥的独立评估功能在2006年10月巴塞尔银行监管委员会修订后的(《有效银行监管核心原则》中再次得到确认(王刚，2007)。我国银监会在对外资银行的监管制度中也明确规定：“中国银监会及其派出机构在必要时可以指定会计师事务所对外资金融机构的经营状况、财务状况、内部风险控制制度及执行情况等进行审计。”(《外资金融机构管理条例实施细则》第92条)。鉴于独立审计制度在金融业监管尤其是现场检查中的积极作用。目前很多国家在反洗钱监管中也引入了反洗钱独立审计制度。要求反洗钱义务主体聘请专门或内设的独立审计机构对自己是否符合反洗钱法规要求进行审计，监管部门在对反洗钱义务主体进行检查和评价时，也会参考独立审计部门出具的审计意见。

金融行动特别行动工作组(FATF)40条建议第十五项指出，金融机构应建立审计机制，以测试本机构的反洗钱机制及其运行效果。这里的审计机制并未明确是外部审计还是内部审计。美国联邦金融机构监管委员会《银行保密法／反洗钱检查手册(2006)》关于银行反洗钱合规计划中明确要求银行必须对反洗钱工作开展独立审计。独立审计可以由内部审计部门、外部审计师或其他有资质的独立实体承担，审计频率建议每12-18个月实施一次。同时，该手册还规定，如果独立审计由内部审计部门完成。则审计人员必须与审计事项不存在关联性，以确保审计的独立性。我国《反洗钱法》虽然未明确规定审计在反洗钱中的权力和义务，但中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合颁布的《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》第四条规定“金融机构应当根据反洗钱和反恐怖融资方面的法律规定，建立和健全客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存等方面的内部操作规程，……并定期进行内部审计，评估内部操作规程是否健全、有效。及时修改和完善相关制度。”基于反洗钱工作所针对的风险防范和预防犯罪等工作目标的动态性、专业性和复杂性，反洗钱制度与独立审计制度具有某些同质性。

二、构建我国反洗钱独立审计制度的必要性

(一)加大对金融机构反洗钱活动的成本补偿

金融机构反洗钱活动是一个典型的正外部性活动，因为金融机构履行反洗钱义务所付出的成本得到的效果是金融秩序的稳定和经济环境的安全。在这种情况下市场中“看不见的手”无法有效地引导作为“利己”的企业――金融机构不计回报地为社会提供利益最大化，这就需要政府通过公共政策来引导和促进金融机构反洗钱活动，以保障社会利益的最大化。对于正外部性活动，政府一般可以通过直接管制和政策激励两种方式进行干预，改变金融机构反洗钱活动成本效益的对比。独立审计制度的引入可以大大加强对金融机构履行反洗钱义务的约束和监督力量。解决金融机构开展反洗钱工作的被动态度。通过独立审计发现问题并促进金融机构积极整改的外部监督方式实现金融机构主动履行反洗钱义务的工作态度和方式。

(二)有效弥补监管力量的不足，提高反洗钱监管有效性

我国从2003年起由人民银行组织协调国家反洗钱工作，负责金融业反洗钱工作和资金监测。经过五年的初期探索阶段，我国已基本构建了金融业反洗钱工作体系。随着下一个五年反洗钱工作向纵深发展的需要，缺乏专业反洗钱人才成为制约反洗钱监管工作质量的瓶颈。根据中国反洗钱监测公布的数据，截至2007年底，应履行反洗钱报告义务的银行业金融机构总部308家，证券业金融机构总部333家，保险业金融机构107家。面对数量如此众多的金融机构及其在全国的分支机构，建立一支与金融机构数量相匹配的高素质的反洗钱监管人才队伍不是一蹴而就的工作，在当前反洗钱人员素质参差不齐、基础各异的情况下，利用独立审计行业人员专业性高、审计技术成熟以及独立审计与反洗钱监管工作的客观契合性等优势，可以有效补充反洗钱监管力量，提高反洗钱监管的效果。

(三)降低信息披露不全和反洗钱监管地区差异造成的金融机构反洗钱操作成本

由于中国地域宽广，各地区经济发展水平差异较大，犯罪类型地域特征明显，地方政府对于打击犯罪的态度各异。因此，很难用国家统一的标准去衡量各地区反洗钱监管的目标、力度和水平。从中国反洗钱监测分析中心反馈的数据显示，可疑交易报告的地区分布主要集中在东部和南部沿海地区、东北和西南的边境口岸地区和个别内陆省份。从防范和打击地下钱庄违法犯罪实践方面也存在明显的地区不平衡性，一些地区打击地下钱庄的广度和深度不够，导致非法外汇买卖资金从监管严格地区向监管松懈地区归集，影响了整体反洗钱监管和遏制犯罪的效果。在德勤会计师事务所近期对中国境内11家全球性金融机构开展的一项有关反洗钱调查数据中显示，75％的被调查者认为解决中国反洗钱监管的区域性差异是面临的最大挑战。所以，中国反洗钱监管地区差异和地区不平衡的状态是客观存在的。但是，反洗钱工作必须在尽可能广泛的主体中开展，才能整体降低金融风险，实现反洗钱效果。同时，反洗钱工作的均衡发展也可以减少由于不法分子利用监管空白地区或行业从事不法活动，影响反洗钱水平较高地区和行业开展反洗钱工作的积极性。

独立审计是由专业人员利用专业技术开展的审计工作。该行业及其人员在审计方面具有较强的专业性和良好的人力资源基础。通过独立审计行业贯彻相对统一的反洗钱监管标准，可以有效改善当前反洗钱监管中由于监管主体的管理水平、技术手段、经验背景、知识结构等局限造成的监管不均衡状态，从而解决金融机构反洗钱成本畸高、效果不明显的不正常情况。

三、独立审计与反洗钱监管的契合性分析

(一)审计独立性与反洗钱独立性的契合关系

独立性是审计的本质属性，是审计产生和发展的根本。无论是民间审计、政府审计。还是内部审计都必

须保持以独立性为前提，才能体现审计的权威。这种独立性包括实务人员的独立性和职业独立性两方面(Mautz、Sharaf，1961)。金融机构反洗钱工作机制是以预防洗钱活动为目标的预防体系，以了解客户、交易报告和资料保存为核心内容，并通过反洗钱资金监测实现目标。金融机构履行反洗钱义务不受保护个人隐私和商业秘密的限制，提交大额和可疑交易报告受法律保护，但履行反洗钱义务获取的信息应当承担保密职责。由于金融机构反洗钱职责享有个人隐私及商业秘密与国家利益及社会公众利益发生冲突时的特殊权利，由此确定了金融机构反洗钱职责的独立地位。审计及反洗钱工作在独立性特征方面的契合为反洗钱监管引入独立审计制度奠定了基础。

(二)独立审计专业性与反洗钱专业性的契合

在现代经济环境中，独立审计师在公司治理、财务管理、风险管理和法律合规等领域都担当着重要的角色。审计人员及审计行业所具备的一般审计技术知识、审计流程知识以及个人技能都经过长期的理论论证和实践检验。同时由于审计对象涵盖了金融服务、保险、房地产、制造业、公用事业等众多行业。其对相关领域的覆盖和积累也独具优势。金融机构反洗钱工作是一项专业性、技术性较强的工作，需要从业人员具有一定的工作经验和专业技能，熟悉法律、金融、会计、外语、计算机等多种知识，具备沟通、协调和职业操守等多项个人素质。独立审计与反洗钱在专业性方面的契合为反洗钱监管引入独立审计制度提供了技术保障。

(三)审计重要性原则与反洗钱监管风险原则的契合

我国《独立审计具体准则第10号――审计重要性》中对重要性的定义是：“被审计单位会计报表中错报或漏报的严重程度。这一程度在特定环境下可能影响会计报表使用者的判断或决策。”审计重要性原则是在特定的环境中，审计人员从金额、性质两个方面运用一定的评估方法所作的一种专业判断，其运用的目的是提高审计效能、避免审计风险和降低审计成本。2007年FATF的《以风险为本的反洗钱及反恐融资指引》中建议成员国的反洗钱主管部门和金融机构贯彻以风险为本的反洗钱策略，有效分配资源，以确保高风险领域得到高度的关注。以风险为本的反洗钱策略主要是针对当前金融机构过于关注反洗钱规则，将大量人力和物力投入到反洗钱合规风险的防范中，忽视了洗钱和恐怖融资的风险。在我国目前的反洗钱实践中，金融机构就存在大量机械报送所谓的“可疑交易”，以规避漏报可疑交易引发合规风险的现象。这种防御工作态度导致可疑交易质量和内在价值低下，反洗钱成本居高不下，信息分析工作受到干扰，进而造成隐匿真实洗钱交易的工作危机。在反洗钱监管中引入独立审计制度，可以将审计重要性原则运用到反洗钱风险的识别与控制、反洗钱监管对象和方法的选择、可疑交易的监测分析等领域，更好地贯彻以风险为本的反洗钱策略。独立审计重要性原则与反洗钱风险原则的契合为反洗钱监管引入独立审计制度奠定了意识基础。

四、反洗钱监管中独立审计制度体系的构建

在反洗钱监管中引入独立审计制度，需要建立一种机制，对审计机构资格认定、审计内容和程序、审计结果运用等内容进行规范，以确保反洗钱监管能够受益于独立审计的专业技能和职业操守以实现监管目标，同时独立审计主体能够按照规则完成反洗钱监管机构委托的监管事项，共同实现提高反洗钱有效性的目标。

(一)反洗钱独立审计机构资格的认定

为了确保审计机构的独立性、专业性和权威性，监管部门可以对具有反洗钱独立审计资格外部审计机构进行资格认定。金融机构可以在具有独立审计资格的机构中自行选择审计机构。对于一些内部控制良好、内部审计体系健全的大型金融机构。也可以考虑由内部审计机构进行反洗钱独立审计，但其内部审计机构的审计资格也必须经过监管部门认定。监管部门应对独立审计机构进行培训和监督，确保独立审计机构的执业能力和职业操守。监管部门还应明确反洗钱独立审计的原则、内容、目标、程序和权责等基本要求，确保反洗钱独立审计合法有序的进行。

(二)反洗钱独立审计的内容体系

金融机构反洗钱措施是内部控制体系的重要组成部分。反洗钱工作是基于洗钱和恐怖融资风险控制的预防体系。在风险控制方面与金融机构内部控制是同质的。因此反洗钱独立审计内容体系的构建可以借鉴关于企业内部控制规范和评价方法的研究、实践成果。反洗钱独立审计是以反洗钱法律法规为依据，代表监管机构指导金融机构依法履行反洗钱义务，以风险为导向贯彻反洗钱管理措施，加强金融机构在洗钱风险识别、评估、监测和控制方面的能力，提高金融机构反洗钱工作效率和效果。因此反洗钱独立审计内容体系的构建应立足于以合规为基础，以风险为导向，构建金融机构反洗钱长效管理机制。

根据《商业银行内部控制评价试行办法》、《企业内部控制规范一基本规范》等关于内部控制制度和反洗钱工作的特点，独立审计可以从以下五个方面即内部环境、风险识别与评估、控制措施、信息与沟通、监督与考核安排审计内容和程序。

1、内控环境是影响、制约金融机构反洗钱体系建立和运作的各种因素的总称。是实施反洗钱控制措施的基础。内部环境主要包括反洗钱组织机构设置与权责分配、反洗钱内控制度建立、反洗钱意识和人力资源，其中每一项又可以划分为若干具体的指标(表1)。

2、风险识别与评估是金融机构收集相关信息及时识别风险、科学分析和评价风险发生可能和影响程度而采取应对措施的过程。风险识别和评估主要从信息收集、风险识别和风险控制三个方面考核金融机构能否根据风险的重要性、成因等因素采取适当的预防和控制措施，贯彻以风险为基础的反洗钱策略。

3、控制措施是金融机构按照反洗钱法规和内部制度的要求，贯彻执行反洗钱职责的情况，是反洗钱合规审计的重点。按照反洗钱法规控制措施可以分为客户身份识别、客户身份资料及交易记录保存、交易报告、培训、宣传等，每一项措施又可以分为若干具体审计指标(表2)。

4、信息与沟通是各类反洗钱法规、制度、文件、线索等信息及时、准确在金融机构内部和外部进行传递、有效沟通和正确应用的过程，是金融机构履行反洗钱职责的重要条件。反洗钱审计可以从内部和外部两个方面评价金融机构信息系统的运作情况。

对金融监管工作的认识例10

金融是现代经济的核心，金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。纪检监察工作是金融业健康发展的保障，同时也是重要的思想武器，为金融业的健康发展保驾护航是纪检监察工作的根本职责,也是纪检监察工作融入业务的基本要求。

（一）加强纪检监察工作是金融系统贯彻落实“党要管党、从严治党”的具体抓手

在刚刚结束的中央金融工作会议上，指出：“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，要坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全。要落实全面从严治党要求，建好金融系统领导班子，强化对关键岗位、重要人员特别是一把手的监督。要扎扎实实抓好企业党的建设，加强理想信念教育，加强党性教育，加强纪律教育，加强党风廉政建设。”的重要指示为新常态下金融系统做好纪检监察工作指明了方向，也为纪检监察工作积极适应新常态、把握新常态提供了方法。加强纪检监察工作，实际上就是落实全面从严治党、坚持党对金融企业的领导，通过践行监督执纪“四种形态”，全面净化政治生态，推进金融行业全面从严治党。

（二）加强纪检监察工作是遏制金融系统腐败行为的有力武器

邓小平同志曾经说过：“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。”随着我国国民经济快速发展，金融体制改革不断深化，一些深层次矛盾、问题逐步显现，部分金融企业出现了管党治党不严、腐败案件频发、腐败行为影响巨大等问题，严重损害了金融行业的社会形象。以证券公司为例，作为资本市场和投资者的中介，在服务投资者、推动实体经济发展方面发挥了重要的作用，同时由于证券行业是一个新兴行业，在发展中也存在不少问题，部分券商重业务发展、轻党建工作，盲目追求短期经营利益，少数人利用制度和管理漏洞，违规违纪，突出表现在权力寻租、利益输送、潜规则盛行、违反中央八项规定行为屡禁不止等。如：中投证券原董事长龙增来2013年1月至2015年5月期间，公款吃喝报销餐费超过40万元；中国农业银行北京分行原党委委员、纪委书记、副行长高松林等人公款旅游，高松林受到党内严重警告处分，免去其职务；国家开发银行原评审一局局长兼船舶融资中心主任王卫军因用公款参与高消费娱乐活动，受到党内严重警告处分，免去其职务，责令退赔相关费用。这些案例的发生，暴露出不少金融企业领导干部法律意识淡薄、廉正意识缺乏、被利益冲昏了头脑，也反映出某些金融企业管理松弛、权力失控、缺乏监督、制度不健全。

（三）加强纪检监察工作是防范金融风险的重要举措

风险是金融的天然属性，任何金融活动必然伴随着风险。指出：“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。”证券行业是与风险打交道的行业，应该恪守审慎原则，把合规风控放在首位，这些理念与纪检监察工作高度趋同，目前部分证券公司基础管理薄弱，制度意识淡薄，风险防控形同虚设，“风起于青萍之末”，系统性风险必然以个体风险的表露为苗头，因此防范系统性风险必须从小处入手，通过综合运用执纪问责“四种形态”、加强纪检监察 工作，就是要从操作层面扎紧监督执纪的笼子，从执行层面开好医治违纪违规行为的方子，通过处理少数、教育多数，使员工明确底线、不触红线，夯实风险防范的思想基础。

二、当前金融企业纪检监察工作存在的问题

新常态下的党风廉政建设和反腐败斗争，对金融系统纪检监察部门履行党赋予的监督责任提出了新的更高要求，但从目前金融行业被巡视和案件发生情况来看，金融系统纪检监察工作还存在认识不到位、责任意识不强、纪检工作与业务发展两张皮的问题，制约了新常态下执纪问责作用的发挥。

（一）对纪检监察与业务发展的认识尚不到位

金融行业本质上是一个资本逐利的行业，由于部分单位、部分领导人员思想认识尚不到位，片面的将纪检监察工作同业务发展割裂开来，单纯就纪检监察工作抓纪检监察工作，认为业务发展是主业、纪检监察是辅业，对纪检监察工作的认识不到位，纪检监察工作监督执纪问责、保障发展的作用得不到发挥，出现纪检监察、业务经营“两张皮”现象，甚至有的单位认为纪检监察部门不直接产生经济效益,对其职能作用不够重视。存在问题的主要表现：一是“多一事不如少一事”心理作怪，简单地理解业务部门的事由业务部门干；二是不知道该如何“结合”，不知道该以什么角色、什么角度、什么方式、什么时机、什么力度去“结合”；三是认为纪检监察工作就是做事后监督处理人的，干的就是“守株待兔”的事，即使有一些预防性的工作也是在走过场，缺乏针对性、有效性。

（二）纪检监察干部综合素质有待提高

纪检监察工作作为一项纪律性、独立性强的工作，具有自身的规律和特点，搞好专业培训、保持知识更新，是做好工作的必要手段。然而在实际工作中，安排专门的纪检监察业务专业培训不多，使纪检监察干部的业务知识得不到有效补充，影响纪检监察工作的开展。同时，纪检工作效果的好坏、发挥作用是否显著，与纪检干部队伍人员配备、综合素质、工作水平和知识能力密切相关。以证券公司为例，当前随着行业的纵深发展，知识更新速度加快，行业交叉程度较深，监管环境日趋严格，对业务技能、知识体系、工作方法的要求也在不断提高，而目前证券公司专职纪检监察干部普遍与业务脱钩，搞纪检的不懂业务，懂业务的不搞纪检，对于业务发展中存在的一些苗头性、倾向性的问题，不能及时跟进、及时纠正，往往是出了问题后才事后追责，有些小问题慢慢变成了大问题，严重制约了执纪问责“四种形态”作用的发挥。

（三）监督检查方式较为单一

目前纪检监察工作主要采用主动监督的方式，监督方式较为单一，习惯于用老办法处理问题，主要表现在：常规监督多，有针对性的专项监督少；参与式的被动监督多，以发现问题为导向的主动监督少；对党员干部八小时以内的监督多，八小时以外的监督少。尚未整合舆论、司法等多种监督，形成有力的联动机制， 实现“单一监督”向“立体监督”的转变。致使很多时候监督效用得不到应有的最大发挥，进而影响了监督实效。

（四）开展工作有思想顾虑和畏难情绪

由于纪检监察工作特殊的工作性质，在开展工作中往往得不到其他部门尤其是被调查部门的认可，部分纪检监察干部怕得罪人，怕在考核中本部门吃亏，在开展具体工作中有思想顾虑，现在畏难情绪，表现在消极腐败现象面前当老好人、对违纪行为追责问责不严，有的甚至闭目塞听不行，睁一只眼闭一只眼，在面对一些复杂棘手问题时，喜欢绕道走，无原则的大事化小、小事化了，有纪不依、执纪不严、失之于宽、失之于软。

三、关于加强金融系统纪检监察工作的建议

新常态对纪检监察工作提出了新要求，金融系统纪检监察部门必须进一步强化党的意识、担当意识和标准意识，加强思想、组织、制度和作风建设，全面提高执纪监督和查办案件能力，切实发挥好党内监督专门机关的职能作用，以服务企业发展大局为目标，更好地构建和完善具备金融企业特色的惩防体系，充分发挥纪检监察执纪问责的监督职能，做到工作有思路，重点有突破，实施有措施，落实有保障。

（一）旗帜鲜明的明确两个责任。全面从严治党，党委担负主体责任，纪委担负监督责任，这是党的十八届三中全会对落实党风廉政建设责任制提出的明确定位。纪检监察部门要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，切实担负起落实党风廉政建设监督责任，把“两个责任”扛在肩上，抓在手上，落实在行动上，努力形成抓党风廉政建设坚决惩治腐败的强大工作合力，把反腐败工作不断引向深入。

在具体工作上，针对金融行业的特点，首先加大宣传教育力度，主动发声，通过层层签订党风廉政建设目标责任书，确保压力传导、责任到人；其次主动开展谈话、约谈制度和责任考评机制，实现述职述廉述责常态化，实现“两个责任”落实的制度化、具体化、程序化；通过落实“一案双查”，不断加大“两个责任”的监督检查和责任追究力度，确保“两个责任”抓牢抓实。 

（二）坚持为企业健康发展保驾护航为中心，找准金融纪检监察工作切入点

支持、保障企业有序发展、平稳运营是纪检监察工作的根本职责,也是纪检监察工作融入业务、保障发展、监督运营、服务企业的基本要求。要想在金融企业中真正发挥开展纪检监察工作的意义和价值，就要求纪检人员在坚守企业发展总体目标的前提下，服务和服从于保障企业健康稳定、可持续发展的大局，清楚了解企业发展现状、存在哪些问题、如何从纪检监察角度对症下药，确保企业发展目标的实现。在企业经营中，可通过探索和实施效能监察工作，发现管理缺陷,纠正行为偏差,促进业绩提升，规范经营管理，要把企业资产保值增值作为出发点和落脚点，通过效能监察，建章立制，堵塞漏洞。

（三）打铁还需自身硬，全面提升企业纪检监察人员素质、提高履职能力

1.加强纪检监察队伍建设，锤炼忠诚于党的政治品格，培育秉公执纪的职业操守，练就承担重任的过硬本领，树立清正廉洁的作风形象，用铁的纪律打造一支忠诚、干净、担当的纪检监察干部队伍，突出抓好执纪办案业务能力建设，培养一批查办案件的行家里手。

2.加强对纪检监察干部的业务培训，提升其理论水平、业务知识、实践能力，加强对经济、金融、法律、管理等多方面的学习，储备更多的知识和技能，全面提升综合素质和业务水平，着力提高解决具体问题的能力。一是开展纪检监察专业知识培训，依托中央纪委培训中心、中国监察学会金融分会等培训机构，为纪检监察干部创造更多的培训深造机会；二是结合企业特点，开展贴近工作实际的专业知识培训，增强纪检监察干部业务专业知识储备；三是强化以干代训，通过借调、参加公司查办信访案件、集中交流等形式，从实践中积累实战经验，增强工作能力；四是创新培训、学习方式方法，综合运用微博、微信、自媒体等互联网手段开展学习培训。

3.探索纪检监察部门与业务部门交流轮岗制度。重视岗位交流，强化协调能力，把纪检监察干部放到多种岗位和环境中去使用，通过全面锻炼，增强纪检监察部门与业务部门之间的沟通协调能力，从而不断提高监督执纪水平，充分发挥纪检监察部门的职能作用，为企业生产经营服务，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题，既不落后于时代，又不超越阶段。通过实行纪检监察部门与业务部门之间的交流轮岗，有利于督促纪检监察干部自觉努力学习业务知识、不断提升综合素质和工作能力；有利于加深纪检监察部门与业务部门之间的交流沟通，促进相互了解，转变工作作风，提高办事效率，促进勤政、廉政建设；也有利于促进同事间感情交融，业务沟通，打造一支凝聚团结、精诚干事的队伍。

 （三）惩治与预防并举，构建企业纪检监察工作长效机制    

建构企业纪检监察工作的长效机制，一定要解放思想、更新观念，延展自身的工作思路与领域，推进惩治和预防并举的进程，突出企业监察工作的重点。以证券公司为例，建立长效机制，一是要关口前移，加强防范。在企业领导人员廉洁自律方面，要继续贯彻落实有关企业领导干部廉洁自律的各项规定，坚持教育先行，自律他律并重，激励约束结合，从自律、防范、监督等方面构建企业领导人员自我约束机制；在查办案件工作方面，要注意研究新形势下党员领导干部违纪违法的规律和特点，坚持抓早抓小，防患于未然，不断探索办案的新思路，改进办案方法，加大办案力度，提高查办大案和复杂案件的能力。二是在规范和监督用权行为上深化治本措施。通过制定配套制度，规范和监督用权行为，实现按程序办事和靠制度管人。三是在完善监督体系中形成整体合力。要发挥纪检监察的组织优势，协调各种监督力量，构建事前、事中、事后全过程和全方位的监督体系，形成步调协同、手段互补和信息资源共享的整体合力，重视从巡视工作、干部考核、专项检查、内外部审计、监管部门反馈中发现问题线索，不断拓展发现问题渠道。在实际工作中，要与防范金融风险相结合，保持与合规风控工作的有机联系，将党纪党规与公司制度有效衔接，保证执纪问责无死角。