如何理解公共管理例1

1.1“法学”的视角:传统的建构行政法学课程知识体系的视角

所谓“法学”的视角,就是指基于行政法的法理基础构建行政法学课程知识体系。从“法学”视角上理解,行政法学是研究行政法和行政法律的发展规律的学科。从行政法的起因来看,“所谓行政法者,为公法之一部分而规定行政官吏之组织及其能力;且指定权利利害之时,而以救济之道予个人者也”[1],也就是说,行政法的实质就是“规范和控制行政权的法”[2],行政法的产生目的在于“保障国家行政权运行的合法性和合理性”[3]。由此,“法学”视角关注行政权的合法合理运用问题,行政权成为传统行政法学的核心概念。但是,行政权是一个行政法内在的抽象性概念,单靠行政权概念无法描绘行政法意义上的行政活动,这就需要寻找和借助能够体现行政权目的和本质的外部性概念———行政行为这一特殊的社会行为。因为作为一种具有国家强制力的社会行为规范,法律规制的对象主要是社会行为。正如马克思所指出的:“对于法律来说,除了我的行为以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域,因为行为就是我为之要求生存权利,要求现实权利的唯一东西,而且因此我才受现行法的支配”[4]。由此,“法学”视角的行政法学课程知识体系,关注的是作为行政权行使行为的行政行为的法律依据。行政法学课程教学目的是使学生掌握行政立法、行政执法、行政司法等行政权运行活动所需相关的规范性法律依据和理论依据,透彻理解行政法律条文之法理内涵,培养处理行政争讼的法律思维,掌握适用法律文件的能力和处理行政案件的技巧技能,进而使学生培育成法律专业工作者如法官、检察官和律师等。这就要求“法学”视角的行政法学课程知识体系必然包容所有的行政法理论知识和案件处理技能。但是,对于公共管理类专业而言,行政法学课程教学目的是培养学生的法治观念和依法从事公共管理的行为方式以及对自己管理行为承担法律责任的能力。在此,因行政法本身所具有的涉及领域极为广泛、内容非常丰富、实体性规范与程序性规范相交织并共存于一个法律文件之中的特点决定,“法学”视角的行政法学课程教学无法使原本缺乏基本法学理论基础和法律思维能力的公共管理类专业学生在规定的有限学期时间段内能够全面有效地领会这种庞杂的知识体系之内容,“法学”视角的行政法学课程知识体系也无法适合于以培养公共管理人才(而不是法律专业人才)为目的的公共管理专业行政法学教学要求。而且“行政法学的知识积累明显不足,且没有以一种开放的姿态接受其他学科研究成果对自身的影响”[5],使“法学”视角的行政法学知识体系无法适应和解释当代公共行政(行政管理)的多样化、复杂性发展趋势,无法适应当代行政体制的改革要求,无法适应公共管理类专业的人才培养目的。

1.2“行政”的视角:对“法学”视角的发展

在传统的“法学”视角的基础上,一些研究者们也重视“行政”视角的行政法研究,试图从“行政”的视角构建行政法学课程知识体系。“行政”指的是“公共行政”,在此,按照传统行政法理论和传统行政学理论,“公共行政”主要指“国家行政”即国家行政机关或者法律法规授权行使国家行政职能的公共组织对社会公共事务的组织、管理、决策与调控。换句话讲,“公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动,行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人(政治家)所制定的政策和法律,关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动,并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理”[6]。据此,公共行政实际上就是国家行政权行使主体,依照行政法律规范的规定,具体行使国家行政权,对社会公共事务进行管理和提供公共产品、公共服务的活动。如果说“法学”视角侧重于国家行政权运行的法律依据和运行条件的合法性,那么“公共行政”视角则更加关注国家行政权运行的过程或程序的合法性与合理性。在此,行政权的实现是通过行政行为来完成的,因此在以行政权控制为本位的理念下,“公共行政”视角的出发点和归属只能是国家行政层面上的行政行为论,据此“公共行政”视角的行政法学课程知识体系在“法学”视角的行政法学课程知识体系的基础上,更加关注行政行为的主体资格、行政行为的构成与合法、效力、撤销要件等行政行为之一般法理基础,增加了行政征收、行政给付、行政裁决、行政合同、行政责任等具体行政行为之具体法律制度及其法理解释。可以说,关注行政权行使过程的合法合理性是“公共行政”视角对“法学”视角的发展和丰富,更加符合公共行政部门及其行政实践的发展要求。然而,随着20世纪后期公共行政的改革,很多过去国家(政府)包办的社会公共管理事务,转由社会的非政府性质的公共机构来承担。公共行政已经不再仅指国家行政,“也指国家以外的非营利为目的,以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织(如律协、医协、消协、村民委员会、居民委员会等)的职能、作用和活动”[7]。据此,传统的公共行政行为主体,从过去单一的行政机关,扩大成包含特别授权的公共组织(即法律法规授权的组织)、受行政机关授权的组织、受行政机关委托的组织等多元化主体的复杂系统。也就是说,传统的“行政法”字面意义上的“行政”内涵,已经演变成主体、内容、方式日趋多元化的“公共管理”。在此,“行政”视角的行政法学课程知识体系,因其研究对象(国家行政权的行使活动)的局限性,无法完整地解释公共行政范式向公共管理范式的转向,无法解释社会公共组织的公共管理活动的合法性问题,更无法满足公共管理类人才培养要求。

2公共管理视角重构行政法学课程知识体系的分析逻辑

2.1“公共管理”视角:对传统“行政”视角的发展

关于如何定义公共管理,国内外学术界一直没有一个统一的看法,有的甚至相去甚远,国外有一定影响的概念不下十几种,近年来,国内的定义也是不胜枚举。按照曹现强等人的观点,所谓公共管理,就是公共管理主体主要是政府部门、非政府公共机构和公共企业为促进社会的发展、维护和增进公共利益、满足公众的需要而对公共事务和公共部门进行管理的活动[8]。非政府部门和公共企业成为管理主体是公共管理区别于以国家行政为内涵的传统公共行政的特点之一。如果说,传统的公共行政是国家集权形式的一元主休对社会公共事务的官僚制管理形态,那么公共管理则是国家放权或还权形式的多元主体(国家行政机关、非政府组织、公共企业等)对社会公共事务的合作管理形态。按照休斯的观点[9],“行政”基本上指服从指令和服务,而“管理”则指:(1)取得某些结果;(2)取得这些结果的管理者的个人责任。据此,如果说传统公共行政关注的是国家行政权的运行过程,强调服从上级的指令,提供公共服务,那么公共管理包含的内容更为广泛,就国家行政权而言,公共管理不仅是关注国家行政权的运行过程,更加关注行政权运行的结果及其个人责任,更加关注社会公共组织如非政府组织、公共企业等为社会提供公共产品和服务的结果与责任。由此,公共管理多元化主体的角色、地位、行为方式以及公共管理主体与国家、公众之间的法律关系,进入到行政法学研究对象范畴,公共管理视角的行政法学研究必然成为当代行政法学研究的一种新的视角。比起传统的“法学”视角和“行政”视角,“公共管理”视角的思维方式,更有利于解释当代社会公共事务管理的主体、方式、内容的多元化发展,更加符合公共管理类专业等非法学专业人才培养的要求。在此,如何基于当代公共管理实践构建行政法学课程知识体系,就成为公共管理类专业行政法学教学改革的时代课题。当前公共管理视角的行政法学研究和教学所面临的挑战是:如何理解公共管理类专业中的行政法学课程地位?如何根据公共管理实践需求构建行政法学课程知识体系?如何选择适应公共管理专业人才培养要求的教学方法?就当前的课程建设要求来看,当务之急是重构符合公共管理实践和教学对象需求的行政法学课程知识体系的问题。因为课程知识体系决定课程教学内容和教学方法。

2.2公共管理视角重构行政法学课程知识体系的分析逻辑

近年来,一些高校行政法学教学及研究人员开始尝试从公共管理视角建构行政法学课程知识体系。如皮纯协与张成福主编的公共管理硕士(MPA)系列教材《行政法学》[10]、苏祖勤主编的《行政法概论》[11]、温晋锋主编的《行政法学》[12]等是针对公共管理专业人才培育而编写的代表性行政法学教材。但是这些教材在建构行政法学课程知识体系的思路上仍然残留传统行政法学的视角的影响,并且没有能够理清各知识模块与公共管理实践之间的衔接关系和各知识模块内容之间的逻辑关系,进而无法真正体现现实的公共管理实践的发展,无法真正满足公共管理专业人才培养方面的行政法学知识需求。在此,关键的问题是如何确定公共管理视角的建构行政法学课程知识体系的行政法学分析逻辑的问题。按照关保英教授的观点[13],行政法学分析逻辑既是一个理论体系,又是一个能够帮助我们认识行政法现象的操作工具;行政法学分析逻辑是对行政法认识的一个方法论,它所包含的哲学原理是以具体的操作得到体现的;行政法学分析逻辑是一个行政法学研究的实用理性问题,它的最大效果是对行政法分析过程的指导和在行政法分析过程中的具体应用;行政法学的分析逻辑是以一定的分析范畴为依据的,没有一定的分析范畴我们将无法对行政法现象进行具体的分析;行政法学分析逻辑中的范畴是可以进行选择的,即我们可以根据自己的认识进行范畴上的选择,取一些范畴而舍另一些范畴。据此,从“公共管理”视角上看,应当从规范公共管理活动和公共管理类专业人才培养目的角度去选择行政法学课程知识体系的主要内容。在此,需要明确三个基本点;首先,要明确如何从“公共管理”视角认识行政法?这是公共管理视角构建行政法学知识体系的基础和出发点。其次,要明确公共管理活动所要依据的基本的行政法律制度有哪些?这一问题的回答决定公共管理视角构建行政法学知识体系的基本框架。在此需要特别指出的是公共管理类专业行政法学课程的教学目的是培养学生的公共管理法治观念和依法从事公共管理的行为方式以及对自己管理行为承担法律责任的能力,而不是以培养学生的解决行政争讼的法律思维和技能为教学目的,这一点是公共管理视角的行政法学课程知识体系内容的选择标准。最后,要明确哪些行政法律制度方面的知识构成公共管理专业人才培养中有用的知识?这一问题的回答决定公共管理视角构建行政法学课程知识体系的基本内容。

2.3行政法行为论:公共管理视角重构行政法学课程知识体系的理论主线

如果说传统行政法学视角中的“行政法是行政主体与其他社会因素发生冲突的控制性规范,反映并联接行政主体与行政相对方以及其他社会主体的关系”[14],那么从公共管理视角上看,行政法调整的是因实施公共管理权而形成的公共管理法律关系,这一法律关系既包含国家行政权力主体与行政相对人之间的国家公共行政关系,又包含以社会公共利益为指向的非政府组织(NGO)、公共企业与其管理对象之间的社会公共管理关系,也包含因国家权力主体、社会组织和个人对公共管理活动进行监督而形成的公共管理监督关系。根据行政法的规定而形成的公共管理法律关系的内容就是相关行为主体的权力(权利)与责任(义务)关系。这些主体的行使权力(权利)、履行责任(义务)的法律行为———包括公共行政权主体的行使国家行政权力和承担责任的法律行为即为公共行政行为、非政府组织和公共企业等社会公共部门的根据行政法律授权行使公共管理权力和承担责任的法律行为即社会公共管理行为、公共行政权或公共管理对象的依法行使行政法上的权利和履行行政法上的义务的公众法律行为即公众守法行为、对公共管理行为的监督行为即行政法律监督行为,共同构成公共管理视角的“行政法行为”,成为现代行政法规制的对象。没有行政法上的法律行为即行政法行为就无从谈起公共管理法律关系。从公共管理视角上看,国家制定和实施行政法的根本目的就是通过规范公共管理中的各种法律行为主体的行政法行为,来控制和规范各类行政法行为主体的权力(权利)与责任(义务)关系,使公共管理活动符合国家意志。行政法学课程知识体系是一个集合概念,当我们讨论行政法学课程知识体系时,也就是以对行政法的总体认识以及这种总体认识所形成的机制为焦点的。但是,行政法学课程知识体系的总体性认识不能完全排斥研究者对基于行政法学课程教学目的而对特定行政法问题给予的关注,而所关注的视角不同,行政法学课程教学知识体系的建构方向和结果也不同,此时被关注的特定行政法问题就构成这一视角上的行政法学课程知识体系的主干内容。从公共管理视角上看,由法权通过法律行为来实现的法理决定,我们需要关注的特定行政法问题就是行政法行为。从以注重结果和行为责任为核心要素的当代公共管理的视角看,树立法律权威理念,以行政法来规范行政法行为,就是行政法治理念的核心内涵。主体的多元化是公共管理区别于传统公共行政的最大特点,不同的主体在行政法上的地位、权利(权力)与义务(责任)的规定性,使公共管理与行政法发生了关联,而各类公共管理主体的法律行为方式,则成为行政法对公共管理进行规制的核心内容。如果说法学视角的“行政法治的前提是行为法定,行为法定必须以完善的行政行为理论为条件”[15],那么从公共管理角度上讲,行政法行为就是贯穿整个行政法学理论的核心概念范畴,公共管理视角的行政法学课程知识体系,应当以行政法行为论为核心,行政法行为论成为公共管理视角的行政法学课程知识体系的基石和理论主线。

3公共管理视角的行政法学课程知识体系的知识模块及其逻辑关系

对行政法行为的关注,必然引发出行政法行为之主体问题(需要解答谁作出行政法上的法律行为,应当具备哪些资格条件等)、行政法行为之本身理论问题(需要解答何谓行政法行为,如何作出行政法行为等)、行政法行为之监督问题(需要解答如何监督公共管理行为,对违法公共管理行为如何加以制止等)、行政法行为之救济问题(需要解答如何纠正瑕疵公共管理行为、如何补偿或赔偿违法公共管理行为所导致的侵害后果等)等相关理论问题的关注。而这四个方面的理论知识的学习,需要用以解释行政法基本原理为目的的行政法基础论(法理基础)来加以支撑。由此,从公共管理视角上看,公共管理类专业的行政法学课程知识体系,具体包括以下五个方面的知识模块:

首先,行政法基础论:行政法基础论主要解释行政法的基本概念、基本原则、基本功能、行政法关系(包括各类公共管理行为引发的公共管理法律关系、监督行政法律关系等)、行政法及行政法学的产生与发展等有关行政法的基础理论问题。对于缺乏基本法学理论基础和法律思维训练的公共管理专业学生来说,行政法基础论是学习行政法学其他专题理论的法学理论基础。

其次,行政法主体论:行政法主体即行政法行为主体,主要指公共管理主体(国家行政主体、社会公共管理主体等公共管理权行使主体)、公共管理对象(包括国家公共行政层面上的行政相对人或行政相关人、社会公共管理层面上的管理对象等公共管理权的相对人)、监督公共管理主体(国家权力机关、社会组织、公民等依法对公共管理进行监督的监督主体)等。行政法主体论主要解释公共管理活动中的各类行政法行为主体的概念、类型及其含义、法律地位、法定权力(或权利)与责任(或义务)等相关主体理论问题,注重有关公共管理组织的实体法知识的解释,为学习行政法行为论提供基本理论框架。

第三,行政法行为论:行政法行为是行政法上的行为主体即行政法主体依法行使法定权力(或者权利),履行法定责任(或义务),产生行政法上的法律效果的行为。从公共管理视角上看,根据行为主体的性质不同,行政法行为可分为国家公共行政行为(包括行政立法、行政司法、行政执法、行政合同等法律行为)、社会公共管理行为(依法创制行为规范、解决争议、执行法律规定、建立契约等法律行为))、行政法制监督行为(国家权力机关、社会组织、公民等对公共管理进行的监督行为)、公众守法行为(依法行使行政法上的权利、履行行政法上的义务)等四种。行政法行为论主要解释与四种行政法行为的概念、成立要件、效力、形式、具体种类、程序等相关基本理论问题。公共管理视角的行政法行为论,注重的是行政法行为的程序法知识的解释。

如何理解公共管理例2

20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。

第一，生产率（productivity）。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务？人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。

据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用？如何评估政府的公共服务？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。

第二，市场化（marketization）。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]

在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。

不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。[3]

第三，服务导向（serviceorientation）。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民？生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。

实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。

服务导向的政府，又被成为消费者化的政府（consumerizinggovernment）。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队（简称城管）、交通警察（简称交警）等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。

于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。

第四，分权（decentralization）。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。

在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目标并且强调效果；向雇员下放权力；创建新的方法激励人们成功；当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]

第五，政策（policy）。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。

从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。

纵虽如此，（公共）政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。（1）一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。（2）人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。（3）解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。（4）有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。（5）人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。（6）社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。（7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。（8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，对政策效果的负责（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策（也就是将思想操作化）之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？

传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。[8]

新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为；政府现在想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制”；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。

新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实？而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。

综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完整的要素体系？如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。

诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。

参考文献：

[1]关于新公共管理核心内容的主要参考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第367页。

[3][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第14－21页。

[4][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第376－378页。

[5][美]马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，孔宪遂、耿洪敏译，耿洪敏校，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第16－21页。

[6][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年版，第294－295页。

[7][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第80－82页。

[8][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第6－7页。

如何理解公共管理例3

20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。

第一，生产率（productivity）。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务？人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。

据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用？如何评估政府的公共服务？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。

第二，市场化（marketization）。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]

在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。

不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。[3]

第三，服务导向（serviceorientation）。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民？生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。

实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。

服务导向的政府，又被成为消费者化的政府（consumerizinggovernment）。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队（简称城管）、交通警察（简称交警）等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。

于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。

第四，分权（decentralization）。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。

在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。

新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目标并且强调效果；向雇员下放权力；创建新的方法激励人们成功；当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]

第五，政策（policy）。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。

从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。

纵虽如此，（公共）政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。（1）一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。（2）人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。（3）解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。（4）有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。（5）人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。（6）社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。（7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。（8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，对政策效果的负责（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策（也就是将思想操作化）之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？

传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。[8]

新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为；政府现在想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制”；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。

新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实？而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。

综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完整的要素体系？如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。

诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。

参考文献：

[1]关于新公共管理核心内容的主要参考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第367页。

[3][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第14－21页。

[4][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第376－378页。

[5][美]马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，孔宪遂、耿洪敏译，耿洪敏校，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第16－21页。

[6][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年版，第294－295页。

[7][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第80－82页。

[8][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第6－7页。

[9][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第73、80页。

如何理解公共管理例4

澳去年十月宣告破，政府件接手半年，您是否同政府此？

昌（澳立法直）：

――“政府在於不接管也接管了的。政府一始就做用合同，致巴士公司破了，公司巴士居然不政府所有，政府接管巴士公司也不能行投批出去，造成了如今政府於十分被的局面。”

政府在於不接管也接管了的。巴士服然是由政府主，但於公共批，而根公共批制度，在特束之後，其政府所有。澳破，那所有的政府所有，政府通公投其他中的行此。

但政府一始就持用合同，在的就由此合同衍生出，澳巴士公司破了，其巴士居然不政府所有，竟作法院理人的。政府接管巴士公司也不能行投批出去，造成了如今政府於十分被的局面。

李正（澳社知名人士）：

――“政府接管措是不容置疑的。此事件反映出政府在很多公共事上的合外判和特合同上存有不公平、不完善。”

定公共服和保障公共利益的角度，政府接管是毋庸置疑的。此事件反映出政府在很多公共事上的合外判和特合同上存有不公平、不完善。

章（澳公共巴士工理事）：

――“澳宣破，政府上接管是公共利益任的政府行。”

澳宣破，政府上接管是公共利益任的政府行，不止面影降到最低，保障了市民的出行，同也保障了所有公司工的福利。

（交通委委）：

――“有保留的成。政府接管半年，只持原，有到市民的要求。”

有保留的成。持巴士服，政府接管是奈之，也是了大市民著想，不只能做一性的，渡性的措施。

政府接管後，交通在化，可以只是持原，而且透明度不，至今也有公合的明本。

仲（澳公共事注理事）：

――“相信政府接管是逼於奈，造成此局面的核心是政府理三巴士公司‘加’上存在。”

政府接管澳是逼於奈。政府是在得到人的同意下，租用澳巴士公司，政府如果不做，澳巴士服就陷入混，市民出行十分不利。

下的局面源在於政府在理三公共巴士公司“加”上存在，致澳破，最迫使政府接管。

雷民（群力智中心常理事）：

――“政府接管是上用做法，最重要的是政府接手之後有一，如何利渡接管期。”

相公共服出重大，比如行的倒，信公司的倒，上都是政府直接去接管，因如果政府不干，造成社的，社展不利。

政府接管澳是上用做法，最重要的是政府接手之後有一，如何利渡接管期。

李正（澳社知名人士）：

――“已成政府一例和公共行政的模式。合同上的才是根本。加之，引入的相成包，同是所在。”

政府接管澳的手段，已成政府一例和公共行政的模式。不只澳，澳整公共服系：有、澳、召的等等，政府都是以同的手法理：合同到期，政府就拖，用去，下了就慢慢去，最後的刻就告公理些有很多的困。

澳破之後，商本把公交件政府的，政府要和商件怎租用其巴士，如何改善服？引入相成包，包怎有呢？因此合同上的才是根本，到底有管的，如公司、管理方面管不力，有很好的保障公利益。

仲（澳公共事注理事）：

――“不同政府一直接管，而是希望有公司投巴的牌照，也是最理想的情。”

不同政府一直接管，而是希望有公司投巴的牌照，也是最理想的情。大致有以下方案值得考。第一是澳的巴士路分配另外家巴士公司；第二是政府按照在的情，一直接管下去；第三希望有家新的公司投，接管澳。

第一方案不理想，因回到家做，那就明政府以前策失，加如何定也是非常棘手的。第二方案是由政府接管下去，巴士工不做得好呢？若是一直都是本呢？那也明不加澳是策。第三方案即由新的公司投接管，否有新的投件呢？

雷民（群力智中心常理事）：

――“所有的公共服，政府都不承，而且由放的市，有或者以上的去提供服。”

世界，所有的公共服，政府都不承，而且由放的市，有或者以上的去提供服。巴士服就更加特殊，澳巴和新福利都是本土的企，他有社任感，而澳是一不任的，本了就不做了。

商不是一定，但是社任一定要有。澳破，澳政府就要承他初商的定，於澳市民是不公平的！

昌（澳立法直）：

――“我估政府接管，因政府做了事，但是有任何官因此承任。”

我估政府接管，因政府做了事，但是有任何官因此而承任，如果官要承任，譬如仕下，新上司了公利益重，法局合作，向法院申，用妥的方式公投巴士公司，其他家公司也可以投，也可解目前的。

政府接管澳半年耗1.1元公帑，您此事件中，政府、巴士公司各有何？此是了公共利益是有合理利用公帑？

仲（澳公共事注理事）：

――“政府要把不易，是意料之外的情。但政府理此事件中有不足之。”

政府需要把不易。巴士服亦出此情，所以公帑出得是不是合理呢？我只能是意料之外的情，但政府理此事件中有不足之。

昌（澳立法直）：

――“至於公帑的使用是合理是浪，我成分同存在。”

澳相其他家巴士公司，背景弱，不能在其他域得巨的利益。即使改善巴士服量，也只是增加一些服用，比起其他巴士公司是非常的“吃”。所以不公平不是巴士服的不公平，而是三商集在澳商的待遇不同等，澳有法扭不公平待遇，所以乾脆破。

至於公帑的使用是合理是浪，我成分同存在。政府投入公帑的代就是：持了巴士服，保障巴士公司工的工作。至於政府花公帑租用澳，是政府最初用合同模式造成，所以角度上是在浪公帑。如果以外的上，理的方式就是政治，官要下。

章（澳公共巴士工理事）：

――“澳三巴士公司巴士服，澳是以最低的位投，低，政力就大，就成公司管理上的。”

澳三巴士公司巴士服，澳是以最低的位投，低，政力就大，就成公司管理上的。

政府了保障市民的出行，而接管澳，然半年之耗1.1，平均每月投入一千多，不巴士也有收入的，只是收入多少？政府真正支付多少？等等些，政府都有公。

（交通委委）：

――“政府短期接管澳持巴士服是可以理解的，如果初的合同有，加上管有力的，就不致如今浪公帑的，角度上是一浪。”

是官僚主的病。交通局存在很大的就是管不利，其管更像花瓶。此外，政府在估、危理都有做，出危之後就手足措。政府接管後，起制度上加澳的管，而且要比其他家公司有更高的，但至今民是有看到其巴士服有任何的改善的。

政府短期接管澳持巴士服是可以理解的，如果初的合同有，加上管有力的，就不致如今浪公帑的，角度上是一浪。

李正（澳社知名人士）：

――“根源上是浪公帑，但政府有法，只好用公帑去理。在政府的是於被地位，且很改。”

根源上是浪公帑，但政府有法，只好用公帑去理。根源找原因，不是家公司不善，而是政府有想到一家承公共服的公司倒。

政府所的“”就是“包”，巴士公司就是想利用政府包的模式，即服外判，就是政府的福利，其涉及公利益的公共服是不可以用外判服的，而是必要有一行的合同，政府官就套在。在政府的是於被地位，且很改。

雷民（群力智中心常理事）：

――“耗公帑1.1了政府在管理能力上更差。”

耗1.1公帑了政府在管理能力上更差。政府接管了半年，按照之前澳每月600，半年就是3600。什政府接管之後得更多呢？我是因政府管理化，支出多了很多。

加之澳本身的就有，政府接手之後又未重。但是具是什情，政府也有外公。

我，如果路分配其他家公司，就不到政府接管的目的，最理想的方案是重新招保持三公司，才最有利於澳居民。

於改善澳巴士的服，您有何建

仲（澳公共事注理事）：

――“建多道管理澳路，同大力展澳召的士。”

澳的公共路，包括巴士、的士，需要多道管理。今年政府增100部的士牌，建100部的士主要解澳本地人的出行（本地人指非客）。其次，今召的士是羊狗肉，不存在真正的召功能，建每地立召站，可解澳本地人在繁忙段的出行力。

李正（澳社知名人士）：

――“建政府出法律高峰段重路的行限制，比如某路段作公交，私家限制通行。其次，政府要去做私家限量的研究。”

其巴士服上，如何理高峰段的乘更重要，也是核心。期以，市民在每天高峰段很上巴士，要怎解？建政府出法律高峰段重路的行限制，比如某路段作公交，私家限制通行。其次，政府要去做私家限量的研究。再者，面未24小通，如何前瞻性性地解居住在珠海的外和居住在拱北地的澳人跨境公交的，也是刻不容的。

章（澳公共巴士工理事）：

――“因澳路很不攀升的流量，政府要新的路。”

因澳路很不攀升的流量，政府要新的路，在外新路，而且要站少，少市中心的影。比如在新路、十六浦、筷子基、北安、以一行，只走外，就可疏通高峰期的路。

昌（澳立法直）：

――“看不到政府想通化巴士行路解路。若是系通期，象必定是混下去。”

09年我已一些城市建限制私家行路，把主要道留公交行，巴士就可以行使相於的能。到在也看不到政府想通化巴士行路解路，而是巴士系做一向渡的方案。若是系通期，象必定是混下去。

雷民（群力智中心常理事）：

――“第一是要提高的成本，第二是“”交通服。”

我曾多次向政府提出的建：第一，在私家和有20多，一定要提高市民的成本，比如停、的牌、停的有率等。第二，在澳人不坐公交，不是因的，而是因路面的。巴士路太迂，站太多，造成路上停站太久。要培澳人公交出行的，比如的，提供的交通服。但政府是回“正在考，研究哪一到哪一”。

（交通委委）：

――“治安警、交通、交通事局等交通事部的合作，都需要一制度。”

治安警、交通、交通事局等交通事部的合作，都需要一制度。行的行政制度，政府部之本身已存在合作上的，而且很在一段取得成效。最低的的三部，尤其是警方和交通局之，要做好通，如果都不到的，是不是考？

此次於“澳”的探不局限於公司、本澳巴士服，更是我澳公共利益的一次深入探。中各界人士的均是值得考、借甚至行反思的。

政府接管“澳”，已半年去，但到去年政府到底不接管一事宜，肯定反的度乎持平。如澳公共事注理事仲所言：“相信政府接管是逼於奈，造成此局面的核心是政府理三巴士公司‘加’上存在。”此不同的也同存在，如立法直昌所“政府在於不接管也接管了的。政府一始就用合同，致巴士公司破了，公司巴士居然不政府所有，造成了如今政府於十分被的局面。”不指出政府接管之，更是道出了政府下於被的原因所在。

於是否成政府接管，政府接管履行什？受者也可是。澳社知名人士李正道：“已成政府一例和公共行政的模式。合同上的到底是根本。加之，引入的相成包，同是所在。”表明他政府例行的模式的免疫以及奈之感。而及政府接管澳半年耗1.1元公帑，是了公共利益是有合理利用公帑？受者同是你我往，各抒己。如群力智中心常理事雷民，“耗公帑1.1了政府在管理能力上更差。”交通委委：“政府短期接管澳持巴士服是可以理解的，如果初的合同有，加上管有力的，就不致如今浪公帑的，角度上是一浪。”而李正更直指：根源上是浪公帑，但政府有法，只好用公帑去理。在政府的是於被地位。也有受者者成分同存在，如昌所言：“至於公帑的使用是合理是浪，我成分同存在”。

如何理解公共管理例5

摘要：协作性公共管理是西方公共行政研究中逐渐呈现出的理论内核。作为一种研究组织间关系管理理论,协作性公共管理的理论基础来源于资源依赖理论、政府间管理和网络理论。目前学者们对协作性公共管理的研究重心集中在协作的结构、过程、协作关系的领导以及参与者四个方面。协作性公共管理的未来发展需要解决协作中的权力影响、责任问题并认识到协作并非一定是有益的。

关键词：协作性公共管理;现状;前景 一、协作性公共管理的兴起 现代管理理论是建立在专业分工的基础之上的。管理的任务在于通过设计使每个子单位只关注自身而忽略其他单位从而将个人的局限转换为组织的力量。它认为复杂的任务可以分解为小的、相对独立的组织成分,通过分别处理这些小的部分,就能够实现组织的总体目标[1 ] (第69 页) 。这种分解任务的方式一般有两种,一种是根据职能进行分工,从而形成组织的各职能部门;另一种分解方式是根据地域进行分工,从而形成各不相同的管辖地域。这样一种管理思路在我们头脑中已经根深蒂固,以至于当我们面临任何新问题、突发问题时,我们首先的反应就是,应该由哪个部门或哪个地方负责处理? 如果没有现有的部门或地方对该问题的处理负责,人们往往建立起一个新的职能部门或设置一级政府来处理这样的问题。正如Kettl 所言,边界已经构成公共行政和政府的根本[2 ] (第10 页) 。 然而,随着近代社会分工向纵深发展,我们发现这样的思路已经逐渐面临着根本的困境。正如1993 年绩效评审报告所言:政府机构一再发现很难去实现客户的需求,原因在于组织边界的障碍。在一个快速变化的世界里,最佳的解决方案不是重新设计组织图表,而是融化组织间的强大边界[3 ] (第48页) 。同样,Brookings 的《改进政府绩效》系列中也指出,今天服务于公民意味着寻找方法来跨越辖区边界,这要求联邦所有层面的官僚都坚决地致力于培育一种善于跨越边界的政府管理人才,那些突破自己组织的界限,从其他组织中寻找能够一起解决问题的同僚[4 ] (第60 页) 。导致这种变化的因素主要有以下两个方面,一是全球化时代的来临使得行政管辖边界已经越来越模糊,交通的便利和信息传递的迅捷使得各种跨越边界的行为越来越常见。这种情况下公共行政面对的是一种全新的生态环境,传统“内部”问题日益外溢和无界化,建立在封闭管理辖区和地域基础上的管理理念和体制也日益显得软弱无力。另一方面,现代社会面临的问题越来越复杂化,许多问题本身不完整、矛盾和不断变化从而使得该问题的解决成为不可能,同时也因为复杂的相互依赖关系而使得解决该类问题的一个层面的努力往往会产生或加剧另外的问题。这类没有明确解决方案的所谓奇特问题(wicked problem) 不断涌现[ 5 ] (第1552169 页) ,没有一个政府部门或者政府单位有足够的能力去解决这些问题,公共组织之间的相互依赖性日益凸显,传统的管理手段日益捉襟见肘。在这样的背景下,有学者认为,今天的世界上,权力是分散而非集中的;任务是去分化的(de2differentiated) 而非可以分割和专门化的。正如层级制组织是农业时代的主要组织形式,官僚制是工业化时代的主要组织形式,而信息时代要求的组织形式是那些具有可渗透的结构,其中个人可以跨越组织功能和边界而联系起来的组织[6 ] (第23 页) 。 这一切都表明,我们的时代,需要一种新的管理理念和模式,这种新的理念和模式是什么? 目前可以见到的标识语有很多,如强调治理单位之间结构关系的“网络化治理”、强调公私伙伴关系的“跨部门协作”、强调整体化政府的“协同政府”、强调地理疆域及部门跨越的“跨域治理”等。鉴于协作性公共管理目前的使用频率越来越强,而且它能够较好地涵盖网络化治理、跨部门协作、协同政府、跨域治理等术语的内涵,包括了治理单位之间的结构、公私关系、整体政府和地理的跨越,更重要的是,它凸显出这种新管理理念的本质———“协作”,因此,本文将采用协作性公共管理这一术语,并在这一标签下综述相关研究成果。 所谓协作性公共管理,是指一种在多样化组织中的运作过程,能解决在单一组织中不能解决或者不容易解决的问题[ 7 ] (第33 页) 。在这一界定中,最关键的词语是协作(collaboration) ,即参与各方看到问题的不同层面,能够建设性地利用他们的差异并寻求解决方法,这种方法和视角往往超越他们自己对于什么可能和可行的有限视角[ 8 ] (第5 页) 。协作不是结果,而更应该是一个动态的过程,是利益相关人为他们的共同未来承担决策责任的过程,这一过程包括自主的行动者通过正式和非正式的协商进行互动,共同创造规则和结构来管理他们的关系,确定行动方式,或就那些使他们走到一起的问题进行决策[9 ](第20233 页) 。在协作关系中,没有一方知道最终的答案,没有一方知道问题该如何解决,问题的解决往往产生于各方之间的协商、互动之中。协作关系的研究者认为,那种想当然地认为协作性努力中的各方已经形成了某种组织关系的观点过低地估计了协作过程的发展特点,忽略了让利益相关者走到一起来的最初努力的复杂性。在缺乏规则的情况下非正式的互惠得以建立的过程,与最终出现的正式协调安排对于协作来讲都是同等重要的。 由此我们可以看到“, 协作”与“协调”有着明显的不同。协调是通过各种不同的努力改变或使得独立的组织、员工或资源之间的关系变得更通畅[ 10 ] (第41 页) ,它强调的是减少冲突和摩擦,以实现这样一种状态,即没有或尽可能少地出现冗余、不连贯以及空白[11 ] (第295 页) 。协调的层级特点非常明显,往往由一个中央机构通过更清晰的组织分工来实现下级单位之间的协调。如Stein 认为,诸如囚徒困境之类的具有共同利益的两难困境中,需要的是协作,即只有一个最优均衡,而个体的独立决策往往导致帕累托无效的结果———每个行动者都愿意选择那个非帕累托最优的结果。为解决这类问题、确保帕累托最优的结果,各方必须进行协作,并且有对偏离行为的足够强大的威慑。而在面临公害的困境中,行动者各方都希望避免某一结果的产生,尽管他们各自追求的并不一致。在这种情况下,需要的只是协调,即确保某一状态不会实现即可,最终的均衡状态有很多种。而且这种结果将是自执行的,即各方对这种均衡的偏离只会伤害自己,因此不存在着监控和服从的问题[12 ] (第2992324 页) 。 许多学者都相信,协作性公共管理完全不同于传统的公共管理,相对于传统等级制的自上而下的管理,协作性公共管理是一种由内而外的管理,它的产生是基于组织之间的相互信任、共同的依赖性、相互之间存在共同的价值理念。传统公共管理者在面对来自市民的要求时,会回答:“是的,我们可以提供这种服务。”或者“, 不,我们不能够这样做。”而协作性公共管理的回应是:让我们一起努力来看看我们可以怎样做出改进。传统的等级制体制要求的管理技能是POSDCORB ,即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。但协作性公共管理要求的技能完全不同,它强调多个参与者在多个领域内的共同协作,建立长期合作伙伴关系,来完成任何一方所无法独立承担的工作。尽管传统的政府管理中可能偶尔也会出现协作性公共管理的情形,但是它往往被看作是一种例外,而非常态的管理方式。随着全球化脚步的加快,协作性公共管理的规模将日益扩大,并占据政府管理的主要内核,这使得公共事务的管理在实质上呈现出与传统政府管理的本质不同。政府在面对日益复杂的公共事务的时候,已经变得越来越倾向于寻求与外部组织的协作,传统的行政管理将变成一种内化于政府内部的管理活动,政府将逐渐以协作性公共管理活动为主处理公共事务,协作性公共管理将会逐渐取代传统的行政管理。 二、协作性公共管理的理论基础 协作性公共管理研究主要关注的是组织层面的分析,因此,从理论来源上看,其发展是建立在资源依赖、政府间管理和网络理论基础之上的。资源依赖理论将视角从组织内部转移到组织与其周围的环境之间的关系,政府间管理理论则将注意力聚焦于不同的辖区政府,而网络理论则致力于分析不同组织之间相互关联构成的各种关系,它们都为协作性公共管理的产生提供了丰富的理论资源。 (一) 资源依赖理论 资源依赖理论产生于20 世纪40 年代,在70 年代以后被广泛应用到组织关系的研究,其主要代表著作是杰弗里•普费弗与萨兰奇克1978 年出版的《组织的外部控制》。资源依赖理论假定,没有任何一个组织是自给自足的,所有组织都必须为了生存而与其环境进行资源交换。组织间的资源依赖产生了其它组织对特定组织的外部控制,并影响了组织内部的权力安排;外部限制和内部的权力构造构成了组织行为的条件,并产生了组织为了摆脱外部依赖,维持组织自治度的行为。依赖可以是相互的,两个组织也可以同时地相互依赖。有两种类型的资源依赖:竞争性相依与共生性相依。竞争性相依主要是指在同一市场中运行的组织的特点,这种组织与其他组织竞争稀缺资源。而共生性相依主要是指组织与其他组织有共同利益,一个组织的产出成为另一个组织的投入。当一个组织面临不利,另一个组织也会受到相似的影响,他们共生共灭。 与结构权变理论强调组织对环境的适应性不同,资源依赖理论一个鲜明的特点在于它是通过分析组织怎样以合并、联合、游说或治理等方法改变环境,说明组织不仅是为需要去适应环境的被动行动者,而是让环境来适应自身的主动行动者。在现实的组织行为中,大量的组织合并、组成网络等行为正是组织控制环境资源的实例。例如,组织会通过垂直的整合来消除与其他组织的共生式依赖;通过水平的扩展,吸收竞争者以消除竞争中的不确定性或者通过多样化的策略扩展到多个领域,以避免依赖单个领域内的主导性组织等等。 协作性公共管理对资源依赖理论的吸纳主要体现在对各参与主体之间关系的分析上,它们之所以能够进入到协作的过程之中,往往是因为各方彼此在不同程度上存在着相互依赖的关系,资源依赖理论帮助管理者和参与者认识到各成员之间关系的实质,正如Benson 所认识到的,组织之间的互动可以产生在服务的提供层面,也可以产生在资源的获取层面,但服务提供层面的互动最终取决于资源获取的层面[13 ] (第229249 页) 。但协作性公共管理不仅仅只看到这种相互依赖关系,它更看到如何透过这种相互依赖关系实现一加一大于二的可能性,更侧重如何通过互补的依赖性来实现新的合力。 ( 二) 政府间管理( Intergovernmental Management) 理论 政府间管理( IGM) 一词在政府间事务研究的出现,反映了越来越多的官员在政府之间的边界上展开工作[14 ] (第37 页) 。与联邦主义和政府间关系文献不同的地方在于,政府间管理将重心放在管理上而非关系上。它体现了这样一种思维:拥有重大权力的大型社会、政治和行政组织必须得到管理,这些组织、其附属部分以及成员必须受到引导、鞭策并以恰当方式集中起来以实现某种目标[ 15 ] (第394 页) 。传统政府间关系的文献关注的是集权抑或分权,关注不同层级政府之间是合作抑或是竞争关系,而政府间管理突破了这种层级式的思维模式,将重心放在具体问题的解决上。IGM 有三个核心词:解决问题、应对能力和网络[16 ] (第677 页) 。正如Wright 所指出的, IGM 的出现反映了三个重要的发展,一是1960 年代出现的积极国家政策,二是执行各种政府间项目的困难,三是职业员工和政治家之间的鸿沟。这三者使得公共管理和管理者的重要性越来越凸显出来,它反映了对辖区间问题的一种更为谦逊、边际和温和的解决途径[17 ] (第170 页) 。这种管理取向的政府间关系研究特别注重政策执行面,政府之间共同解决问题涉及大量的政府层级,责任、决策框架和相交的利益更需要把不同的、相互依赖的组织通过网络联系起来,因此更加依靠非层级节制的网络行政,以协商谈判与冲突化解来实现特定政策目标和完成治理任务[16 ] (第6782679 页) 。 由于政府间管理主要关注的是具体问题的解决,因此,这类文献往往体现为对某一项政策的执行过程中所体现出来的政府关系网络的管理。这其中最突出的代表是Pressman 和Wildavsky 1973 年对经济发展署的1960 年代一个项目执行情况的研究。该项目描绘了各个层次的政府组成的复杂联合行动网络,并令人信服地解释了为什么联邦政府这样一项伟大项目最终梦断奥克兰。如McGuire 所言,该研究充分展示了公共管理的协作本质[7 ] (第35 页) 。 协作性公共管理的研究很大程度上是IGM 理念的进一步延展。如McGuire 指出,政府间关系和管理的研究很早就认识到公共管理者的协作性作用[ 7 ] (第34 页) 。美国联邦主义就是通过协作来解决问题的最悠久的模式[6 ] (第6772679 页) 。Grodzins 认为,联邦、州和地方之间的协作是最典型的行动模式[18 ] (第2652282 页) 。不同于政府间管理的是,协作性公共管理将协作的对象从政府扩展到非政府组织、市民和私营部门,重视公私部门的协作,这很大程度上反映了近年来民营化的关注点。 (三) 网络理论 有关网络的研究最早出现于社会学领域。在社会学中,网络被定义为由多个点(社会行动者) 和各点之间的连线(行动者之间的关系) 组成的集合[19 ] (第5 页) 。网络主要关注在一个网络中不同地位的行为者之间的关系,以及这些关系如何影响他们在网络中的行为。它关心的是关系,而非属性;关心的是互动的结构模式而非孤立的个体行动者。正是关系的交集界定着个体在群体中的位置以及群体在组织中的位置。网络研究强调这样一个事实:每个行动者都与其他行动者有着或多或少的关系。网络分析者建立这些关系的模型,力图描述群体关系的结构,研究这种结构对群体功能或者群体内部个体的影响。网络研究是组织间关系的一个重要层面,组织之间构成的网络关系被看作是一种独特的结构,一种既不同于市场,也不同于科层,而是一种具有自身统一逻辑的经济活动组织形式[20 ] (第28229 页) 。 网络理论在政治学中的应用始于政策网络研究,该研究关注在特定政策领域中的利益相关者、政策专家和政府官员之间的实际行为和互动以及行动者的角色和网络结构本身如何影响政策结果。如,沟通网络如何影响之后的政策形成? 网络结构如何促进政策企业家的出现? 网络结构如何影响政策参与、人际关系和政府制度的有效性?[21 ] (第1812201 页) 新制度经济学派将网络视为降低交易费用的一种方式,他们认为,在管理地方公共资源时,往往存在着集体行动的约束,使得组织无法实现合作的收益。区域治理网络的研究者将地方网络关系视为行动者发展出来的政治契约,通过这种契约他们尝试将与地方公共资源使用相关的一切集体行动问题成本最小化。这些研究者假定网络能够通过信息和声誉来刺激协作。信息和声誉能够鼓励参与者就共同面临的问题达成一致[22 ] (第5352556 页) 。 在公共管理领域,1980 年代中期也开始对网络产生兴趣。传统的网络研究关心的是网络是否存在及其运作情况;个人在网络中是如何作为管理者发挥作用的,也就是说,与层级制相比,在各种网络中需要什么样的技术和管理技能[ 23 ] (第2952396 页) 。网络对决策、政策产出和结果以及民主治理产生什么样的影响。到1990 年代中期,网络研究在公共行政的权威刊物上开始越来越多地出现。随着政府改革和政府外包实践的普及,公共服务提供中网络越来越重要,越来越多的学者关心如何管理这种网络。 协作性公共管理综合了上述三种理论来源,以资源依赖理论透视协作关系的本质,以网络理论来理解协作关系的结构,借鉴政府间管理理论来实现对这种协作关系的管理。从这个意义上,协作性公共管理既描述某一具体问题处境中的协作关系的结构和实质,同时也超越了单纯的描述性研究而转向分析行动者是如何对该关系进行管理的,也正是通过对关系的管理而体现出公共管理研究的特殊关怀。 三、协作性公共管理的研究重心 基于学者的不同关注,协作性公共管理的研究重心也各有不同。从目前的研究来看,协作性公共管理的重心主要有以下几个方面:协作的结构;协作的过程;协作关系的领导者;协作关系的参与者。 (一) 协作的结构 协作关系的各参与者之间组成一种什么样的结构? Agranoff 提出四种协作结构:信息网络、发展型网络、向外拓展型网络和行动网络。信息网络中各主体聚集起来仅仅是交换信息并就某一问题寻求解决方案,而任何实际的行动都是在成员的母体组织内部发生的。发展型网络涉及通过信息交换以培养成员组织执行解决方案的能力。发展型网络不仅涉及信息交换及对网络成为行政能力的培养,还包括共同设计项目方案,但项目的执行则交由某一成员组织进行。而行动网络的协作程度最高,不仅仅在网络层面形成行动方案和战略,包括行动本身也在网络层面展开[24 ] (第75277 页) 。 奥兰•扬在对世界公共事务治理体制的研究中区分出几种不同的协作结构:管制体制、程序体制、项目体制和开发体制[25 ] (第26 页) 。所谓管制体制,指建立和颁布规则或行为规范,明确体制成员该做什么和不该做什么,以使参与的行为体在共同决策中获取集体收益或避免集体损失。程序体制则集中于体制运行过程中集体选择规则的设计,使得体制成员能够对体制规定范围内发生的问题采取集体或共同的行动。项目体制是将资源集中起来,以实施由于这样或那样的原因而无法由各个成员单独执行的项目。开发体制则是开发出未曾有过的独特的社会实践,往往体现为讨论问题时话语界定的问题,或议程设立的问题[ 25 ] (第27230 页) 。开发体制更多地出现在协作的初期阶段,以形成和传播理念为主要目的。程序体制则出现于协作的中期阶段,而项目体制和管制体制往往涉及到更高层次的协作阶段。 另一些学者认识到制度设计的重要性,认为某些结构更有利于参与者之间的协作,而某些结构本身就使协作的希望非常渺茫。他们认为,更重要的问题在于通过制度设计使得合作成为参与各方的占优策略,这样就能够实现成功的集体行动。这些学者主要运用博弈论来分析具体的问题情境,了解困境的属性,从而考虑通过改变参与各方的成本与收益来使得合作成为占优策略[26 ] (第2212247 页) 。 (二) 协作的过程 既然协作本身是一个过程,那么,它包括哪些具体的环节? 对协作的互动过程这个黑匣的透视可谓仁者见仁、智者见智。如Kicker 和Koppenjan 将协作性公共管理分解为三个活动:干预现有的关系,重构关系,以及通过建立共识和共同解决问题来深化合作的条件。关注网络的研究者将这一过程分解为安排、稳定、培育和整合[27 ] (第35261 页) 。Ring 和Van de Ven 则将协作看作是协商、承诺、评估和执行四个环节组成的环型互动过程[28 ] (第902118 页) 。但目前就该过程进行的最充分的研究是Agranoff 和McGuire 。在总结了文献对各种协作活动的研究之后,他们提出了取代传统公共行政的POSCORD 协作性公共管理的四个阶段,即激活(activation) 、定位(f raming) 、动员(mobilizing) 、综合( synt hesizing) 。激活是指确认参与到协作中的组织或者利益相关人,以及他们所具有的技能、知识和资源。定位涉及促进成员就领导和管理角色达成一致意见,为协作关系的成员建立身份。它影响关系中的盛行价值和规范,并改变成员的感知。动员涉及促进成员对共同事业的承诺,并获得那些直接卷入到协作活动中的人以及外部的主要行动者的支持。综合涉及促进所有行动者之间的生产性和有目的的互动,包括促进关系的形成以构建信任和促进信息交换[23 ] (第2952396 页) 。 (三) 协作关系的领导 具有共同利益的群体并不一定会为实现共同利益采取集体行动。个人的自发自利行为往往导致对集体不利甚至是有害的结果。因此,在协作性公共管理中,参与者的表达能力、聆听能力、协商能力、调停能力等对于最终的集体行动而言都是非常重要的。从这个意义上看,协作性领导的存在,即那些能够在多种利益之间进行斡旋,在诸多似乎敌对的利益之间进行干预,帮助他们找到立场背后的利益,从而看到可能的共同利益以实现协作的行动者,将是决定集体行动是否成功的关键[29 ] (第8 页) 。这种领导者,有人称之为跨界者,即那些能够跨越组织边界的人[30 ] (第1022124 页) 。跨界者具备四种基本能力,建立和维系有效人际关系的能力,通过影响和谈判进行管理的能力,通过组织间实践累积起来的对复杂性 和相互依赖的管理能力,在竞争性的权力结构之间发挥诚实的中介者的能力。一些学者则称这种领导为“连接人”,即能够发现问题并将各种解决性资源相联系,而不是尝试在真空中解决问题的人。他们的宏观思考、灵活处理和知识共享成为解决问题的主要手段[31 ] (第41 页) 。目前许多公务员培训机构都开始提供协作性领导的培训课程,如哈佛大学的Weil 协作治理项目,锡拉丘兹大学的冲突管理项目等。 在关注协作关系中领导者的作用的同时,我们不能忽略一个问题,即所谓Nadel 悖论[32 ] (第1182142页) :如果网络是由互动的行动者组成的结构,那么,这些参与者中谁是事实上的管理者? 如果两个人的角色是构建网络的基础,那么,每一个角色都是不可或缺的,每一个角色都有其独特的内容,都有存在的独特原因。协作性公共管理的每一项职能,都要求成员拥有整体战略观,并能够基于这一整体形成和实现共同的目标。但是,除非某个人或组织被委任为网络的管理者,否则谁的战略远景应当被动员起来?事实上,是否有这样一个整体的战略远景? 还是最有影响的、最具备个人魅力的或最强有力的个体或组织在其他人的接受区内得到他们的遵从? (四) 参与人的选择 如果协作关系中最重要的不是领导人,而且每一个成员都是不可或缺的,那么,哪些人能够参与到协作关系中来就是一个非常重要的问题了。Scharpf 认为,对潜在参与人的选择是非常重要的,这是成功的组织间政策形成和执行的必要前提条件。如果选择正确的话,那么参与协作的人愿意投入资源,同时协作关系又不受到那些可能有其他利害关系的人的影响[33 ] (第3452370 页) 。 关于参与人的选择,有些学者强调受到决策影响的人都应该有参与决策的渠道,或至少能够让他们的利益诉求为决策者所听闻并让决策者有激励将他们的意愿考虑到决策之中。他们认为,如果参与者太少,会出现外部性的问题,即一些人的行为对其他人的生活产生影响,但这些受到影响的人没有机会参与到这些涉及他们自己利益的决策中来。财政均等化[34 ] (第112021149 页) 和对等原则[35 ] (第4792487 页)正是这种观点的极端表达,即要求决定每种公共物品供给水平的辖区正好包括消费该物品的个体。但另一方面,如果参与者太多,必然会带来较高的集体行动成本,使得集体行动更难于产生[36 ] (第64266页) 。“仅仅受到影响尚不能足以产生有效的要求的权利。”[37 ] (第109 页) 因为,如果这样的话,实际上什么事都永远做不成了,因为提出来要求协商的事将会太多。因此,参与者的选择无疑是一个需要在扩大参与的收益与成本之间进行权衡的问题。 四、协作性公共管理:问题与挑战 正如McGuire 所言,有足够多的证据表明,管理人员很久以来一直都在进行协作性公共管理[7 ] (第34 页) 。从这个意义上,协作性公共管理并不是什么新东西。有学者认为,它实质上属于传统政府管理手段中的一种,在等级制的政府管理当中,上下级政府之间和同级政府之间长期存在着协作关系。美国从联邦制成立以后,在传统的政府管理中实质上已经存在着协作性公共管理,现在所提倡的协作性公共管理只是将传统政府管理中的一面呈现出来,而不是一种新的管理方式。协作性公共管理是否能够取代传统政府管理,完全剥离了传统管理的协作性公共管理模式是否能够长久存在,或者协作性公共管理是否将会在相当长一段时间内与传统管理并驾齐驱,仍有待时间的检验。但是有一点可以确认的是,协作性公共管理在现代公共治理中所占据的比重越来越大,而且,就所要求的管理能力、思维模式和技能来看,它确实与传统管理有着明显的不同。 对于协作性公共管理的另一个难题在于协作中的权力影响。协作性公共管理强调参与各方的平等关系。研究证明,有相似的地位和权力的组织,更容易进行协作活动[38 ] (第7952817 页) 。在理想的状态下,合伙人不能对其它组织进行控制时,会把主要精力放在如何完成协作任务上。一直以来,研究者们都假定协作中的每一方都是平等的,因为参与者会带来不同的资源,所以在协作中并没有区分等级。但在事实上,参与协作的每一个组织所拥有的资源都是不同的,而每个协作活动对资源的依赖程度也不同,这可能就意味着对某个协作者的资源的依赖性最大,从而使得它拥有了协作网络中更大的权力。这种差异可以妨碍协作,也可能会促进协作[ 23 ] (第3152318 页) 。如有些参与者拥有较大的权力,这会导致在协作中各个参与者的地位不再平等,强势方可能会干涉弱势方的行动[ 39 ] (第4012423 页) ,而目前的协作性公共管理研究似乎对这一点没有足够的重视。 很多人想当然地将协作性公共管理的存在与美好的结果等同起来,但是有学者提出,这是缺乏经验验证的[40 ] (第1232138 页) 。有学者指出,协作并不是解决政府管理所有问题的万能药,它可能为我们展现了一种打破个体现有思维局限的蓝图,但它并不能够保证个体之间的协作就一定能够找到解决问题的方案[41 ] (第44255 页) 。而且,协作并不一定导致有利的结果产生。如腐败研究中对集团腐败的研究就表明,一些政府官员出于责任扩散、法不责众和从众心理,相互配合合作,结成了牢固的“分利联盟”,以小集团的形式共同牟取私利。同时,协作性公共管理也可能导致团队盲思现象( Group Thinking) ,即当协作关系成员之间建立了紧密的联系时,成员厌恶对团体决定的挑战,使得太强的凝聚力有时候成为一件极其危险的事情。团队成员倾向于将自己与外界讯息隔离,个人迫于从众的压力,不得不屈从于主流的看法,使团队成员对团体持有不切实际的幻觉,发展出自命不凡、自以为是的意识[42 ] (第9 页) 。 责任问题是协作性公共管理面临的最为艰巨的挑战。由于协作活动中没有明显的委托人或者人,也没有和谐地分配组织权力,因此容易造成责任的不当分配,容易出现没有组织不负责,但也没有任何组织负全责的局面[23 ] (第3082311 页) 。协作性公共管理活动的责任关系与传统的政府各层之间的责 任关系是不同的。在传统的等级制政府中,各级政府所担负的责任是宪法里面有明确规定的,各级政府可以按照法律的规定划分各自的责任,但协作性公共管理则不同。参与协作的组织相互间不一定具有等级关系,即使具有等级关系,在协作活动中也难以对组织进行责任的划分。参与协作活动的参与者应对谁负责任? 参与者应该怎样负责任? 如果我们把协作看成是一个整体而非很多单一组织的构成,那么单一组织的责任怎样和协作管理的责任联系在一起呢? 另外,参与协作的组织本身也有自己的责任,如果当它们自身的责任与协作责任相冲突的时候,责任问题该如何解决呢?[ 43 ] (第2052226 页) 甚至有人认为,责任本身就是传统等级制管理模式下的概念,将之强加于协作性公共管理之上,本身就是一种错置[2 ] (第16217 页) 。过多地强调责任,会导致合作伙伴之间的对抗性关系,因为这容易使人们的注意力集中于查找错误而不是经营伙伴关系。“依靠过程标准化的传统责任机制与网络的真正目的不相匹配,因为网络的目标是针对一个公共问题提供分权化的、灵活的、个性化的和富有创意的回应。”[44 ] (第106 页) 正如Lisa 和Rosemary 所言,协作性公共管理是一个令人兴奋的、充满活力和日益成长的知识体,它对于公共行政的未来发展有着深远的意义[45 ] (第1612167 页) 。在危机管理的研究中,在公民参与的研究中,在冲突管理的研究中,以及在民营化和公私合作的研究中,协作性公共管理已经越来越成为一个核心词汇。在政府部门之间、地方政府之间的合作得到越来越多的重视和强调的中国,我们相信协作性公共管理的研究也将会日益增长和壮大。 参考文献： [1 ] 　Simon , Herbert A. 1976. 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如何理解公共管理例6

关键词：

公共管理模式；公共管理人才培养；教材建设

一

20世纪70年代末期，世界范围内出现了一场在西方肇始，继之波及全世界的政府管理改革运动，即新公共管理运动。至今，在世界范围内阶级矛盾总体走向缓和，传统的阶级统治走向常态的政治管理，并最终落脚于社会管理与公共服务的态势下，各个国家依据自身的历史文化传统和现实的经济社会发展条件，尤其是自身的政治与公共管理体制，以改革政府社会管理和公共服务为基本内容以回应公众需求为总体目标，不断探索，从而使得这一场波及世界的政府管理改革运动步步走向深入，方兴未艾。从人类社会对公共事务的认识和处置来看，这一场政府管理改革即新公共管理运动，归根到底就是公共管理模式的变革。所谓公共管理模式，就是在处置公共事务即公共管理过程中，各公共产品提供者的功能定位、参与程度和参与方法基本要素构成及组合方式。公共管理模式本质上是在公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会的分工方式。在人类已有的公共管理实践中，主要出现过在公共产品的提供中政府为主并有限投入的公共管理保护模式、政府全面负责乃至完全垄断的干预模式，以及前正在形成发展的政府与社会和市场合作的市场模式。①20世纪70年代末世界范围内对公共管理模式的变革，是对曾经最具影响的公共管理干预模式的变革。公共管理干预模式形成于20世纪30年代中期，当认识到市场这支看不见的手并不能解决经济尤其是社会中的一切问题后，以政府对经济和社会的全面干预为起点和标志，人们开始认识并重视政府这支看得见的手。随着政府的组织化程度的提升和财政能力的增强，政府（行政机关）开始对经济和社会的发展全面主导，行政国家逐步形成。行政国家的公共管理，就是政府通过财政支撑社会管理与公共服务，政府是社会管理与公共服务的唯一主体，行政权力行使单向度，行政权力无所不包、行政权力无所不在。虽然行政国家塑造了自己的辉煌，即西方的高福利与东方国家通过计划经济获得的国民经济的恢复发展和社会的稳定，但在现代社会经济快速发展和民主浪潮高起的态势下，行政国家的公共管理模式面临着一个无法解决的问题，即公共服务需求的快速增长与政府财政和能力有限的矛盾。循此视角，不难发现，20世纪70年代前后出现的世界范围内的经济滞胀和政府失败，相当程度上就是政府公共管理方式的失败。同时，也决定了政府管理变革，从内容上说主要就是要对政府的社会管理与公共服务改革，改革要解决最主要的问题，就是明确在当代经济社会发展条件下政府管什么以及如何管，最大限度地运用好政府、市场和社会三大资源配置机制，整合资源，做好社会管理与公共服务，以回应公众的需求①。从政府管理的角度看，这场政府改革运动与传统上的政府改革最大的不同，不仅仅在于基于现实条件下更加深入地认识政府与市场、政府与社会的关系，确定现代市场经济条件下的政府职能，即解决政府干什么的问题，更在于在行政职能的输出方式，即政府的行政方式上进行探索，着重解决政府如何干的问题。这一场政府改革中解决政府在市场经济条件下如何履行好自己的职能的问题，相当程度上是整个改革的一个主要内容和重大突破，其基本逻辑，是在强调政府管理的目标与价值的基础上，加强对公共产品属性认识，确认了私人和市场参与公共产品生产和提供的必要与可能，进而创新了政府管理的方法与技术，在现实中整合社会资源以满足公共需求②，从而回应了公众基本生活需求和社会经济发展的需要，并且在一定程度上治理了传统的政府难以应对的问题，即政府机构的“精简———膨胀，再精简———再膨胀”的怪圈。

二

政府存在的基本要求，就是处置公共事务以满足公众需求，促进社会的存在和发展。政府管理公共事务的方式，是随着历史的发展而发展的。而这一发展的内在逻辑，在于现实对公共事务管理方式提出新的需求和挑战，而现实的改变和理论的研究，迟早会促进思想与观念的转变，进而推动实践中公共事务管理方式的变革，并逐步形成与这一变革相应适应并促进变革走向深入的理论。人类对公共事务专业化的管理，是19世纪末期开始的，其标志就是基于政治与行政二分、科学管理、马克斯•韦伯的官僚组织理论和英国文官制度而构建的现代科层制政府，同时，随着政府对公共事务的垄断，也形成了相应的公共事务管理理论———公共行政理论。由是，随着20世纪70年代末至今的政府管理改革或者说新公共管理运动的展开，基于理论与实践的互动，针对公共管理市场模式的出现和逐步走向成熟，相应的公共事务管理理论业已出现一个新的注重以政府为核心，多元主体合作共治，协力做好公共事务管理的理论。当然，对当前是否已有一个不同于传统的公共行政的新的公共管理理论人们仍然有不同的观点，但如果我们从托马斯•库恩关于一个新的学科模式出现的基本要素，即范式的承载主体———科学共同体（scientificcommunity）、范式的本质内容———如何看待世界的信念、范式的运动方式———轨迹的连续性与非连续性的统一来看，可以肯定的是，公共管理至少已是一个正在成长的新的研究范式。这一点，在我国，从1990年代中期教育部规定的学科专业目录的调整，以及近期社会科学研究及管理部门的及时调整，也足以说明。在当代中国，自1992年建立社会主义市场经济体制的改革展开以来，可以说正是得益建立社会主义市场经济体制改革的展开和深入，以及社会主义市场经济体制的初步确立，公共管理模式的转换已成为一个不以人的意志为转移的客观进程。概言之，这一客观进程的内在逻辑是，一方面，建立社会主义市场经济体制改革的逐步深入，导致了公共需求的日益丰富和复杂，对政府公共管理的方式提出了新的要求。另一方面，正是随着建立社会主义市场经济体制改革的展开和深入，使作为公共管理模式从干预走向市场的重要因素———以民间组织或非盈利组织为基本组织形式的社会（公民社会），相当程度上从无到有，不断发展，而党中央和国务院及时地认识了当代中国的公共需求的发展变化，把握了公共管理发展的内在逻辑，因而随着改革的深入，提出必须以社会主义市场经济运行的基本要求来确定政府职能，必须大力培育和发展社会中介组织，并且制定了一系列促进民间组织发展的方针和政策，要求加强社会管理和公共服务职能，提出要努力提高干部和公务员的现代公共管理素质，建立一个既与当代公共管理发展总体趋势相一致，又符合中国特点的新型公共管理体制。一句话，当今中国，公共管理模式的转换应该已是一个不争的现实。正如有学者指出的那样，当代西方的“新公共管理”在实践上与传统的公共行政或说公共管理有明显的不同，因而在理论与实践的互动中形成了对传统的公共行政理论进行重大变革，进而形成“新公共管理理论”①，当代中国公共管理模式的转换作为一种在中国出现的客观现实，一种在中国未曾有过新的公共管理实践，它为能够对这一实践做出解释并做出进一步改革导引的理论的构建提出了要求。正因为如此，在当代中国的社会科学领域，自上世纪90年代中期至今，公共管理研究已成为一个理论热点，一个正在探索的理论面向现实的重要领域。

三

对社会科学而言，现实变革推动和进一步发展的需求，决定了一个学科形成后，必然是深入地展开学科理论研究和培养学科专业人才，而且，理论研究同时也是人才培养质量的基础和保证。如何进行理论研究？公共管理是对公共事务的管理，就此而论，公共管理的共通的、是普适的。但任何一个国家的公共管理，无不是在自己历史发展和现实条件，尤其是在自己的政治和公共管理制度下展开的，从而有自己的特点，回应自己国家特定的需求。在当代中国，对公共管理理论的探索，我们认为基本目标有二：第一，总结研究当代世界的公共管理变革和理论发展。具体言之，即审视当代世纪范围内，尤其是20世纪70年代末期以来政府管理改革先行国家公共管理改革的实践，总结其经验和教训，研究其新公共管理理论之所以产生的动因、理论发展的脉落，如从管理主义、公共选择理论，到新公共管理理论，再到治理理论、新公共服务理论内在的发展逻辑与现实影响因素。在把握当代世界范围内公共管理变革的基本趋势，追踪理论发展前沿的基础上，探求公共管理中具有普适性的因素，本着“他山之石，可以攻玉”的原则，促进当代中国公共管理变革及理论的发展。第二，探索有中国特色的，能对中国公共管理实践有解释、说明和预测的公共管理理论。当代中国的公共管理，是对当代中国公共事务进行协调和控制的过程。这一过程是在基于中国文化传统的发展，在当代中国特定的社会经济发展条件下，在有中国特色的社会主义政治制度下，在中国共产党的领导下展开的，是公共管理有中国特色的一种管理模式。因此，对当代世界范围内公共管理理论的追踪和研究，归根到底，就是要探索有中国特色的公共管理理论，尤其是要通过这一理论的探索和建构，对改革开放以来我国经济的高速而持续地增长，社会稳定，民主进步，人民群众不断增长的物质和文化需求得到满足，公众生活质量不断提高的这一“中国模式”做出令人信服的解释和说明，为未来的进一步发展基于公共管理做出有价值的参考的预测。如何展开这一探索，从理论建构的角度看，我们认为最基本的就是要基于学科综合的基础上来进行。当代公共管理理论的产生和发展，正如人们说公认的，当代正在成长的公共管理理论，它的关注焦点由“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，从而使战略管理、管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任及公共管理伦理成为核心问题；它倡导的管理理念，其中心问题是“如何提供公共利益和服务”。它提供的一整套管理的方法和技术，则是十分注重在处理公共管理问题，尤其是政府与市场、企业与社会关系时，提供一整套不同于传统公共行政学的新思路与新方法。而这一切之所以成为可能并形成一种较完整的知识体系，则是由于它的知识基础，即公共管理学作为一种广泛和综合的知识框架，把当代经济学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的知识和方法融合到公共部门管理尤其是政府管理的研究中。因此，要追踪研究当代世界的公共管理知识，尤其是要建构有中国社会主义特色的公共管理理论，必须走一条基于以政府为主要研究对象，但又不局限于政府，以公共行政学为基本视野，但又必须同时关注相关的多学科，即基于以公共事务管理为核心，基于公共管理又必须逸出公共管理，逸出公共管理又必须回归公共管理的多学科研究路径。

如何理解公共管理例7

随着时代的不断发展，新闻媒体在公共管理中发挥的作用越来越明显，政府需要利用新闻媒体进行公共政策的传播，民众可以通过媒体获取想要的信息，也可以通过信息技术参与社会公共管理、发表自己的观点和意见，给政府决策提供有效的实践依据。①因此，新时期我国政府必须加强媒体的作用，并制定有效的政策和措施予以应对。

1.媒体对于公共管理的影响

1.1可以实现主动传播。主动传播指的是管理人员主动将政策和方针等进行传播、推广的传播方式，例如当政府制定了某项公共管理措施之后，为了让民众了解政策的主要内容，管理部门和人员可以与相关的媒体联系，或者在网络平台有关信息，向民众全面解析该项公共管理政策，以便实现政策的有效传播。②2017年长沙政府就2016年的黄渤工作报告进行了披露，并提出未来2017年环境保护的主要任务、思路、方针、政策等，希望广大市民加强对环境保护职能部门的监督，获得了热烈反响。1.2可以实现客观传播。客观传播指的是媒体在管理者意愿之外的传播，这种传播方式不具有稳定性，属于媒体的自发行为。媒体对公共管理的客观传播有可能出现积极正面的社会反响，也有可能出现消极反面的负面影响，需要根据情况而定。③例如，当公共管理部门颁发有关野生动物保护的相关规定时，部分媒体就该政策的积极意义进行了解析和阐述，这对于肯定党和政府的领导、宣传政府政策有着积极的作用，而如果媒体对此进行了错误的解读，那么就有可能误导民众对政府产生错误的理解。1.3可以进行逆向传播。逆向传播指的是当政府实施公共管理并且出现了公共管理事件时，新闻媒体进行报道，产生了逆向传播。逆向传播实际上是不以管理者的意愿为转移的传播形式，因此所带来的社会影响可能包括积极影响和消极影响两个方面，积极影响指的是新闻媒体对公共管理事件或者公共危机事件进行客观的报道，是能够稳定民众情绪的新闻报道，带给社会的影响是积极的；而消极影响则完全相反，指的是媒体故意夸大、扭曲事实的报道，会引起社会恐慌，加大公共管理的难度。当然，逆向传播中还存在一种媒体态度，即沉默态度，也就是说，在公共事件发生和管理中，媒体对此事不进行任何报道，也不发表任何评论，以给政府的公共管理提供更多的空间和时间。④例如，2015年天津大爆炸事件，对于社会产生了重大的影响，此时网络媒体对于政府的公共管理呈现两边倒的情况，一部分媒体认为公共管理及时，避免了更大的伤亡，也有部分媒体表示这些事件的发生说明政府的公共管理存在较多不足，应该完善公共管理制度。值得注意的是，新兴媒体的出现带动了自媒体的发展，自媒体环境下，民众公共管理的话语权和参与权得到进一步的提高，因此逆向传播的事情会经常发生，政府必须客观看待媒体在公共管理中的作用。

2.公共管理中的媒体作用和政府政策

媒体在公共管理中发挥着重要的作用，其基本作用即为信息的传播和推广，因此在公共危机管理中，如何加强对危机公关的应对，采取有效的政策措施就成为关键。2.1危机管理初期的政策。危机公关出现的初期，民众的第一反应是希望通过媒体渠道获得更多有关公共管理的相关信息，如公共事件的发展情况、政府采取的应对措施等。2013年H7N9禽流感病毒出现在中国大陆，引起社会的极大恐慌，⑤民众迫切想知道H7N9禽流感的具体病症和发病来由，目前哪些城市发生感染，怎样对H7N9禽流感进行预防和治疗，国家是否已经研发出疫苗进行对抗，当前各大城市的病情控制情况如何，等等，在这样的情况下，政府如果不借助媒体的力量信息、安定社会的情绪，就会激发社会的恐慌和混乱，因此政府迅速利用新兴媒体和传统媒体进行了H7N9禽流感病毒相关内容和信息的，给人们的生活和工作指明了方向。2.2危机管理中期工作。危机管理开始之后，政府需要做到的是进行有效的公共事件管理和控制，加强各部门的配合，提高管理的效率和质量，在此过程中，政府必须保持与媒体的联系，及时将管理的进度给民众，让民众了解到最新消息，稳定人们的紧张情绪。2.3危机管理后期工作。公共事件管理后期，政府需要做到的是对此次公共事件的总结，先联系各大媒体，包括网络媒体、传统媒体等，报道公关事件的处理结果和成绩，消除人们的紧张情绪和顾虑，然后针对此次公共管理的经验和问题进行总结，以掌握更多的传播规律，为以后的公共管理工作奠定基础。

3.公共管理中的媒体应用对策

如何理解公共管理例8

一、有限性与普遍意义上的公共管理理论

肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(NPM)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。

首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(PublicAdministration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·E·休斯(OwenE.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。

其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。

可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。

第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。

最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。

二、本土化研究的基本逻辑

本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。

1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。

2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。

这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？

3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。

4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。

5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。

三、中国公共管理理论的基本关系

中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：

第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系

学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。

对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。

第二，模糊意义下的成本与效益关系

公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。

第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系

由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。

特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。

第四，松散状态下的公民与政府关系

政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。

【参考文献】

[1]（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,52.

[2]（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,66.

[3]（美）康特妮等.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2):43-46.

[4]王春法等.科技全球化及中国的对策[J].中国科技论坛，2001(3).

如何理解公共管理例9

肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(NPM)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。

首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(Public Administration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·E·休斯(Owen E.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。

其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。

可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。

第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。

最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。

二、本土化研究的基本逻辑

本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。

1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。

2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。

这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？

3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。

4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。

5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。

三、中国公共管理理论的基本关系

中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：

第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系

学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。

对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。

第二，模糊意义下的成本与效益关系

公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。

第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系

由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。

特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。

第四，松散状态下的公民与政府关系

政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。

【参考文献】

[1]　（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,52.

[2]　（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,66.

[3]　（美）康特妮等.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2):43-46.

[4]　王春法等.科技全球化及中国的对策[J].中国科技论坛，2001(3).

如何理解公共管理例10

肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(NPM)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。

首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(Public Administration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·E·休斯(Owen E.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。

其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。

可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。

第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。

最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。

二、本土化研究的基本逻辑

本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。

1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。

2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。

这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？

3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。

4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。

5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。

三、中国公共管理理论的基本关系

中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：

第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系

学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。

对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。

第二，模糊意义下的成本与效益关系

公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。

第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系

由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。

特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。

第四，松散状态下的公民与政府关系

政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。

参考文献

[1]　（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001，52.

[2]　（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001，66.

[3]　（美）康特妮等.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2):43-46.

[4]　王春法等.科技全球化及中国的对策[J].中国科技论坛，2001(3).