改进社会治理的方式例1

由于特殊的国情，改革开放前30年我国社会治理的基本特征是“全能型国家管理”和“总体性社会治理”的重叠并行，致使社会严重依附于国家，社会治理与国家管理高度一体化和政治化。基于此而建构的“国家―单位―个人”的一元主体、单线条的社会治理格局曾在很长一段时期内有效地维控了我国社会经济的基本秩序和稳定局势，但也同时窒息了应有的社会活力。改革开放后30多年由于社会结构的深刻变动和利益群体的深度分化，我国社会结构已由“总体性社会”演变成了“多元化社会”，并在阶层结构方面表现出了某种“分化”与“断裂”的特征。在这种背景下，如何再次构建起较为有效的社会管理新格局，更新管理理念、改进治理方式、拓宽公共服务领域，对我国当前及未来的社会建设而言具有十分重要的战略意义。

从社会管理实践向社会治理创新的转变既表明了国家治理的有效性积累，也体现了国家治理的策略性、阶段性与能动性。通过回溯社会主义中国的社会治理历程我们可以发现：在单位制社会时期，虽然国家也非常注重各个发展阶段的社会管理问题，但从总体上来看，国家并未针对社会领域的新变化而做出重大的管理布局，最终导致一直沿用旧有的思维框架来处理社会领域的新问题成为各项管理工作的“惯习”。而即使是在利益分化的单位制社会解体时期，由于诸种因素的羁绊，国家也未能建构起较为系统而高效的社会治理体系，国家与社会的同构性在某种意义上导致了社会治理实际上被长期淹没在国家管理体系之中，因此对许多社会问题的治理难以取得预期的效果。新时期，党和政府推进社会治理创新的宗旨在于：试图通过有效的制度供给，实现社会治理从“总体-支配型”的管制模式向“技术-治理型”共治模式的转变，以实现治理效能和服务效果的显著提升。

十八届三中全会《决定》将以往突出强调的“社会管理”改为了“社会治理”，虽只有一字之差，但表明了党和政府社会管理理念和方式的一种变化。“社会治理”不同于传统的“社会管理”：（1）从主体构成上来看，传统的“社会管理”主体主要是政府和国家，一般带有强制性，而“社会治理”除了国家和政府之外还特别强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与；（2）从方式上来看，传统的“社会管理”方式一般都以带有行政性的管制方式为主，而“社会治理”的方式除了行政方式以外还强调法律、市场、社会自助互助、思想道德建设等多种方式和手段的运用，强调各主体之间的协商合作，倡导公开、透明、法治化的管理活动；（3）从方向来看，传统的“社会管理”一般是单向式的、自上而下的行政命令比较多，而“社会治理”强调的是双向的多元主体间的平等互动；（4）从内容来看，“社会管理”多以行政管控的内容为主，而“社会治理”则是政府和社会组织共同为社会成员提供各种公共服务，包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序；（5）从目的来看，“社会管理”的最终目的是为了维持社会稳定，“维稳”几乎成了其最终归宿和最高要求，而“社会治理”则是为了培育更大范围的公民社会和提供更广泛的社会参与渠道；（6）从权利配置来看，传统的“社会管理”多是以政府的集权式管理为主，以单纯的强制性秩序维持为核心目标，而“社会治理”则强调政府管理要多给社会放权，并为公民的增权提供机会和便利。针对社会治理的这些特征，笔者认为，其相关的策略至少应该包括以下五个方面：

一是实现“为民服务”思维向“与民服务”理念的转变。社会治理创新需要从自身的优势视角出发来进行思考。以基层社区为例，可尝试改变以往的“社区需求或社区缺失”为取向的“需求模式”，而替代以社区优势或社区强项为取向的“优势模式”，强调应该用一种“优势视角”或“能力镜片”去了解基层居民的实际需求。

二是寻求社会治理方式的柔性化转变。社会稳定的“刚性”思维必定会导致“刚性社会管理”，这种管理的缺陷在于无法发挥社会治理主体的能动性，甚至会导致社会矛盾的积聚。而柔性社会治理则是“以人为本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社会治理客体的心理与行为规律而施以的、非强制性的治理手段，其主题是“规律、非强制、潜在以及自觉”，即治理依据是心理和行为的规律、方式方法是非强制性的、对人的影响是潜在的以及最终目标是让民众自觉行动。

三是以“协同政府论”促进社会治理体制的优化。基于社会治理的角度来运用“协同政府论”，至少可以达成四种目标：一是综合考虑消除治理体制内部的矛盾和张力，提升治理系统的整体效能；二是通过消除不同治理项目方案的重复与冲突来更科学地使用各种资源；三是在相关治理部门的不同利益主体之间加强合作和传递优秀理念，从而形成一种“协同性”或更加明智的治理方式；四是从服务民众的角度出发，提供一套更为完整或“无缝隙”的服务方式。

改进社会治理的方式例2

历史的惨痛教训使我们党深刻地认识到，依法治国事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安，认识到法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安; 什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。这是中国共产党用惨痛教训换来的宝贵经验，是当代中国治国理政的至理名言。改革开放30 多年来，我们党高度重视加强和推进法治建设，总体上实现了从人治到法制、再从法制到法治的历史转变和进步。放眼世界，人治是近现代国家的一条不归路，法治则是人类政治文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义。法治与人治的问题不仅是治国理政基本方略、基本方式的问题，同时也是国家政治体制、政治发展道路的重大问题。说: 综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的陷阱，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。

否定专制和人治，实行民主和法治，是国家治理现代化的必然趋势，是先进政党执掌国家政权后治国理政的主要选择。在历史新起点上，在中国共产党领导的多党合作政党体制下，我们党如何治好国、理好政，这是党领导人民管理国家、治理社会、发展经济、保障民生、实现中华民族伟大复兴必须面对和解决的重大课题，也是深入理解全面依法治国新思想新战略的一个基本出发点。党的十八大以来，我们党领导人民治国理政，坚持一条道路中国特色社会主义道路，追求两大目标两个一百年的奋斗目标，深化三者统一党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进四个全面全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，紧握五子执政枪杆子、笔杆子、刀把子( 社会主义法治) 、印把子、钱袋子，加强六大建设经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设，不断开创中国特色社会主义治国理政的新局面。治国理政战略思想博大精深，涉及政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面，涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，包括国家发展方向、目标、动力、总布局、国防和祖国统一、和平发展、党的领导、反腐倡廉等主要内容，是指引我国顺利实现两个一百年奋斗目标的重要思想。在治国理政的战略思想中，依法治国和法治占有重要地位。2014 年9 月5 日，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中明确指出: 我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。党的十八大和十八届四中全会都明确肯定: 依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，法治是治国理政的基本方式( 以下简称两个基本) 。把依法治国作为基本方略，就意味着依照宪法和法律管理国家、治理社会、管理经济和文化事业。依法治党治国治军，是我们党治国理政的战略性指导原则和整体性策略方针。把法治作为基本方式，就意味着我们党尽管采用行政手段、经济手段、道德手段、社会规约、技术方式、思想工作等方式综合治理，但法治是最基本、最主要、最常态的治国理政方式。

我们党确立并遵循两个基本来治国理政，表明以为总书记的党中央对依法治国和法治的充分肯定，表明全面依法治国在我们党治国理政战略布局中具有至关重要的战略地位和不可或缺的战略作用，表明中国特色社会主义法治建设理论的与时俱进和创新发展。

二、全面依法治国是国家治理领域的一场深刻革命

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出: 全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。全面依法治国作为国家治理领域的一场深刻革命，意味着我们党治国理政的基本理念、基本方略、基本方式的根本转变，意味着中国共产党作为执政党必须在宪法框架下和法治轨道上，通过法律上层建筑的立、改、废、释、授权等途径，有组织有领导、积极稳妥、循序渐进地推进中国的政治体制改革。党的十八届三中全会在做出全面深化改革战略部署时，明确要求必须紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

显然，在中央全面深化改革的战略决策中，依法治国方面的法制改革不同于经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革、生态文明体制改革、党的领导体制改革，全面推进依法治国方面的法制改革属于国家政治体制改革的性质和范畴。2014 年1 月，在中央政法工作会议上曾明确指出: 司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。要加强领导、协力推动、务求实效，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。既然司法体制改革属于我国政治体制改革的重要组成部分，那么，立法体制改革、行政执法体制改革、法律监督体制改革、全民守法体制改革、党领导法治建设的体制改革等等，当然也属于政治体制改革。国家治理，就是人民当家作主，通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，执掌国家政权、行使国家权力、管理国家事务的制度安排和活动过程; 是在执政党的领导下，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织等社会主体，依照宪法、法律和其他规范、制度和程序，共同参与国家的政治生活、经济生活和社会生活，共同管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同推动政治、经济、社会、文化和生态文明建设全面发展的制度安排和活动过程; 是执政党坚持依__宪执政和依法执政，总揽全局，协调各方，支持各个国家机关依法独立履行职权，领导并支持各种社会主体对国家和社会实施系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的治国理政。

从发展民主政治的角度讲，依法治国是人民当家作主，依照宪法和法律管理国家和社会事务，管理经济和文化事业; 从加强和完善党的领导和执政的角度讲，依法治国是党在宪法和法律的范围内活动，依照和运用宪法和法律治国理政，依宪执政，依法执政; 从法治的内在功能和价值讲，依法治国是要依法治权、依法治官，尊重和保障人权，实现国家各项工作的法治化; 从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度讲，依法治国是要不断完善国家的法律体系和法律制度，同时使这些法律和制度得到良好有效运行，实现良法善治。站在党和国家战略布局的高度，从多个角度对全面依法治国的性质及其重大意义，做出了精辟论述。在中共十八届四中全会第一次全体会议上关于中央政治局工作的报告中，深刻指出: 依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。我们要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治引领和规范作用。在《关于 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 的说明》中，进一步阐明: 全面推进依法治国，是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党的国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。

因此，在我国，全面依法治国归根结底是法律上层建筑的重大变法或者变革，是一场法律的革命，具有十分浓烈的政治体制改革的特征和性质。发生在当代中国的这场具有政治体制改革性质的法律革命，在指导思想、基本原则、领导方式、改革举措等许多方面是不同于以往发生的经济体制改革、社会体制改革、教育体制改革、卫生体制改革的。全面推进依法治国，需要政治、经济、文化、社会等多方面资源协调配合，需要教育、行政、经济、道德、纪律、习俗等多种手段协同辅助，但从国家治理体系的制度层面来看，变法就是改革，是深刻的政治体制改革。全面推进依法治国，从一定意义上讲实质就是我国政治体制的深化改革和自我完善。全面推进依法治国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的全面加强，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面推进依法治国、建设法治中国的所有这些要求，贯彻落实到国家治理体系现代化的体制机制上，必然触及或者引发政治体制改革和完善的问题。对此，我们要有清醒的认识和充分的准备。毫无疑问，党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的制度形态是中国特色社会主义的民主政治制度，其核心是坚持共产党领导和执政的政治体制以及作为我国根本政治制度的人民代表大会制度。

推进依法治国的各项改革举措，落实依法治国基本方略的各种改革设计和建议，都不可避免地直接或者间接关涉党的领导体制和人大制度，关涉中国的政治体制。推进科学立法，不仅涉及如何完善立法体制、立法程序、立法技术、立法质量、立法实效、_法律体系等的体制机制问题，而且涉及如何进一步提高人大代表的素质、落实人大宪法权力、加强人大监督、发展人大民主等深层次的体制机制问题。推进严格执法，不仅涉及如何改革完善行政执法体制、机制、方式，加强对行政执法自由裁量权的规制约束等问题，而且涉及如何深化行政体制改革、转变政府职能、推进依法行政、建设法治政府等一系列深层次的体制机制问题。推进公正司法，必然要求全面深化司法体制改革，甚至把司法体制改革作为政治体制改革的突破口。推进依法执政，从制度体制上贯彻落实党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的原则，本身就是一场从革命党向执政党全面转变的深刻革命，是执政党运用法治思维和法治方式自己革自己命的最为深刻的政治体制改革。把全面推进依法治国定性为中国的政治体制改革，是我国政治体制在新形势下主动适应经济社会发展和全面深化改革的需要，在宪法框架下和法治轨道上实现政治体制机制的自我完善和优化发展。把全面推进依法治国定性为政治体制改革，是我们党和国家经过60 多年探索、特别是改革开放以来30 多年不断实践，终于找到的一条有组织有领导积极稳妥循序渐进推进政治体制改革的可靠路径，是符合我国国情的中国特色社会主义民主政治不断发展和自我完善的必由之路。

全面推进依法治国实质是政治体制改革，因此我们绝不能掉以轻心，而要高度重视，加强领导，防止国内外敌对势力敌对分子利用推进法制改革、特别是深化司法体制改革之机，宣传和兜售西方的宪政价值和司法模式，渗透中国法制改革。同时也要加强对国内理论界、传媒界有关理论研究和舆论宣传的正面引导，关注人民群众对政治体制改革的利益诉求，防止某些别有用心的人利用全面推进依法治国的法制改革，策动街头政治、大规模群体性事件等违反法治的活动。

三、全面依法治国必须坚持党的领导，处理好党与法的关系

改进社会治理的方式例3

以“城中村”治理的内容为标准，可以将现有“城中村”的治理模式分为城市化的治理模式和村落化的治理模式。我们有必要分析现有模式及存在的弊端。

“城中村”的城市化治理模式，其特点在于，以政府为主导力量，村落以及社会力量参与，通过外在的强制力将“城中村”改造成为城市组成部分的模式。该“城中村”治理模式，本质上是城市化与现代化的延续，通过外在的强制力，实现城市化对“城中村”的覆盖，最终的结果是将“城中村”原有的乡村村民村落变成城市居民生活的城市社区。而又有两种不同的具体实现方式。一种方式是通过对于原有“城中村”居民房产的置换或征收，对“城中村”地区进行大规模的拆迁改造，其与二十世纪九十年代我国实现城市化的主要手段并无不同。这样的“拆迁改造”模式具有见效快的特点，可以在短时间大面积解决“城中村”问题。另一种方式是依托中心城市化进程累积的资金以及技术，对原有的“城中村”区域进行城市标准的基础设施改造和城市服务的延伸。该手段主要围绕解决“城中村”地区基础设施配套差、欠缺发展规划以及与城市交流欠缺等问题。通过交通、医疗、文化、教育等基础配套设施建设和城市服务的扩张，将“城中村”改造为城市社区，进而实现城市化对“城中村”的覆盖。这样的“基础设施建设”模式，见效相对缓慢，但可以保留原有“城中村”的居民结构，照顾居民的生活模式，避免由于大规模拆迁带来的矛盾与冲突。可以说，政府主导下城市化的治理模式，是目前比较普遍的“城中村”改造模式。

其次是村落化的治理模式。可以说它是城市化与中国村民社会相遭遇后的一种妥协。“城中村”的村落化治理模式以维护原有村民集体结构和生活模式为中心，着力对“城中村”中的“脏、乱、差”以及“黄、赌、毒”问题进行解决，提供村民集体以资金、技术和服务，改善原有“城中村”中服务设施匮乏、基础设施落后的条件，同时在组织结构上，保留原有的村民组织结构，以村民集体企业或者村民村落的形式继续存在。在村落化的治理模式中，起到主导作用的主体是村落和社会组织，政府并非是治理的主导方。政府作为主体一方，在该类型的治理模式中参与的程度没有城市化模式那么具有规模性。虽然客观上仍需要政府在一定范围内的参与和介入，但政府参与的程度是有限的，角色也是被动的。在改造的过程中，事实上依托村落自身的力量与社会力量进行，更多地尊重村落和村民的意志。在改造内容上也尽可能对村落原貌进行保留。因而，村落化的治理模式是对原有乡村村落的最大程度保留，最终改造的目标是乡村村落的现代化，而非城市化。在部分具有历史文化价值或有明显宗族聚落聚居的“城中村”治理中，多以村落化的治理模式进行，政府一般对这样的“城中村”改造持放任的态度，起引导的作用居多。

我们有必要分析“城中村”治理现有模式的症结及弊端。可以说，政府不同参与程度下的城市化治理模式和村落化治理模式，虽然在表现等方面有着不同，但在实践中有着共同的症结――即政府行政意志的恣意贯彻，其隐患在于：第一，忽视治理规划科学性。城市建筑的建设与规划本身具有高度的科学色彩与成分，在“城中村”问题的解决上更是如此。“城中村”中的不少建筑是在原有建筑基础上的加建和扩建，不仅性质上属于违章建筑，同时在结构和安全性上也不能保障。建筑物之间的采光、通风条件不佳，分布也不合理。“城中村”的道路普遍狭窄，道路的排水以及周边的消防设施也不尽人意。整个“城中村”的建筑物建设和公共设施缺乏统一科学的规划，使得“城中村”的生活条件不但不能很好地满足居民的生活需要，甚至不能基本保障居民的生活安全。以科学的规划和安全标准来进行建筑物的整改和道路修整、建设等是政府应当重视的。第二，忽视利益群体合法利益保护。传统意义上的“城中村”是村民聚落的形式，其生活成员以原有村庄内的农民为主。但在城市化不断的进程中，“城中村”内单一的组成结构发生了转变。由于“城中村”独特的性质，使得“城中村”的居住生活成本远低于城市的其他地区。“低成本”的集聚效应发挥，使得大量的城市外来务工人员，城市白领、蓝领工人也成为了“城中村”的居民。这样的多社会阶层成员混居的现象，一方面加剧了“城中村”自身的负面问题，同时也使得“城中村”变成了多种利益诉求聚集的场所。这样的复杂居民构成现象在东部发达城市地区表现的尤为明显。第三，忽视对违法行为处理。“城中村”往往是犯罪行为的滋生地。“低成本”的集聚效应使得“城中村”的居民组成多样，既可能有农村人口，也会有外来人口，甚至还有城市的白领以及蓝领。复杂的人口构成使得“城中村”成为了“犯罪”的温床。“黄、赌、毒”、打架斗殴、盗窃抢劫等犯罪行为在“城中村”中屡见不鲜。

二、“城中村”依法治理模式的思考

“城中村”的治理模式应当进行转变，其转变的核心就是实现对存在于现有两种模式中行政恣意的限制，也就是用法治的手段来实现对“城中村”的治理，即“城中村”问题的第三种治理模式――法治化治理模式。

当然，这涉及如何理解法治。就中国的法治概念，我们认为内涵包含三个层次：第一，国家层面。法治首先是一种治国的方略。[1]1997年“依法治国”作为《宪法》第十三修正案，正式被写入了我国宪法。2014年党的十八届四中全会首次以党的全会的形式专题讨论了全面推进依法治国具体方案，并出台了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并再一次强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。这说明，社会主义法治首先是以国家治国方略的形式存在的，具有统帅性的作用，是法的工具性价值的体现。第二，社会层面。法治表达是一种社会秩序与社会状态。社会在完备的社会主义法律体系指引下，政府依法行政，公民自觉守法，社会自觉形成守法、遵法的意识，社会秩序在法律法规的规制、调整下达到稳定、和谐、有序的社会治理状态。第三，公民个人层面。人的尊严与自由是法治的核心价值，[2]所以法治概念的核心内涵也应当包括对于公民基本权利的保护。在一个法治国家中，公民的基本权利将得到很好的尊重与维护。国家的法律法规对公民的基本权利在立法上要予以确认，行政机关对公民的基本权利在行政上要予以维护，司法机关对公民的基本权利在司法上要进行最终的保护。

“城中村”治理的法治化，便是要在法治内涵上，对现有的“城中村”治理模式进行重新定义。“城中村”的法治化治理模式在宏观上，是对所有“城中村”地区治理的指导性原则，无论是否存在不同地区，不同风俗，不同的“城中村”地区治理方案的差别，但治理模式均为法治化治理;在微观上，是要通过法治来实现过去治理模式中政府各种行政恣意行为的规制，使得政府恣意治理“城中村”变成政府依法治理“城中村”。就具体内容而言，有以下几点。

其一，法治价值在“城中村”治理中要有所体现。现有的两种治理模式的出发点是立足解决“城中村”的“脏、乱、差”等社会问题，其视角是政府视角。法治化的治理模式出发的视角并非是单一的行政机关视角，鉴于法治价值在法治化治理模式中的体现，该新的治理模式的出发视角同时还兼顾“城中村”居民的视角，是双重视角。法治化的治理模式，便是要将法治的基本价值――自由、正义和秩序，落实到“城中村”的治理中。一方面，它要求“城中村”的治理必须以“城中村”居民的视角为出发点，着力解决提高“城中村”村民的生活质量与水平，切实维护“城中村”居民的基本权益，另一方面，又要求“城中村”的治理必须以建立良好的生活秩序为最终目标，实现村民根本利益的实现。因而，法治化的“城中村”治理方案建立在对村民权益维护的基础上，充分尊重和照顾村民的合法利益需求和主张，切实为居民重新打造良好的生活环境为最终目标，而不是简单地实现对于“城中村”“脏、乱、差”等社会问题的解决。

其二，法治程序要求“城中村”治理的规范化。原有“城中村”治理模式中最集中的隐患便是对于政府的行政恣意没有限制。无论是何种的治理模式，依然是政府恣意行政意志的产物。“城中村”治理的法治化，解决的便是对具体治理方案中行政恣意的约束和规范。近年来，我国政府为了贯彻依法行政的理念，在不少行政领域开始推行行政体制改革，逐步改变行政恣意以及不受约束、规制的面貌，这为“城中村”的法治化治理提供了思路。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也为“城中村”治理的法治化指明了方向。理论和实践表明，程序是限制恣意的最佳手段。[1]法治对于“城中村”问题治理方案内容的规范化，表现在运用法治的程序将治理、改造的方案内容，在决策、执行、监督等方面进行整合，详细贯彻表现为三方面。

改进社会治理的方式例4

中图分类号：D63-3

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）10-0004-05

党的十八届三中全会提出全面正确履行政府职能，进一步推进简政放权。[1]简政放权可以说是实现经济转型升级的关键。那么，为什么此前几轮简政放权不断暴露出动力不足的弊端呢？相关研究表明，由于我国长期所依赖的“一元管理结构”与传统管理方式具有制度锁定性和惯性作用，这导致一系列简政放权改革很难收到真正成效。党的十以来，在治理现代化不断推进的过程中，治理结构与治理方式也随之相应发生现代转型，这个转型过程便是简政放权持续推进的切入点。

一、简政放权的主要目标：政府效能、市场活力与社会创造力不断提升

从治理主体角度看，人类社会至今经历了自治――官治――共治三种形式。改革开放以来，我国社会领域形成三个相对独立的子系统：政治系统（政党与政府）、市场系统（包括国企）和社会系统（社会组织与公民），这三个子系统的协同共治是治理现代化的应有之义。随着市场系统和社会系统不断成长，还“利、效、权”于市场与社会，将是一个不可逆转的过程。简政放权的直接目的便是通过对政治系统所占的权力做“减法”，对市场系统和社会系统所获的权力做“乘法”，以提高政府效能，激发市场活力，提升社会创造力，进而提升政府、市场和社会等治理主体的治理能力，从根本上推进治理现代化。

（一）简政放权是提高政府效能的根本要求

党的十四大以来，我国不断推进政府职能转变，政府、市场与社会三者朝着良性方向协调互动。但从总体上看，在监管市场和管理社会方面仍存在薄弱环节。党的十八届三中全会提出继续将简政放权作为推动政府职能转变的着力点。政府作为公共权力运行的主要载体，只有通过简政放权，对政府“做减法”，不断削权，才能使其卸下多余包袱，真正提高政府效能。一方面，精简机构和工作人员；另一方面，还权于市场和社会。“简政”为外在表现，“放权”是实质。有所不为才能有所为，只有通过取消和下放权力，政府才能谋全局、抓长远，有效提升自身治理能力，促进全面正确履职，更好地为经济和社会发展服务。

（二）简政放权是激发市场活力的迫切需要

经济运作方式至少需要三个要素，即市场平台、市场角色以及交易规则。由此，经济要得到充分发展，合理搭建市场平台是关键，明确而独立的所有权是市场平台最基本的构造。如何使市场在资源配置中起决定性作用，从而使政府更好发挥效能呢？从根本上讲，这便要继续转变政府职能，进一步简政放权的出发点便是解决政府所承担的组织和信息成本过高、公务员积极性过低等问题。如果交易费用接近于零，经济的组织成本就一定趋于无穷大，[2]24这恰恰是政府过多干预市场的逻辑结果。由于当前我国政府直接干预资源配置范围仍没有缩小，这在某种程度上束缚了市场这只无形之手的活动空间，抑制了市场主体内在活力的有效发挥。有效市场竞争的形成需要市场自身运作执行规则机制，从而回归市场经济本质。由此，通过深化行政审批制度改革，用政府权力减法换取市场活力“乘法”，一方面可以降低市场主体准入门槛，激活市场传导机制；另一方面可以优化配置市场资源，促进技术创新进步和人力资本累积，从而增强经济发展内生动力。

（三）简政放权是提升社会创造力的必然选择

从政治角度看，简政放权涉及向社会系统放权，这可以提高公民政治参与度，提升保护个人权利。从经济角度看，政府向社会让权意味着推动政府控制的企业民营化，从而保护私人产权。由于过去人们参与公共事务范围有限，并缺乏对政府的问责手段；社会组织发育不足，又缺乏规范管理，这导致很多问题需要依靠政府解决，政府疲于奔命，公共服务供给质量却不高。从整体上看，问题的根源在于：一方面，在某种程度上，政府的大包大揽限制了社会组织发育空间和公民参与政治渠道的扩宽；另一方面，规范管理方面配套措施仍不健全，在某种程度上抑制社会创造力发挥。由此，转变政府职能，通过对政府权力“做减法”、责任“做加法”，明晰“模糊的权力”，明确“模糊的边界”，交出可以由社会系统自身处理的事务，减轻政府负担，从而为社会系统提供不断发育的土壤。

二、简政放权的逻辑基础：治理结构与治理方式现代化

改革开放30多年以来，政治系统在向社会和市场放权方面进行了大量探索。在向市场放权过程中，由于采取下放国企控制权，地方政府成为国企的产权所有人，各地官员展开GDP竞争，这在某种程度上促进了市场化进程，但同时也滋生了地方保护主义，以及各种类型的寻租行为。在向社会放权过程中，相关改革政策的实施并未达到既定效果，社会公共服务整体水平不高。总体来看，简政放权实践取得了一定成效，但由于管理思维和利益固化等因素影响，依然存在政府职能定位与权力边界划分不清等难题。如何解决简政放权过程中所面临的难题？这便需要准确把握治理现代化背景下简政放权的逻辑基础，以此保证简政放权路径选择的合理化和科学化。

（一）简政放权与治理结构现代化

建国初期，计划体制和“职能同构”条件下，我国治理结构呈现行政发包模式。作为单一制国家，维持着政治上的集权结构，也可以称其为全能主义治理结构，这种结构治理主体单一化，即所有权力集中于唯一的权力机构。这个唯一的权力机构是各级党委或党支部，管理国家各领域事务。可以说，它是适应客观时空条件下，动员并集中全社会力量进行社会主义建设的选择，这种“行政主导构成了中国经济高速增长的组织部分”。[3]167然而，任何政权的合法性都不可能永远建立在经济绩效上，何况这种带有强势主导特征的治理结构，可能会导致政治上的专权和管理上的低效，治理主体的部分创造性和自主性被抑制，从而未来某个时期将会呈现经济效用递减趋势。可以说，高度集权的计划体制逐渐累积了奇高无比的运行成本，[3]179导致无法有效行使国家权力。凭借权力的强制性，政府短期可能取得成效，但是随着市场经济发展，大数据和云计算时代来临，社会智力含量增加，社会主体多元化，利益多元化等因素不断呈现，各领域呈现出一系列悖论性现象，不妨称之为“转型悖论”。在此背景下，当改革一旦触及到权力，治理能力和治理绩效方面所呈现的种种弊端就会充分暴露。

改革开放后，市场资源配置方式发生变化，全能主义治理结构发生转型，这个转型过程始于党政分开。随着党政适度分离，执政党作为社会前进的“火车头”，主要承担政治领导责任，政府官员作为“这条政治列车的驾驶员”，则承担着相应的行政事务责任。与此同时，一系列行政管理体制改革相继启动，改革主要围绕政府职能转变，以放松对市场和社会干预为主要内容。从20世纪80 年代开始，“政企分开”和“政社分开”的体制改革开始施行，党和政府更少直接管理城镇企业和农村经济事务。

纵观向市场系统放权过程，1984年12月，国营企业厂长（经理）开始实行新的任期制度。从1985年开始，连续几次的价格改革意味着物价放开由市场决定。1993 年11月，以《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为契机，政府不再是企业的治理主体，企业成为自主管理的法人治理结构。[4]在整个放权过程中，我国产权制度也呈现出一个不断展开过程，即通过承包划出私有使用权，使用权演变为转让权，承认了生产资料的私人所有权，形成“以私产为基础的公产”。

纵观向社会系统放权过程，80 年代末，先后推行农村村民自治和城市居民自治，从而迈出社会分权的重要一步。90 年代开始新一轮政府机构改革，以一些政府机构被改造为行业协会为契机，政府管理职能开始移交给行业管理组织，如轻工业部变为轻工总会、纺织工业部变为纺织总会，这是职业自治的重要步骤。90 年代后期和21世纪初，除原有的工会、青年团、妇联等人民团体以外，各种民间组织逐渐发展起来并获得政府认可。与此同时，政府开始强调社会管理职能，并且开始让民间组织参与社会管理，从而将部分权力下放给特定的社会组织。[5]

纵观改革开放以来治理变革轨迹，可以清晰看出，通过不断向市场系统和社会系统放权，其呈现由一元治理结构转向多元治理结构、由集权转向分权的趋势。然而，在这一转向过程中，政府职能转变动力不足，每当某些矛盾面临激化时，往往通过收权和再次强化管制方式来应付困局，这便导致政府职能再次扩大。如自上个世纪90年代以来，所推行的五次行政审批改革使简政放权处于“放与收” 的循环怪圈中。由于转型过程呈现这种疲软趋势，加之改革形式化、缺位化和非规范化带来改革成果碎片化，这便导致市场和社会活力难以真正释放。可见，过去的政府治理结构转型部分失灵使经济遭遇下行压力，社会创造力也未能得到有效提升。党的十以来所推进的治理现代化为简政放权找到了新的突破口，即通过真正实现治理结构转型，充分释放治理现代化的巨大潜能，使权力真正下放到位。

（二）简政放权与治理方式现代化

新一轮的简政放权是一场伟大革命，这场革命发生在治理现代化推进过程中，理应以治理方式现代化为逻辑基础，变革过去一切不相适应的思想方式、管理方式和活动方式等。

1.从管制方式转向服务方式。根据福山的政治发展三大组件，即“现代国家建构、法治与民主责任制”，追溯我国历史，现代国家建构排在我国政治发展优先序列。建国之初，王权统治方式被彻底根除，管制方式取而代之，通过更多关注规范社会生活，构成一种对公民政治行为的约束，以及对市场行为和社会行为的管制。改革开放以来，管制成分日益减少，服务理念被提出。1998年通过的《国务院机构改革方案》首次将“公共服务”确立为政府服务公民、市场和社会的基本职能。[6]2004 年，“建立服务型政府”目标被确立，政府权力下放成为管制方式向服务方式转型的必然趋势。从中国共产党十七大开始，服务型政府的基本内容和配套制度体系被进一步明确。党的十以来，治理方式真正实现从管制转向服务，这也是简政放权所应遵循的治理方式现代化逻辑基础。市场和社会各自坚守所发挥作用的合法权力边界，政府更大程度上努力扮演好参与治理主体和“元治理”角色，不再施行垄断或强制性管制方式。可以说，管制方式的权威来源是法规命令，服务方式则以一种认同和共识的合作网络式权威为基础。前者主张强制，后者以自愿为主。二者权力运行的向度也不同，管制方式主要通过制定政策或发号施令等来完成单一向度管理目标，权力运行方向则主要是自上而下。与此不同，服务方式更多的是通过伙伴、协商、合作的关系来确立认同目标，由此，权力运行的向度是多元的、相互的，呈现一个上下互动合作过程，即在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作，这便契合简政放权的实质。

2.从“礼治”转向“法治”。在中国这个拥有几千年礼治传统的带有“差序格局”特征的乡土社会中，社会范围是一个根根私人联系所构成的网络，[7]38礼是社会公认的行为规范，[7]79维持礼这种规范的是传统。建国初期，在党和政府各方面工作展开过程中，礼治这种传统仍占据一席之地。改革开放后，制度建设的重要性开始被强调，“加强社会主义法制建设”被正式提出。20世纪80 年代开始倡导“法制”，即严格依法办事和依法行政。20世纪80年代中期，党的一些领导人意识到中国共产党必须在法律的框架内活动，党的领导人也不能拥有超越法律的特权。[8]90年代后，党的十五大提出“建设社会主义法治国家”，此后法律作为最高统治权威被不断强调。党的十六大以后，“法治”作为一种治理方式被提出，作为一种具有普遍性的诉求，法治成为善治的最高准则。在只有“礼治”而较少法治传统的情况下，法治的确立也要更多靠自上而下的权力推动，这似乎是一个悖论，但是许多规律中天然带有悖论。依靠政治制度去建立法治，是一个历史存在，也是一种现实逻辑。[9]

与未来简政放权改革联系紧密的关键词便是不确定性。所谓不确定性，在定义上就是说无法根据过去的经验来推断事件未来发生的概率。[2]277例如，高度竞争性的比赛，结果的不确定性便要求比赛规则高度的确定性与明确性。同理，简政放权改革结果的不确定性便需要简政放权改革过程的确定性，那么，如何保障简政放权过程所遵循规则的确定性呢？法治方式作为一种稳定性和规则性的治理方式，便具有很高的确定性。根据上述改革开放以来的治理方式变迁分析，可以发现，治理方式经历了“礼治――法制――法治”的演变过程。法治作为可以保证确定性方式获得普遍需求。这种对法治的需求不是来自传统的立法政治，或阶级和利益集团政治，而 “主要来自对现代城市深化秩序的认同，属于第三产业时代的‘认同政治’”。[10]它可以改变过去官僚体系的审批管理方式的弊端，通过法治方式厘清各部门权力、破解政策性路径依赖惯性和封闭化推进的传统模式局限，实现在法治轨道上把简政放权改革推向深入，有效破除简政放权中的随意性、多变性和不确定性。

3.民主治理方式转型。治理包含多元主体参与含义，例如市场主体、社会主体、公民主体等。实现多元主体有效参与治理，必然需要以赋予其一定权力或权利为依托。简政放权过程涉及将权力下放到社会系统，这必然与一个国家的民主治理进程息息相关。可以说，作为一种现代治理方式，民主是推进简政放权的应有之义。纵观我国民主实践演进过程，近代有过三次短暂的民主思潮，即发生在前后、辛亥革命前后和新文化运动。三次民主浪潮大体都是由知识分子通过自上而下方式推动。在半封建经济占主导地位的社会， 客观存在的经济基础和社会结构，决定了经历短期民主浪潮后必然又回到统治模式。建国以来，我国形成了一系列别具特色的民主政治制度，即以人民代表大会制度、政治协商制度、党内民主制度、基层民主制度和民族区域自治制度为基本框架的制度体系。改革开放以来，在农村，逐渐解体，村委会这一村民自治组织形成，被称为“草根民主”。村级民主逐渐向乡镇传播，逐步形成乡镇党委的直选试点，社会内生的民主需求又逐步扩展到城市社区。随着社会自治推行，城乡治理结构和治理方式开始发生转变，主要表现为地方自治、社区自治、社会组织自治、城乡居民自治、行业或职业自治，以上这些构成了还权于社会系统的基本形式。

我国基层民主呈现由下至上推进趋势，与此协同推进的党内民主则呈现由核心向推进趋势。改革开放以来党内民主方面所取得的进程如下：20世纪70 年代末，各级人民代表大会和各级地方政府在宪法和法律规定的范围内行使权力；80 年代，县级以下人民代表开始由直接选举方式产生，党代会常任制和干部任期制开始试行；90 年代，党员权利保障得到重视，乡镇党政领导开始通过公推公选方式产生，保护人权的条款进入宪法；[11]21世纪以后，重大事务的党委票决制被普遍推行，党内监督开始试行，党政领导干部竞争上岗得到大范围推广，人民代表大会常务委员会的监督权力以法律的形式被确立，[12]重大立法和政策的听证普遍得到推广，政府信息开始逐渐公开。党的十六大确立发展党内民主，并以此带动社会民主。可以说，党内民主带动社会民主符合中国政治发展实践逻辑。由于过去“党国同构”体制影响，作为聚集大量社会精英并掌握政治权力的中国共产党，一定程度上掌握着行政、立法和司法权力。由此，党内民主意味着核心权力层的民主，党内民主进程直接决定国家民主治理进程，从而影响简政放权推进过程。可以说，治理现代化为进一步推进民主开拓更大的空间，在这个空间里应义无反顾推进民主治理方式转型，以此作为简政放权的逻辑基础。

三、简政放权的路径选择：治理新思维、保障机制与制度体系

权力范围大小与治理能力高低并不呈正相关关系。治理能力提升依赖于权力的有效运行，即在权力边界受限前提下仍发挥最大有效性。在治理现代化框架内，如何真正实现简政放权呢？以治理结构与治理方式现代化为逻辑基础，实现简政放权的统筹规划、协调推进和有序落实，迫切需要树立治理新思维，构建科学合理有效的保障机制，完善相关配套制度体系。

（一）树立治理新思维，统筹规划简政放权战略部署

“善政必简”，突破传统思维障碍，树立治理新思维，即系统思维、整体思维、法治思维与参与思维，通过协调有序落实简政放权相关各项举措，方能提升政府治理能力，向市场与社会释放空间与能量。

简政放权作为一项系统工程，在其推进过程中应树立系统性思维。行政体制改革过程不可以沿用经济体制改革所采用的“摸着石头过河”的思维惯性，而是应该既“改”，也要“革”，革除过去基于政府治理能力水平不高而存在的认为“一收就死，一放就乱”等一系列错误思维。发挥顶层设计作用，明确改革的方向及程序，统筹协调并监督落实。增强简政放权全过程的组合性、结构性和整体性，明确权力“下放”的时间节点，保证各项权力按计划有序下放，通过循序渐进地“放权”与“还权”，使市场有更大的缓冲力来承载“下放”的权力的空间。

树立整体性思维，避免过去所出现的各领域改革不平衡弊病。保证各部门或各领域协同推进，例如，税收政策应与司法部门或外资准入等领域改革协调推进，避免产生短板。各层级间的权力下放过程也要配套协调，如审批权与监管权的配套。总之，突破传统改革惯性思维，树立全局观，方案设计要提突破各部门利益阻碍，关键要做到分权、分责、分利一体化，有效处理“发散的信息流”，利用科学的学习机制及时纠错，确保各项改革真正到位并见效。

树立依法“确权”思维，使权力下放过程有法可依，规范政府行为。同时，下放的权力也要受到法律约束。政府放权给市场，并不意味着市场主体不受限制，市场活动还应受法律规范和行业规范的约束。法无明文规定即禁止也不意味着政府可以不作为，政府还需要有效激发社会活力，维持社会秩序，创造社会福利，保障公民权利。放权以后，产权可以通过市场竞争约束，但放出来的行政权力要靠法治才可以有效约束。[2]69由此，应有效运用法律所赋予的自由裁量权，保证政府在法律的框架内因地因时制宜，从而形成“人民授权――权力运行――服务权利――权利惠民――公共权利再次让渡为权力”的良性循环。

树立“互联网+群众参与”思维，转变过去政府主导思维，充分利用大数据平台来提升群众参与性。由于处于社会与市场领域中的行政相对人对取消或下放的事项更具有发言权，可以通过扩大宣传和公开信息等方式主动及时回应企业和百姓，引导其积极参与，发挥社会与市场两个主体作用。畅通信息获取渠道，保证市场主体真正可以了解并清楚相关政策以及自己所承接的各项权力；通过互联网使信息对称，保证相关信息多层次和多维度地呈现给大众；借助大数据时代的互联网平台公开政府的权力运作过程，避免“放虚不放实”，使简政放权真正“落地”。

（二）构建治理保障机制，协调推进简政放权系统工程

以治理结构转型为契机，真正推进简政放权，需要通过加强顶层设计，完善协调治理机制。其一，构建党政协同治理机制。由于执政党在治理结构中处于总揽全局地位，并拥有整合资源的强大优势，一直以来，政府在简政放权过程中面临困境时，便经常凭借党的领导体制的这种优势，重新干预经济运行过程。因此，改进党的领导方式是简政放权的当务之急，即实现科学执政、依法执政、民主执政相统一。关键是通过“权力清单”和“责任清单”制度等确立党与政府的权力边界。其二，完善中央与地方政府协调治理机制。一方面，由于顶层设计的缺陷，导致各个地方政府简政放权举措参差不齐，呈现不均衡特征；另一方面，由于地方保护主义存在，简政放权涉及地方政府切身利益，很容易出现简政放权的隐性化现象，即存在“权力截留”或“改头换面”。例如，非行政许可审批或第三方“中介服务”等。因此，需要探索政府间新型合作模式，科学配置公共资源，合理各地方政府权力与职责分工，增强推动简政放权的积极性。其三，构建部门间的协调治理机制。政府治理结构依赖于政府职能定位，并体现在政府机构框架的设计之中。由于政府机构设置具有“机构锁定”惯性，政府部门往往会患“帕金森症”，也就是，只要政府机构存在便必然为自身寻求职能，从而出现简政放权的形式化或隐性化倾向，即“放虚不放实”或者“放责不放权”。因此，简政放权的关键是加强大部门体制改革，整合机构职责，增强简政放权过程的匹配效应。

在推进简政放权过程中，还要合理构建保障改革顺利推进的相关机制，统筹配套改革，消除“中梗阻”，避免截留改革红利。其一，完善简政放权长效运行机制。通过延伸改革配套措施，放管结合，完善改革相关举措的落实程序，严格落实相关部门各项任务。其二，建立治理主体参与机制。将利益相关方引入简政放权全过程，充分调动治理主体的积极性和创造性，增强简政放权过程中各治理主体参与度；将推进改革的依据、过程、结果公开，保证企业或市场“听得懂”“信得过”，使改革过程公开透明。其三，完善考评机制。依照工作程序，招标第三方机构，聘请各领域专家，制定各类“简政”事项以及“放权”进程的审核标准和编制标准，并对简政放权改革过程进行科学合理评估。综合第三方评估结果，并参照社会公众参与过程的相关评价，及时解决所存在问题。其四，健全责任追究机制。在完善权力清单同时，配套责任清单，明确权力主体的职责权限，把其纳入年度考核内容，对落实不力的要严肃追究责任。其五，完善事前事中事后监管机制，加大督查力度，创新督查方式，推进政府对市场和社会的监管常态化和精细化，努力做到放活与监管同步到位。

（三）完善治理制度体系，有序落实简政放权相关举措

简政放权改革的科学化、规范化、法治化是关键。通过治理制度体系的完善过程，即构建改革制度框架、规范改革流程、完善配套制度等一系列相关举措，使简政放权走出“人治魔咒”，避免经历以往的“放――乱――收”周期性重演。

首先，构建科学合理有效的改革制度框架，以确定性的制度设计应对改革结果的不确定性。在时间上，制定简政放权改革的路线图和时间表，并将其调整以及推进过程制度化，避免执行过程的随机性。在此过程中，相关保障法律法规起草、修订、审核、清理等工作应具备及时性，保证法律法规的修订与简政放权改革同步进行。具体来说，全面清理失效或不适宜新时期客观条件的相关文件；按照改革推进时间节点，及时将保留或者下放的权力关进密闭的制度之笼中。在空间上，构建各领域间、部门间或层级间的协作制度框架，保证各改革部门之间及时共享相关信息。对简政放权过程中所应起草或者修订的一系列法律法规要严格把关，防止部门利益法制化，发现问题及时抄告或移送相关部门或领导，并对接下来的情况进行跟踪。

其次，实现简政放权实施流程以及运行程序法治化，为改革顺利推进提供合理性和合法性条件。一是简政放权的实施流程应遵循职权法定原则，在职权范围内具体实施，严禁法律范围之外的扩权设权。从中央到地方各级政府逐步放权，并通过及时调整各项规章制度，保证各项相关改革措施的法规规章和规范性文件具有指引性和可操作性，以此保证地方政府有规可循。二是以法律授权为依据，完善“三张清单”制度，通过“权力清单”“责任清单”和“负面清单”使政府各部门明确权力与义务，实现“清单之外无权力”，做到“清单之外无”，避免出现借“清单”规避应尽义务情形。三是及时将县级“清单”试点所总结出的经验，以法律形式确定下来，低位阶规章成熟后可以上升为法律，避免法律滞后，将维护保障秩序和激发释放活力有机统一起来。

最后，完善各项配套制度，真正系统推进简政放权。简政放权作为一项系统工程，如果仅着眼于审批的财政支付或者工资福利等方面，则会缺乏长期实效性。例如，相比作为“权力过分集中”派生物的庞大党政系统，行政系统却负担着更多的经济系统和社会系统运转事务。因此，通过改革人事权，扩充财权、下放事权，使地方政府的人权、财权和事权合理匹配，减少消耗简政放权副产品――重新安排官员的难度。在此过程中，应注意不断优化部门编制资源配置。将编制合理配置到重点领域，通过编制的只减不增来形成倒逼机制，从某种程度上有力地推进简政放权。此外，及时调整和完善其他配套制度，形成互相衔接的制度体系，而不仅仅是零碎的制度要素，使诸多制度配套协调有序施行。例如，建立企业“黑名单”或异常名录等制度，推进社会诚信体系建设，从而激发市场与社会活力。

参考文献：

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改进社会治理的方式例5

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）34-0007-03

经过几十年的现代化建设，社会利益主体呈现多元化、社会力量趋异质化成为我国社会的重要特征。整合这些异质的社会力量，制度化并维持“妥协的不平衡”，确保国家的合法性资源不流失，显得十分紧迫。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”然而，受历史与现实因素的制约，当前我国的国家治理无论是公共治理，还是私人治理都出现了功能紊乱与协调失灵，形成了程度不同的治理危机，严重削弱了国家的治理能力。剖析当代治理理论范式的差异及其内在矛盾，努力创新一种基于马克思主义国家理论的治理研究范式和相应的制度建构方案，就成为研究国家治理现代化的一个重大的、具有极高理论价值和实践意义的命题。

一、相关理论研究综述及问题的提出

“治理”一词拥有着悠久的历史。从其词源来看，英语中的治理（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，与统治（government）常常交叉使用[1]。赋予治理一词现代意义的，学界公认为是1989年世界银行在描述当时非洲国家的情形时首先使用的“治理危机”（crisis in governance）一词[2]。“国家治理的概念是现代国家所特有的一个概念，是在扬弃国家统治和国家管理概念基础上形成的一个概念，它吸收了治理和善治理论与公司治理理论的合理内容。国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序”[3]。

在全球化背景之下，总体而言，国外学者对当代的国家治理研究表现为自由主义、西方马克思主义和“第三条”道路三种研究范式。这三种国家治理的研究范式的共通之处在于都强调了治理过程的多中心治理主体的协商、合作和互动以及制度创新。差异在于：自由主义更强调中立的国家、自由公众（民间社会）以及自由的“自我”行为模式，如Landell-Mliis（1991）的《Governance，civil society and empowerment》;马克思主义从阶级、政治关系出发，既强调社会合作共治也强调国家的元治理作用，如BobJessop（2002）的《Globalization and the National State》;“第三条”道路理论则在政治方面强调打破左右两分法，在治理方面强调双边多层次的国家治理体系，如Anthony Giddens（1998）的《The Third Way―The Renewal of Social Democracy》。

在国内，伴随着治理理论的引入，国内一些学者对国家治理现代化的研究也取得丰硕的成果。从总体上看，我国已展开的相关研究在宏观层面大致有五个方面：一是以邓正来、何增科为代表的对当代中国国家与“公民社会”关系理论的研究;二是以俞可平、杨雪冬为代表的对“治理理论”和“善治”、多层治理结构的研究;三是以谢庆奎、林尚立为代表的对“中央与地方关系”“政府间关系”改革的研究;四是以徐勇、贺雪峰为代表的对地方治理改革实践的研究;五是以郁建兴、肖扬东为代表的马克思主义国家治理理论与现时代研究。

国内外相关领域的理论成果颇丰，值得借鉴。特别是治理打破了长期存在的政府或市场的两分法传统思维方式，强调全球性和社会合作共治的新型民主治理形式，这些对推进我国国家治理现代化提供了有益借鉴。但不同的治理研究范式的竞争以及治理失败都表明了对“国家治理现代化”研究，无论是研究范式还是研究视角以及研究工具都有待进一步拓展。

首先，治理的最大作用在于辨识重大问题。由于社会、历史、文化的差异，契合中国特色社会主义国家治理的研究范式还需进一步创新，大量反思性的理论资源有待进一步引入治理研究中来;其次，面对着复杂的现代性社会，治理本身存在着失败的风险，要建立良性互动的治理结构则必须对社会共同体的价值规范问题给予更多的关注。

二、中国特色社会主义国家治理现代化历程与转型障碍

如果从治理的结构性因素来分析中国特色社会主义国家治理现代化总体历程，大致可以划分为两个大的阶段：第一个阶段是新中国成立初期到1978年的改革开放之前，第二个阶段就是改革开放以来直至今日。中国特色社会主义国家治理现代化历程的这两个阶段在国家、市场和社会三大治理结构方面有着截然不同的结构性特征，对中国今天的国家治理现代化转型有着重大的影响。

在新中国成立初期的第一阶段，国家百废待兴，国家治理面临的首要任务就是如何将一个饱受战争创伤、社会日益碎片化、传统而又落后的农业大国向现代化国家转变。受制于当时国内外复杂的环境和严峻的挑战，新中国成立初期的国家治理本质上是一种延续了浓厚的阶级意识形态为价值导向、以革命为手段的群众运动治理路线。在这种治理模式下，政治方面凸显了国家尤其是政党的力量对社会的控制，行政权力深入到社会各个领域和乡村基层，社会力量极其弱化;同时，计划经济的全面实施，进一步强化了国家的社会控制力，市场的作用几乎消失殆尽。新中国成立初期的这种国家治理模式对于新政权的建设、庞大人口社会的有效组织和国家快速现代化的优势和弊端已被历史所证明。最终，这种带有强烈意识形态的国家治理模式以“”的方式结束而画上句号。“‘’把一切事情推到无可复加的地步，‘’的最终失败也在一定程度上预示着中国社会大变动时代的国家治理将是朝向建国后成功经验的某种复归。”[4]

十一届三中全会的召开，标志着第二阶段中国特色社会主义国家治理模式的开端。相对于第一阶段国家治理模式而言，这一阶段国家治理方式更倾向于理性、开放的特征。在政治方面，国家治理转变了以阶级斗争和群众运动为主的社会治理方式，国家与政党开始分工合作，国家的理性官僚精神得以加强，社会自组织力量得以壮大，追求“政绩合法性”成为国家治理的主要方式[5]。同样，在以“经济建设为中心”的治理目标下，计划经济逐步让渡给市场经济，市场在治理中的地位和作用得以强化。与苏联的“休克式”改革不同，总的来说，第二阶段的中国特色社会主义国家治理现代化改革，具有“渐进式”道路和“摸着石头过河”的探索式特点，国家、社会和市场三驾马车的治理格局逐渐成形。

经过三十多年的改革历程，中国特色社会主义国家治理现代化转型对于政治民主的增量改革、社会稳定和经济的高速发展提供了良好的制度支撑，但其改革负面效应也在不断累积：“渐进式”改革方式导致了体制内和体制外的不公平日益明显;追求经济快速发展的目标导致了国家（政府）粗放式管理，国家（政府）对经济社会的过度干预使社会和市场的力量难以真正发挥治理作用，国家的腐败问题也日益凸显。并且，这些问题在当代全球化背景下被进一步放大，国家治理改革方向和路径的争议不断，中国特色社会主义国家治理现代化转型势在必行，并且成为一个重大的理论和实践问题。正是在这种历史和现实环境下，中共十八届三中全会将“中国特色社会主义国家治理现代化”提升为改革的总目标。构建现代化的民主政治和完善的国家治理结构有学者称之为历史的发展正在赋予中国共产党去完成的第四件大事[6]。然而，要完成改革的这一总目标和伟业，仅仅是挪用、借鉴或者照搬都是不可能完成的。理论和实践的历史延续、积累、总结和创新是完成中国特色社会主义国家治理现代化的必然选择。

三、中国特色社会主义国家治理现代化的路径选择

按照学者何增科的观点，国家治理体系和治理能力现代化的衡量标准至少有四条，分别是：民主化、法治化、文明化和科学化[3]。此外，国家治理现代化还涉及国家治理的有效性问题，它们分别涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样[7]。也就是说，国家治理现代化包含了应然和实然层面的问题需要解决，换句话说，中国特色社会主义国家治理现代化的策略选择需要同时兼顾价值和治理结构两个层面。

第一，在国家治理的价值层面，推进中国特色社会主义的国家治理现代化首先需要坚持和捍卫马克思主义的指导地位，其中尤其需要对马克思主义国家理论的治理研究范式进行理解和创新。国家治理的价值层面将决定国家治理现代化的道路选择和具体路径选择。改革开放以来，随着各种社会思潮的涌起和社会观念的变革，中国改革的方向和方式包括国家治理的价值争议不断出现，复杂了改革的布局安排。正是在这种背景下，党的十报告提出了“三个自信”理论，表明了我们党坚定不移走中国特色社会主义道路、坚持中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义制度的决心和信心，也为中国特色社会主义国家治理现代化转型提供了价值导向。这就要求我们在全面准确地研究和把握马克思主义国家思想与理论的同时，必须带着当代人的生活旨趣去解读马克思主义国家理论，凸现那些对构建中国特色社会主义国家治理现代化有着重大意义的马克思主义国家理论传统资源，构建符合中国特色社会主义的马克思主义国家治理研究范式，以指导国家治理现代化转型，从而研究解决新的问题[8]。

第二，在国家治理结构层面，要创新治理的组织结构，构建一种基于“政党为中心的国家、市场和公民社会共同构成的多中心公共治理体系”的新型国家治理模式。党的十七大报告指出，由于当前“社会主义市场经济条件下社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式‘四个多样化’趋势的进一步发展，传统的社会管理形式已越来越不适应”，对此，“要深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[9]。十八届三中全会在《决定》中进一步指出：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。有中国特色社会主义国家治理现代化是为了更好地服务社会，要加强国家治理结构创新，及时地从过去单一的行政管理体制创新转换为以政党为中心的多元治理体制。在当代全球化不断挑战传统民族国家的地位、资本主义国家与社会主义国家的转型弱化了国家阶级属性的背景下，当今社会安全、和平发展、生态环境、传染疾病等人类共同面临的公共性问题显得尤其重要。公共性问题的解决显然需要国家力量与私人力量的协同共治。而这首先需要合理界分国家与社会及个人的合理边界;然后通过变革国家机器、注重国家的制度建设和考虑提高国家策略能力，将国家的合法性诉求由经济增长转变为公共制度建设。实践证明，适度的党政分离，不仅有利于加强党的领导能力，而且增强了国家（政府）的行政管理能力。“中国的‘党――国家’体制尝试通过实行――作为体制改革的――参与的新机制，在地方政府范围内不仅加强其社会和政治控制，而且加强其政治合法性，并以这种方式形成更多的制度信任和制度稳定。”[10]事实上，国家治理现代化是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到民主参与的主体性变化的制度型塑。

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[7]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（1）.

改进社会治理的方式例6

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）01-0010-05

〔收稿日期〕 2013-11-10

〔作者简介〕 许耀桐（1952-），男，福建福州人，国家行政学院教授、博士生导师。

刘 祺（1986-），男，河南郑州人，国家行政学院博士生。

当代的国家和社会，因其公共事务的复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性，使得管理的难度不断增大，亟需新的模式助力变革。肇始于20世纪80年代的治理理论，被广泛应用于政治、经济、社会诸领域，起着框架性解释和指导作用。中国学者对其进行研究，已有十余年之久。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”明确地把治理作为实现我国全面深化改革的目标和路径，这表明，中国的改革已进入通过建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，从而达到国家有效治理的新阶段。《决定》全文共24次提到“治理”一词，这主要有：国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理体系及其结构层次、方式方法、组织人员等诸多方面。《决定》提出的国家治理体系的崭新命题，需要我们认真探索、领会要义。我们要将治理理论、治理模式与中国国情相结合，构建中国特色社会主义的国家治理体系，推进国家治理能力现代化。

一、国家治理体系的系统与结构层次

根据世界银行的定义，“治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。” 〔1 〕联合国发展计划署认为，“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者。” 〔2 〕全球治理委员会对治理的界定是，“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。” 〔3 〕 （P4 ）由这些解释可知，治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动。

按照治理的不同层面、不同领域，治理行动涉及国家治理、政府治理、社会治理、公司治理、法人治理、社区治理等多方面。“所谓国家治理，是指国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。” 〔4 〕国家治理强调多主体，执政者及其国家机关是主体，人民也是治理主体，还有其他经济组织、社会组织都是参与主体，变单一主体为多元主体，民主融入了治理，协作融入了治理。治理，不是削弱了国家能力，而是增强了国家能力，有益于扩大公民参与，有助于提升治理绩效。

当代中国国家治理涉及政治、经济、社会、文化、生态、政党等方方面面，国家治理体系即是由各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系。国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，涵盖行使公共权力、履行国家职能、制定公共政策、提供公共产品、分配社会资源、应对突发事件、维护社会稳定、建设和谐社会、促进社会发展、处理国际关系等各个方面的能力。“治理能力反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量，较高的治理能力意味着国家对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。” 〔5 〕有了一套完备良好的国家治理体系，才能提高一国治理能力；提高了国家治理能力，才能充分展示和发挥出一国治理体系的效能。

按照构成来讲，国家治理体系可以分解系统、结构、层次三个方面。体系是由若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体，“行为者和机构把它们的资源、技能、目标混合起来，成为一个长期的联合体——一个体系。” 〔3 〕 （P43 ）国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等系统构成的一个有机整体。例如在我们国家，政治权力系统的治理是包括执政党、政府、人大、政协、法院、检察院等在内的治理；社会组织系统的治理涵盖工会、共青团、妇联、社区组织以及各种公益、科技、商会类组织等治理；市场经济系统的治理有公司治理、法人治理等。在政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统之上的是宪法法律系统和思想文化系统。宪法法律系统的治理是指按照各种法律规定的依法治理；思想文化系统的治理涉及思想领域、道德领域，即实行德治。宪法法律的依法治理和思想文化的德治治理，既有自身的独立性系统，又具体地渗入到政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统的治理之中。

构成国家治理体系的系统，本身都具有结构性质。结构是一系统诸要素之间的组织形态，包括诸要素及组织的序量、张量等。作为系统的结构，其基本特点是层次。层次是系统结构在组成方面的等级秩序。不同层次具有不同的性质和特征，既有共同的规律，又各有特殊规律。概括起来，治理的结构有四个层次，即由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式构成。

治理现代化意味着国家治理要更加科学、更加民主、更加法治，同时也要制度化、规范化、程序化。它包括两个方面，一是治理体系（系统结构）的现代化；二是治理能力（方法方式）的现代化。推进国家治理体系现代化，其一，需要深化行政体制改革，转变政府职能，优化政府组织结构，健全政府之间以及政府部门之间合理的职责、权限分工体系，形成不同政府主体的整体型、协作型治理机制，提高整个政府治理体系的总体效能；其二，需要深化经济体制改革，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展；其三，需要创新社会治理体制，改进社会治理方式，培育社会组织力量，激发社会组织活力，构建公私合作伙伴关系，有序引导公民参与，提高社会治理水平。行政、经济和社会体制改革相互配合，理顺政府、市场、社会的关系，最大限度地解放和发展社会生产力，解放和增强社会活力，形成政府、市场、社会既相对独立又相互制约、相互支撑的开放性治理结构。推进治理能力现代化，必须强调按照社会主义民主和法治要求，改变过往单一主体式、运动式、命令式的管理方式，推动治理与法治化、民主化、社会化的有机结合。这就需要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持协商民主广泛多层制度化，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，开创依法治国新局面，藉此不断提高政治上的决断力、凝聚力，行政上的执行力、公信力，社会上的整合力、团结力。

二、国家治理体系的发展和特征重点

国家治理体系的形成与治理能力的提升，是一个历史的、社会的发展过程。现代社会的国家治理体系与治理能力有着时代的内涵和要求。在历经改革开放35年之后，中国特色社会主义市场经济体系正逐步健全完善。经济体制改革催生着行政体制改革，我国的政府管理从计划经济时代的“大包大揽”、“全能主义”，转向市场经济时代的“有限政府”、“有效政府”，政府、市场和社会之间的关系发生了深刻的变化，促使中国走上治理之路。

（一）当前国家治理的变革：从管理转向治理

中国正处于从传统社会向现代社会，从农业社会向工业社会和后工业社会，从社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都发生了极其深刻的变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的管理方式已不能适应现实要求，社会经济制度变迁催生出国家管理模式的变革需求，即从管理走向治理。“管理”和“治理”蕴含着两种不同的治国理政观念，首先，管理强调强制，政府下命令、发指示，作出政策方案。而治理则强调政府、社会、民众多主体互动协作，共同处理公共事务。治理作为一种政治过程，虽然需要权威，“但这个权威并非一定是政府机关”〔3 〕 （P4-5 ），而管理的权威则必定是政府。其次，权力运行的向度不一样，政府管理的权力运行方向总是自上而下的，政府治理则是一个上下互动和平等展开的运作过程。

国家向着治理发展的变迁路径，可以概括为“管制—管理—治理”三种状态，即：管制状态（传统行政）、管理状态（新公共管理）、治理状态（治理现代化）。在我国的国家发展进程中，大致也经历了这三种状态。计划经济时代依托各级政府机构对国家事务和社会事务进行管理，这种管理状态具体体现为管制行政，政府作为单一管理主体依靠行政指令管理经济和社会生活，通过垄断权威自上而下垂直管理、集权管理。这时期较为典型的做法是通过单位、村（居）委会等组织形式，实现社会成员的有组织化，依托权力网络来管控公共事务。随着改革开放的深入，市场经济的发展，既往的“全能型、人治化、封闭式”的管制行政模式，已不再适应复杂的市场经济和社会事务的协调需求，“市场式政府”、“参与式国家”、“弹性化政府”和“解制型政府”等新公共管理的改革方案成为选项。我国从1982年开始，国务院进行了多次政府机构改革，逐步转变政府职能，集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；推行中央与地方的分税制改革，极大地下放了经济管理权限；民间组织大量涌现，全国居民自治组织达67900个。尽管市场和社会对政府干预的依赖开始减少，但政府仍然发挥着重要的作用，一些基本的法律规则和公共物品必须由政府来提供。特别是在“市场和社会自身无法协调秩序治理从而陷于分裂和混乱之时，只有政府这个强制性的公共权威可以出手挽救这一危机局面。” 〔6 〕进入新世纪以来，市场、社会的复杂性加剧，走向治理、实现治理现代化的问题提上了议事日程。治理现代化既涵盖各方面的科学治理、民主治理、制度治理，也容纳法治、德治、共治、自治等内容。治理现代化意味着将国家对现代化建设各领域的有力有序有效管理，同各种范畴、各种层次、各种形式的自主网络、自治权威相结合，从全能转向有限、从垄断转向参与、从管理转向服务、从集权转向分权、从人治转向法治、从封闭转向开放、从权力转向责任，做到国家治理、政府治理、社会治理的全覆盖。

（二）当前国家治理的特征：有效的政府治理

由于我国还处在转型期，是世界上最大的发展中国家。经济、政治、文化、社会、生态文明领域的体制改革尚未完成，与西方发达国家具有健全的法律制度架构、完备的市场经济体系、良好的社会组织发育情况不同，因而对国家治理不可能力求一步到位，必须立足于当前中国发展的国情、政情、社情。又由于中国是社会主义国家，我国的国家治理要具有中国特色。

作为国家治理体系主体之一的中国各级政府，仍负有重大作用。库伊曼和弗利埃特认为，政府在治理中的任务包括构建（解构）与协调，施加影响和规定取向，整合与管理三方面。〔3 〕 （P46 ）相比之下，现阶段中国政府的作用更为重大，正如党的十八届三中全会《决定》指出，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”无疑，中国各级政府必须在国家治理中起主导作用，即发挥政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的龙头作用，实现《决定》提出来的“有效的政府治理”。政府不能等同于一般的社会组织，更不能被边缘化。

正如市场失灵、社会失灵一样，治理也有可能失败。现阶段我国市场经济体制还不尽完善，社会组织发展还处在“先发展、后管理”阶段，包括法律法规在内的制度设计与整个制度体系都还不够完备。为最大限度消减治理失败造成的低效甚至失效等消极影响，为政府、市场、社会的发展提供制度保障、社会动力和监督体系，在“管制—管理—治理”的进程中，特别是在当前我国从管理向治理的转变中，应有一个实行政府主导型治理的过程，即“导理”的过程。因而，在中国推进国家治理体系现代化的过程中，不是简单地表现为“管理—治理”的过程，而是包含有“管理—导理—治理”的过程，即带有从导理演进至治理的显著特征。虽然导理的过程，也是通常说的从管理到治理的表现为制度、文化和心理的综合性转变过程。然而十分明显的是，政府起着领导和引导的主导作用。政府的“导理”作用，具体地说有三个方面：第一，政府起着发动机和推进器的角色，承担领导责任，肩负创新使命，把握战略方向，确保制度供给；第二，更好地发挥政府在市场经济中“看得见的手”作用，制定规则体系，做好宏观调控，优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，促进共同富裕，弥补市场失灵；第三，政府帮助培育和完善各类社会组织，起着引导、规范、约束的作用，并倡导社会责任和培养公共人文精神，推动社会参与。在当前，中国只有实行政府主导型治理，才能实现有效的政府治理。

（三）当前国家治理的重点：创新社会治理体制

随着社会主义市场经济体系的建立完善以及行政体制的深化改革，当前推进国家治理体系现代化的重点是社会治理领域。社会组织作为国家与社会、政府与市场之间的媒介，具有公共，可以接受政府授权，承担公共事务管理。第三部门的兴起打破了传统资源配置上政府和市场非此及彼的选择。对于国家与社会的关系，马克思主义认为，国家最终要走向消亡，国家的权力要被社会收回，重归社会。在这样的进程中，现在就需要我们重视社会组织的发展。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”十以来，党中央多次强调要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这些政策为社会组织的生长和发展，提供了有利的宏观制度环境。

要加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序，第一，必须正确处理政府和社会关系，尽快实施政社分开，培育各类社会组织。2013年《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出：“让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。”要改革社会组织管理制度，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。第二，实施社会组织科学分类管理，进行社会组织的去行政化、公开透明化、规范有序化的改革，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，激发社会组织活力。例如，充分发挥民间商会、行业协会的中介作用，协助政府规范市场主体行为，维护市场经济秩序，降低交易成本；充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体在维护群众权益方面的作用。第三，完善基层群众自治制度，创新有效预防和化解社会矛盾体制。统筹发展城乡村（居）民自治和社区建设，健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，发挥城乡社区在发展民主自治、扩大有序参与、提供公益服务、加强社会管理、防化矛盾纠纷、维护社会稳定方面的作用。第四，构建“多中心、协作型、整体性”治理模式，坚持系统治理，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。提高公共事务参与主体的沟通能力，协作能力，培育社会资本，形成政府与第三部门合作伙伴关系，逐步迈向多主体参与，整体性协作，网络化治理的态势，实现治理结构良性和均衡，有效引导社会组织在志愿服务供给中的作用，弥补政府供给的缺位或低效。

三、国家治理体系的建构原则和实现途径

当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，必须构建现代化的国家治理体系。充分释放十八届三中全会全面深化改革的红利，要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，将治理的一般方式和中国国情、政情、社情有机结合，使得国家治理体系体现时代性、把握规律性、富于创造性。

（一）国家治理体系的建构原则

一是科学治理原则。所谓科学治理是指通过建立健全既体现科学理念、科学精神，又具有科学规划、科学规则、科学运作的治理体系，并充分利用现代科学技术进行治理。要利用信息技术依托网络优势建立治理信息系统；要遵循科学的决策原则进行治理决策；要提高治理参与主体的能力及素质；要注重绩效，采用科学的方式、方法和工具提升治理绩效，并对治理绩效进行评估及改善。

二是民主治理原则。国家治理要以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥社会主义政治制度优越性。治理过程中，一要民主决策，决策不仅是政府的事，而是参与主体共同决策；二要民主参与，广泛发动社会组织和公民参与治理或进行自治；三要民主监督，治理过程公开化、透明化，巩固治理合法性。

三是制度治理原则。制度供给以及优化制度环境是政府的重要职责。制度安排为规范政府与市场行为、按规办事提供了约束边界，明确公开的规则和制度为整合各主体利益，维系经济及社会秩序、促进合作治理提供了重要保障。国家治理是依托制度的治理，应大力发展和支持政务公开制度建设等实践，并逐步健全社会参与、监督的系统配套制度。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。

四是中国特色原则。十八届三中全会的《决定》指出，“坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向；坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新”。治理理论是一个舶来品，要在中国发挥作用，能够发展，需要将其中国化。从中国自身的国情出发，在推进国家治理体系现代化方面，其核心内涵是强化执政党领导地位。在实现有效的政府治理方面，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。在创新社会治理方面，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

（二）国家治理体系的实现途径

一是树牢目标理念。在走向国家治理的进程中，我们要树立与当前政治、经济、社会、文化发展水平相适应的价值理念和目标体系，即适应现实的中国国情、中国社会生态条件的价值排序，要把“社会公正”、“公共利益”、“社会稳定”置于与“经济效率”和“发展增长”同等重要的地位，在有条件的情况下，甚至要放在更为重要的位置上。创新治理理念，必须坚持以人为本，实现科学发展；坚持公共利益至上，实现和谐发展；坚持实事求是，实现稳步发展。逐步从集权向共治转变，从人治向法治转变，从管理向服务转变，从权力本位向责任本位转变，从封闭管理向透明治理转变，从政府本位向社会本位转变。

二是加强顶层设计。构建国家治理的体制机制，立足“国家—社会—市场”的三分结构，形成公共权力为核心的多元治理格局，使各种治理权威既有合理的分工，又能形成统一的合力，确定国家治理的政治、法律与管理方略。体制方面，要理顺政府不同部门之间的权责关系，建立分工合理、权责匹配，既相互制约又相互协调的行政架构。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断完善市场经济体制。发展社会组织，塑造公民参与治理的模式。机制方面，要完善协作机制，加强治理主体的沟通、参与、合作、协同、整合。建立信任机制，形成网络运转的互惠规范。健全责任机制，厘清治理主体的权责配置。强化监督机制，形成科学有效的权力制约机制，规范治理主体的行动行为。完善信息交流机制，构建透明运作型的国家治理模式。

三是突出制度建设。建立健全国家治理的法律体系，有效治理包含着“公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现。” 〔3 〕 （P268 ）建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。进一步深化立法、司法体制改革，树立宪法和法律的至高权威，完善中国特色的法律体系，推进立法、司法的科学化和民主化，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。要维护宪法法律权威，健全司法权力运行机制，深化行政执法体制改革，明确行政执法主体，合理分解执法职权，完善行政执法程序，规范行政执法行为，加强执法队伍建设，强化对行政执法的监督。完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度。

四是推进政治改革。实现中国国家治理，尤其是加大政治体制改革的力度，必须走全面深化改革之路。贯彻党的十八届三中全会精神，推进政治体制改革的任务主要有：其一，推进执政党改革。作为执政党，中国共产党要转变功能，从行政事务中解脱出来，专门从事对国家的决策建议、监督调节、思想导向等，利用各种支持资源，充分发挥其治理的最高权威作用。其二，推进政府改革。必须加快中央和地方各级政府的职能转变，优化政府机构设置，全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，积极稳妥实施大部门制，优化行政区划设置，探索推进省直接管理县（市）体制改革。其三，推进人大改革。推动人民代表大会制度与时俱进。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。其四，推进政协改革。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。其五，推进司法改革。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，健全司法权力运行机制。

五是夯实社会基础。推进国家治理最重要的是社会和人民的参与，必须通过民主参与实现国家与社会的良性互动。一方面，培育和发展社会中介组织，充分发挥第三部门作用，完善社会的自治组织机构（如村民自治和城市社区自治），使之成为社会治理的基础，建立政府与社会相互依赖、相互协作的互动关系。政府完善中介组织的有关法律，规范和约束中介组织的行为，为中介组织的发展创造一个公平、环境良好的竞争环境。另一方面，推进政府民主行政，完善民主决策，建立民众参与决策制度，如公共决策听证制度。推进政府信息公开，扩大民主参与、加强民主监督。

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改进社会治理的方式例7

中图分类号：D630．1 文献标识码：A　文章编号：1004―1605(2005)12―0024一03

社会治理作为一种公共管理模式，是西方国家在现存政治制度的基本框架内，在政府与市场、政府与社会、政府与公民基本关系明确定位的前提下诞生出来的新的社会管理方式。它改变了长期以来国家支配社会的模式，缓解了社会转型过程中来自于国家的顽强阻力；同时，培育了社会的自主性、自治性。社会治理打破了政府对公共管理的垄断，使政府不再是唯一的公共服务提供者，有利于促进公共服务创新。

一、社会治理理念与中国现实境况的逻辑契合

社会治理作为超越于新公共管理的一种理念，是在各国寻求公共管理新模式的进程中提出的一种新理念和新构想。社会治理根植于治理理论。治理理论产生于西方发达国家，这些国家是公认的民主政治较为成熟的国家，民主政治是治理理论兴起的政治背景。民主政治意味着民众与政府之间不是被统治者与统治者的关系，而是委托人与人的关系，即民众是公共权力的主人，民众作为委托人将公共权力托付给政府，使其代行公共管理的职责，政府的权力及其相应职责均来自于民众的这种委托一契约。这一经典的民主理论预设是治理理论得以兴起的基本理论前提。正因为如此，社会治理对于尚未开启民主化进程的国家而言只能是一件后现代的奢侈品。

社会治理体现了一种还权于民的努力方向。格里・斯托克认为，“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”，“治理理论也提请人们注意私营和志愿机构之愈来愈多地提供服务以及参与战略性决策这一事实”。政府一词往往指合法垄断社会强制性权力的公共事务管理机构。而治理认为社会的权威应当多元化，强调除了政府以外的其它组织(非政府组织)在提供公共产品方面的作用，是对政府垄断公共产品供给的置疑。如果说追问统治者占有权力的理由构成了近代民主政治的逻辑起点，那么治理理论追问政府垄断公共产品供给的理由则成为民主政治进一步深入发展的逻辑起点。如果民众能从政府以外的组织获得公共产品，那么更多的具备自组织色彩的非政府组织将为民众提供更加广阔而真切的实现自我管理的民主思想的历史舞台。而这其实不过是使公众拥有选择政府以外的公共产品提供者的权利，不过是公众的自的拓展而已。因此，“社会治理蕴涵了有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公正等等理念，以共同治理为本，谋求政府公共部门、私营部门、公民社会等多种社会管理主体之间沟通与交流，通过共同参与、协同解决、公共责任机制，在社会公正的基础上提高社会管理的效率和质量”。社会治理契合了人类实现自我管理的民主理想，它为民主政治的生长与完善提供了新的历史契机。

中国改革开放以来，在由传统的计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，政府开始转变职能，还权于民，还权于社会，努力实现由计划经济条件下无所不包的“全能政府”向市场经济条件下有限政府、责任政府转变，由宏观经济的“控制者”、“计划者”向“指导者”、“引导者”转变。中国在国家法治化建设中也取得了长足的进步，法治观念深入人心，民主化进程也有目共睹，社会公正的理念也正在得到张扬。《中共中央关于加强党的执政能力的决定》也提出要“形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处社会”，“要适合我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义”。与此同时，与社会主义市场经济相适应的政府管理也由过去政府管理更多地突出特殊集团的意志向更多地突出社会公众的意志转变；由突出政府管理活动以政府主体的规则为导向向突出以社会公众的需求为依归转变；由突出政府管理是直接进行统治的工具性作用向突出政府管理为社会公众提供公共服务的服务性作用转变；由突出对上级负责向突出对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任制转变。这一切意味着政府职能从重政治统治向重社会治理和公共服务转换。因此，作为一个正在努力建设社会主义民主和法治的国家，中国依托迅速发展的经济与已有的社会和政治优势，完全可能形成“后发态势”，在推进社会治理方面进入先行探索的行列。所以，逻辑地说，当前中国政治文明建设过程中存在着社会治理得到实际运用的条件和空间。

二、中国社会的转型和权威结构的变迁，为中国推进社会治理提供了前提条件

中国具有强政府的传统。但是，随着社会转型日趋深刻，依法治国的理念更加深入人心，公共生活中原有的权威结构已经发生了深刻变化，依托市场而与政府保持距离的自主个人的大量出现，使政府包揽社会事务处理的积极性和能力都大为减弱，主动转变职能和创新政府履行职能的方式，已经成为中国政府自身的要求。

中国自1978年开始了体制改革。体制改革的实质是权力结构的调整，由此为治理模式的转型提供了新的基础。中国的改革从经济开始，经济改革又从农村开始，农村改革则是以“下放权力”为特征的。如邓小平所说，“调动积极性，权力下放是主要内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自，调动了农民的积极性”。农村改革将作为农村公共权力重要组成部分的土地经营权下放给农民。农村改革的市场化取向又推动了城市国有企业改革，“政企合一”的体制向政企分开的体制转变，企业开始成为独立经营的法人团体。伴随经济改革的是政治改革，而政治改革的目标是推动民主化和法治化进程，逐步落实人民的民利并以法的方式保护公民的合法权益。经济和政治改革的一个重要后果便是社会自治组织的出现。如个体私营工商业者协会、商会、消费者协会、各种学会、研究会、基金会、职业协会、兴趣组织等。而且大众传播也开始作为群众喉舌反映民众意见和要求，社会成员可以通过大众传播参与讨论公共事务。

以上这些变化说明中国公共权力配置和运作的社会基础正在发生重大变化。这些自治性组织相对于国家具有自主性或非官方性特征，但在一定范围行使对公共事务的管理权，并在一定程度上影响着政府的公共决策。如消费者协会代表参与政府价格政策的听证会。公共权力的配置开始由政府一极向政府与社会自治组织分享权力转变，决定公共事务的主体不仅有政府(在中国语境下指广义政府，包括执政党、人大等)，而且有各种国家法定权威认可的自治性组织。公共权力的运作开始由单一的自上而下运用向政府自上而下和公民通过其组织自下而上的双向运用。由此也意味着中国的治理模式正在发生结构性的转型。

如果围绕公共事务而形成的利益卷入者能够有序而且有效地协商解决社会事务，则将不仅对于公共管理的效果和效率是一个重要的推动，对于社会主义民主建设也是一个推动，对于行政管理体制的改革更是一个促进。从这一点来说，社会治理不但不构成对政府权威和职能的挑战，而且有利于政府找到新的发挥调控作用的载体和方式。因此，即使在仍然保有强政府色彩的社会转型中的中国，社会治理也可能找到现实的空间，获得有效推进。

三、对消解社会问题和降低治理成本而言，社会治理不失是一种较理想的治理模式选择

社会治理是一种公共管理模式，但不是唯一的模式，更不是一种试图解决所有公共管理问题的模式。社会治理的根本价值在于提高公共管理的效率，其本身是在市场失灵和政府失灵的“缝隙”中萌发生成的。社会治理虽然可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但不足以解决一切问题。社会治理有自己的活动领域，也有自己的内在局限：它结合了国家的管理，但不能代替国家依法行使强制力；它利用了市场运作的机制，但也无法代替市场对各类资源自发进行有效的配置。社会治理是以国家和市场为基础的，是作为公共领域的政府、作为私人领域的企业和作为第三领域的社会或社群彼此结合而形成的共同管理，是对单纯国家或市场手段的辅助和补充。就社会资源配置而言，存在着市场失灵和政府失败，同样也存在着社会治理的失灵。就其现实生活中适用的范围而言，社会治理的真正空间在于涉及具体群体利益的各类社会问题及其解决。

事实上，在中国这样的超大国家，由政府包揽社会一切事务显然十分困难，而且治理成本也很大。传统体制之所以需要改革正说明这一政府行为的“失败”。而当政府难以有效及时提供社会所需要的公共产品时，社会成员自我组织满足自身特定的需要，显然可以弥补政府行为的不足，且所需治理成本也较低。而一味追求经济利益最大化的市场行为不可能考虑公共利益，对关系到公众利益的公共事务也不可能负责。在对弱者的保护，对社会福利的追求方面，市场不仅会“失灵”，而且本身可能对其构成威胁。社会治理坚持利益的多元化，制定社会政策、方针、对策、措施考虑各种不同社会利益需求，并且以社会最大利益为取向，尤其注重使弱势群体的利益得到保护和体现。

科学消解社会矛盾是社会治理方法的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的关键。随着社会主义市场条件下社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式“四个多样化”趋势的进一步发展，在原有的工人、农民和知识分子之外，出现了新的社会阶层和利益群体。他们在根本利益一致的前提下，发生了具体利益的分化，相互之间存在利益的差异、矛盾以至冲突。要妥善处理这些矛盾，必须采取新的矛盾解决方法，即要使矛盾诸方各得其所，和谐结合，达到多样性的统一。只有这样，才能使各个阶层和群体所拥有的多寡不同、种类不同的社会资源能充分调动起来，相互补充，为全面建设和谐社会而共同努力。

改进社会治理的方式例8

在市场经济体制实行以来，我国政府不断简政放权，在社会公共管理方面，逐渐改变为服务性政府，进一步减少了政府的行政主导作用。在社会治疗模式方面，中国政府也在不断寻求一种多元管理模式，强调公民与政府互动，双方共同管理，而对于社会基层——社区的治理则更多的放弃于民众，并提出了社区自治的管理模式。社区自治模式，是解决中国社会和经济问题的一个重要方法，其集合了公共机构和民众的策略，明确了治理主体，强调公共利益最大化，从而使公众利益真正得到了保障。

一、“善治”理念对基层社会治理模式的重构启示

对于基层社会治理而言，其在解决基层社会公共事务过程中，也要积极维护社会的和谐关系，而这种和谐是建立在民主基础之上的，因此要求政府遵照社会现实，调整社会治理模式。现阶段，我国政府进一步强调了基层社会治理的民主化，政府要还权给民众。全国政协十二届三次会议以来，我国政府大动作“简政放权”，取消和下放行政审批事项累积超过700项。在国务院的号召下，各地区各级政府也要深入推进“简政放权”幅度，社会活力空前迸发。简政放权不仅是过去两年的改革重头戏，也将会是未来的重头戏，而基层社会治理模式也要“简政放权”。事实上，行政主导的基层社会治理模式已经不适应社会经济发展的需求，因而政府要对基层社会治理模式进行重构。但是，重构需要强大的理论指引，而“善治”理念给了我们较多的启示。

“善治”是一种重要的社会管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要强调了通过有效的治理，维护良好的社会秩序和集体。“善治”对政府与社会的关系进行了很好的阐述，具体来看：

（一）合法性质与法治状态

即公众和政府均对社会秩序和权威表示认同，并自觉服从。在基层社会治疗重构中，我国政府也要保证治理模式的合法性，并使其社会大众认同，维持良好的社会秩序。

（二）公众深度参与

“善治”的基本原则是公民参与政治活动、社会活动等，同时强调民众的深度参与性质。对于基层社会治疗重构而言，民众（社会组织）参与治理，要体现在政治和社会生活两方面。中国式的“善治”更加倡导政府和民众，深层次的友好合作，这样才能提高公民参与社会建设，维护社会秩序的积极性。

（三）公开与透明

“善治”要求治理过程中，关系公民和组织成员的直接利益事务要保证公开与透明。具体来说，基层社会治理模式应告知民众，政府、政策等治理相关信息，并给予公众（组织成员）参与治理相关决策制定的机会。此外，也要重视民众对公共决策的监督职能，进而保证管理政策发挥其应有的作用。

（四）公共服务优质性

“善治”强调治理的关键是为公众提供良好的公共服务，公共服务是否优质、高效直接决定管理的成败。同样，在重构基层社会治理模式中，也要保障公共服务的高质量，具体来说基础建设、软性服务等都要保证较高的治理效果。民众与政府的协作管理，将最大限度的突显公共利益。

从“善治”理念中，我们可以得到一些重构基层社会治理模式的启发，我国基层社会治理集中体现为“还政于民”，完成这个过程也将提升社会自治能力。对于社区自治问题，我国应以培育自治能力为主，进而完成整个治理模式的重构。

二、基层治理模式重构——社区自治的治理路径

重构社会治理模式其本质就是改革社会管理方式的过程，对于社区治理而言，“自治”要求社会个体要逐步实现“社会人”的转变，这样才能做好基础社会自治与政府治理的良好互动。在治理模式重构中，社区要尽快实现“政府主导”完成到“自治”的转变，具体来说其治理路径应体现在以下两个方面。

（一）自治主体多元化发展

在社区自治中，需要对政府的职能、管理行为等进行重新定位，以提高治理的规范性。在社区自治中，自治主体已经发生了改变，其包括政府、公民、社区组织三部分，与传统治理模式相比，重构后治理主体不再单一，而是出现了多元化发展。在社区自治中政府仍占有关键的主体地位，但是要保证社区的公民充分发挥其管理的职能。作为政府，要重新定位自身参与社区建设角色，将原有“全能政府”职能进行分解，让各类社会事务管理下放至公民治理。同时，近年来一些社会非营利组织逐渐开始承担起行业内社会事务的管理，这使得政府不必浪费精力管理纷繁的事务，社会非营利组织已经成为基层政府的左膀右臂。由此来看，公民、社会非营利组织将作为政府的补充力量，在社区自治中担负起重要的责任。在社区自治主体向多元化转变的过程中，还应完成以下几个任务：

1.定位权力与关系。应构建新的现代社区组织结构，传统的自上而下单向权利运行结构不能满足合作、协商的多方管理关系。因而，要构建一种上下联动的互动管理模式，要求多方管理主体可以进行良好的合作、协商。定位权力与关系的关键是保证管理主体处于一种伙伴关系，多方主体可以友好的协商确定管理目标，这种多方认同的管理模式也将提高公共事务的效率。现阶段，政府要“简政放权”，提高社会非营利组织、社区公民的主体地位，共构建三者“鼎力”的社会组织结构。

2.加强社会非营利组织培育。社会非营利组织作为第三部门组织，应突显其社会服务功能。在社会主义市场经济体制的发展中，各行业的自治管理需要一些行业组织、社会非营利组织进行管理，而政府加强这些组织的培育，将极大减轻政府管理的负担。这些组织属于民间力量，也是重要的社会资源，应鼓励这些组织发挥出应有的社会服务功能，达到优化社会资源配置的目的。社会非营利组织的主要社会服务内容主要为中介服务和针对性服务两部分，这样能迅速解决问题，同时也能提升服务的专业性。

3.激发内各方参与社区建设热情。社区自治的效果直接关系社区内每个个体，因而要广泛调动社区内各单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。当前，我国社区内各单位参与管理的程度较低，且参与热情不高，尤其是一些私营企业参与率较低等。因而，在社区管理中，要积极宣传社区共设的精神，鼓励各方参与社区公共事务管理。同时，要完善制度规范，如政务公开制度、社区管理体制、听证制度等，从而用制度规范社区自治。

（二）自治方式转向复合型

传统社区治理方式以“管制”为主，强调单一治理主体（政府）绝对的管制权，而在社区自治中要打破这种绝对控制的统一管理模式。在重构基层社会治理模式中，要体现出治理主体服务社会成员的理念，并不进行统一化管理，而要尊重社会个体的差异性。因而，社区自治的自治方式，应是服务、协调、回应等组成的复合型管理方式。社区自治方式要趋于复合型发展，可以运用法律、政治、文化等多种手段。

1.加强改革措施完善。社区自治一次全面的改革，改革离不开各项改革措施的支持。首先，要加快社区改革相关法律制度的建设，构建一套完整且规范的社区法律体系，使社区自治模式规范化、制度化，同时为社区自治深化提供法律依据；其次，要完善社会政策，体现社会公平正义，注重公民的权益，促进社区治理向民主化发展。

改进社会治理的方式例9

善用法治思维法治方式，提供依法治国科学执政的制度保障。一要善用法治思维法治方式，积极推动全面深化改革。二要善用法治思维法治方式，更好实现科学发展。三要善用法治思维法治方式，妥善促进矛盾化解。四要善用法治思维法治方式，有效维护社会稳定和谐。

党的十报告提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这是我们党关于法治方面的一个新判断、新要求。多次强调这一要求，还提出，要坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。十报告和的讲话，体现了我们党在不断总结历史经验教训的基础上，对执政规律的深刻把握，对执政使命的勇于担当，对领导干部运用法治思维和法治方式能力的要求，不仅从思想和行动两个方面为全面实施依法治国方略指明了路径，更体现了我们党对加强执政能力建设的高度自觉。

提高领导干部运用法治思维法治方式能力，奠定依法治国科学执政的队伍基础

法治，简言之，就是依法而治，即管理国家、治理社会主要依靠法律这种普遍、稳定、明确的社会规范，不因为法律之外的社会规则而朝令夕改，不因为领导人的变动而忽兴忽废。这是法治与人治最大的区别。法治重视法的作用，并不否定领导人的作用，而是强调领导人必须在法律范围中活动；并不否定工作中的感情、情意，而是强调“法律面前人人平等”，不为情意所困、所累。因此，在全面推进依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的进程中，培养和提高党员干部尤其是领导干部运用法治思维、法治方式治国理政的能力，是关系加强党的执政能力建设的一项极为关键的重要工作。

（一）提高领导干部运用法治思维法治方式的能力，是其在治国理政中发挥引领示范作用的必然要求。早在1938年10月，同志在党的六届六中全会报告中就曾强调指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”从我国国情和法治建设的推进路径看，公职人员特别是各级党员领导干部在建设法治国家中起着举足轻重的作用。他们不仅是法治活动决策的重要主体，还是法治活动组织实施、执行的重要主体，且他们的言行举止对于群众而言具有很强的示范带头作用。正如古语所言，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。实践中，群众更多地不是从法律条文，而是从身边党员干部的法治实践中感受法律的权威、树立法律的信仰、确立法治的意识。因此，公职人员特别是党员领导干部以身作则运用法治思维和法治方式，做到心中有法、遇事找法、处事用法、敬畏法律，不仅有利于作出合法决策、实施合法举措，提高科学立法、严格执法、公正司法的水平，更有利于引领全社会形成在法治框架内行事的共识与合力，带动全社会守法意识、守法观念、守法水平的提高。

（二）提高领导干部运用法治思维法治方式的能力，是加强党依法执政能力的应有之义。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式，是科学执政、民主执政的必然途径。在十五大确立了依法治国基本方略的基础上，十六大明确提出了坚持依法执政、不断提高执政能力的要求。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将坚持“科学执政、民主执政、依法执政”作为党执政的主要经验之一。在今年主持中央政治局第四次集体学习时，进一步强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法执政，就是党坚持依法治国的基本方略，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。党要依法执政，必然要求党员尤其是领导干部运用法治思维和法治方式，将党的主张通过法定程序及时转化为法律，保证党的路线、方针和政策能够及时、有效地成为全社会公众的行为准则；必然要求党员尤其是领导干部坚持在宪法和法律的范围内活动，运用法治思维和法治方式行使执政权力，带头维护宪法和法律的权威；必然要求党员尤其是领导干部督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关各项工作的开展。

（三）提高领导干部运用法治思维法治方式的能力，是全面推进依法治国的客观需要。在中国特色社会主义发展道路上，厉行法治、依法治国已经成为全党和全国人民的共识。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。多年来的法治建设实践表明，治国理政方略的根本性转变，既涉及到国家管理理论及体制机制的转变，也涉及执政者、从政人员思维方式及行为模式的转变。依法治国不仅要求党要依法执政、各级国家机关要依法履职，也必然要求党员干部尤其是领导干部形成稳定的、普遍的依法行使权力和履行义务的思维模式和行为模式，从而真正实现全面推进依法治国的目标。

深入理解法治思维法治方式的核心内涵，形成依法治国科学执政的思想共识

适应法治进程的需要，我们党在不同的时期，对广大党员干部尤其是领导干部学法尊法守法用法的能力和水平提出了不同的要求。党的十五大报告提出要“着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力”，党的十六大报告强调“尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力”，党的十七大报告提出要“弘扬法治精神”，党的十报告则首次提出要提高运用“法治思维和法治方式”的能力。从增强“法制观念和依法办事能力”到提高运用“法治思维和法治方式”能力，内容上由“法制”发展到“法治”，层次上由“观念”发展到“思维”，领域上由“办事”扩展为更有针对性的“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”四个方面，既一脉相承，又反映出我们党对党员干部尤其是领导干部执政能力要求的与时俱进与继承创新。

（一）理解法治思维和法治方式的内涵，必须准确把握其精神实质。法治强调宪法和法律在治国理政中具有至高无上的权威；思维是人们借助价值标准、思维习惯认识事物的思想活动及过程；方式是指言行所采用的方法和形式。因此，法治思维，就是以法治的理念、原则、逻辑对所遇到的问题进行分析、综合、判断、推理并形成结论、决定的思想认识活动与过程；法治方式，就是以法治思维为指导，运用法律规则、程序处理各种经济社会问题的方法、措施和形式。就具体内容而言，法治思维、法治方式不仅表现为对法律规则及法治理念、精神、原则的占有和掌握，更表现为运用它们认识各种社会现象并解决各种社会问题的能力；不仅表现为法治意识、法治观念等静止的思维形态，更表现为一种善用法治、积极推动法治的自觉性和能动性。在依法治国已经被确立为我们党领导人民治理国家的基本方略、法治已经成为治国理政基本方式的背景下，强调法治思维、法治方式，就是要在世界观、方法论的层次上真正地崇尚宪法和法律的权威，树立遇事找法的思维方式，养成解决问题用法的高度自觉。其实质，就是党员及其领导干部想问题、作决策、办事情，时刻牢记人民授权和职权法定，尊重宪法和法律的尊严与权威，遵循法律规则和法律程序，自觉接受法律的监督并承担法律责任。

（二）理解法治思维和法治方式，必须准确把握其与其他思维、方式的区别。人们如何对待一个事物、分析一种现象、作出一项决定，通常有不同的思考维度及相应的行为方式，每一种思维、方式因其维度不同，带有自身鲜明的特点。这里所说的区别，有两种情况。一是法治思维和法治方式不同于其他思维和方式。首先，法治思维、法治方式不同于人治思维、人治方式。人治思维、人治方式把公共事务管理的良善与否寄托于个别贤人，遇贤则良，遇不贤则废，而法治思维、法治方式则重视法律制度的作用甚于重视靠领导人的作用，重视规则的作用甚于只重视道德教化作用，要求反映社会共同意志和根本利益的法律具有至上权威，并在全社会得到有效地实施和普遍地遵守，强调“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”；其次，法治思维、法治方式不同于人情思维、人情方式。人情思维、人情方式是熟人社会所衍生的一种思维和行为方式，处事办事以与自己熟不熟、够不够朋友为标准，此种思维和行为方式本质上是一种人治思维和人治方式，容易滋生不正常的公关活动，严重的则会散发出权钱交易的邪气；再次，法治思维、法治方式也不同于政策思维、政策方式。在通过实施各种政策治理国家和社会事务，发挥政策优势时，要有法治思维和法治方式，遵循经人民授权的国家机关按照民主程序制定的法律规则认识问题、解决问题。二是法治思维和法治方式高于法律思维和法律方式。法律思维、法律方式注重法条的实体、程序规定，更多强调操作执行层面，而法治思维、法治方式立意更加深远，它包涵着法律思维、法律方式，要求从治国方略的层面上看待、分析、研判和处置问题，坚持权力合法、目的合法、内容合法、手段合法、程序合法、结果合法。此外，实践中还要注意把握好法治思维、法治方式与经济、道德思维和经济、道德方式的关系。以经济建设为中心，从经济维度出发处事办事时，千万要有法治的理念，即有法律法规的意识，有民主程序的意识；道德与法律是相互联系、相互依存的，法律是社会行为的底线，是刚性的，道德以民众的是非善恶判断为标准，同样有巨大的约束力。法律与道德刚柔相济，有利于扬善去恶，有利于将法治与德治结合起来，更好地维护公民的合法权益。

（三）理解法治思维和法治方式，必须准确把握两者之间的关系。法治思维强调思维的定势，突出法治的理念、精神、原则和逻辑，着眼于思想；法治方式强调各种措施、方式、方法的法的规定性，突出法治实践和行为准则，着眼于行动。就两者的关系而言，首先，法治思维决定、支配法治方式。具备法治思维，必然会主动运用法治方式治国理政。其二，法治方式是法治思维的具体体现。法治思维必然要外化为法治行为处理各种问题，这种外化具体体现为法治方式。其三，法治思维和法治方式既相互作用，又相互促进。当法治方式的运用不能适应需要时，必须调整法治思维。其四，法治思维和法治方式对法治的实践具有作用和反作用的效果。善用法治思维和法治方式自然会促进法治的实践，反过来，法治的实践又会激发主动、自觉运用法治思维和法治方式的动力。

善用法治思维法治方式，提供依法治国科学执政的制度保障

党的十报告不仅提出许多关于法治的新论断，还对法治愿景作了勾勒，提出到2020年要在全面建成小康社会的基础上努力实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的新要求。要实现这些要求，必须善用法治思维认识问题，善用法治方式解决问题，依法推动改革发展稳定各项工作。

一要善用法治思维法治方式，积极推动全面深化改革。当前，我国改革已经进入攻坚期和深水区，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总布局，必须增强改革的协调性，全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态体制等各领域的改革。法是全社会共同遵守的行为准则，是社会关系的调节器。面对市场经济和多元社会环境，要凝聚改革共识，确保改革不断向深层推进，就要在发挥政策优势的同时，更加注重发挥法治的作用。要善于将立法决策与重大改革决策结合起来，通过立法，规范和指导改革事业，使改革得到人民群众和社会各方面的广泛支持和认同，最大限度地降低改革的社会成本；善于将党的改革主张和人民的改革意愿通过法定程序转化为代表国家意志的法律制度，促进和保证改革措施的贯彻落实，巩固改革的经验和成果；善于将改革实践纳入制度化、法治化轨道，通过维护法治的权威，提高党领导改革和依法执政的能力与水平。

二要善用法治思维法治方式，更好实现科学发展。加快转变经济发展方式，实现经济社会的全面协调可持续发展，是一项全局性工作，任务艰巨繁重。建立于良法之上的法治具有普遍性、长期性、稳定性、可预期性的特点，与科学发展有着内在的联系。实践表明，我国经济社会发展中出现的不平衡、不协调、不可持续问题，要获得持续稳固、科学有效的解决，关键在于法治；而坚持以法治方式解决发展中的问题，将越来越成为推动科学发展、保障民生改善的根本性举措和必由之路。法治不仅是治国理政的基本方式，也是实现经济社会全面协调可持续发展的重要法宝。特别是在经济社会转型时期，我们要更多更自觉地用法治的眼光审视发展问题，用法治的思维规划发展路径，用法治的手段破解发展难题，进一步构建适应科学发展、更加完善管用的法律规则体系，进一步形成发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的制度保证。

改进社会治理的方式例10

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）10-0067-03

一、社会治理制度化相关概念

（一）社会治理的含义

社会治理在指在西方发达国家现在的政治制度框架下，政府的一部分职能和基本公共服务输出市场化的一种新的社会管理模式。这种新模式打破了社会公共管理的垄断地位，它强调政府不再是社会公共服务的唯一提供方，多元化的提供有利于公共服务多样化，创新化。社会治理主体多元化是指政府、社会公众、社会组织、社会团体等现在的社会事务的合作治理。

（二）制度化的含义

给“制度”下一个确切的定义是比较困难的，因为研究视角不同，制度的内涵是不一样的。在一般的社会科学文献中，“制度”是指一个特定社会中，那些得到普遍遵循的行为规则或行为模式。这个用法为大多数经济学家所采用[1]。如制度经济学家诺思的“制度”的经典含义：“制度指的是社会博弈的规则，简而言之，制度是一部分人为设计、塑造人们之间互动关系的约束。”[2]制度学派的其他学者也基本上是从这一定义进行延伸的。舒尔茨在他的《制度与人的经济价值的不断提高》文章中将制度定义成管束人们行为的规则要求[3]。柯武刚、史漫飞进一步指出，“这一套行为规则又可以理解为制度安排[4]。”林毅夫则明确指出，制度是社会中个人要遵守的一套行为规则。持续存在的家庭的、企业及企业间交易的、政府的组织方式等，均为“制度”[5]。本文所讨论的社会管理制度，是指一个特定社会中，那些得到普遍遵循的行为规则或行为模式。

二、社会治理制度发展历程

社会治理在不同的历史时期有不同的含义，我国社会管理早期服务于经济建设，而改革攻击时期的社会治理则蕴含多元主体协同参加治理的意思。回顾我国改期开放以后社会治理变迁过程，将对新形势下社会治理的发展模式提供一些理论指导[6]。

（一）80年代以经济建设为中心，社会管理体制以经济建设为中心

这个时期社会发展的主要任务是经济发展，在80年代时期没有社会管理、社会建设等方面的论述，这个时期的社会管理是低水平的探索阶段。这时期的社会管理以政府为主导，更准确的是个人的大部分行为，如衣、食、住、行等方面基本以其所在的工作单位负责，这时期的社会管理体制有较强的单位属性。

（二）90年代伊始，社会管理体制改革强调收入分配、社会保障和教育体制

97年，党的十五提出要将收入分配制度改革、实施科教兴国和可持续发展战略、改善人民生活等要素纳入到有中国特色的社会主义经济建设中。另外，这时的社会管理开始吸收社会力量，同时引入市场机制，打破了政府管理的垄断地位。

（三）20世纪以来的社会管理体制逐步完善

进入20世纪后，我国经济增长速度，成绩令人振奋，但同时东西部，城市农村的经济发展与社会民生发展不协调现象越来越大。党中央为了解决经济社会的“一条腿长、一条腿短”的发展问题，于党的十六三中全会提出将“社会建设和管理”列入现如今社会发展的“五个统筹”之中，这样的举措也是当时落实科学发展观的必然要求。在2007年，党的十七大会议上提出了健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。在十中进一步提出了建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。从这一次次的会议提法中，从格局到体制的变化，体现了我们社会管理体制正在逐步的完善当中。

（四）2013年提倡以社会多元主体治理

党的十八届三中全会指出：“创新社会治理体制”就要提高社会发展的生命力，要提高现在的社会治理的水平，改进现如今的治理方式，走系统、依法、综合、源头治理的模式。现在所强调的社会治理与以前提出的社会管理有本质的区别，现在的社会治理更加突出了以多元的主体协作治理的意思，这样理念的变化有着其深刻的时代烙印。传统的以公有制为主体的经济增长方式难以适应时代的要求，传统的经济结构发展带来的社会问题，让社会矛盾更加的凸显。所以政府提出了社会治理的理念，重新定位政府与社会的角色，扩大基层民众、社会团体、社会组织的参与度[7]。

三、新时期多维度制度化社会治理

从20世纪80年代末从世界的宏观角度看，社会管理已由统治走向了治理。但是传统的社会治理已经跟不上全面深化改革下的社会发展。那怎么样才能在全面深化改革中进行有中国特色的社会治理呢？我认为应该从实际社会发出，从以下五个维度制度化来进行社会治理才是符合当下社会治理的实情[8]。

（一）社会治理的主体由单中心向多中心转变

多中心的社会治理格局就是要打破传统社会管理政府的垄断地位，建立起政府、市场、社会与民众等多元主体的协作治理模式。我国政府管理的垄断地位是有其历史原因，在建国后的无序的社会秩序中需要强有力的政府主导力。正是因为这样的原因，政府在处理公共问题当中会优先想到用“公权”解决问题，这样其他的治理机制就会处于劣势当中，没有竞争优势。而现在市场竞争机制正在完善中、公民社会也在发展中，如果还依靠单一政府治理方式，政府将会存在缺位与越位的风险，政府职能转变不适应社会时代的进步，那治理的成效将不会让大部分民众满意。所以政府要创新社会治理的机制，其中最关键的是，打破传统政府治理的垄断地位，建立多中心的社会治理格局。需要注意以下三个方面[9]：首先，适度权力下放。这样的瘦身运动不仅是政府改革的长期目标，还应该将简政放机通过法律保护的方式实践下来。再次，培养多元主体协作治理。传统的以政府主导的社会管理存在诸多的问题，社会管理单一、僵硬、缺乏活力，这样的管理与现在公民社会所提倡的公民参与管理国家有一定的矛盾，如果引入多方的治理机制有利于解决现在的治理矛盾，社会也会更加的和谐。最后，引入市场机制。党的十确定社会主义的市场经济制度，其实现在许多公共服务和公共问题的治理也可以吸收市场机制的合理做法，通过公共服务的创投购买，不仅让政府可以集中精力做更重要的决断，招投标的方式也可以使服务效益的最大化[10]。

（二）社会治理的方式由平面化向网络立体化转变

由社会管理向治理的转变，彰显了我国社会管理理论的创新。现在强调的社会治理是在强调党委领导和政府主导的基础中，提倡全体社会成员的共同行动，利用系统、依法、综合、源头治理，实现治理效益的最优化[11]。因此，我们现在就要公民参加社会治理的路径，通过健全参与机制，形成人人参加社会治理的好局面。而多元中心的治理提供，使治理主体彼此之间相互依存，这样我国的社会治理由平面走向立体的网络化模式。D・凯特指出：“治理强调政府与社会力量通过面对面合作组成的网络管理系统。”由定义我们可知社会治理强调多元主体之间建立起网络化合作，虽然行动部门可能不同，但能够通过制度化的合作机制，通过调整相互的目标，共同解决好矛盾冲突，实现利益最大化。如现在未成年人的保护工作，这样工作可以通过从家庭、社区、政府、社会组织等多方的共同协作工作，通过确定各自的角色确定职责形成无缝对接的未成年人保护工作机制[12]。

（三）社会治理的形式由经验化向法制化转变

社会治理的最终目标是以人为本，达到善治。而好的治理必须有规则，因此善治离不开法律规范。没有健全的法制、没有法治的意识、没有合法的程序，就会没有社会治理的底线，社会将陷入一片混乱之中。以西方发达国家为例，虽然其社会治理讲究多元、自由，对于普通民众的日常行为管理相对宽松。但是，不得不提西方发达国家会集中资源、力量打击与处理违法犯罪，僭越社会伦理道德底线的行为。对于没有违反法律、没有严重触犯社会伦理道德底线的行为，政府一般不会干预[13]。因此，现阶段提高我国社会治理的水平，就要解决社会矛盾与现行的法治机制的冲突。以前我国社会治理更多强调人治，现在我认为法治是解决社会矛盾与冲突切实可行的办法是依靠常态的制度化手段。所以，创新现行的社会治理，就必须依靠法治意识与治理机制来处理社会事务。“我国正进入法制建设的关键时期，各项法律在逐渐完善，以努力实现法制化，实现依法治国。”[14]不可否认的是，在改革开放的过程当中我们在社会治理的法律法规建设取得了一部分的成绩。但是随着现在社会治理工作相连的领域多、工作量大、问题性质复杂，新的问题层出不穷，而现在有部分落后的法律不足以适应现在的社会发展的需要，有部分社会治理领域还存在法律的空白。如现在社会组织参与社会治理的热情度很高，但在管理社会组织方面还没有专门的法律法律，有的社会治理问题虽然有相关法律法规的支持，但缺乏位阶高法律规范。这一些问题，都需进一步在社会治理领域的加强立法工作，通过实地的调查研究，推动相关领域的立法工作[15]。

（四）社会治理的模式由政府本位向社会本位转变

党的十八届三中全会在《决定》提出“社会治理”这一概念。和“社会管理”概念相比，虽然只有一字之差，却表明了我国社会治理的方式变化。确实，和社会管理相比，社会治理概涵盖的内容更加的丰富，社会治理讲究治理方式从“政府本位”向“社会本位”的转换，因此要正确明确政府在治理活动中所扮演的角色和要发挥的功能。为了实现这一目标，政府不仅需要社会本身的成长和成熟外，更要求政府能够践行自己的改革诺言，实现政府自己的的角色与功能转型。可是，在新时代的社会治理的过程中，什么样的治理制度化道路可以帮助我们国家理清国家与政府的权力边线、怎么样正确处理国家和社会的关系，可以真正做到让社会问题回到社会自身当中来解决党的十八届三中全会的《决定》提出要通过全面建立有效的权力清单制度，划好政府权力运作的制度框架，确定在社会治理过程当中政府与社会的分工问题。在《决定》中，明确相关的权力清单的制度要求，提出要强化权力运行的制约和监督、要依法公开权力运行的流程，通过“完善党务、政务和各领域办事公开制度，让现有的治理活动决策、管理、服务、结果公开”。这样的要求则让政府从政府本位向社会本位转变提供了可能[16]。

（五）社会治理的目的由工具化向价值转变

社会治理的最终目标不仅是为效率，更重要的在效率中体现社会公正，以人的全面实现为最终目的。我们知道当前治理的重点是民生问题，关键环节是发展社会事业，做好现有的公共服务。依照党十八届三中全会的总要求，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”，努力实现让发展成果更多更公平惠及全体人民。解决好最联系人民群众的根本问题，重点方面是在教育、就业、收入分配、社会保障等民生方面推进社会的事业改革与创新，以此来满足人民群众多样化需求，提高人们的生活水平。在社会治理方面，各级政府、官员的绩效考核不仅要GDP的增长，也要确保社会公共服务优质化。

因此，各部门要增进公共利益、保障与改善民生的长效机制，形成一整套完备的治理制度体系，克服在社会事业发展过程中会出现的的体制、机制弊端，在制度上从根源解决政府在现阶段发展社会事业的动力问题与持续力问题[17]。

四、结语

社会治理制度创新是社会治理创新命题提出的内在要求和必然选择，也是完善和发展中国特色社会主义制度的重要内容。想要实现现代化的社会治理，就要形成系统完善、科学规范、运行有效的制度。创新少不了理论的支持，但在实践中防止治理的失效，关键还是要从制度人手，进行制度建设和制度创新。我们应该在立足本国国情基础上，不断加强源头治理的制度化保障，努力提升社会治理现代化水平。

参考文献：

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〔3〕刘守英，等.制度与人的经济价值的不断提高[M].上海三联书店，1994.253.

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〔5〕林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[M].上海三联书店，1994.375，377.

〔6〕姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014，（2）.

〔7〕周瑞金.社会管理的历史、现状与创新[J].炎黄春秋，2012，（4）：1-7.

〔8〕吴肖天.制度建设与制度创新是社会治理的关键[J].赤子（上中旬），2014，（19）.

〔9〕刘东杰.我国地方政府社会治理机制创新研究[J].安徽商贸职业技术学院学报（社会科学版），2014，（2）：29-36.

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〔11〕中共中央关于全面深化改革若干问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2013.

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〔13〕房宁.国外社会治理经验值得借鉴[J].红旗文稿，2015，（2）.

〔14〕耿旭.新形势下的城市基层社区管理创新：缘起、现状与前景[J].徐州工程学院学报，2014，29（3）：52-57.