市域社会治理规划例1

一、新区域主义理论阐释

（一）理论渊源

20世纪30年代末期，伴随西方资本主义国家大中型城市工业水平的迅速发展和城市区域问题的日益突出，政府主导下的区域主义（Regionalism）应运而生，以其强大的组织推动力度为城市区域规划和协调运作提供了广泛的物质基础和政策支撑。此后到20世纪80年代，新的劳动地域分工在世界范围内延伸，后工业社会的合作形态和生产经营模式催动着区域合理化发展的态势。城镇区域化、区域一体化日益成为全球发展的趋势，“新区域地理学”随之兴起，通过区域融合机制实现社会、经济及生态环境的合理优化和区域可持续发展等方面的认识与实践。为新的区域规划相关理论的出现奠定了基础。[1]

（二）基本内涵

与旧区域主义理论内涵相比，新区域主义理论在肯定区域主体间的相互配合和协同模式下的发展思路下，进一步批判和发展了区域主义，使新区域主义更多地赋予“复合、集约、创新、合作”的理念而被区域资源整合相关政策实践加以广泛运用。基于协作治理的新区域主义主要体现了以下的理论内涵和特征：

一是“多元性”。相比旧区域主义理论指导下单一的自上而下直线型政府驱动模式，新区域主义理论引入了各层级政府、非政府及其他社会组织、团体等多元治理主体，在既定的范式规范下形成相互作用、相互依赖的合作关系。

二是“综合性”。新区域主义所涉及的范畴、内涵、形式和外部表征与传统的区域理念有着一定程度的区别，以区域之间协同的领域综合性为准则，打破区域主体政府间的直线单向度，贯以非政府组织、社会组织、社会团体、海外组织等多元参与主体的综合协作。

三是“介入性”。新区域主义的政策指向具有一定的介入性特征，力求从区域内部与外部地缘建立起稳定、高效、持续的可协同性发展，引入更为广泛的兼容型区域合作模式，从而在根本上解决区域之间存在的空间壁垒。

二、新区域主义的理论指导与实践模式

（一）理论指导

在信息系统化高度发展的城市建设过程中，新区域主义基于规范性与科学性视角为日渐延展的公共事务项目范围提供了一种全新的治理范式。新区域主义的核心概念的提出，首先在治理理念上扩充了区域整合的主体范围，从政策制定上提倡公权到私权的让渡；其次，不同于旧理念时期传统的国家一元化治理模式以及单一的治理主体，从源头上提出了多级治理（Multi-level Governance System），构建复合型区域参与机制与互动网络；再次，引入公民社会和私人部门等多元治理主体，实行政府、社会组织、公民团体、私营部门等主体的联合治理（Joined-up Governance），形成一种嵌入式经济和政治发展新模式，推动非政府组织及私人部门参与。

（二）实践模式

1.多种层次的区域功能空间

西方学者根据多极化的经济政治合作模式提出的区域性（Regional）概念和区域发展阶段论观点，将区域治理在功能取向上划分为五大层次，即区域空间（元区域）、区域复合体（作为社会体系的区域）、区域社会（区域公民社会）、区域共同体（一种行为主体）和区域国家（一种制度化的政治实体）。[2]

2.网络化的治理决策模型

在治理理论和系统理论视野下衍生的新区域主义，从政策实践上打破了旧区域主义“自上而下的传输路径”和“依靠传统制度均衡维持区域秩序”等观点，引出了具有联接性的网络化治理路径。突破先前垂直的单向性“命令―服从”关系，向“平等、民主、协商”的秩序下不断发展。

3.多重价值目标的综合平衡

新区域主义的实践模式在全球价值链、区域分工、区域结社等社会经济发展领域奠定了重要的基础，即通过利益整合、资源划分、产业调和等制度手段实现区域间的互惠共赢。在经济效率、社会公平、环境友好、文化融合等多重价值目标的要求下形成了综合协调的区域发展观。[3]

三、我国区域治理战略转型的困境分析

与起步较早的西方发达国家相比，我国区域治理和区域规划的相关理论支撑体系与实践模式探索还处于初步阶段，当前的主要探讨方面还流于“区域具体问题具体分析”的形式，相对于新区域主义提出的价值概念即“关注社会公平、生态、和谐、可持续的发展目标”有所差距，具体面临以下几种困境：

（一）制度设计功能薄弱

目前，我国区域治理的理论基础和还基本停留在旧区域主义和理性官僚制模式的层面上，在指导源头上未能给我国新一轮的区域合作规划发挥高效的制度设计功能，由于对系统治理理论本质概念理解的相对欠缺，我国的区域制度设计未能充分体现出区域治理中政府组织、非政府组织以及社会团体组织的平等参与性和制度认同感。

（二）政策支持尚未到位

当前形势下的区域合作治理实践需要高效合理的政策体系的支持，而我国尚未形成在一体化和城市化双轨背景下作用的规范的区域治理公共政策模式。目前区域政策的实施缺乏目标导向和行动导向，未能够在法律制度层面构建完善的支撑体系，加之政策逻辑在实施过程中的模糊性和封闭性致使我国区域保护主义、产业垄断、“竞合”失效等问题逐渐凸显。

（三）实施机制亟待完善

目前，我国原有的制度机制带动的区域规划路径多集中于产业分割与合并、城市区域规划、新型城镇化、城市功能集聚与整合等方面，而在综合区域资源配置、政府与多元治理主体良性互动机制以及空间网络规范机制等尚未得到深度研究。需要从多方治理主体统筹区域发展研究等方向出发，“促进区域政策与产业政策、财政金融政策、人口政策等其它专项政策的相互匹配与融合。”[3]

四、新区域主义对我国区域治理的现实意义

在当前区域一体化与经济复合化的双轨作用下，我国新一轮的区域规划政策亟需着重于新的政策转型、模式转换和体制变更，通过借鉴新区域主义的理论实践经验，对推进我国区域社会包容性和地缘认同感具有重要的启示意义。

（一）政策转型：树立规范的法律框架和制度逻辑

就我国目前存在的区域法治建设问题分析得出，区域发展中面临的现实困境的解决，亟需构建一套顺应目前全球化背景与后公共管理语境的法律框架，将现有的垂直且单一的区域治理模式从制度设计层面尽可能地转型到多元网络化治理模式。在一定意义上看，“利益平衡既是一个法律设计的问题也是一个政策重新架构的问题。”[4]完善合理的法律框架能够引导我国秉承科学且高效的区域发展理念，破除计划经济时期和旧区域主义时期传统封闭的理性物质化区域观念。

完善区域制度健全机制，结合特定区域实际情况，对区域规划实施机制加以取鉴以明确区域治理政策行动主体目标及其责任使命。区域规划决策部门作为主要导向的区域规划行动主体需要在制度实施源头上树立科学的区域观，在规范性的政策文件指导下合理下放职权于下级部门，克服旧体制下的多重职权管理和弊端，从而推动我国在现阶段的区域体制变革。

（二）模式转型：架构复合型网络协作体系和区域产业格局

在新一轮区域规划转型目标实施过程中，中央政府适时干预区域经济政策的思路从传统的“自上而下”路径转变到“自上而下”的规划趋向，形成由地方政府提出方案设计而中央政府审核批复的区域开发战略的转型实践。

地方政府在区域改革目标的引领下开始探索适应于本地区的发展状况的转型策略。国家发改委于2010年5月24日组织制定的《长江三角洲地区区域规划》的实施，在明确区域合作必要性的前提下，建立起网络式区域合作模式。

图1 长三角区域规划“三结构一网络”范式图

“三结构一网络”套路范式强调在重构区域经济格局的过程中促进社会、环境、人口发展中的良性互动，摒除传统区域主义下政府干预过多、市场主体的地位和作用弱化造成的区域经济与产业同构现象在市场机制作用的基础上实现“竞合”双赢。

（三）机制转型：提升区域空间功能和健全良性互动机制

新区域主义中提出的区域层级概念，要求转型过程中的各类区域维持在多重空间尺度的运动范畴下，不仅仅包括了国家层面之上的各类区域，还囊括了国家层面之下的各个微观治理层级。这一空间理论的转型能够为我国目前存在的区域问题有关键的启示作用：一方面，当前国内在区域经济规划与空间规划机制建设中的欠缺，导致“区域经济发展的‘流的空间’与行政管理‘点的空间’有所分离，”[5]另一方面，在亟需打破我国行政区划阻隔的现实环境下，解决特定区域的发展问题和培育区域间“次增长极”的目标需要从各区域内部形成统一的协调空间机制，发挥新一轮区域政策的空间效应。

健全我国区域治理良性互动机制，要求建构一个集“网络机制、组织机制、协调机制”于一体的区域规划全过程模式。

首先，区域合作的网络机制建立需要在形成稳固伙伴关系的前提下，通过政府机构及其与社会组织构成全面的沟通合作网络，在不同利益主体之间发展横向和纵向的合作与交流平台，从而为区域间经济发展、社会稳定、信息交流、文化融合、政策调整以及整个区域经济和社会的自我提升和创新起到积极的促进作用。

其次，区域合作组织机制的建立，前提是明确制度化的区域规划协调责任主体。随着新区域主义思潮的逐渐渗透和影响，国家和地方政府在执政实践中应该全面考虑到现代公共治理语境下产生的纷繁复杂的区域问题，意味着需要一个能够合理配置资源和驱动价值取向的特定治理模式，从单独依靠政府能力转型到借助其他力量进行合作以达成共识并协同行动。

最后，区域合作协调机制的建立，旨在厘清区域政策与规划在社会治理区域中的功能范围。从我国行政管理体制的现实出发，区域协作机制的建立需要由上级政府部门设立有权威的协调性机构作为支撑保障，如设立“国家区域规划委员会”负责制定部级区域规划，实施区域产业布局谋划，协调跨省区治理主体利益关系等，同时在下级的区域层面设立对应管理委员会，负责区域具体协调事务，让各个子区域、经济主体、企业、单位、社会组织都能够积极活跃于全球化氛围的市场环境下，通过灵活的、广泛的合作发挥区域经济轮轴和辐条的作用。（作者单位：云南大学）

参考文献：

[1] 殷为华，沈玉芳，杨万钟等.基于新区域主义的我国区域规划转型研究[J].地域研究与开发，2007，26（5）：12-15.

[2] 郑先武.“新区域主义”的核心特征[J].国际观察，2007，（5）：58-64.

市域社会治理规划例2

一、综合规划在流域治理开发中发挥了重要作用

上世纪*年代初期，新中国百废待兴，针对我国水旱灾害严重、水利基础设施薄弱的突出问题，特别是19*年淮河大水和1954年长江特大洪水等洪涝灾害造成的巨大损失，为了兴修水利，防治水害，党中央、国务院组织开展了第一轮重要江河流域综合规划编制工作。现有的长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖等大江大河流域综合规划，就是在*年代编制的规划基础上，分别于80年代末、*年代初编制完成的。其中长江、珠江、海河、松花江和辽河流域综合规划由国务院先后批复实施，黄河、太湖流域综合规划通过了原国家计委和水利部组织的审批或者审查，淮河流域综合规划虽未审批，但其主要内容已在1991年《国务院关于进一步治理淮河和太湖的决定》中全面反映，确定了治淮19项骨干工程的建设任务。地方各级人民政府也十分重视流域综合规划编制工作，组织开展了大量流域综合规划工作。据初步统计，新中国成立以来，全国编制完成的各类流域规划达800多部。流域综合规划在指导流域综合治理、水资源开发利用、水土保持生态建设、水污染防治等方面发挥了重要作用，有力地促进了流域经济社会发展。长江三峡工程、黄河小浪底工程、淮河临淮岗工程、南水北调工程等都是在流域综合规划的指导下建设的，在防洪、发电、供水等领域发挥或将发挥巨大作用；塔里木河、黑河流域近期综合治理等规划的实施，遏制了当地生态与环境恶化趋势，有效地恢复和改善了流域生态与环境。

随着流域经济社会的快速发展、河流状况的变化以及治水理念的革新，现有流域综合规划已不能适应新时期的要求，存在以下主要问题：一是七大流域综合规划的编制距今已近20年，大部分规划的基础资料已过时，规划期已满；二是当时的规划重点主要围绕重大工程建设开展，对生态建设、环境保护和流域的管理等工作重视不够；三是对水资源承载能力和水环境承载能力认识不足，涉及水资源配置、节约、保护和管理方面的规划内容不多；四是随着国家主体功能区的划定、区域发展战略的实施，要求流域综合规划与之相协调和衔接；五是流域综合规划滞后于有关专业规划，难以合理规范和有效管理水资源开发利用行为，导致一些地方水资源过度开发、水能资源无序开发，特别是部分地区的"跑马圈河"，严重影响流域水资源综合效益的发挥，造成对流域生态与环境的破坏。因此，尽快启动、全面开展新一轮流域综合规划的修编工作，已成为当前水利工作的一项迫切任务。

二、流域综合规划修编的主要内容

*年3月，根据总理有关批示精神，我部会同国家发展改革委向国务院报送了《关于修编长江和西南诸河综合规划问题有关意见的报告》。之后，我部着手规划的前期准备，开展了调查研究，召开了专家研讨会和工作座谈会，对如何做好新时期流域综合规划的修编工作，规划的指导思想、原则、修编思路、工作重点和总体要求等主要内容进行了深入研究。本次修编工作重点体现在以下几个方面。

（一）关于规划的指导思想

新一轮流域综合规划修编将转变以往流域综合规划以重大工程论证为主线的指导思想，坚持以科学发展观为统领，坚持以人为本，把建设资源节约型、环境友好型社会，促进人与自然和谐相处，维护河流健康，保障水资源可持续利用，支撑流域经济社会可持续发展作为规划修编的主线。要全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，统筹协调好流域兴利与除害、开发与保护、整体与局部、近期与长远的关系，安排好防洪、供水、发电、航运、生态建设与环境保护等各项任务，规范和加强政府对流域涉水涉河事务的社会管理，实现流域水资源的优化配置、全面节约、有效保护和综合利用。减轻洪、涝、旱等灾害损失，促进社会的和谐及流域经济社会的可持续发展。

（二）关于流域综合规划的定位和作用

本次规划修编要突出流域综合规划的法律地位，按照新《水法》的要求，进一步强调流域综合规划是水资源开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署，是从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动的基本依据，也是政府实施流域管理和水资源管理的基本依据。因此，由政府主导编制的流域综合规划，应该成为统筹流域协调发展、维护河流健康的行动指南，成为统领和指导各专业规划的纲领性文件，成为政府履行社会管理和公共服务职责的重要依据，成为贯彻落实科学发展观和新时期中央水利工作方针的实践基础。

（三）关于流域综合规划修编要点

本次规划修编，在参照国家江河流域规划编制规范的基础上，要重点突出以下修编要点。

第一，系统分析全球气候变暖和经济社会快速发展导致流域下垫面改变，对流域洪水、干旱、水资源、生态与环境以及河流情势的影响，研究流域面临的重大水问题。第二，在满足流域水资源可持续利用要求，维护河流健康的前提下，科学分析流域水资源和水环境对经济社会发展的承载能力。第三，结合国家主体功能区划和区域发展战略布局，依法划定流域内各类河流河段的功能区划，合理确定不同河流和河段的治理、开发和保护功能定位。第四，综合分析经济社会可持续发展对防洪、水资源开发利用和生态环境保护的要求，根据流域防洪形势和防洪能力，水资源条件和水环境状况，合理确定流域防洪、除涝、水资源保护、供水、灌溉、水能开发、河流生态、水土保持、航运等规划目标。第五，科学论证新形势下流域上下游、左右岸关于洪水防治、水资源利用与保护、水能开发、河流生态、航运等方面的重大关系。第六，统筹考虑流域治理、开发与保护的各项规划目标，合理提出新形势下流域综合规划及防洪、供水、水能开发、水资源保护、航运等专业的规划布局方案。第七，根据流域各类河流河段的功能区划，发挥政府对流域涉水涉河事务社会管理职能的要求出发，研究提出加强流域社会管理的政策措施。第八，系统分析修编后流域综合规划的实施对经济社会发展、资源、环境、生态保护的影响，综合评价规划实施的社会效益、经济效益和环境效益。

（四）关于规划修编重点范围

新一轮流域综合规划修编工作的重点范围：一是国家确定的重要江河、跨国界河流以及跨省（区、市）重要河流；二是水资源短缺严重、水旱灾害频繁、生态与环境脆弱、治理难度大、规划相对滞后的河流；三是水能资源丰富但缺乏流域综合规划，目前开发无序的河流。

三、流域综合规划修编的工作安排

流域综合规划修编工作是一项涉及面广、协调难度大的系统工程，我们要统一思想、提高认识，理清思路、明确要求，精心组织、周密安排，团结合作、有序推进，把修编工作抓紧抓好。

(一)明确规划修编的主体

按照《水法》有关规定，七大江河、跨国界河流（湖泊）以及跨省（自治区、直辖市）的其他江河、湖泊的流域综合规划修编工作，由我部会同国务院有关部门和相关省（自治区、直辖市）人民政府共同组织，由有关流域机构具体负责，省（自治区、直辖市）水利部门和其他相关部门配合。其他江河、湖泊的流域综合规划编制工作，由省级水行政主管部门，按照省级人民政府规定的权限组织开展。七大江河流域综合规划修编工作的主体是流域机构，各流域机构和各省、自治区、直辖市水行政主管部门要全力以赴，抓好落实。

(二)充分利用已有成果

目前，我部已完成或基本完成流域防洪规划、流域水资源综合规划等一大批规划，相关部门完成了经济社会发展规划、土地利用规划、城市规划、生态建设和环境保护规划等，为流域规划修编奠定了良好基础。要在对现有流域综合规划进行总结、评估的基础上，充分利用已编制完成和正在开展的相关规划、专题研究和基础调查等成果，包括重大科技项目的最新研究成果等。要做好与经济社会发展规划、土地利用规划、城市规划、生态建设和环境保护规划等相关规划的衔接，与专业规划的协调和统一。对于已经完成的防洪规划、水资源综合规划、水电、航运等专业规划，要按照流域防洪要求，以及水资源和水环境承载能力，进行复核后可直接纳入综合规划。对于尚未编制或者需要修编的专业规划，应根据综合规划的要求开展工作。对于与综合规划不相协调且对流域防洪和水资源配置构成直接影响的专业规划，应进行协商调整。

(三)确保质量和进度

全面启动流域综合规划编制工作，力争用3年左右时间完成长江、黄河等七大江河流域综合规划的修编，各地也要加快本地区范围内重要河流的综合规划修编工作，建立起较为完善的流域综合规划体系。

各流域机构和有关单位要抓紧规划任务书和工作大纲的编制和审查，争取4月份报国家发展改革委审批。要合理核定规划修编工作经费，确保经费及时足额到位。国家发展改革委已将流域综合规划的修编工作经费纳入今年的计划，建议地方各级人民政府也要保障流域综合规划修编的工作经费。要保证工作质量，严格按照工作进度计划进行全过程检查、监督和管理，确保修编工作有序开展、按期完成。

(四)积极发挥各方面的作用

要按照政府组织、部门合作、专家咨询、公众参与的要求，民主、开放、科学地修编流域综合规划。我部将成立全国流域综合规划领导小组和技术咨询专家组，以加强对规划修编工作的领导、指导和协调。各流域要建立相应的领导机构，组织强有力的技术骨干，以规划、设计、科研单位为依托成立流域综合规划修编工作组，具体负责规划修编工作。在规划编制过程中，要充分发挥专家的作用，采取多种渠道和形式，广泛征求、充分听取有关部门、单位和社会各界的意见，扩大公众参与程度，提高规划工作的透明度和民主性。

市域社会治理规划例3

1.　绪论

人类科技日渐发达，世界城市也在科技发展的带动下发展迅速，在城市全球化和区域城市化两大背景下，大城市的影响范围迅速扩大，其在空间范围上构成了以中心城市为核心，由周边城镇共同组成的大都市区。大都市区之间的竞争也形成了世界经济竞争的缩影，协调发展大都市区城市区域经济与区域规划的主要任务。本文通过研究美国国土空间规划，特别是大都市区规划模式的演替及相关案例的分析，总结相关经验，以求为我国区域规划与管理提供有益的借鉴。

2.　美国国土空间规划体系

与政治体制相对应，美国国土规划的职能主要在地方政府，在规划中起主导作用的不是政府而是社会组织，所以，美国整个规划体系是一个以地方为主、高度分散、缺乏高层次统筹协调的规划体系。美国至今还没有进行部级的系统的全国性国土规划，只有问题导向型的区域规划，国土规划相关内容也分散在相关规划中。整个规划体系由联邦的公共土地用途规划和区域开发规划以及有关的政策、独立的州综合规划（只有部分州）、州域内的区域规划、地方政府综合规划、公共基础设施建设计划、土地利用规划等组成。

大都市区国土空间规划是美国国土空间规划体系中重要的一个组成部分，在美国维护国家竞争力的国家战略当中也扮演着重要的角色。

3.美国大都市区国土空间规划模式演替分析

美国是大都市区发展进程最快也是最明显的国家，也是提出大都市区概念的地方。美国大都市区起源于上世纪初，到40年代逐渐成熟。而目前，美国已经有268个大都市区，百分之80的人口居住在大都市区，本文从时间的角度，将美国大都市国土空间规划的发展划分为三个阶段，每个阶段的特征都尤其深刻的时代背景，并与之相适应。

3.1　单中心城市区域的对外扩张

19世纪后期，是美国经工业化大生产阶段。产业结构的演变，使得人口迅速向城市聚集，这一时期，城市是区域经济发展的主角，并控制着周围区域的发展，为了突破城市行政辖区对中心城市发展的束缚，中心城市采取了对外扩张的发展模式。而对外扩张的实现主要是通过兼并和合并等手段来实现。

从美国大都市发展的历史上看，其中心城市的兼并和合并有着自东向西，自北朝南的发展特征。美国东部城市起步较早，也是最早实施兼并的区域，例如纽约、芝加哥等都通过兼并的方式实现了中心城市的极速扩张，而后这种趋势向西、向南扩散。

3.2　多中心管治结构

进入20世纪特别是第二次世界大战之后，美国工业化进程已经成熟，中心城市中交通拥挤，环境恶化，地价飞涨等去中心化因素逐渐增强，兴起了以中产阶级为主要人群的郊区化进程。客观上增强了郊区的经济实力，郊区对中心城市的依赖性逐渐减弱，这决定了中心城市已经无法像以往那样，依靠强权的合并、兼并来进行对外的扩张。这一阶段多中心管治结构逐渐兴起。代表性的就是专区的职能分割的应用[3]。

从1952年至2002年，是美国专区规划迅速发展的阶段，这一阶段美国专区数量迅速增长，洪士建等人认为这种现象的发生是因为实践和理论互相推动的结果。他认为一方面区域经济的发展使得大都市范围内形成了数个次级中心，大都市空间格局由单中心向多中心持续转变，另一方面，公共选择学派在美国的兴起，以及其所主张的多利益体综合管治的理念深入人心，使得多中心管治结构得以持续发展和应用。

4.　美国空间国土规划案例分析

4.1　明尼阿波利斯一圣保罗都市区规划

20世纪初，明尼阿波利斯、圣保罗两个城市分隔，缺少合作，总人口约46万。20世纪50年代，快速郊区化促使这两个城市逐渐结合，明尼阿波利斯一圣保罗大都市区逐渐形成，人口达120万。大都市的快速增长带来了一系列的问题，并引发人们思考。社会各界共同关注的问题是：如何引导整个大都市区持续增长，如何解决大都市区排水和高速公路等基础设施布局、管理上遇到的问题。人们认识到需要通过区域性、整体性规划解决问题。

规划目标改变现有不可持续的开发方式，通过对城市的无序蔓延进行限制，将城市开发集中在两个中心城市和具有发展潜力的卫星城，并由大都市区交通系统将其联系起来。

具体措施图7—5

首先，成立大都市规划协会。企业、社会团体、市民等非政府力量和政府共同关注，促使区域规划得到州立法机构的重视，并于1957年通过大都市规划协会草案。该委员会（MPC）是一个政府性质的区域规划机构，提供28个席位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社团组织担任。由于政治家和政治体制的原因，MPC的权力和职能受到法律的限制，并没有执行权。

其次，MPC编制大都市区域规划。1966年完成规划工作。本次规划提出：①交通规划和土地利用紧密联系；②提供可供选择的多样性规划模式。土地利用规划合作中的一个突出障碍是财产税分配问题。在各自的利益驱动下，各市政府在应征税的设施布局上产生激烈竞争。

5.美国国土空间规划的经验总结

纵观美国国土规划的发展历程，有效解决限制大都市区整体发展的行政分割与区际冲突问题，是美国政府、企业、社团和居民共同关心的话题和主动要求，形成了不同模式演替的主线，促使其采取了有效的规划管理措施，主要有以下几方面：

1.适度的行政区划调整，打破行政界线对生产要素的限制是美国大都市去中心城市区域规划的普遍做法，最常用的方式则是兼并或市县合并。

2.虽然美国有深刻的以个人利益至上的传统文化背景，但是，为了协调区域之间的矛盾，各个相关政府之间通过建立统一的大都市区政府，来解决单一政府所无法解决的问题。

3.在地方自治的体制之下，普遍建立大都市区政府有一定的难度，通过建立城市联合管理体系，建立松散型的大都市地方政府协会，来协调区域间的关系，并与大都市区政府的相互补充也是一种普遍采取的方式。

4.联合组建各种单一功能的特别区和协调机构根据管理的现实需要，各地方政府联合组建各种各样的特别管辖区（特别区），设立专门管理机构，对都市区范围内的交通、水利、土地利用、基础设施建设、金融、公共服务、环境保护进行统一协调与管理。

6.对中国大都市区国土空间规划与整治的若干启示

我们经济经过30多年的迅速的增长，区域城市化趋势格外显著，目前我国已经形成了数个明显的大都市区。但是，因为机制的不健全，城市之间的协同作用明显缺乏，各个城市之间普遍存在互相争夺优质资源，却不愿承担责任的现象。城市之间互相攀比、相互封锁、各自为政严重影响了大都市区一体化发展的进程。美国大都市区的发展要比我国提前数十年，研究美国大都市区的发展经验，对于我国对于大都市区规划与管理方面将有重要借鉴意义。

1.建立区域联合管理机构

纵观美国大都市区发展历史，区域性的联合政府是美国解决区域问题的有效途径，通过联合政府的协调作用，可以实现区域资源的整合，可以以最小的代价创造最高的整体价值。而在我国目前的行政体制下，大都市区的许多成员，比如天津、北京的京津都市区，上海、苏州等组成的大上海都市区都分属不同的行政单元。行政单元与级别的不对等无疑限制了生产要素的自由流动。借鉴发达国家的发展经验，建立全球视野，逐渐淡化行政界线的限制，建立互利互惠，资源互补的协调发展长效机制，是大都市区可持续发展的基础。

2.提高非政府组织的作用

在市场条件下，仅靠政府之间的协调是远远不够的，非政府组织的作用也逐渐增强，形成了一种不可忽视的力量。在美国，由非政府组织建立的区域规划协会在美国大都市区规划与管理当中发挥了举足轻重的作用。在目前市场机制以及行政单元无法频繁划分的条件下，生产关系空前复杂，发挥市场的自动调节作用，在大都市的法制建设、基础设施建设、城市建设上协调各个利益体的利益，非政府组织将发挥更大的作用。

3.注意解决社会公平问题

社会公平问题不仅仅是一个社会问题，也应当是区域规划当中的重要命题。在美国纽约大都市区的规划当中，将解决社会公平问题当做其中一个关键组成部分。比如在该规划当中，纽约区域规划协会在规划中强调的“学校—工作联合体”的机制，该机制实行教育与培训终身制，从而保证了低收入集体的劳动竞争力。而在我国，贫富差距逐渐拉大是一个不争的事实，根据西南财经大学的中国家庭财产报告，中国家庭资产中位数是247万，而平均数却仅有47万，如此可见一斑。在珠江三角洲的大都市区也面临着产业升级，竞争加剧，劳动力素质跟不上企业发展速度等问题。而这些问题的解决，也应当是未来中国大都市区规划中的重要任务。

4.注重区域环境与经济社会的协调发展

从美国大都市区的区域国土空间规划上来看，其早期的仅注重中心城市的经济发展，而后来越来越注重区域整体协调发展，其中环境问题成为这种转变的关键要素。纽约大都市区规划提出的3E战略是后期美国国土空间规划的典型代表，该规划当中将环境提高到与经济、公平同等的地位。这也说明，环境不仅是区域竞争力的重要组成部分，也是区域可持续发展的基础性因素。而在我国，区域规划当中的环境问题还处于学术层面，对于环境治理和保护的投入远不及其他要素，粗放型增长还是我国大都市发展的基本情况。环境的持续恶化也逐渐成为我国区域发展当中的重要的消极要素。因此，总结发达国家大都市区的发展经验，避免走先污染后治理的老路，实现区域的可持续化发展，也应当是我国区域规划特别是大都市区规划当中的重要任务。

参考文献

[1]　周一星．城市地理学[M]．北京：商务印书馆，2003．

[2]谢守红．大都市区的空间组织[M]．北京：科学出版社，2004．

[3]　张京祥．城镇群体空间组合[M]．南京：东南大学出版社，2000．

[4]孙柏瑛．当代地方治理——　面向2l世纪的挑战[M]．北京：中国人民

大学出版社，2004．

[5]　毛寿龙．西方政府的治道变革[M]．北京：中国人民大学出版社，1998

市域社会治理规划例4

中图分类号： TU997文献标识码：A文章编号：

1引言

作为20世纪90年代流行起来的理论，“治理”（governance，也译为‘管治’）一词折射了当代经济和社会的重大转型。20世纪后叶，以国家为基本依托的统治体系开始动摇，继市场失灵后，政府也出现失灵，福特主义与福利国家的危机使人们意识到无论是新自由主义，还是国家主义都是在政府和市场之间的不完善抉择，政府、市场、社会的重新组合势在必行。治理理论就是对于社会转折造成的各种不可治理性（ungovernability）的回应。

2治理的理念

治理一词较早出现于1989年世界银行的关于非洲问题一份报告中，关于治理的概念有多种定义，其中较为广泛认同的是全球治理委员会给出的定义。即“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以协调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”治理虽尚无统一定义，但通观各类定义，其概念中所具有的共通特征可简单概括为多元化、网络化、分权化、协同治理等。

城市治理就是治理理念在城市层面的运用和体现。在治理概念本身尚无明确统一的定义的情况下，关于城市治理的概念目前自然也尚无一个权威的统一说法。尽管如此，通观各个学科的讨论，由于都是基于治理的理念来研究城市层面的问题，其基本价值取向是一致，孙荣等将其概括为：公私合作、多元合作、效能公平、止于至善。

3城市治理理念之于城市的意义

3.1城市治理理念之于城市的意义

城市治理理论的首先提醒我们今后城市政府的改革应由原来单纯的行政改革转向治理改革。城市政府为实现善政的目标，之前的改革主要是行政改革，将注意力集中于政府行政内部，旨在提高行政活动的合理化和效率化。这在今后虽仍然是政府改革的重要内容之一，甚至可以说是实现善治的基础，但面对日益多样化的社会的需求，即便再善政的政府也同样会出现政府失灵。因此今后的城市改革不仅只是城市政府独善其身的行政改革，更应面向实现城市善治的目标，展开城市治理改革，即将包括市场系统、社会系统在内的多种力量纳入公共管理的视野，使其各司其位、各尽其职，公私合作、多元合作协同完成城市的公共事务的管理和运营。

4 基于城市治理理念的21世纪的城市规划

在世界由20世纪的现代社会向21世纪的后现代网络社会转换中，城市规划也需重新调整自身的结构体系，以应对时展。面向解决后现代网络型社会城市公共事务治理问题的城市治理的理念对于21世纪型城市规划体系的构建同样具有指导意义。基于城市治理理念日本建筑学会会长佐藤滋指出21世纪型城市规划应具有以下4点特征。

首先，应对地域性和场所性，在多样主体的相互作用下，实现城市空间的自然演化、生成。

其次，并非在事前确定城市的未来蓝图，而是通过城市的动态发展过程把逐渐演化生成的城市空间作为城市应有的面貌。

再者，挖掘城市的多样性、复杂性等，实现城市空间的文化魅力。

最后，为引导以上目标的实现，基于地域社会的自律性，来准备多样的制度和方法。

我国目前的城市规划仍是以行政主导为特点，新出台的规划法虽也在强调公众参与，各级政府部门也开始推动公众参与事业的发展，但目前的参与程度和范围、形式等都十分有限，甚至还谈不上是真正意义上的公众参与，行政一元独大的状况依旧十分突出。所以目前的首要任务是限制公权力和创造利于公众参与规划全过程的规划治理体系。

感谢东京大学国际都市规划·地域规划研究室博士孙立对本文资料收集与整理的帮助！

参考文献

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市域社会治理规划例5

一、统一思想，进一步增强做好后*区域发展管理工作的责任感和使命感

按照市委、市政府“中提升”发展战略的要求，我区明确了建设“两中心一基地”的功能定位，其中浙东生产性港口物流中心已列入宁波市十大功能区块，目前“两中心一基地”建设正加快推进。后*区域作为浙东生产性港口物流中心的主要载体，产业定位和规划已基本明确，发展势头也不错，但由于管理体制等方面的原因，一直制约着该区域的快速发展。加强后*区域发展管理是区委、区政府贯彻落实“中提升”发展战略，推进我区“两中心一基地”建设，加快建设和谐新*的重要部署。各级各部门一定要从全局高度来认识这一重要意义，进一步增强责任感和使命感。

1、加强后*区域发展管理是促进产业结构优化升级，转变经济增长方式的重要举措。面对宏观经济形势的新变化，特别是能源、土地等资源要素和环境承载力制约不断加大的实际，粗放型的经济增长方式已难以为继。相对于制造业来说，包括物流业在内的服务业具有能耗低、污染小、效益高等特点，能有效降低经济发展对要素资源的依赖程度，减轻环境保护压力。目前后*区域已经具有一定的基础，各专业市场和金属园区发展势头较好，具备承载港口物流业发展的能力和潜力。因此要加强后*区域的发展与管理工作，切实把港口物流产业发展作为促进产业优化升级的重要抓手，坚持提升制造业和发展服务业相结合，进而推动经济发展方式转变。

2、加强后*区域发展管理是完善城区功能，提升城区生活品质的现实需要。经过近几年全区上下的共同努力，大城区框架全面拉开，老城改造提升不断深入，城区形象不断改善，但城区建设和管理还存在薄弱环节，集聚和辐射能力还不够强。后*区域作为老城的重要组成部分，长期以来由于管理主体不明，存在多头管理的现象，涉及招*街道、蛟川街道、贸粮局、化工区管委会、金属园区管委会、宁波港集团等单位，影响了该区域的统一规划和开发建设，市政基础设施建设相对滞后；近几年，随着经济的发展，该区域内外来务工人员增长较快，区域内的安全生产、社会治安、社会管理和服务等问题突出。这些问题的存在不同程度地影响了老城的改造提升，影响了文明和谐社会的构建。因此要把加强后*区域发展管理作为实施城区提升工程和创建文明城区的重要抓手，不断提高城区生活品质。

3、加强后*区域发展管理是发挥比较优势、提高区域竞争力的必然要求。目前，“港、桥”是我区的比较优势，*港作为宁波港的重要组成部分，现有泊位18个，其中万吨级泊位9个，年吞吐能力2210万吨；随着宁波杭州湾跨海大桥和舟山跨海大桥等交通基础设施的建设，*原本处于交通末端的劣势将得到根本改变。这些都是我区发展港口物流业的优势所在，同时我们要看到后*区域存在的发展规划不完善、基础设施薄弱、配套功能不全、社会管理滞后等制约因素。因此要加强后*区域发展管理，尽快把潜在优势转化为现实优势，分散优势整合为整体优势，提升后*区域发展水平。

二、认清发展形势，进一步明确后*区域发展管理思路

后*区域总规划面积8.59平方公里，建成区面积4.81平方公里，区域内主要有省部属企业、有关镇、街道企业及各类专业市场企业264家，从业人员13000人，其中外来务工人员有11000人。20*年以来，后*区域综合整治及管理工作在区委、区府的领导下，通过各职能部门的共同努力，在社会治安、社会事务、城市建设及市容环境得到了较大的改观。

1、整治工作取得明显实效。一是管理思路作了新的调整。按照“责、权、利相统一”和“属地管理”的基本原则，在后*区域综合整治领导小组的统一领导下，形成了整治工作合力。二是基础设施建设取得了新的进展。宏远路拓宽改造工程（平海路到定海路段）有望于7月底提前通车，定海路拓宽改造工程和定海河开挖已全面启动，预计于今年年底可基本完成，宏远路北延工程已于6月底开工，新煤场塘渣已填完90％。三是社会治安、城市管理、社会事务等管理水平有了新的提高。区域内的治安案件、违章搭建、占道经营等大幅度下降。

2、体制问题制约后*区域的管理与开发建设。目前问题主要集中在一下几个方面：1、管理主体不明，存在多头管理的现象，“条块分割、多头管理、关系复杂”的局面凸显，招*街道在日常工作中难以做到及时长效的社会管理,社会资源难以整合、沟通协调困难，工作效率不高。2、该区域内由于基础设施严重滞后，主要主干道路破损严重，市政配套设施欠缺，排水、排污不畅，环境卫生状况不容乐观，交通安全隐患较多，社会治安形势较为严峻。3、街道与区域内的企业没有建立起明确的管理体制，企业生产经营管理、安全生产、党群团组织工作存在不同程度的欠缺。4、区域内的企业分属不同的镇（街道），各种统计口径较为复杂，财政分成没有统一的管理办法。

3、以块为主，整合理顺后*区域管理体制。今年“作风建设年”活动中，后*区域的管理体制问题被列入“走进矛盾，破解难题”专项行动的重点破解对象，在前期广泛调研的基础上，形成了实施方案，8月份区委常委扩大会议专题研究了后*区域发展管理问题，进一步明确了各类长效管理机制。一是后*区域威海路以东的有关镇、街道及开发区企业和金属园区、煤炭、钢材、货运、木材等各类专业市场在招*街道行政区域内统一划归招*街道，实行属地管理。二是招*街道承担后*区域的经济发展服务、社会管理服务和城市管理服务等职能。区相关职能部门按照各自职责，切实做好在

后*区域的职能延伸工作。三是撤销后*区域综合整治领导小组办公室，成立招*街道后*区域管理发展办公室，作为街道职能延伸后直接面向后*区域的管理服务平台，做好区域内各项服务工作，要按照社区管理的方式加强对后*区域外来务工人员的管理和服务。四是金属园区及各专业市场和市属以上大工程单位对所属区域范围的绿化、保洁、治安等实行自行管理，后*区域管理发展办公室对其进行指导、服务和督促。金属园区内的安全生产工作由金属园区管委会负责。五是成立招*街道后*区域党委，隶属招*街道党工委，承担后*区域党建工作，同时，按照属地管理的原则，结合实际情况，探索建立工、青、妇等群团组织。六是区域内各专业市场及各企业经济指标统一纳入招*街道统计口径，20*年原确定的各项经济考核指标政策不变。后*区域内原开发区引进企业上交地方财政的税收，按20*年实绩核定基数，确

定一定的增长比例由区财政划归开发区。原招*街道在蛟川街道辖区的企业，统一划归蛟川街道实行属地管理。

三、明确思路，突出重点，推进后*区域综合协调发展

当前和今后一个时期，后*区域发展管理的总体要求是：以科学发展观为指导，以专业市场为依托，以港口物流业发展为核心，以体制机制创新为动力，努力把这一区域建成浙东生产性港口物流中心的主要载体，成为宁波现代物流中心的重要组成部分。按照上述目标要求，我们要重点抓好以下四项工作。

1、科学合理规划，有序开发建设。在完善和实施规划的过程中，要做到“三个结合”：一是长远与当前相结合。既要有科学性、前瞻性，做到超前规划、高起点规划，又要立足现有基础，明确开发时序，加快当前重点区块和项目的规划建设。二是整体与局部相结合。既要着眼全局，把后*区域发展管理放到全区发展的格局中去谋划，按照分区总体规划和全区现代物流发展战略规划要求，通盘考虑功能定位和开发建设；又要根据该区域的特点，对区域要素资源重新优化整合，进一步明确区域内各区块的功能布局、产业发展、基础设施建设等。三是规划与管理相结合。在完善规划的同时，要确保规划的严肃性、权威性，严格按照规划要求进行有序开发建设。

2、完善基础设施建设，增强区域承载功能。一是按照适度超前、配套完善的原则，加快市政项目建设，促进老城市政建设向后*区域延伸，推进区域内道路、排水、排污等配套设施建设。二是加强社区综合办公服务用房、外来人口集中管理用房及生活服务设施的规划建设，今年下半年要完成上述用房规划建设工作，明年上半年要完成建设任务，正式投入使用。三是加快新煤场建设，做好后*煤场搬迁的各项准备和协调工作，今年内要完成搬迁任务。

3、加强社会建设和管理，优化区域整体环境。一是推进公共服务向后*区域延伸，不断满足居住该区域人员对社会保障、教育、卫生、计生等社会事业需求。二是深入平安创建活动，强化社会治安综合治理，切实维护社会稳定。三是深入开展文明创建，继续抓好区域环境整治，不断优化区域环境。

四、加强组织领导，落实工作责任，确保后*区域发展管理各项工作取得实效

市域社会治理规划例6

abstract:the urbanization takes the city and countryside economy and a social development extremely vital duty,always receives each place to take highly.although the guangdong province urbanization construction walks continuously in the national front row,but in new historical period also unavoidable bitter experience development bottleneck.the root in the new historical period which this article analyzes the chinese urbanization take guangdong as the example which to encounter the bottleneck and produces,and according to the macroscopic policy and the time development basic request,according to the classified instruction principle,from the city,the county territory,the town center,the countryside four levels has separately pointed proposed the corresponding countermeasure,respectively is persisted “competes the superior strategy”,maintains the city “to be short the time region competitive power in the resources”;filled the county?level the economy “the short board”,realizes the region cities structure equalizing;the centralism limited resources give priority to development the town center to advance the urbanization health fast development;the elimination “the opposition repel”,presses the city and countryside by the new rural reconstruction “the harmonious paragenesis”.finally,has indicated the future urbanization development direction in the foundation which the above will elaborate.

keywords:urbanization bottleneck countermeasure guangdong

美国著名经济学家斯蒂格利茨有过一个精辟的论断，中国的城镇化进程是21世纪影响世界进程和改变世界面貌的两件大事之一。改革开放30年以来，我们在不断摸索之中走出一条有中国特色的城镇化道路，创造了“经济30年的高速增长以及全球经济放缓的大背景下依然从2002年开始连续5年保持两位数的产出增幅”的神话，但在新的历史发展时期，先前的城镇化战略——“gdp至上”的发展观在体现“五个统筹”的时展要求上却已显得力不从心，因此，作为统筹城乡与区域协调发展重要推手的城镇化战略，应相应做出何种应对是本文要解决的问题。

十七大报告中在论述区域协调中指出要“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”；在论述统筹城乡中提到要“走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。本文在深入研究各层次内在与外部发展制约因素的基础上提出了分类指导的原则，以有限的资源，重点突出，逐个突破，最终实现城乡统筹与区域协调发展的战略目标。

1.广东当前城镇化发展特征和问题

1.1城市成为了城镇化的主战场，但也面临资源短缺、空间狭小的发展瓶颈。城市是地区经济发展的主要引擎。在广东，城市（市区）gdp占到全省gdp总量的85.7％，财政收入占全省总财政收入55％以上。同时，城市还是地区人口的主要承载体，2005年底，广东7900万户籍人口，就有超过2500万的人居住在地级市市区。3000万的外来人口，仅珠江三角洲三个中心城市——广州、深圳、东莞就吸纳近五分之三的外来人口。因此城市发展的好坏直接影响地区发展水平。

虽然广东省城镇化速度之快有目共睹。从20％~40％的城镇化率，英国经历了120年，法国100年，德国80年，美国40年，日本30年，而广东仅用了13年，1996年以来，广东更是以年均360平方公里的用地速度扩张，相当于每年制造三个波士顿城。但这种高速城镇化发展到30年后的今天，却不得不正视资源短缺、发展空间狭小的问题。尤其是土地资源，广东省许多城市，特别是珠三角的先发城市，已面临无地可用的困境。如深圳，过去15年平均每年消耗的建设用地总量是35平方公里，而现存的建设用地总量只有200平方公里左右，照这种态势发展，5年内将无地可用。

1.2县域经济是实现经济二次腾飞的关键，但其发展薄弱成为均衡发展的短板。

截至2006年，广东67个县(市)，国土面积14.58万平方公里，占全省的81.08％；县域总人口为4812万人，占全省的60?5％。可以说，县域经济决定着广东大多数人口的就业和收入状况，是实现经济二次腾飞的发动机之一，强省之基在于强县。近几年，广东省县域经济呈现较好的发展势头：如：①县域经济增长幅度逐年提高。2004年县域经济增长11.4％，2005年增速上升为12.8％，2006年增速继续上升为14.9％，创出历史新高。②经济总量不断增大，人均gdp超万元。2006年县域人均gdp达到10690元，增长13.9％，增幅比上年提高2.8个百分点。③财政收入大幅增长。2006年县域地方财政一般预算收入达150.56亿元，增长25.3％。

但是广东省县域经济发展与其在全国的经济地位却显得很薄弱。县域gdp仅占全省的18.6％，人均gdp相当于全省人均gdp的48.2％。合理的城镇体系结构应该是层次清晰、等级分明，呈现“金字塔型”的稳定结构。由于县域经济薄弱，广东省城镇体系结构呈现“两头大中间小”的“哑铃结构”。县域是带动广大镇乡发展最直接的空间单元，县域经济落后这块“短板”已经直接影响到广东率先实现现代化战略的实施。

1.3小城镇发展呈现多模式并举的局面，但“量大面广”缺乏集聚效应。

由于改革开放初期工业化呈现的“村镇指向性”，小城镇在广东省城镇化进程中扮演了重要的角色。据五普统计，广东省共有1300万农村人口转移到了城镇，小城镇发展对城镇化的贡献率约22?6％。在城镇化的进程中，各地小城镇立足自身资源，开创了多模式并举的发展局面。

受过去“小而全”城镇建设指向的影响，广东省现有建制镇1087个，它们分布过密且规模普遍偏小，甚至无法达到基础设施和公服设施建设的“门槛”，难以形成城镇集聚效应。改革开放以来，这些小城镇为改善自身投资环境发展地方经济在各辖区范围内积极建设，分散了发展力量，造成许多同构性浪费或恶性竞争，无法形成先进的现代产业和较强的区域经济整体竞争能力。囿于自身财力的不足，其公共物品供给远远滞后于社会经济发展需要，常常成为基础设施供给最为短缺的地区，更别提辐射带动周边区域的发展。

1.4农村经济社会发展迅速，但乡村发展相对滞后，城乡差距仍在扩大。农村经济社会总体发展处于全国领先水平。从2000年~2005年，乡村向城镇地区转移了约280万农村人口；农业生产总值从2000年的1700亿元，大幅度提升到2006年的2680亿元；农村乡镇企业出现良好增长势头，2000年全省乡镇企业数只有77万家，总收入8555亿元，到2006年，这两项指标分别达到122万家和16505亿元；农村公共服务设施投入力度不断加大；乡村人口受教育程度有所提高。

但在“城乡统筹”成为时展要求的今天，广东省的城乡差距依然十分显著，并有逐步扩大的趋势。首先，在地区差异上，珠三角、粤东、粤西和粤北山区的农民人均纯收入比为1.50：1.04：1.12：1.00 ；其次，在城乡居民收入差距及消费水平上，1988年广东省城乡居民收入比为2：1，2006年该比值扩大为3.15：1。即使与国内其它城市相比，广东省农民消费水平也相对较低，2006年农民平均生活消费支出为3886元，与浙江（6057元）和江苏（4135元）等省区存在较大差距。

2.坚持“竞优战略”，保持城市在“资源短缺”时代的区域竞争力

城市是地区经济发展的主要引擎、是地区人口的主要承载体，还是参与国际竞争最基本的空间单元。区域的整体竞争力，很大程度上取决于区域中城市的发展情况。

2.1认准目标，明确城镇化发展的主要任务。城镇化是一个纷繁复杂而又艰巨漫长的过程，在有限的资源条件下是不可能眉毛胡子一把抓的，只有认清目标、明确任务才可能在最短的时间里取得最大的成效。

2.1.1发展文化事业，推进现代文明。构筑全民学习、终身学习体系；发展文化事业，推动文化产业发展，进行文化空间规划；建立良好的社会秩序，确保社会稳定与社会公平。

2.1.2加强合作，建立机制，促进区域协调发展。建立城镇伙伴关系，推进相邻城镇更加紧密的合作，促进不同地区共同富裕，实现区域协调发展。

2.1.3强化环境建设，确保经济社会可持续发展。走生态文明之路，通过调整城市产业结构、改善能源结构，形成资源消耗低、环境污染少的可持续发展的国民经济体系。同时，注重环境整治，优化城市环境，建设特征明显的城市风貌。

2.1.4优化资源的空间配置，促进社会经济的集约发展。通过建构合理的城镇体系，形成集约发展态势。通过培育产业园区，实现产业集约发展；通过高效使用城乡土地，促进城镇紧凑发展。

2.1.5营造统一市场体系和基础设施平台，实现生产要素的高效、有序流动。完善市场体系，确保生产要素自由流动和充分竞争。统一布局和建设区域性基础设施和公用设施，提高生产要素流动的效率和社会总效益。

2.1.6配套完善公共服务体系，保障城市环境健康安全。切实抓好公共安全工程建设，防止或减少自然灾害和社会公害。提高水、电、气等供应能力，确保城市正常运转。提高人居质量，塑造健康安全的社区环境。

2.2提出城镇化发展的具体措施，为建设“两型社会”设立标杆。我国沿海发达地区已步入工业化阶段的中期，先前的粗放型、轻内涵的城镇化发展模式已经不能适应工业化中期向集约化、内涵化发展的要求，因此，未来城镇化的战略重心应实现从“量的扩张”到“质的提高”的升华，转移到“提升城市品质”方向上。

2.2.1构建“区域公交联网工程”。出台公交扶持政策，在城市中实施公交优先战略。有条件的区域如珠三角常规交通为主体，轨道交通为骨干的区域公交网络。倡导环保出行。

2.2.2共建“治污保洁工程”。加大水环境综合整治力度，强化大气和噪音污染防治，全面推进废物污染防治和生态保护工作及加强海洋环境保护与整治。

2.2.3塑造“和谐社区工程”。重视社区规划，美化社区环境。以社区公共安全和公共卫生为切入点，建设平安社区、卫生社区。加强社区文化建设，营造安定有序、诚信友好的社会环境，完善社区服务体系。

2.2.4建立“城镇廉价住房安居试点工程”。做好城镇廉价住房的规划建设的同时，加强对城镇廉价住房的管理。通过多渠道筹措城镇廉价住房的建设资金确保弱势群体的住房需要。

2.3重视软环境建设，形成有利于促进城镇化发展的体制和政策环境。在改善城市物质环境的同时，也要重视软环境的建设，加大政策和体制环境建设力度，这样才能相得益彰，共同提高城市在区域中的竞争力。①健全城乡规划体系，强化城乡规划对城乡开发建设的先导和统筹作用；②改善财政转移支付制度、开发权转移制度和公共领域投融资体制，保障城镇化公平推进；③改革土地利用管理制度，包括完善土地流转制度，建立土地收购储备和闲置土地整理制度以及加强土地开发权控制，促进土地集约利用与“城市二次开发”；④完善户籍政策、健全社会保障体系及相关配套政策，逐步消除“城乡二元”、“本外二元”结构； ⑤创新城镇管理体制和决策机制，建立城镇化发展评估体系和绩效反馈机制，提高政府驾驭城镇化发展的能力。

3.补齐县域经济“短板”，实现区域城镇结构均衡化

古人云：“郡县治，天下安”。如今，大力发展县域经济被视为富民固本之方、治国安邦之策。

3.1“扩权强县”以匹配财政事权，实现县域经济跨越式发展。深化行政管理体制改革，积极探索“省管县”的财政管理体制改革之路。在认真贯彻落实扩大县级政府管理权限事项的基础上，最大限度地向县域下放社会经济管理权限，如将特殊人事政策、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限直接“下放”县等。通过提高县级经济的活力，使其在更大的区域内进行资源配置，获取竞争优势，加快以农业经济为主体的县域经济走向工业化、城镇化和现代化，带动广大乡村的发展，实现全面小康。

3.2强化城乡统筹规划管理，力促城乡一体化发展。

3.2.1增加规划资金投入以提高规划在县市域覆盖率。从县域层面来说，我省目前还缺乏空间全覆盖的城镇体系规划。大部分县（市）城镇体系规划尚未编制，或者编制内容深度不够。因此，必须增加投入，实现协调发展；进一步提高财政投入力度，保证城乡规划资金投入，加强县域城镇体系规划的编制，实现城乡规划在县市域的全覆盖。

3.2.2因地制宜对规划实行财政梯度补贴，缩小地区差距。对珠三角、东西两翼与山区三类不同经济能力的地域实行差别的财政补贴，重点编制粤东城镇群规划、粤西城镇群规划和粤北城镇群规划以缩小区域差距，实现协调发展。

3.2.3编制县域城镇体系规划，体现“一级政府、一级事权、一个规划”。首先，积极宣传并落实《县域城镇体系规划指引》；其次，全覆盖地编制全县域的城镇体系规划。协调上层次规划和下位规划，实现空间规划的连续性；协调国民经济和社会发展规划与城市规划，实现经济社会发展的“双平台”综合调控；协调城市规划与土地利用规划，实现土地利用的“双引导”作用，引导县域城乡协调和可持续发展。其三，县域城镇体系规划编制重点在于统筹安排城乡空间布局，确立城乡一体的公共服务设施、市政公用设施及生态环保设施网络，实现城乡、区域统筹发展。

3.2.4加强城乡统筹的规划管理，明确各部门职能。加强城乡协调的规划编制、实施监督和管理，保障县域规划的稳定性和方向性，将各级规划主管部门的权限落实到县、乡和村一级，彻底改变过去以大中城市和县城为主要关注对象，轻视乡村规划且各级管理权限不明的状况。

4.优先发展中心镇，以星火燎原之势推动城镇化健康发展

中心镇既是县域经济发展增长极，又以广阔农村为其腹地。大力发展中心镇，可确保各类生产要素进一步集中，形成集约化的资源利用方式，能有效带动周边乡村的发展和繁荣，提升区域的综合竞争力。同时，中心镇在吸纳接收大城市文明的同时也辐射带动周边区域，成为“承上启下”推动城市文明扩散的主体。

4.1解放思想打破“体制性樊篱”，营造良好政策支持环境。小城镇的发展需要各种配套政策的支持。从我国目前的情况来看，各种相关政策不仅不能推动小城镇的发展，反而羁绊了小城镇前进的脚步，集中体现在承包土地流转制度、户籍管理制度和社会保障制度等方面。因此，要从推动我国向一元化社会经济结构转变的高度，加大改革力度，消除推进城镇化的制度和政策障碍，打破城乡分割，从制度和政策上为小城镇建设创造宽松的环境。如实行用地适当倾斜、调整乡镇行政区划、拓展建设资金渠道、深化户籍制度改革、理顺城镇管理体制等

4.2强镇扩权突破发展瓶颈，“扶强带弱促中间”推动区域协调。在我国财政制度体系中，县级财政是较完备的最基层财政。在当前普遍“弱势”的县权底下，下放到中心镇的经济社会管理权限就更为有限了。没有独立的财权，乡镇公共基础设施及其他社会保障建设严重滞后；没有环境保护、村镇规划、审批处罚等方面的执法权，一些细小的问题也无法马上处理。应进一步将财政、土地、投资项目核准等10项县级经济社会管理权限下放给中心镇，在不增加政府层级之下逐步让渡乡镇部分县级管理权限。

4.3强化技术指导，保障中心镇高质量发展。推进中心镇建设，规划必须先行。只有在规划编制方面加强技术指导，出台统一的技术规范和指引，中心镇才能避免走上重复建设、资源浪费、环境污染的老路，有条不紊地迈向高效集约发展的道路。出台中心镇规划指引，在全省范围内为中心镇的规划编制工作确立统一的技术准则。规划指引必须特别关注中心镇确定的标准及办法、中心镇建设用地规模的核定办法以及中心镇总体规划成果审查的技术要点。此外，保障中心镇发展，必须加强城镇管理人员的培训，定期举办中心镇城建学习班和中心镇规划建设管理人员培训班。

5.消除“对立排斥”，以新农村建设促城乡“和谐共生”

吴良镛院士曾说过“繁荣的农村是健康的城镇化基础”。建设社会主义新农村是贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会、促进城乡社会经济协调发展的客观要求，是解决农村公服设施缺乏、土地资源浪费、区域环境恶化，城乡差距扩大等问题的必由之路。

5.1“持之以恒、贯彻始终”，构建新农村政策体系。推进社会主义新农村建设，离不开相关政策保障。良好的政策保障必须充分体现政策的前瞻性和稳定性，避免政策频繁更迭带来的负面影响。其中，尤为关键的是明确规定新农村政策体系必须包含的内容。①编制新农村建设规划，并拨出专项经费并组织专业技术力量搞好规划；②节约使用土地，贯彻农村一户一宅基地政策。引导零星分散村庄聚集建设。拆迁土地由村集体依法依规回收，用于发展二、三产业；③全面推进村庄整治，重点抓好“五改”工作，切实改善农村生态环境；④完善农村电网、有线电视、通讯等设施建设；⑤继续完善村庄生态环境建设；开展具有地方特色的村庄绿化示范村创建活动；⑥鼓励社会团体、工商企业无偿或有偿参与村庄改造和整治。鼓励村集体经济组织投资兴办公共事业，增加村集体经济收入。

5.2“重点突出、各个突破”，凸现新农村建设特色。加快社会主义新农村建设，须加强新农村规划。明确工作重点，从“面面俱到”的规划成果形式到强调“规划实操性”，有利于解决关键问题，避免“千村一面”。①以人为本，加强新农村的公服设施和基础设施建设，引导新农村的可持续发展；②在深入调研的基础上，逐步理清工作思路，按照“规划先行、因地制宜、试点引路、稳步推进”的工作原则；③要明确工作重点，凸显新农村特色，以为某些关键环节为突破口，采取切实的措施，改善农村生产、生活环境，促进社会主义新农村建设工作的有序推进。

5.3“以点带面，以面促片”，创新村庄整治工作思路。村庄整治是促进社会主义新农村建设和发展的重要手段，新时期进行村庄整治工作必须找准突破口，明确工作的内容与方法。①村庄整治工作必须按照分类指导的思路，将“生态文明村建设”作为推动社会主义新农村建设的重要切入点；②在全省分不同区域、不同层次遴选试点，采取资金、技术等切实措施进行扶持；③通过试点搞好规划、完善设施、健全制度、优化环境，取得经验后在全省加以推广。

5.4“统一标准，覆盖全面”，推动农村规划编制工作。社会主义新农村建设的相关政策的落实、村庄整治等工作的开展必须以新农村规划为指导。省级政府必须加强对新农村建设的技术指导和经费扶持，出台全省统一的规划编制技术标准，在规划编制收费方面要实现减免甚至是无偿编制，对村庄整治规划原则、规划内容、成果形式和审批实施程序作了详细的规定，并对工作成效进行定期检查。

5.4.1立足现有设施，重点关注人居环境的改善，工作重点是结合当地实际，有重点、有步骤地组织村庄开展“五改”工作，逐步改善村容村貌，突出规划的针对性。

5.4.2针对村庄整治规划的使用对象为广大农民，力求以最简洁的成果形式，实现村民最方便的参与，强调规划的操作性；村庄整治规划成果必须是简要的规划说明书和规划图纸，列明具体整治项目及概算一览表。

5.4.3创新科学编制村庄整治规划的思路，编制过程要强调村民参与，实施过程坚持村民自治。具体包括“政府引导、村民参与”的规划原则、“村民主导、政府把关”的编制与审批原则以及“村民为主体的自我家园建设”的规划实施原则。

6.结语

过去的几十年，城镇化发展探索取得了一定的成绩。在城镇化发展的环境、政策和要求均产生巨大变化的新时期，必须更具开拓创新精神，才能冲破樊篱、解决制约城镇化健康发展的瓶颈；必须以创建和谐社会、统筹区域和城乡协调发展为共同目标，才能把握住城镇化发展的大方向。

参考文献

［1］广东省建设厅.广东省城乡总体规划与区域协调发展纲要，2007.11

［2］王梦奎、冯并、谢伏瞻.中国特色城镇化道路［m］.北京：中国发展出版社，2004.3

［3］浙江省县市域总体规划编制导则（试行）［z］.2006.4

［4］关于加快中心镇发展的意见［z］.2000

市域社会治理规划例7

[中图分类号] F290 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）06-0033-04

[基金项目] 2016年成都市哲学社会科学规划项目（项目编号：2016Z03），2016年度成都市社会科学院院级重大课题“一带一路战略下成都开放型经济发展的水平测度及比较研究”资助。

[作者简介] 姚毅（1982 ― ），四川阆中人，成都市社会科学院经济研究所所长，副研究员，经济学博士，研究方向：区域经济和城市经济。

城市空间治理是一项复杂的系统工程，涉及生产、生活、生态三大布局，空间、规模、产业三大结构，及政府、市场、社会三大主体。同时城市空间治理必须充分尊重工业化和城镇化发展规律，推动城市空间由“单中心、摊大饼”向“多中心、网络化”的转变；必须坚持城市治理现代化的发展理念，推动实现政府、市场、市民多元主体的有序参与以及行政机制、市场机制、社会参与机制等多个机制共同作用。

一、成都推进城市空间治理的

发展形势和基础

近年来，随着城市工业化和城镇化进程的加快以及城市功能定位的升级，成都城市空间布局进入了深度调整期，逐渐呈现出向“双中心、网络化”发展的态势。同时，中央、省委区域发展战略的重大调整和深入实施，成都获批国家中心城市以及城市经济社会发展水平的提升，使得成都城市空间治理的基础和条件发生了深刻的变化。

（一）上位区域发展战略部署需要得到深入贯彻落实

“十三五”时期，国家区域空间发展战略发生了重大调整，在东中西和东北部“四大板块”基础上，进一步确立了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大区域发展战略，最终形成“4+3”的国家区域战略布局。同时，四川立足经济社会发展实际，明确提出“坚持把多点多极支撑发展战略作为总揽，在加快区域竞相发展中提升全省整体实力”，并进一步指出“首位城市要对标高端、辐射带动”。作为西部大开发的引擎城市、“一带一路”的核心节点、长江经济带的战略支点、四川“多点多极支撑”战略的“首位城市”，成都城市空间治理需要以中央、省委的区域发展战略为导向，在推进国内外联动、区域间协同，互联互通等方面更好地发挥区域引领、辐射、带动作用。

（二）国家中心城市的建设需要强有力的空间载体支撑

国务院通过的《成渝城市群发展规划》明确提出，成都要“以建设国家中心城市为目标，增强成都西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能”。国家中心城市的获批，表明成都由区域中心城市正式升级为国家中心城市，成渝城市群也将由部级城市群向世界级城市群迈进。成都国家中心城市建设需更加注重多层次的区域交流与合作，发挥引领、辐射、带动作用，积极融入全球分工合作体系，努力为内陆其他城市转型升级和开放型经济发展探索可复制和推广的经验。这需要改变成都“单中心、圈层式”的城市空间格局，着力优化和拓展城市发展空间，加快构建“双核共兴、一城多市”的网络城市群和大都市区格局，为加快国家中心城市建设提供坚实的空间载体。

（三）天府新区建设的加快为成都城市空间治理提供了重要的战略契机

2010年天府新区成立以来，尤其是2014年天府新区获批部级新区以后，新区发展迅速，为成都空间格局由单中心、摊大饼向双核、哑铃型转变提供重要的战略机遇。国务院批复明确提出“把天府新区建设成为以现代制造业为主的国际化现代新区，打造成为内陆开放经济高地、宜业宜商宜居城市、现代高端产业集聚区、统筹城乡一体化发展示范区”。作为四川“三大新兴经济增长极”的首位增长极，天府新区“四化同步、四态合一”的现代化、国际化大都市新区，经过5年多的积淀，逐步形成了符合内陆区域经济发展要求、顺应我国开放型经济转型趋势、具有经济高地典型特征的发展趋势。

（四）经济社会发展水平的提升为成都城市空间治理奠定了坚实的基础

一是成都县域经济的发展为成都城市空间布局优化提供了重要的物质基础。近年来，县域经济的高速发展已经成为成都经济发展的重要基础和特色亮点，中心城区以外的区（市）县GDP已经占到全市经济总量的50%以上。同时，成都各区（市）县产业特色化、差异化发展态势明显。中心城区正逐渐成为现代金融、现代商贸、总部经济等现代服务业集聚区和都市工业的重点区域；近郊区域以产业和城市互动升级为重点，加快推进产业升级、产城融合和城市功能的提升；远郊区现代旅游业和现代农业等产业特色化发展态势明显。成都中心、成都科学城、成都医学城和成都城市音乐厅等一批重大项目的加快推进，将进一步增强成都现代化国际化城市功能升级的载体支撑。

二是城乡一体的公共服务和基础设施建设增强了成都中小城市人口和产业承载力。近年来，成都市立足“全域成都”的发展思维，统筹推进基本公共服务均衡化建设，加快推进 “覆盖全域”、“区域统筹”、“城乡一体”的基础设施体系的建设，连片推进“小规模、组团式、微田园、生态型”的新农村建设。成都市域的副中心、卫星城、小城市、特色镇和新农村的公共服务和基础设施水平得到明显提升。到目前为止，成都市实现就业政策和就业工作的城乡全覆盖；农村中小学、乡镇卫生院、村卫生站、文化活动场所全部实施标准化建设；“全域成都”范围内社会保险制度城乡全覆盖和相互衔接；城乡户籍一体化进程基本完成，城乡居民自由迁徙以及城乡基本公共服务和社会福利一体化目标基本实现。

三是交通基础设施的完善促进了市域各地区之间的网络化联接。市域轨道交通水平大幅提升，地铁运营总里程108公里、在建205公里，第三期轨道交通建设规划正式获批，新一轮轨道交通线网规划编制完成。“十三五”时期，将进一步按照“中心城区加密成网，天府新区核心成网，两核互动加强，全域基本覆盖”的要求及构建市域和市区两个“30分钟轨道交通圈”的目标，强化“双核”之间轨道交通联系，形成“3快3普”共6条轨道交通线路的便捷联系，强化“双核”与城市副中心、卫星城之间点到点的轨道交通联系。

同时，成都城市空间治理也面临一些问题和挑战，如在城市快速扩张中的土地集约利用效率中心城区、近郊、远郊逐次递减的问题；中心城区功能疏解不够和产城融合发展不足，市域“承担、分担、共担”的城市功能布局体系尚未有效形成；城市资源环境承载的压力加大，生产、生活、生态的“三生融合”发展水平还需进一步提升。

二、国家中心城市建设背景下

成都城市空间战略指引

在成都市委十二届三次全会提出国家中心城市建设的“157”总体思路中，明确了“优化和拓展城市发展空间，建设网络城市群和大都市区”的城市空间战略。究其本质而言，就是从“市域、区域、国际”三个层次协同推进，为国家中心城市建设提供重要的空间载体和功能支撑。

（一）市域层面：推进城市功能的整合与提升

从城市经济视角来看，国家中心城市是全国城镇体系的“塔尖”，需要在推进城市转型升级发展方面走在前列、形成示范，而市域空间布局调整和功能结构优化是城市转型升级发展的先行策略。具体而言，国家中心城市在市域层面的城市空间结构的优化需要基于两个方面的综合考量：一方面，从城市空间结构演化的规律来看，国家中心城市的工业化和城镇化水平已经达到了较高的阶段，需要顺应城市空间格局由“单中心、圈层式”向“多中心、网络化”转变的发展趋势，加快形成城市中心、副中心、卫星城、小城市、特色镇和新农村等不同层次的市域空间在城市功能上的“承担、分担、共担”的良性关系；另一方面，从国外城市空间治理的经验来看，需要注重城市增长边界的控制、城市用地的再开发、城市社区的人文关怀以及各个功能组团交通的网络化联接。

（二）区域层面：加强多层次高水平的区域交流与合作

从区域经济视角来看，国家中心城市是区域中心城市的升级版，需要切实贯彻落实上位区域发展战略，在更大范围、更高层次发挥区域的引领、辐射、集聚作用。具体而言，国家中心城市在区域层面的城市空间结构的优化需要基于两个方面的综合考量：一方面，要按照国家“4+3”的区域发展战略，立足城市发展实际，以融入发展为基本路径，主动对接国家相关区域发展战略，更好地承担城市在区域发展中的国家使命；另一方面，要注重城市与区域的动态平衡和有机平衡，立足城市和城市群发展实际，找准在不同区域层次的城市功能定位和主体作用，促进多层次区域空间互为支撑和协调发展。

（三）国际层面：增强与全球的互联互通

从世界经济视角来看，国家中心城市是世界城市网络体系重要节点，是国家推进开放发展战略、积极参与全球经济治理的重要功能载体。同时，在国家“一带一路”战略确立的“五通”合作重点中，基础设施的互联互通发挥着先导性作用，是“一带一路”建设的优先领域。具体而言，国家中心城市在国际层面的城市空间结构的优化需要基于两个方面的综合考量：一方面，要树立全球视野和开放理念，主动对接国家开放发展的战略部署，积极融入世界城市网络体系，不断提升参与国际竞争与合作的水平和能级；另一方面，以基础设施的互联互通为先导，统筹推进“五通”的协调互动发展，建强作为国家新一轮对外开放门户城市的功能。

三、成都推进城市空间治理的重点策略

成都城市空间治理要立足成都城市经济社会发展的阶段性特征，尊重工业化和城镇化背景下城市空间结构演化的基本规律，以国家中心城市建设的城市空间战略为基本指引，增强城市空间治理的法治保障、多元参与，有重点地推进城市空间结构优化和城市功能的升级。

（一）增强城市空间治理的法治保障

一是加强城市空间治理的法制建设。加快城市空间治理的立法进程，统筹市政设施建设、城市公共空间规划发展、城市交通、城市环境、城市公共安全以及智慧城市建设等六大重点领域的城市建设管理，为城市空间治理提供法制保障。二是加强城市空间治理的规划引领。聚焦国家中心城市“四中心一枢纽”功能定位，抓紧各类城市规划修编，注重市域和区域的统筹，强化国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、各类专项规划之间的衔接，以“多规合一”确保“三生”空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致。三是完善城市空间治理的政策体系。重新梳理成都已有的城市空间政策体系，加大对于环高校成果转化区、城市地下空间开发等城市空间治理新兴领域的政策指引。

（二）促进城市空间治理的多元协商合作

一是加强城市空间治理的PPP模式的运用。建立健全城市空间治理的PPP模式，重点推进市政基础设施、交通运输、水利建设、生态环保、旅游、医疗卫生及教育等多个领域的PPP项目试点，增进成都城市空间治理效率。二是加强城市空间治理的社会参与和规划参与。发挥基层社区和社会组织作为政府和市民互动桥梁的作用，拓展民意表达的渠道和方式，完善民意表达的规则和信息指引，搭建多层次的多方利益协商平台，建立健全及时回馈、共同决策的良性互动模式，强化公共参与的社会监督，使得成都城市空间治理的规划和政策得到广泛的社会认同。三是加强城市空间治理的决策咨询。探索建立由党政职能部门官员、企业家、专家学者等各界精英组成的“城市空间治理研究咨询委员会”，采取“官助民办”的运行模式，对涉及城市空间治理的系列重大问题进行专题研究，并形成决策咨询报告，为政府相关决策制定提供可供参考的意见和建议。

（三）推进多层次区域空间治理的协调互动

一是注重不同区域层次的空间治理的协同推进。在市域层面，要注重城市功能的整合和升级，推进城市发展空间的优化；在区域层面，要加强成都平原城市群、成渝城市群、成渝西昆贵“钻石经济圈”、“一带一路”和长江经济带等不同区域层次的交流与合作，推进城市发展空间的拓展；在国际层面，要强化与全球的互联互通，积极融入世界城市网络体系。二是注重城市内部“双中心”和卫星城的网络化联接。进一步明确中心城区和天府新区直管区“双中心”的核心功能，合理疏解城市中心的非核心功能；各卫星城要按照“独立城市”发展理念，建强各自主体功能，并在此基础上加强基础设施和公共服务建设，并注重引导形成多样化非主体功能，增强卫星城的对于产业、人口的吸引和吸纳能力；加快实施轨道交通加速成网建设计划，加大力度，统筹推进，加快建立市域铁路、地铁、有轨电车、轻轨多制式相互衔接、互为补充的综合轨道交通系统。三是注重城市基本空间单元的“人文关怀、功能复合、有机组合”。要注重城市街区、城市社区、城市枢纽站点区域等城市基本空间单元的治理，增强交通设施、市政设施、绿化景观等基础设施建设以及教育、医疗、卫生等公共服务配套，强化城市街区、城市社区和城市建筑功能复合性开发以及城市枢纽站点地下空间的使用，强化各种功能之间的系统组合和高效的网络化联接。

[参考文献]

[1] 刘卫东.经济地理学与空间治理[J].地理学报，2014（8）.

[2] 方维慰.城市空间结构政府治理的优化[J].学海，2014（6）.

市域社会治理规划例8

改革开放以来，随着市场经济的不断发展，我国行政区划经历了频繁的调整和变更，行政区划调整成为区域发展管理的重要手段。行政区划改革亦成为研究者和实践者讨论的重点话题。在关于行政区划改革的研究和探讨中，许多文献聚焦于行政区划调整的具体方案，对于行政区划调整制度本身缺乏深入研究。

从制度分析的角度看，行政区划如此频繁地进行调整说明制度规则本身就存在问题，缺乏稳定性和可预期性。行政区划调整制度存在哪些问题？该如何解决这些问题？对这些问题的回答将为我国目前正在涌现的行政区划调整热提供理论反思，规范各地行政区划调整行为，促进区域和谐发展。

转型期行政区划调整的类型与特点

行政区划是在既定的政治目的与行政管理的需要指导下，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素，在国土上建立的一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。①行政区划不仅界定公民在特定的行政区域内，同时也影响公共服务生产和供给、经济发展模式及政治权力运行方式。

我国目前正处于社会转型期，城市化进程加快，大量人口涌入城市，使得经济规模扩大，城市人口增多，产业结构面临调整，城市空间扩张，城郊关系发生巨大变化，结构性、体制性的深层矛盾也随之暴露出来。其中最为突出的就是作为政治空间的行政区域和作为经济空间的经济区域之间的矛盾，原有的行政区划体系已不能完全适应城市发展和区域一体化发展的需要。行政区划与区域经济发展之间的矛盾日益突出，使跨行政区域的共同体市场难以形成，严重影响区域公共服务和物品的生产与供给。

许多理论研究者和实践者认为，既然这些矛盾主要是由于“行政区行政”影响所致，那么，一个最直接、最有效的方法就是进行政区划调整。基于这种认知，我国行政区划调整一波接着一波，从调整的具体类型来看，可以分为撤地设市与地市合并、撤县设市、撤县（市）设区、市辖区调整、乡改镇与乡镇撤并等类型。

在这一过程中，市、县级层面的行政建制关系发生了多次重大变化：一是20世纪80年代初大规模的“撤地设市、地市合并”，即将原地区和地区所在地的县级市撤并设立新的地级市，而地市合并是将原来相当经济实力的省辖地级市与原地区行政公署合并；二是20世纪90年代大规模的“撤县设市（县级市）”，这是指把整个县（旗、自治县）改为市，也包括个别的几个县合并设置为市；三是2000年前后全国的“撤县（市）设区”，撤县（市）设区是指将中心城市周围的县或县级市改为区，将其归入到大都市行政区的管辖范围，进而为大都市区的统一规划和整体发展创造条件；四是近年来，在地方政府的推动下，北京、上海、广州等全国许多大城市又陆续推动所辖城区合并，引发新一轮的大都市行政区划调整热潮。

纵观我国行政区划调整历程，可以称之为发展型行政区划调整模式，其主要特点有：一是经济发展导向。行政区划调整主要出于区域经济发展的考虑，在某一发展阶段通过行政区的调整适应经济区的扩展，从而缓解行政区与经济区之间的冲突关系。二是以城市化为目标。通过行政区划调整推动城市扩张已成为地方政府推动城市化的重要途径。

20世纪90年代以来我国发生的行政区划调整案例，无论是地市合并、县改市、省管县，还是都市辖区内的区划调整，其重要目标就是拓展城市空间。三是政府主导调整。行政区划调整主要按照民政部制定的《行政区划变更报批程序》进行，从该规定来看，行政区划变更的程序基本是内部性程序，公众难以有效参与调整过程，从而导致了行政区划调整基本由政府主导的局面。

行政区划调整存在的问题及原因分析

行政区划调整的功能在于使行政区域间的问题内部化，通过行政区划调整，把原来有经济利益冲突的行政区域合并为一个新的行政区域，从而使经济区域和行政区域的边界重合，使原先的区域间问题变成区域内问题，更容易通过公共政策加以解决。从该角度看，我国行政区划调整已取得一定成效。

但发展型行政区划调整模式仍存在着冲突、无序和无效等诸多缺陷。一方面，行政区划调整有时并不能达成预期目的，主要原因在于辖区合并有时更多地变成了官员追求政绩效的一种途径，导致生产效率与分配效率之间的失衡，虽可能促进区域经济增长，却降低了公共服务的分配效率。另一方面，虽使行政区划在合并区域范围内是比较成功的，但从更大的外部范围来看，行政区划改革虽解决了一时的问题，却未从根本上跳出“区划调整-竞争膨胀-区划再调整”的怪圈。因此，行政区划调整固然重要，但从其长期发展绩效来看，不可能从根本上解决区域一体化过程中面临的行政区与经济区之间的深刻矛盾。

从目前来看，影响行政区划调整无效的因素很多，其中主要有以下几个原因：

行政区划法律制度不完善。目前，我国和行政区划相关的法律内容过于简略，多原则性规定而缺乏科学的标准、实质性内容和可操作性程序。这导致行政区划调整中人为因素较多，使得调整常常违背初衷，损害公共利益。以城市设置标准体系为例，1993年制定的《关于调整设市标准报告》只明确了县级市和地级市的设置标准，而对直辖市、较大的市的设置标准和划分区县的标准并未规定，造成目前存在设市混乱以及市辖区设置不规范等现象。

行政区划调整中公众参与缺位。由于现行行政区划法律制度的不完善，给政府官员等行动主体留下了较大的行动空间。特别是现行法律和政策体系中缺乏对居民意见的考量，没有为他们的呼声提供有效的渠道，从而使得行政辖区合并很容易成为政府官员追求政绩、扩大权力的一种便捷方式。尽管政府官员这种追求政绩的激励有时能促进辖区共同利益和区域协调发展，但在大多数情况下，由于缺乏权力制约和公众参与，政府主导的辖区合并往往会引发冲突，激化矛盾，牺牲被合并辖区居民的整体利益。

城市之间实行严格等级制管理。我国现有的城市管理制度实行严格的行政级别，根据行政辖区面积、人口数量、经济发展水平等指标，将城市划分为直辖市、副省级市、地级市、县级市。这一显性的制度激励诱导地方政府通过行政区划调整等方式追求行政级别的提升，寻求更多的政策倾斜，但忽略了城市成长规律和居民利益。另一方面，在地方追求可持续发展过程中，各地方之间的合作至关重要，然而在等级化的地方组织体系内，难以开展平等、互惠的协调式对话，各地方自主发展的能力受到行政等级制度的限制，地区间的壁垒无法完全消除，制约和阻碍区域的一体化发展。

地方政府职能转变滞后。从国际经验看，行政区和经济区间的矛盾并不突出。比如，纽约、东京等大都市圈，都是由若干个城市组成的，行政区划和经济区并非一致，然而它们却不存在明显的行政区划和经济区之间的冲突，如“条块分割”、恶性竞争和低水平重复建设等。②而我国行政区划和经济区之的矛盾则较为严重，其主要原因是目前的行政管理体制难以适应区域经济一体发展的要求，关键在于地方政府职能转变滞后，地方政府不仅对市场干预过多，而且缺乏有效的公共服务生产与供给。

完善我国行政区划调整制度的思考

为了解决行政区划刚性约束问题，促进地方政府间合作，必须引入治理理念。所谓治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。③在治理视角下重构行政区划调整制度，其核心是从发展型管理模式向法治型管理模式转变，实现行政区划功能的重大转向，以公共服务为导向，夯实跨行政区治理的制度基础，形成地方治理的多中心体系，为地方的可持续发展提供制度平台。

完善行政区划调整的法律体系。改革开放以来，我国已出台一些关于行政区划管理的法律法规，但从整体来看，这些法律规范存在层次低、较零散和不完善等情况，现行的法律法规中只是把行政区划管理当作是政府内部事务，而没有充分考虑公众参与和地方自主性的需求，没有充分体现民主、透明和效率等价值。为促进行政区划的发展调控向法律治理的转型，可以考虑制定一部综合性的《行政区划法》，其内容可包括：总则，即行政区划法的基本原则和基本制度；行政区划体系，即行政区划的层级和幅度；行政区划设立与变更，包括新设或撤并行政区划、调整行政区划隶属关系的实质性条件与权限、程序性规定；行政区政府驻地管理，包括政府驻地的定义、设置与变更；行政区划名称管理；行政区划辖域调整及边界管理；行政区划设置标准；法律的实施与监督。④

规范行政区划设置的权力主体。行政区划设置影响面广，事关重大，为使行政区划管理能够维护社会公共利益，符合公开、民主、效率等公共价值，应明确具体的行政区划设置的权力主体。在欧美发达国家，对行政区划调整一般是在法制框架下开展分类治理：诸如市县合并、设立自治市、成立专区政府等事务，一般是作为政治性事务处理，通常由地方议会投票决定，或由区域内所有的居民公投决定；对于行政边界变动、行政功能转移等行政区划调整，由于这些事务与自治关联不大，普遍由行政部门或地方议会决定，当然辖区居民仍有参与权。而在我国，中央政府集中了行政区划调整的管理权，目前这种集权的管理模式已不太适合区域经济社会的多样化、差异化发展需求，暴露出诸多弊病，需要进一步制度创新：一方面，中央政府可以将部分行政区划管理权授权给省级人民政府，同时由省级人民代表大会监督；另一方面，应成立行政区划设置委员会，该委员会由不同领域的相关专家组成，由委员会提出科学论证和调整建议，以平衡相对集中的行政权，保证行政区划调整的民主性、科学性和合理性。⑤

优化行政区划调整的公民参与机制。目前，行政区划调整基本上是做大做强的发展模式，是非常典型的自上而下的行政推动，但这并不是良性运行的社会特征。要改变上述状况，行政区划调整要与民主理念相衔接，民主理论要求任何行政决策必需接受公众监督并对公众负责，变自上而下的行政区划合并模式为自下而上的地方治理模式。

遵循民主理念将增强行政区划调整的科学性，提高政府决策的合法性，提升地方治理的运行绩效。然而，在现有的行政区划变革法律框架下，行政区划变革的创造和民主参与过程被大大束缚。因此，要通过建立地方民主来改变政府官员的激励和约束机制，完善的地方民主离不开公众的政治参与，公众参与是地方治理的根基，它能使利益相关方都参与到行政区划合并等公共事务决策当中。

目前，我国地方治理中不仅缺乏制度化的地方权，又缺乏制度化的地方民主，使得地方政府官员由于缺乏地方居民的参与、监督而在很大程度上可以为所欲为。⑥需要发展公民权利，赋予公民选举权与被选举权、罢免权、创制权与复决权，使地方居民在利益相关的区划调整中拥有知情权、发言权和参与权，并可以通过集体行动影响公共政策的制定与执行。

推动地方政府职能转变。转变地方政府职能实际上就是从发展型政府向服务型政府的转换。所谓发展型政府，是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。⑦在市场经济条件下，区域经济一体化是市场秩序扩展的结果，其根本动力是“看不见的手”的引导下生产要素的自由流动和优化配置，政府的主要功能是提供公共服务。从发展型政府转向服务型政府，需要推动政府职能转变，树立“公民本位”的理念，使政府提供私人部门及社会组织不愿意提供或没有能力提供的公共产品。

逐步取消市县之间的等级制。行政区划的等级制是中国特有的制度设计，从现实情况看，对市县定级不利于生产要素的自由流动，阻碍了城乡统筹发展。发达国家地方治理的经验表明，没有必要赋予城市一定的行政级别，发达国家的城市化遵循城市发展的规律，各个城市按照经济发展规模和社会发育程度自发成长。大都市称为“市”，小城镇也叫“市”，而没有搞“官位设市”，更没有按级别赋予不同权限。这种平等的区划管理理念值得我国反思、学习和借鉴，未来的发展或许可以遵循城市成长的内在规律，逐步取消市县之间的行政等级，赋予他们大体等同的经济社会管理权限，为多中心地方治理体系中各政府主体开展有效的平等协调与合作提供制度平台。通过行政等级制的突破创新，各地方政府有了平等互动的基础，并找到实现共同管理活动的合理路径，这有利于不同组织采取协同活动，有利于促进地方政府间合作，有利于提高区域治理绩效。

【作者单位：杭州市委党校市情研究所】

【注释】

①周振鹤：“行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议”，《复旦学报》，2001年第3期，第31～36页。

②魏后凯：“对推进综合配套改革的几点思考”，《中国改革报》，2007年4月23日。

③俞可平：《善治与治理》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第6页。

④马纳新：“论完善我国行政区划法的基本原则和基本对策”，http：///newlaw2002/slc/slc.asp？db=art&gid=335566542。

市域社会治理规划例9

本条例所称长株潭城市群区域，是指长沙市、株洲市、湘潭市城市规划区及其周边地区。其具体范围由省人民政府划定。

第三条长株潭城市群区域规划是长株潭城市群经济和社会协调发展的综合性规划；长株潭城市群区域专项规划和长沙市、株洲市、湘潭市市域规划的制定，应当以长株潭城市群区域规划为依据；长株潭城市群区域内的各项建设，应当符合长株潭城市群区域规划。

第四条省人民政府负责组织长株潭城市群区域规划的编制、调整和实施；监督长沙市、株洲市、湘潭市人民政府实施长株潭城市群区域规划；协调和决定长株潭城市群区域规划实施中的重大事项。

第五条长沙市、株洲市、湘潭市人民政府负责本行政区域内长株潭城市群区域规划的实施，其职责是：

（一）依据长株潭城市群区域规划编制、调整市域规划；

（二）依据本条例对辖区内空间管治区域进行管理；

（三）对具有区域性影响的建设项目的确定和规划选址提出建议；

（四）在各自职责范围内决定本行政区域内长株潭城市群区域规划实施的其他事项。

长沙市、株洲市、湘潭市人民政府应当定期向省人民政府报告长株潭城市群区域规划实施情况。

第六条省人民政府发展和改革部门负责长株潭城市群区域规划编制、实施和监督管理的以下工作：

（一）拟订长株潭城市群区域规划草案和长株潭城市群区域规划局部调整草案；

（二）对长株潭城市群区域内相关专项规划草案提出论证和审查意见；

（三）对具有区域性影响的建设项目的确定和规划选址进行协调并提出意见；

（四）对各类空间管治区域的划定进行指导、协调；

（五）与长株潭城市群区域规划相关的其他事项。

省人民政府长株潭城市群区域规划工作机构负责做好长株潭城市群区域规划实施有关的具体工作。

第七条省人民政府国土资源、建设、经济、交通、环境保护、水利、林业等部门应当按照职责分工，根据长株潭城市群区域规划编制长株潭城市群区域各类专项规划，并做好实施和监督管理的有关工作。

第八条省人民政府应当建立长株潭城市群区域规划编制、调整和实施协调会议制度。协调会议包括联席会议和专题会议。

联席会议对长株潭城市群区域规划草案编制、修编和实施等重大事项进行协调并作出决定。

专题会议对空间管治区域的范围、具有区域性影响的建设项目的确认及其规划选址等事项进行协调并作出决定。协调不成的，报联席会议作出决定。

第九条长株潭城市群区域规划的主要内容包括：

（一）城市群的发展目标与总体空间结构；

（二）主要城镇、产业聚集区的功能定位；

（三）生态建设以及自然资源、人文资源的开发利用和保护；

（四）空间区域管治；

（五）区域通、能源、环境保护、公共服务等领域的发展规划；

（六）规划实施的时序及保障措施；

（七）其他需要统筹、协调的事项。

第十条长株潭城市群区域规划草案拟订后，由省人民政府组织专家进行评审，征求社会各界意见，经省人民政府常务会议审议通过后，向省人民代表大会常务委员会报告。

第十一条根据经济和社会发展需要以及在长株潭行政区划发生重大调整时，省人民政府应当按照本条例第十条规定的程序对长株潭城市群区域规划组织修编。

第十二条因国家重大项目建设等情形导致长株潭城市群总体空间结构和重要设施布局发生重大变更需要局部调整的，或者长沙市、株洲市、湘潭市人民政府、省人民政府有关部门认为需要对长株潭城市群区域规划中不涉及禁止开发区域的事项进行局部调整的，由省人民政府发展和改革部门召开专题会议进行审查，作出局部调整，报省人民政府批准，并报省人民代表大会常务委员会备案。

第十三条长株潭城市群禁止开发区域、限制开发区域等空间管治区域的具体范围的划定方案，由省人民政府发展和改革部门会同长沙市、株洲市、湘潭市人民政府依据长株潭城市群区域规划确定的原则和范围提出，经专题会议协调后报省人民政府批准并公布。

禁止开发区域主要包括各类保护区、水域、郊野公园、生产防护绿地、特殊绿地等城市群绿色生态空间。在禁止开发区域，应当设立明显标志。在禁止开发区域内，不得进行除景观保护、文化展示等用途以外的项目建设，除兴建与保护需要直接相关的建筑之外，不得兴建其他建筑。省人民政府应当对禁止开发区域实行利益补偿，具体办法由省人民政府制定。

限制开发区域主要包括基本农田保护区、乡镇人民政府所在地、农村居民点、湘江两岸河堤背水坡脚向外水平延伸一百米以内地区等城市群边缘型空间。在限制开发区域内，应当发展绿色无污染农业，依法保护基本农田，不得兴建除农业综合开发、土地整理和村镇建设等项目以外的一般产业项目。

第十四条长沙市、株洲市、湘潭市人民政府应当根据区域空间管治要求制定空间管治区域管理规定，明确管理主体的责任、保护范围的控制要求和具体管理措施，并予以公布。

第十五条对区域空间布局以及对生态环境、人文环境产生跨市域重大影响的建设项目，长沙市、株洲市、湘潭市人民政府和省人民政府有关部门应当向省人民政府发展和改革部门提出，按照本条例第八条的规定协调确定后予以公布。

第十六条对按本条例第十五条规定确定的具有区域性重大影响的建设项目或者按本条例第十三条第二款规定可以兴建的建设项目的规划选址，城市规划行政主管部门核发建设项目选址意见书时，应当向省人民政府发展和改革部门征求是否符合长株潭城市群区域规划的意见；省人民政府发展和改革部门提出异议的，应当按本条例第八条的规定进行协调后，城市规划行政主管部门方可核发建设项目选址意见书。

第十七条省人民政府应当建立长株潭城市群区域规划实施督察制度，监督长株潭城市群区域规划的实施。

省人民政府应当建立长株潭城市群区域规划动态监控信息系统，对空间管治区域进行监测。

第十八条省人民政府应当定期向省人民代表大会常务委员会报告长株潭城市群区域规划的实施情况。

省人民政府以及长沙市、株洲市、湘潭市人民代表大会及其常务委员会通过的涉及长株潭城市群区域规划实施的规范性文件，应当报省人民代表大会常务委员会备案。

市域社会治理规划例10

Abstract:combined with the mountain of superior location and natural conditions, and the city of Yuyao as a whole, to urban and rural integration, ecology first, green development strategy, according to the characteristics of mountain areas, through the village of construction land classification, urban and rural planning, architectural context and so on, and puts forward appropriate mountain new rural village renovation planning and design of the concrete measures and methods, hope to the mountain village renovation planning and construction put forward beneficial reference.

Keywords:construction of new socialist countryside；village renovation；construction land classification；urban and rural；the architectural context；regional characteristics

中图分类号：TU984.17

文献标识码：B

文章编号：1008-0422（2012）08-0062-03

1 引言

在经济全球化和长三角区域经济一体化进程加快的大背景下，杭州湾跨海大桥建成通车，大大缩短了四明山区域与长三角主要城市之间的空间距离，使区域在长三角地区的发展战略地位得到极大提升，形成了区域发展的难得机遇。余姚市四明山区域经济社会发展相对滞后，为宁波市欠发达地区，人均收入较低。该区域为余姚市和宁波市重要生态功能区，是重要的水源涵养地及饮用水源地，主要的山林资源保护区和革命老区，具有非常丰富的生态旅游资源。促进四明山区域全面协调可持续发展是余姚市全面建设小康社会、提前实现现代化的必然要求。

当前我国经济社会发展已经进入了城镇化和社会主义新农村建设双轮驱动的新阶段，对发展农业,提高农民生活质量提出了更高的要求。四明山区村庄整治规划是四明山功能提升主要内容，独特区位和自然环境有利于塑造特色村庄。浙江省美丽乡村行动计划（2011-2015）文件精神、宁波市关于推进四明山相对欠发达地区跨越式发展新一轮扶贫政策以及余姚市统筹为要、城乡一体的战略导向都为四明山村庄整治规划提供了有利保障，加快四明山村庄整治规划、发展现代农业、繁荣经济是新形势下余姚市经济发展的新任务，如何稳妥推进社会主义新农村建设、如何在环境保护的前提下发展经济成为四明山村庄整治的核心内容。

本文从四明山区域村庄的特点入手，全面分析，找出四明山村庄整治的共性；以余姚市梨洲街道燕窝村村庄整治为例，从实际出发，结合四明山村庄共性特点，通过对村庄建设用地分类、建筑文脉等方面的研究提出适宜四明山区新农村村庄整治规划设计的具体措施和方法，望对山区村庄整治规划与建设规划提出有益的参考。

图1

2 四明山区村庄特点分析

2.1现状区域村庄分布特点

由于余姚市四明山区域位于山区，村庄分布受地形、经济发展、交通条件等诸多因素影响，呈现出如下特点：受地形影响，区域紧邻杭甬高速以南地区村庄分布密度最高，其次为中西部山区，而位于海拔500m左右村庄数量甚少；受经济发展水平影响，经济发展水平较高的如梁弄等镇村庄分布密度大；反之如四明山、鹿亭、大岚等乡镇村庄分布密度不如经济发达乡镇；交通对村庄分布有较大影响、区域大多数村庄是沿道路交通线分布，且村庄的人口规模较大，仅少数村庄分布在较为偏僻的地区；

2.2 村庄数量多，规模小，分布散

余姚市四明山区总面积480.4km2，现状行政村多达72个（其中农村地区共有行政村64个），人口10.36万人（其中农村地区有8.8万人），平均每个行政村1438人，其中人口规模最大的村庄3903人，人口规模最小的村庄仅364人，与此同时现状大部分行政村均由1-3个自然村，有一部分行政村辖有的自然村多达10个以上。村庄数量多、规模小、分布散，对基础设施和公共服务设施等配置带来了较大难度。

2.3 村庄的基础设施和社会公共服务设施配置程度较低

现状各乡镇的基础设施和社会公共服务设施均未能覆盖大部分村庄，除供水设施配置尚好外，但也存在着管网建设滞后和消毒设施简陋等问题，大部分村庄的污水排放和处理仍处在自然排放状态，基本上采用化粪池就地渗漏或外排，对河网和地下水造成污染；环卫设施严重不足。道路等级低，配套设施不全，山间主要道路宽度约为5-7m，相向行驶的车辆会车困难，且山路转弯较多，路两侧停车杂乱无章，车辆行驶安全系数较低；宅间路宽度约为2.0m，过于狭窄，且部分路直接断头在农户院落。道路附属设施不够齐全，缺乏公交停靠站和集中设置的停车场，无法满足实际的需要。在文教卫等社会设施方面主要反映出社会设施资源人均占有量少，设施设备差、服务质量低与城镇存在较大差距、设施布局与实际需求不相匹配等问题。

2.4 村庄布点不尽合理

区域内有相当部分的村庄位于山地丘陵地区，布点分散，规模偏小，交通不便，基础和公共设施共享性差，需要进一步梳理撤并；对现状处于水库、流域上游的村庄、高山村庄、地质灾害地段的村庄均需在村庄整治规划中给予适当安置。

2.5 村庄建设用地零乱、松散，人均建设用地多，土地资源浪费

从现状的1/10000地形图测算，区域农村地区村庄建设用地为2401.5hm2，人口10.36万人，人均建设用地（主要是居住用地）108.71m2/人，略偏高；同时区域内村庄建设习惯于建新不拆旧，一户占多地的情况比较多，导致建设用地不断扩大，由于旧村改造滞后，老宅基地闲置，“空心村”现象也较多。

2.6 住宅建筑布局混乱、质量普遍较差

四明山住宅除少部分沿交通线布置外，其余基本都依山而建，阶梯发展；住房建设村民各自为政，缺乏统一管理，布局杂乱，间距不足，日照、通风条件较差；住宅建筑翻修是农户自主行为，缺乏统一规划，因此存在着明显的新旧交杂。居住建筑基本就地取材，半数居住建筑通过毛石和木材搭建成简易住宅，不能满足人居舒适需求，还有一部分住宅无人居住，年久失修，形态破败，急需拆迁。

3 根据余姚四明山村庄共性，制定村庄整治规范

3.1制定《余姚市四明山村庄建设用地分类标准》，指导村庄整治规划

由于我国村庄分布广泛，地形地貌不同，村落文化不同、区位不同，难以制定统一的规划标准和规范；同时要保护村庄特色，防止村庄千村一面的理性要求，村庄整治规划就表现为多样性。结合四明山的村庄特性制定村庄建设用地分类标准是余姚四明山村庄整治合理规划的必然选择。以现行的《镇规划标准（GB50188-2007）》和《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》为依据，结合结合四明山的村庄特性制定《余姚市四明山村庄建设用地分类和代码》。村庄建设用地共分为8大类，28小类。居住用地（R）根据周围设施齐全、建筑质量、环境优劣分为一、二、三类居住用地，居住用地不包括宽度等于和大于3.5m的道路用地。原《镇规划标准（GB50188-2007）》的公共设施用地（C）调为公共管理与公共服务用地（A）和营利性的商业服务业设施用地（B）；公共管理与公共服务用地（A）分为村委办公用地、文体设施、教育设施、医疗设施、文物古迹和宗教设施用地；商业服务业设施用地 （B）分为商业设施用地、商务设施用地、公用设施营业网点和其他营利设施用地。对外交通用地属于区域交通设施用地，不计入《余姚市村庄建设用地分类和代码》，村域内为农业生产的资源性道路为农林用地，不计入《余姚市村庄建设用地分类和代码》；道路与交通设施用地（S）包括村庄道路，交通设施用地，不包括居住用地和生产设施用地内的道路；生产设施用地（M）、仓储用地（W）和工程设施用地（U）与现行《镇规划标准（GB50188-2007）》一致；绿地与广场用地（G）包括公园绿地、防护绿地、以游憩、纪念、集会和避险等功能为主的村庄公共活动场地。

3.2. 缩减自然村，整治保留村，明确整治措施，合理控制村庄建设用地规模。

由于四明山区经济落后，行政村包含的自然村较多，基础设施和社会公共服务设施配置配置有限，目前人们多以外出打工为主，多数自然村已是名副其实的空心村，为了确保村庄整治规划的实效性，满足村民对基础设施和社会公共服务设施的基本要求，村庄整治规划把自然村分为撤并拆迁村和保留整治村。对规模小、地形地貌复杂、交通不便，基础和公共设施共享性差，以及现状处于文物古迹、水库、流域上游的村庄、高山村庄、地质灾害地段的村庄在村庄整治规划中明确为撤并拆迁村，对该类村的整治措施为开展农村土地综合整治，全面整治闲置住宅、废弃住宅、私搭乱建住宅，控制村民在原址搞建设，鼓励村民下山向城镇、中心村转移，让自然村自然消亡。对四明山保留的自然村村通过拆除危旧房、加强保留房的立面整治改造、村内道路硬化、重要节点景观塑造和居民庭院绿化、水库整治保洁、村级便民服务中心改造建设、垃圾无害化处理设施建设、生活污水治理、饮用水管网改造和电气化建设十大措施提升村庄面貌。同时依据《宁波市城乡管理技术规定》合理确定人均建设用地指标和村庄建设主要用地的构成比例，合理控制村庄建设用地规模。

余姚梨洲街道燕窝村共用9个自然居民点，通过整治措施，规划为四个保留整治居民点和五个撤并拆迁居民点。四个保留整治居民点：舒家山和东湾脚、紫龙庙、外毛山。五个撤并拆迁居民点：洪家样、黄家潭、沈家弄、张家岭和里毛山。使基础设施和公共服务设施得到最大化利用，满足了广大人们的基本需求。

4 村庄建筑整治规划要考虑文脉的继承和发扬

4.1 村庄建筑整治措施

四明山区域现状建筑划分为一类建筑、二类建筑和三类建筑，分别进行针对性整治。一类建筑：质量和建筑外观较好的建筑，不许任何整修，规划为保留建筑；二类建筑：建筑质量和外观一般的建筑，需要进行修理，规划为整治建筑，规划其对乡土风格进行保护性整修，污损部分进行修缮，立面粉刷改造保留原有建筑特色、材质肌理；三类建筑：建筑质量较差、外观破旧，且没有文化价值的建筑规划为拆除建筑，规划尊重村民意愿，有计划地进行拆除和改造。村庄建筑立面整治主要考虑整体景观的塑造，重点加强乡土文化气息的运用，根据建筑特征进行修缮，遵循修旧如旧，防止大拆大建。

4.2 住宅建筑改造与设计

村庄建筑的改造和设计遵循村庄原有的风景与自然环境，在保持乡土气息的同时追求现代感，建筑体量上考虑统一性，一层和二层结合。建筑造型简洁朴素，在色彩上做到协调，与周边环境相融合，在大色调下各户之间可以有微差。在建筑材料上使用砖、石块、木材、灰瓦等地方性材料，充分体现村庄的乡土气息。住宅建筑的改造和设计还应吸收传统民居特点，结合四明山当地村民的居住水准和现代生活需求，提供适应不同经济能力和家庭构成需要的套型住宅。外墙面采用粉色或白色，屋面为青瓦色，保持浙江民居特色。

规划新建的住宅以2-3层联排式为主，建筑平面注重动静分区，住宅内部的汽车库和生产用房可根据用户的需要改变使用功能，具有很大的灵活性，以适应村民的多种需求。

图2

图3

5 村庄环境整治规划要突出地方特色

四明山区域资源条件得天独厚，自然和人文景观十分丰富。区内山高林密，风光优美，生态环境良好，旅游资源丰富，是余姚市重要的生态农业和旅游基地；区内溪流湖泊众多，有四明山、梁辉、陆埠水库等中小型淡水资源十分丰富，是余姚市、宁波市重要的饮用水水源地；以余姚梁弄为中心的四明山革命根据地是我国重要的爱国主义教育基地。四明山村庄环境景观整治必须牢牢把握生态为先、绿色发展的导向，根基于当地村庄特色的延续和创造，从建筑、规划布局、地形地貌、产业、风俗习惯等多个方向努力挖掘特色内涵，延续原有的村庄脉络，保护乡村景观，弘扬和塑造村庄特色。有乡村旅游发展的村庄，更必须保持现有格局和风貌的基础上，使村庄环境和景观建设的特色得到更充分的体现，营造出乡村风情浓郁的自然村庄特色形象。

余姚梨洲街道燕窝村是余姚市古城游览区组成部分，是余姚市城市生态服务区、泛城郊农家乐休闲旅游区组成部分。燕窝村是典型的高山台地村，平均海拔500m，高山农业，特色林业为燕窝村的旅游资源增添了色彩，所以燕窝村的环境景观整治必须立足村庄的实际情况。燕窝村的环境景观整治主要体现为整体层面环境整治和重要节点景观整治。燕窝村整体层面环境整治就是突出区域特色，首先将燕窝村划为“一轴、一带、三区”，一轴为梁燕公路生态农业休闲观光旅游轴， 一带为六百步岭古道登山观光休闲旅游带 ，三区为舒家山生态休闲观光区、紫龙庙山水休闲游览区、外毛山生态休闲观光区，从宏观层面优化环境，体现特色；其次在村庄建筑群落布局上，主要从居住的群落形态和建筑风格的延续着手，四个整治区均在不破坏原有山形走势的基础上，形成依山而建的自由布局，和层层叠叠、高低错落有致、与山形水势完美结合的建筑天际线，这样既延续原有民居的布局，形成富有变化的建筑空间，同时也降低了土石方量，节约了工程投入，同时也突出了村庄地域特色。燕窝村重要节点环境整治就是村庄公共空间的塑造，公共空间不仅要反映村容村貌，还要反映村庄特质；如在村庄入口处设立牌坊，彰显燕窝村四明云顶、高山台地、红色古村地域文化，牌坊周围再种植燕窝特产毛竹，突出燕窝村浓郁的乡土气息； 紫龙庙水库节点景观整治不仅要对水库东边的堤坝进行翻修，还有对水库周边的环境进行整治，增设公厕、绿地、农家乐、户外文体活动场地、停车场等，使该处成为燕窝村人文要素与周边的自然生态要素紧密相关，融为一体的典范，也是村庄文化与外来文化交流的窗口。

6 结束语

四明山具有得天独厚的优势资源，具有厚积薄发的优势，本文通过梳理四明山村庄的特点以及燕窝村的案例分析找出适合四明山村庄整治的措施和方法，有力促进四明山区域全面协调发展，也必将使余姚市通过四明山村庄整治走在我国城乡统筹发展的前沿。

参考文献：

[1]张泉，王晖，梅耀林，赵庆红编.村庄规划.中国建筑出版社.

[2]北京土木建筑学会编.新农村建设规划设计与管理.中国电力出版社.