等级划分规则例1

中图分类号：D922.2　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2012)05-0107-04

一、我国财政收支法律制度的框架

我国《宪法》第三条第四款对中央政府与地方政府之间事权的划分作出了原则性规定，即“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。显然，从该条规定我们不可能清晰的了解中央和地方政府的事权到底有哪些。我国《预算法》第十九条规定了预算支出的六种基本形式，怛没有具体规定中央预算支出和地方预算支出划分的方法与原则。1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对中央与地方政府事权划分作出了具体的规定。

我国财政收入的主要形式有：税收收入；依照规定应当上缴的国有资产收益：专项收入和其他收入。这是我国《预算法》第十九条的规定。但哪些收入属于中央哪些收入属于地方，《预算法》并没有明确划分。1993年国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》对中央税、地方税和共享税的具体税种及分成比例做了规定。对中央与地方的收入进行了划分：中央税包括维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种；地方税是一些适合地方征管的税种：同经济发展直接相关的主要税种为中央与地方共享税。

二、我国财政收支法律制度存在的问题

首先：行政机关主导立法，立法机关角色缺位。从上述财政收支法律制度的框架的分析中可以看出。我国财政收支划分法律制度的主要法律文件有《宪法》、《预算法》和《关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中主体法律文件是1993年国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，实际上就形成了行政机关主导立法，立法机关角色缺位的情况。这是我国财政收支法律制度的重大缺陷。一般而言，在法治国家中，中央与地方的财政收支划分应属宪法或最高立法机关通过的法律确定的事项。例如德国、美国分别将政府财政收支划分规定在本国宪法或宪法性法律文件中，还有一些国家则是在宪法中规定总则，而以基本法的形式规定政府间事权的具体划分，如韩国的《地方财政法》、《地方税法》以及日本的《地方税法》等。然而，我国政府间财政收支划分的具体事项在宪法和法律中没有规定，而是由国务院的一个“决定”加以规定，这显然缺乏权威性，也不符合税收法定原则。这种立法模式削弱了财政收支划分的权威性，影响了财政收支划分的稳定性和协调性，导致地方政府对本地财政收支无法形成稳定的预期，最终导致地方政府与中央政府频繁的“讨价还价”，“跑步钱进”“驻京办”的现象也由此引发。实践中，证券交易(印花)税分享比例的调整，金融保险业营业税税率的调整、以及所得税分享比例的改革都是由国务院主导的，依据几乎都是“通知”的形式，这实际上完全忽视了地方政府的地位及其表达，带来了一些不利的经济和政治影响。

其次，省级以下地方政府间收支划分无法可依。我国现行的财政收支划分法律制度存有明显的法律真空，即我国政府间事权财权划分只局限于中央政府与地方政府具体来说是省级政府之间，对省级以下各级政府没有明确划分。我国宪法规定了五级政府结构。我国《预算法》第2条规定国家实行一级政府一级预算，与五级政府相对应设立了五级预算。而且，《预算法》同时规定不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。由此，我国政府级次和预算级次为五级，特殊地区的预算级次为四级。理论上，政府间的事权财权划分对省级以下各级政府也应明确，而不应只局限于中央政府与省级政府之间。然而，就我国的立法现状而言，我国宪法只对中央与地方之间职权的划分关系作了大致的规定，即中央统一领导，充分发挥地方“两性”原则，未对省级以下政府间的职责划分予以具体规定。《预算法》通过授权国务院制定《关于实行分税制财政管理体制的决定》划分了中央与地方政府的税种，规定了中央与地方政府的支出范围。但该决定未对地方各级政府间事权范围与财权分配做出规定，导致省级以下地方政府财政收入和支出呈现多样化的特征。实践中，各地省政府在与其管辖的市、县、乡政府之间划分事权和财权时也借鉴了中央与省之间划分事权和财权的做法。中央与省之间划分事权和财权的做法归纳起来就是“财权上收，事权下放”。因此，这种借鉴带来的最大的负面效应只能是基层财政越来越困难。

再次，在现行的财政收支划分法律制度框架中，财权过度集中于中央政府，事权更多的被推诿给地方政府，地方政府所应拥有的相应的财权匮乏。现行的财政收支划分法律制度框架对收入的划分较为清晰，但对事权和支出责任的划分则较为模糊，在实践中上级政府往往将事权更多的推诿给下级政府。在现有框架下，地方政府的财权又是有限的，因此造成地方财政吃紧，土地财政由此而生。财权的核心是税权，尤其是税收立法权。在法治化国家，税收立法权的分配一般通过宪法或通过最高立法机关创制的基本法予以规定。但在我国税权的分配一直没有通过法律规定统一、稳定的规则，而是由国务院通过颁布行政规章加以规定。如《关于实行分税制财政管理体制的决定》中规定，中央税、共享税以及地方税的立法权由中央统一行使；《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》(国发[1993]第90号文件)指出，中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央。从上述规定可以看出，几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则的制定与颁发都被中央政府包揽，即全部的税收立法权和税基、税率确定权都属于中央政府，地方政府只拥有一定的征管权。这种税权划分方式不利于财政分权优势的发挥，不利于地方财政收支平衡，一定程度上打击了地方政府培植共享税种如增值税、所得税税源的积极性。

三、我国财政收支法律制度的完善路径——制定《财政收支划分法》

我国现有的财政收支法律制度存在较大的缺陷，如立法分散、层次低，财权过于集中，事权和支出责任划分不清等。针对这些缺陷，笔者认为：为规范中央与地方财政关系，应制定专门的《财政收支划分法》。

如前所述，我国广义的财政收支划分法律制度体现在《宪法》、《预算法》以及国务院规定的诸如《关于实行分税制财政管理体制的决定》等法律文件中，但我国没有专门的(或者说狭义的)《财政收支划分法》。是否要制定专门的财政收支划分法涉及到立法模式的选择问题。在世界范围内，财政收支划分的立法模式包括专门立法和分散

立法两种。大多数国家或地区采用分散立法的模式，即由宪法、宪法性文件或财政基本法来规范财政收支的划分，而不制定专门的财政收支划分法。我国宜采专门立法的方式，即应由我国的最高权力机构制定《财政收支划分法》。采专门立法方式的主要原因在于：首先，我国缺乏悠久而深厚的基础，财政立宪只是学者们的理想。因此，在短时间内力图通过宪法及宪法性文件来规范和细化财政收支划分关系很难实现。其次，我国财政领域有专门立法的传统，对这一传统的严格遵循要求制定专门的财政收支划分法。第三，财政收支划分法是调整中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在财政收支权限划分的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称，是财政法律体系中的基础性法律规范。财政收支划分法是财政法的重要组成部分，处于财政法的基础地位。财政收支划分法调整的财政收支划分关系体现了各级政府在国家政权体系中的地位，是一个国家经济体制甚至是政治体制的集中反映，与所有社会成员的共同利益密切相关。财政收支划分法的重要性要求对其专门立法。最后。由最高权力机构制定《财政收支划分法》，可以克服和避免分散立法出现的冲突和矛盾，可以保证划分标准、方式、范围等内容的统一性。

《财政收支划分法》的主要内容应包括：财政级次划分制度、财政支出划分制度财政收入划分制度三部分。

(一)财政级次划分制度

财政级次划分制度是关于一国是否设立多级财政级次、设立几级财政级次以及如何设立各级财政级次的制度。财政级次划分的基本原则是“一级政权，一级财政”。前已述及，我国现行的法律制度规定了五级政府架构。按照这样的架构，如果要求各级政府都有自己稳定的税基，都能按照分税分级的框架来形成财力分配，至少乡一级基层政府是不可能的。通过考察美国、澳大利亚和日本、法国等国家的政府财政级次可以发现：大多数市场经济国家实行的是三级架构或准三级架构。与这些国家相比，我国的五级财政级次显然是多了。从理论和实践两个角度考虑，政府层级的减少确实有利于缓解中国基层政府的财政困难。有学者指出应把政府缩到实三级加两个半级(市与县在体制上同级、地和乡作为派出机构层级)。另有学者指出，政府财政层级次减少到何种程度为最优，则是需要进一步讨论的问题。在设计中国的政府财政级次时，需要考虑到中国高达13亿之巨的人口。该学者同时强调指出中国最优的政府级次设置究竟是三级还是四级以及每一级政权下面又横向设置多少区划，不是一个可以轻易下结论的问题。中国可能要进行广泛的制度试验才能找到答案。笔者赞同后者的观点。

(二)财政支出划分制度

马寅初先生指出：“整个财政制度的确定，不是以财源来限制权职，乃是由权职的需要来决定财源。”因此，可以说。政府所承担的职权范围决定其所享有的财政支出权的范围。考虑到我国经济体制改革的现实，在财政支出权划分之前应先解决政府财政职能的“越位”与“缺位”问题，明确财政支出权的范围，即在哪些领域属于国家财政资金投入的领域。根据政府公共服务理论，政府的财政职能应当仅限于提供公共产品或公共服务。为此，政府应尽快退出营利性领域，而将财政支出范围限定于以下几个方面：一是实施包括巩固国防、处理国际关系、维护社会治安、城市基础设施和公用事业建设、普及教育、提供医疗保健条件等社会管理和公共服务；二是进行收入再分配：三是对经济运行进行调节，促进经济健康发展。在确定国家的财政支出范围后，再在该范围内划分中央和地方政府以及地方政府之间的财政支出责任。根据马斯格雷夫的经典财政理论，财政支出责任由与服务对象最接近的政府层级承担效率最高；再分配职能及相应的财政支出可以由较高层级的政府来承担；在经济稳定方面，中央政府往往具有优势。公共物品理论同样为确定地方政府的职权提供了可供借鉴的路径。公共物品的受益范围能够决定各级政府的事权或支出范围。公共物品的受益范围是全国或包含多个地区的，应当由中央政府承担相应的支出责任；受益范围仅限于某一特定区域的，应当由相应地方政府负责；受益范围涉及多个地方的，各级地方政府的支出权应当依照一定的分配标准在所涉政府之间进行分配。

如何划分中央政府和地方政府之间的财政支出责任在世界不存在一种统一的最优标准，因为各国的经济状况、人口、行政设置、文化背景等约束条件都不完全一致。尽管如此，各国政府间事权划分及财政支出责任的共性还是有的，即全国性的事务以及教育、健康、社会福利等有关公平的项目一般由中央政府负责或介入，而地方性事务则由地方负责。考虑到我国地方政府在教育、医疗卫生、社会保障等领域地方政府财政支出责任过重的现实，应该将相关领域划为中央和地方政府共同事权，应特别强调中央政府的事权承担。法律应该明确不同层次的政府之间的不同分工：中央政府主要提供全国性公共物品，国民经济及社会发展的宏观方面的职责主要由中央政府承担：地方政府负责提供地方性公共物品，主要对本地区资源进行优化配置。同时，应科学划分省以下地方各级政府的事权及相应的财政支出范围，划分的根据是公共服务的受益范围和规模。如果受益对象是全省范围居民，且政府活动或公共工程的规模庞大、难度大、技术要求高的，则事权归省，财政支出由省政府负责；如果受益对象是市、县范围居民的，且政府活动或公共工程规模较小、难度不大、技术要求不高的，则事权归市、县，财政支出由市、县政府负责。在此基础上，也应确定省级以下政府间的共同事权范围。相应的财政支出责任由相关层级政府共同负担。

(三)财政收入划分制度

一般来说，政府间财政收入划分包括税收入与非税收入的划分两个部分。从理论上来讲，税收划分遵循的原则主要可以分为两类：一是按税种本身特性划分；二是根据受益原则来划分。持按税种属性进行税收划分的观点的学者较多，其中代表性人物是美国著名财政学家马斯格雷夫。美国经济学家埃克斯坦则认为应按受益原则进行税收分享。他强调根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。根据受益原则来划分税收符合“谁受益，谁付款”的常理，因此能够对地方政府的经济行为进行有效监督，最终可以从根本上促进整个政府体系服务效率的提高。对上述两观点进行综合，税种的划分主要应根据税种本身特性和受益原则。从效率原则的角度考虑，更多地掌握有关税基的信息的那级政府负责税收是最有效率的。根据事权匹配的原则，税种与哪级政府支出责任相关就应由哪级政府负责征收。具体来说，税源普遍、税基流动性大，影响到市场统一性和对宏观经济影响较大、税基在各个辖区间高度不均衡，具有高度再分配性质的税种应当划归中央税-种，如关税、营业税、消费税等应属于中央税。税源广泛、在各个地区间的流动性较大、具有高度再分配性质、有利于调动中央和地方发展经济的积极性、有利于促进市场主体和各种经济要素在地区间的流动的税种，则应当作为

中央和地方共享税，如企业所得税、个人所得税和增值税。税源较为普遍、税基不易转移、对宏观经济影响较小的税种则归属地方。我国现阶段税种调整的重点是将一些适宜地方征收且能够形成现实财力的税种，如现行的耕地占用税、房产税、土地使用税、契税、车辆购置税以及改革后的物业税等划归地方政府，建立真正意义上的地方税体系，从根本上解决地方财源问题，减少地方政府对土财政的依赖。

与税种的划分有关，应在中央和地方政府之间进行税收立法权的相应划分和配置。中央与地方税收立法权划分的核心是地方是否拥有地方税的立法权。笔者认为可以赋予地方政府必要的税收立法权和在一定范围内税种、税率的选择权。地方政府拥有税收立法权有利于地方政府依法获得稳定的财政收入，从而更好地为本地居民提供公共产品和服务，有利于保障地方政府的相对独立地位，有助于有效地实现地方政府的职能。地方政府在行使税收立法权筹集财政收入时必然受到税收法定主义原则的约束，它有助于解决地方政府乱收费和随意减免税或征收过头税的问题。地方政府拥有税收立法权但不应滥用其税收立法权。地方税收立法权的行使应受到如下约束：一是宪法和法律对地方税收立法权的限制，即地方税收立法权的行使不得违背宪法、税收法律的规定。二是司法权对地方税收立法权的制约。三是民主制度对地方税收立法权的限制。

非税收入包括国有资产收益、收费、债务收入等。国有资产收益的划分一般遵循“谁出资、谁分红”的原则，将其划归相应层级财政。收费应遵循哪一级财政提供的服务，就应该由哪一级政府收费的原则，依据财权与事权相对应的原则，对于事权已全部下放到地方政府的，收费收入也应划给地方，中央不再参与分成，保证地方政府履行事权的资金需要。从理论上说，各级政府都有债务收入的权利，因为在实行财政联邦制的国家，每一级财政都是相对独立的。一般来说，几乎任何国家都肯认中央政府的举债权，但地方政府是否应有举债权则是有争议的。我国《预算法》第二十八条规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。解析这一规定可以得出：我国立法原则上禁止地方政府发行债券，但此条的但书规定实际上又指出，“法律和国务院另有规定除外”，这为地方政府债券的发行留了一条后路。理论上，在分级分权的财政管理框架下，地方政府的财政相对独立，地方政府有一定的财政自。因此，地方政府应该拥有发债的权力。2009年，我国新疆、上海、青海、四川等省、自治区、直辖市相继发行地方政府债券，总计2000亿元。2009年地方政府债券的发行的直接目的是为了应对国际金融危机冲击，扩大内需保持增长。尽管我国已经有发行地方政府债券的先例，但是因这种发行具有一定的应急性而似乎也是一种“特例”。从长远来看，我国地方政府债券的发行应当从一时之需的“特例”走向常规化和规范化。要使地方政府债券的发行走向常规化和规范化，一是要修订现行的《预算法》，二是要在财政收支划分法中对中央和地方的债务收入的划分进行规定。要从制度上解决这样一些重要问题：一是如何有效控制发债规模；二是如何保证地方债券资金的有效使用；三是如何加强地方债券的法治监督和透明度。

参考文献：

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[8]唐仁健，“皇粮国税”的终结[M]，北京：中国财政经济出版社，2004.

[9]Richard A，Musgrave,The Theory of Pubhc Finance：AStudy in Pubhc Economy,New York：McGraw-HilL1959.

等级划分规则例2

【前言】：早在2013年12月的中央城镇化工作会议上指出：在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。为完善市县规划体系、推进“多规合一”规划、建立健全统一衔接的空间规划体系，国家发展改革委和国家测绘地信局联合下发了《关于印发市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则的通知》，明确了城镇、农业、生态三类空间划分的标准与相关技术支撑；中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，要求划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（“三区三线”）。

三类空间划分是推进“多规合一”、统一空间规划体系的基础，也是确定重点开发、限制开发、禁止开发区域的主要依据。目前，关于三类空间划分的研究与实践较少，本文结合项目实践，重点对浙江省文成县的三类空间开发评价与划分进行研究，为文成县“多规合一”规划以及其他市县划分三类空间提供基础与借鉴。

1、三类空间开发评价体系

三类空间即为城镇空间、农业空间、生态空间。其中，城镇空间主要承担城镇建设和发展城镇经济等功能，包括城镇建成区、城镇规划建设区以及初具规模的开发园区；农业空间主要承担农产品生产和农村生活等功能，包括基本农田、一般农田等农业生产用地以及集镇和村庄等农村生活用地；生态空间主要承担生态服务和生态系统维护等功能，以自然生态景观为主。

根据《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》（以下简称《导则（试行）》），在进行三类空间开发评价与划分前，需要编制空间规划底图，包括现状地表分区数据、空间开发评价数据的收集与处理。三类空间开发评价指标分为适宜性指标和约束性指标。如下图所示：

从单项指标评价到多指标综合评价，需要利用计算公式 。其中，F叠加分析为多指俗酆掀兰壑担i为各单项指标，fi为各单项指标评价值，λi为各单项指标权重值，n为单项指标数量；各指标权重值可根据市县实际情况进行设置，各指标权重值总和为1。

从多指标综合评价到开发适宜性评价，需要结合现状地表分区进行，叠加规则如下表，一等为最适宜开发区域，四等为最不适宜开发区域，以此类推。

2、文成县三类空间划分

根据《导则（试行）》中三类空间开发评价指标的评价技术流程与赋值方法，结合地方实际，对文成县三类空间开发评价的各单项指标进行评价。

适宜性指标评价包括：

地形地势指标评价――将文成县用地按照10%、15%、20%和25%的坡度进行分级，并赋相应分值；

交通干线影响评价――提取文成县现状的一、二、三、四级公路，并按照相应的缓冲距离赋分值，分值越大，表明区域受交通干线影响越大；

区位优势评价――通过比较文成县与周边市县的GDP数据、文成县各乡镇至周边市县中心城区的交通距离、文成县各乡镇至县城中心区的交通距离，分别计算文成县各乡镇的外部区位优势与内部区位优势，综合得出各乡镇的区位优势；

人口聚集度评价――根据文成县各乡镇常住人口密度与人口增长率情况，对各乡镇的人口聚集度进行分级与赋分值；

经济发展水平评价――利用文成县各乡镇历年经济数据（包括GDP、财政收入、工业产值及固定资产投资）计算各乡镇经济发展水平，并按照相应评价函数赋分值。

约束性指标评价包括：

自然灾害影响评价――主要根据《文成县地质灾害防治规划（2008-2015）》划定的地质灾害易发分区进行评价；

可利用土地资源评价――根据文成县各乡镇的建设用地、基本农田、常住人口等数据，计算各乡镇人均可利用土地资源，再结合《部级可利用土地资源分级标准》对各乡镇可利用土地资源评价赋分值；

生态系统脆弱性评价――根据对文成县沙漠化、水力侵蚀、风力侵蚀、石漠化等脆弱性分级，确定文成县的生态系统脆弱性等级为略脆弱。

经上述各单项指标评价，可得文成县各乡镇部分评价指标的分值如下表：

将文成县空间开发评价的各项适宜性指标和约束性指标评价结果进行叠加与分级处理，形成多指标综合评价结果；再将空间规划底图中形成的现状地表分区结果与多指标综合评价结果进行叠加，得到文成县的开发适宜性评价结果。基于开发适宜性评价结果，结合现状地表分区，进而划分文成县的城镇、农业、生态三类空间。其中，生态空间面积约929平方公里，占全县总面积的71.7%，表明文成县属于重点生态功能区。

3、《导则（试行）》优化建议

本文结合文成县三类空间开发评价与划分研究，探讨各项指标的评价方法与合理性，提出优化完善《导则（试行）》的以下建议：

3.1. 关于地形地势评价：《城乡用地评定标准（CJJ132-2009）》按照10%、25%、50%的坡度进行分级，《导则（试行）》按照10%、15%、20%和25%的坡度进行分级，建议评价指标分级与相关国家标准规范统一；

3.2. 关于可利用水资源评价：评价方法仅从地方自身考虑，未从区域层面对可利用水资源进行统筹与分配，得出的评价值与实际情况有偏差，建议增加可利用水资源“区域分配系数”，提高合理性；

3.3. 关于经济发展水平评价：人均指标抹平了乡镇的差异化特征，所得评价值未能真实反应地方实际情况，建议叠合经济发展多项指标，结合地区实际情况进行总量、人均等多层次数理分析；

3.4. 关于发展任务布局：由三类空间划分到发展任务布局，未与资源禀赋、城镇发展战略等地方特点充分结合，推导逻辑性不强，建议针对地方特点，叠加重要的资源型、发展型、约束型要素，进行综合分析推导。

【参考文献】：

[1]林坚等.我国空间规划协调问题探讨――空间规划的国际经验借鉴与启示[J].现代城市研究，2011，11（7）：15-18.

等级划分规则例3

（二）主要任务：对土地开发整理活动进行统筹规划，确定土地开发整理的目标和方向，提出重点区域、工程和项目等，拟定实施规划的保障措施，保障规划目标的实现。

（三）主要内容：

1．分析土地整理、复垦和开发的现状及存在的问题；

2．分析土地整理、复垦和开发的潜力；

3．确定土地开发整理的目标和任务；

4．确定土地整理、复垦和开发的规模、布局、项目等；

5．分析评价土地开发整理的预期投资和效益；

6．提出实施规划的保障措施。

部级土地开发整理规划的重点是制定全国土地开发整理的方针和政策，提出土地开发整理的重点区域和重大工程；省、地级土地开发整理规划的重点是提出本行政区域内土地开发整理的重点区域、重点工程和重点项目，提出本行政区域内补充耕地区域平衡的原则、方向和途径，确定土地开发整理投资方向。县级土地开发整理规划的重点是划分土地开发整理区，明确土地整理、复垦和开发项目的位置、范围、规模，作为确立土地整理、复垦和开发项目的依据。

（四）编制原则：

1．保护、改善生态环境；

2．经济、社会和生态效益相统一；

3．内涵挖潜与外延开发相结合，以土地整理复垦为重点；

4．提高土地利用效率；

5．因地制宜，统筹安排；

6．切实保护土地权利人的合法权益。

（五）各级土地行政主管部门负责编制本行政区域的土地开发整理规划；跨行政区域土地开发整理规划的编制，由涉及区域的上一级土地行政主管部门负责。

土地开发整理规划一般应与土地利用总体规划期限一致，重点确定近期规划。近期规划的期限一般为五年。

（六）编制程序：

1．准备工作：根据需要成立规划编制领导小组和工作小组，落实编制经费，组织制定工作方案，开展技术培训等；

2．调查分析：在充分利用土地利用现状调查、土地变更调查和耕地后备资源调查等现有资料，进行必要的核实与调查的基础上，对现状、潜力、投入和效益等进行全面分析和评价，明确存在的问题；

3．拟定规划方案：根据经济和社会发展及保护生态环境需要、土地利用总体规划要求和土地资源状况，提出规划目标和任务，并结合资金投入和有关政策，综合平衡重点区域布局、重点工程和项目安排、相关规划指标分解等，拟定两个以上供选方案，经可行性论证和评价后，提出规划推荐方案；

4．协调论证：通过规划协调会、论证会等方式，主要就规划目标、重点区域布局、开发整理分区、重点工程安排、实施政策和措施等进行协调论证，县级规划还应征求公众意见；

5．规划评审和报批：通过有关专家参加的规划评审会，进一步修改完善规划，提高规划编制的科学性和实施的可操作性。根据规划评审意见修改和完善规划后，按照本意见要求报批。

规划编制、评审应当遵守和执行国家制定的有关标准、规范和本意见。

（七）规划成果：

1．规划文件：包括规划文本和规划说明；

2．规划图件：省级和地级土地开发整理规划一般包括土地整理、复垦和开发潜力分布图，重点区域、重点工程和重点项目分布等规划图；县级土地开发整理规划一般包括土地整理、复垦和开发潜力分布图，土地开发整理分区、土地开发整理项目分布等规划图。图件比例足一般与同级土地利用总体规划图件一致。

3．规划附件：包括规划专题研究报告、基础资料及工作报告等。

上述成果包括按照有关技术标准提交的文档、图件的电子数据。有条件的，应建立土地开发整理规划数据库。

二、规划的审批

（八）审批权限：地方各级土地开发整理规划编制完成后，报上一级土地行政主管部门审批并备案。

（九）审批程序：申请报批土地开发整理规划，应当按照下列程序进行：

1．评审：土地开发整理规划编制完成后，应当由负责编制该规划的土地行政主管部门提出申请，由上一线土地行政主管部门组织对规划进行评审，提出修改或补充意见。

2．申报：按照评审意见修改完善的土地开发整理规划，由负责编制规划的土地行政主管部门向上一级土地行政主管部门上报审批。上报材料包括规划文本及说明、专题报告、规划图件。

3．审查：负责审批规划的土地行政主管部门，按照本意见的要求，对规划进行全面审查，并作出公正、客观的评价。

4．批复：负责审批规划的土地行政主管部门根据审查结论，提出批准、原则批准的意见，并正式行文批复。

凡属批准的规划，负责审批规划的土地行政主管部门应同步做好规划备案工作。凡属原则批准，但需进一步修改、补充和完善的规划，负责编制规划的土地行政主管部门在公布规划前应认真组织修改，并将修改后的规划报批准机关备案。

（十）审查标准：审查土地开发整理规划，应当遵循下列标准：

1．充分体现土地资源可持续利用，社会、经济和生态效益统一的要求；

2．土地开发整理目标、方向符合土地利用总体规划的要求，切实可行；

3．土地开发整理部署和安排明确，指标分解和重点区域布局合理，工程、项目安排切合实际；

4．土地开发整理投资分析和预期效益评价依据充分；

5．上下级规划之间以及相关规划之间协调、衔接较好；

6．规划文本、说明和专题研究的内容符合有关要求；

7．规划图件内容全面，编绘方法正确，图面整洁清晰，符合制图要求；

8．规划采用的基础资料翔实可靠。

（十一）县级土地开发整理规划批准后，编制规划的土地行政主管部门应当在当地将规划的主要内容向社会公布。

（十二）经批准的土地开发整理规划，不得擅自修改。在规划实施过程中因特殊情况需作局部调整的，由编制该规划的机关决定，并将调整方案报规划原批准机关备案；涉及规划主要目标、重点区域布局、重点工程和项目安排改变的，由编制该规划的机关提出修改方案，报原批准规划的机关批准。

三、规划的实施

（十三）土地开发整理规划一经批准，必须严格执行。土地整理、复垦和开发活动，都必须符合土地利用总体规划和土地开发整理规划。

（十四）土地开发整理项目的立项审批、规划设计、项目实施和检查验收，都必须依据土地开发整理规划。

国家投资的重点土地开发整理项目，原则上应当安排在土地开发整理规划确定的重点区域中，并有利于重大工程的实施。

等级划分规则例4

[Abstract] in this paper, based on review of electronicchart subdivision requirements, the HPD multi gridplanning ideas, the new coastal electronic chart multi griddivision method and naming, and ultimately determine thegrid of ENC range Chinese coastal existing navigation purpose layer and naming rules, which provides some reference ideas for using HPD system in the production ofChinese coastal grid electronic chart planning.

[keyword] electronic chart navigation multi grid;application; framing; naming

中图分类号：U675.81

1 引言

中国海事自90年代初着手生产电子海图，经过近20年的发展，至今已经具备规模生产的能力，目前公开发行的电子海图已达418幅，引起了国内外用户的广泛关注。

电子海图的要求与纸海图有所不同，但由于历史原因，中国海事的电子海图目录与纸海图的目录完全一致。纸海图受到海图纸张的限制和方便使用的要求，只能分幅表示，且要考虑用途、海区的完整性等多方面因素。而电子海图的图幅不受大小限制，理论上可用一幅电子海图表示出同一航海用途的全覆盖区域。

随着航海信息量的日益增大，越来越多的气象、水文等因素将被融入ECDIS，这样就会增大电子海图数据的数据量。而空间多级网格的数据组织与管理具有一定的普遍性和适用性，可以实现对电子海图数据的切割，解决数据量过大所带来的问题。因此，为实现中国沿海电子海图全覆盖，我们利用“空间多级网格”的思想展开研究，以期为中国海事电子海图图幅的重新规划提供一些思路。

2 电子海图分幅要求

电子海图分幅作为电子海图图幅的一种规划思路，应参照官方电子海图ENC（Electronic Nautical Chart）所遵循的S-57标准，遵从以下几方面要求。

2.1 同一航海用途内数据不能重叠

为了便于有效处理ENC数据，给定电子海图单元（幅）必须是矩形的(由两条经线和两条纬线定界），在IHO S57中明确规定了同一航海用途单元里的数据必须不重叠。

2.2 电子海图实际使用效能

单幅电子海图的数据量应小于5兆，以满足绝大多数的ECDIS和ECS的硬件设备的最低配置要求。

2.3 命名规则符合IHO标准

多级网格电子海图的分幅命名应符合IHO S57的标准要求，在全球范围内必须是唯一的，符合S57附录B1 5.6的文件命名规则（见图1）。

图1

3多级网格划分方案

多级网格划分即按一定的规则将电子海图空间划分为一定大小的空间区域（单元网格），以单元网格为基本单位，将全国海域划分成若干个网格状的单元，实现对全国海域分层、分级、全区域的无缝多级网格化管理[3]。多级网格划分是中国沿海网格电子海图分幅的基础。

3.1 HPD多级网格测绘工程规划方案

2008年，中国海事局参考了日本、加拿大、香港的海事生产模式后，结合中国纸海图和电子海图生产的实际需求，在同年召开的第九次HPD生产研讨会上通过了HPD多级网格测绘工程规划方案。该方案参考了中国地形图分幅原则、根据全国沿海海域的水域特性和产品覆盖情况，以百万网格为基础，将全国海域划分为10万、5万、2.5万、1万四个等级网格（见表1）。

表1

该方案首次提出中国沿海多级网格划分的规则，网格编号为：CN＋网格等级（1位）＋百万网格编号（1位）＋行号（2位）＋列号（2位）（共8位）。

3.2 新的航海用途划分规则

在此次研究中，笔者所在团队提出了适合我国电子海图的新的航海用途划分规则（见表2）

表2 中国沿海电子海图航海用途划分规则

这一新的航海用途划分原则充分利用了航海用途6的富余空间，将图幅最为集中的1:22000～1:44999和1:45000～1:89999分开，解决了航海用途4、5可用编辑比例尺过多的问题。它在一定程度上解决了原航海用途划分所造成的同一航海用途单元数据重叠的问题。

3.3 中国沿海电子海图多级网格划分方案

笔者团队在HPD多级网格划分及新的航海用途划分基础上，重新划分了中国沿海电子海图多级网格。

首先，根据中国沿海海域的基本情况，以6°×4°大小的范围，在东经102°～126°、北纬8°～44°之间的区域内，划分了25个初级网格。编号采用一位大写英文字母表示，即A～Y，从西到东、从北到南依次排列（见图2）。

图2 中国沿海初级网格覆盖范围及编号

然后，在初级网格的基础上划分五个等级的网格，见表3。

表3中国沿海电子海图多级网格划分

网格编号依然采用HPD多级网格测绘工程规划中提出的方案，具体为：CN＋网格等级（1位）＋初级网格编号（1位）＋行号（2位）＋列号（2位）（共8位），详见图3。

图3

由于采用了新的航海用途划分规则，这一方案的最大特点就是网格等级与电子海图的航海用途一致，一个HPD网格恰好对应一幅电子海图，较好解决了已有HPD多级网格测绘工程规划方案中未能解决的电子海图命名问题。

4 网格电子海图分幅及命名

4.1 网格电子海图分幅及命名一般原则

根据2013年版《中国沿海港口航道图目录》，笔者团队基于下列原则确定了现有的各航海用途层的网格电子海图单元。

（1）符合IHO关于电子海图的相关要求，如2所述。

（2）所有图幅按照中国沿海电子海图航海用途划分规则（表2）确定航海用途。

（3）根据航海用途，按照4中所述选择对应的网格等级，网格等级即为航海用途，网格编号即网格电子海图单元名称。根据中国沿海电子海图多级网格划分方案，未来网格电子海图文件名正好与网格编号保持一致。

（4）如果网格内所包含的数据全部为陆地区域或仅有一小片水域且水域内的数据与更小一级航海用途单元数据基本一致，该网格不制作电子海图。

根据上述原则确定了中国沿海网格电子海图分幅，现截取东海航海用途层3的网格电子海图分幅图示意如下（见图4）。蓝线范围为网格电子海图的分幅范围，粉色区域为网格电子海图的有效数据覆盖范围。

图4航海用途层3网格电子海图分幅图

4.2 同一航海用途层中网格电子海图重叠的处理原则

从3.2中新的航海用途划分规则（表2）可以看出，在同一航海用途中仍然存在某些电子海图数据重叠的问题，大致有以下几种情况，建议遵循如下处理原则。

（1）当同一区域的同一航海用途中有多个比例尺电子海图时，且各比例尺电子海图数据完全重叠。此时，可以采用选取一个主比例尺数据制作电子海图，另一个比例尺数据不做电子海图的方式。

（2）当同一区域的同一航海用途中有多个比例尺电子海图时，但各比例尺电子海图数据有部分重叠。此时，建议将大比例尺图数据放入小比例尺图数据所在的HPD层中，一起制作电子海图。

（3）航海用途层3中电子海图重叠的特殊情况处理

航海用途3中数据重叠的问题，即HPD中C1层（1:90000～1:179999）和C2层（小于1:179999）数据重叠，网格电子海图无法制作。分析2013年港口航道图目录发现受影响的是16幅1:30万海图、1幅1:40万海图（电子海图编辑比例尺为1:18万）与50幅1:10万—1:18万海图（电子海图编辑比例尺为1:9万）数据重叠。

为解决该问题，建议将16幅1:30万海图对应的网格电子海图设置为1:35万，航海用途变为2，虽然这与现行的电子海图编辑比例尺确定规则不符，但这样做有以下优点：

a.可以解决航海用途层3中因数据重叠而无法制作网格电子海图的问题，并且使中国沿海网格电子海图的层次更丰富；

b.解决了16幅1:30万海图与同系列1幅1:40万海图的拼接问题，调整之后1:30万海图与1:40万海图属同一航海用途2，可以统一制作网格电子海图；

c.电子海图中编辑比例尺主要用于最小比例尺的设置，1:30万与1:35万更为接近，这样设置并不影响电子海图的质量。

4.3 入海江河网格电子海图单元分幅及命名原则

现有港口航道图目录中覆盖入海江河的海图，如海河、黄浦江、珠江，单元范围不按照4中所述方案划分网格，而是根据纸海图范围划分为连续不重叠矩形，单元名称为：CN6R＋河流名称缩写（2位）＋顺序号（2位），如黄浦江第一幅电子海图（最接近入海口的图）文件名为CN6RHP01，示例见图5。

图5 入海江河分幅示例（上海港黄浦江）

5结语

本文笔者团队针对电子海图分幅原则的要求，对解决同一航海用途层的单元数据重叠提出建议，进而在新的中国沿海电子海图航海用途划分规则下，重新划分中国沿海电子海图多级网格，并最终确定了中国沿海网格电子海图分幅及命名。这对网格电子海图的下一步发展做了基础性铺垫，为实现中国沿海网格电子海图全覆盖的蓝图拉开了序幕。

参考文献

[1] 东海航海保障中心上海海图中心.《电子海图分幅方案》征求意见稿，2012

[2]International Hydrographic Bureau. IHO Transfer Standard for Digital Hydrographic Data Edition3.1, 2009

[3] 张岳 王昭 李辉 邢攸姿 石金榜. 电子海图多级网格化管理的设计与实现，2009

[4] 文琳. 基于网格下的HPD源数据生产流程探讨,2009

作者简介

等级划分规则例5

第二条  省级规划、市（地）级规划、县级规划和乡（镇）级规划的编制和审批，均应遵守本办法。

编制跨行政区域的规划，可以参照本办法执行。

第三条  规划的主要任务是对土地利用现状和后备土地资源潜力进行综合分析研究，在预测土地利用变化的基础上，根据需要和可能提出规划期内的土地利用目标和基本方针；并协调各部门的用地需求，提出各类用地的控制性指标；调整土地利用的结构和布局；以及提出实施规划的政策、措施和步骤。

第四条  编制规划的目的是为了加强国家对土地利用的宏观控制和计划管理，协调各部门的用地需求，充分、合理地利用我国有限的土地资源，为国民经济与社会发展提供土地保障。

第五条  规划的期限应与国民经济和社会发展长期计划相适应，一般在10年以上。同时应对土地利用的远景目标，作出轮廓性的展望。

第六条  根据分级管理的原则，规划按行政区域分为全国、省级、市（地）级、县级、乡（镇）级5个基本层次。在各层次之间，还可以根据需要，按自然区划或经济区划，进行跨省的、跨市县的、跨乡（镇）的区域土地利用总体规划。

上一级规划是下一级规划的依据和指导，下一级规划是上一级规划的基础和落实。规划编制采取自上而下和自下而上相结合，亦可采取两级规划同步编制。在上级规划未编制时，也可根据需要和当地实际情况先行编制本级规划，并把规划成果及时向上级反馈。

全国和省级规划是土地利用宏观控制和计划管理的指导性战略规划；土地利用比较单纯的地区，也可不搞地区规划，只把省级规划的指标分解到县。市、县规划要和城市规划相协调；县级规划是宏观与微观相结合的规划；乡级规划是实施规划的基础，其重点是把县级规划中提出的各类用地规划指标分解到村，落实到地块。

第七条  编制规划遵循的原则：

（一）认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策和“一要吃饭，二要建设”的方针，统筹安排各项用地；

（二）坚持因地制宜，从实际情况出发；

（三）要兼顾社会、经济、生态综合效益的原则；

（四）坚持局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益相结合，两者矛盾时，前者应服从后者；

（五）实行公众参与和充分协调；

（六）注重规划的实施。

第八条  国家土地管理局是全国规划的主管部门，各级土地管理部门是本级行政区规划的主管部门。各级规划的范围包括该级行政管辖范围内的全部土地。

第九条  各级人民政府负责编制规划。组织有关部门成立规划领导小组，负责对规划工作的具体领导和协调。

领导小组下设规划办公室，挂靠在土地管理部门，负责规划具体编制工作。

各有关部门派联络员参与规划的编制，向规划办公室提供有关资料和本部门用地规划，反映本部门对规划的要求和意见，参与规划的研讨。

第十条  规划的基础数据必须准确可靠，符合规划所需精度要求。规划用地分类与土地利用现状调查分类一致。

第二章  编制程序与规划内容

第十一条  规划工作一般可分为准备、编制、审批等三个阶段。

第十二条  准备工作包括成立规划领导小组和规划办公室，拟定规划工作方案、工作计划并报同级人民政府批准，落实规划经费和人员，广泛收集已有的现状和规划相关资料等。

第十三条  规划办公室根据上级规划控制指标以及有关国民经济和社会发展计划的要求，结合当地土地资源实际状况，初步提出规划任务、目标和基本方针，经领导小组审议通过后，据此确定编制规划的重点和具体要求。

第十四条  编制规划通常包含以下工作内容：

（一）土地利用现状分析。通过现状分析，提供土地利用的基础数据，分析土地利用结构和布局，总结土地利用变化的规律和经验教训，指明土地利用当前存在的和规划期间可能出现的主要问题，提出合理利用土地的建议。

（二）土地需求量预测。一般由各用地主管部门提交规划期间各部门用地变化预测报告和用地分布图。规划办公室对预测数据进行必要的分析和校核。

（三）土地适宜性评价。通过土地评价重点了解各类后备土地资源和用途需作调整的土地资源的数量、质量、分布和适宜性，为分析土地利用潜力、确定土地利用方向、调整土地利用结构和布局提供依据。

（四）确定规划目标和方针。在进行土地利用的现状、需求、潜力分析研究基础上由领导小组制定规划的主要任务、目标和基本方针。

（五）土地利用结构和布局的调整。根据规划目标和用地方针，对各类用地的需求量进行综合平衡，合理安排各类用地，调整用地结构和布局。统筹协调土地开发、利用、保护、整治措施。

（六）土地利用分区规划。通过土地利用分区规划与土地利用控制指标相结合的方法，把规划目标、内容、土地利用结构和布局的调整及实施的各项措施，落实到土地利用分区，有利于规划的实施。省级以上规划的土地利用分区，提出各区土地利用的特点、结构和今后利用的方向及提高土地利用率的主要措施；县级以下规划的土地利用分区，提出土地利用的具体用途、要求和措施；市（地）级规划分区可结合具体情况，参照省级或县级规划要求进行。

（七）分解下达下一级规划的各类用地的控制性指标，为编制下一级规划提供依据。

（八）制定实施规划的政策和措施。主要包括各种行政、法律、技术和经济的措施，保证规划的实现和落实。

规划内容的核心是编制各类用地规划平衡表和划分土地利用规划区。前者反映土地利用结构的调整和各类用地数量平衡，后者反映各类用地空间布局。

第十五条  规划方案要经过与有关部门和上、下级政府充分协调，必要时也可依据不同侧重点编制2～3个待选方案，进行比较论证，确定最后推荐方案。

第三章  规划成果

第十六条  规划成果包括规划文件、主要图件及附件。

（一）规划文件：包括规划（送审稿）及规划说明。

规划（送审稿）是政府的法规性文件，要求文字简炼、准确，避免论述性、说明性文字。规划说明是对规划的具体解释。

（二）规划主要图件：包括土地利用现状图、土地利用总体规划图。

图件比例尺：省级为1／20万～1／100万，一般为1／50万；市（地）级为1／10万～1／50万，一般为1／20万；县级为1／2.5万～1／10万，一般为1／5万；乡级一般为1／1万或1／5000.（三）规划附件：包括专题研究报告、部门用地预测、其它图件、有关的现状和规划资料等。

第四章  规划的审批

第十七条  规划领导小组组织审定的各级规划（送审稿），经同级人民政府审查通过后，报上一级人民政府批准执行，并报上级土地管理部门备案。

第十八条  经批准的规划在实施过程中，可根据实际需要和客观情况的变化作适当调整和变动。涉及重大原则性问题的修改，须经原批准机关批准。

等级划分规则例6

设立主体功能区的提法在我国的发展战略规划中还是首次，对于主体功能区的理论研究还处于探索和讨论阶段，归纳起来主要包括以下几个方面的内容：

（一）主体功能区建设的重要性和创新性得到高度认可

理论界对主体功能区建设的创新性和重要性从多纬度进行了阐述：

一是主体功能区的新提法意味着我国政府政策模式的转变，意味着我国区域发展和区域合作的导向变化。表明我国区域发展战略出现了从“切块式”发展向更加讲求科学性、合理性转化的趋势。

二是主体功能区将成为政府进行宏观调控的新途径。主体功能区划作为未来引导和约束我国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的总体方案，将对我国规范空间开发秩序产生深远和实质性的影响。

三是主体功能区建设可有效发挥区域协调功能。有利于缩小区域发展差距，实现经济发展和人民生活水平的协调。

（二）初步明确了主体功能区的划分原则

一是国土部分覆盖原则。即主体功能区划从长远看应该实现国土的全覆盖。但现阶段的主体功能区划可以考虑按照国土部分覆盖的原则进行，符合标准的区域划入四类主体功能区，其他区域目前并不进入，待以后时机成熟调整标准后逐步划入四类主体功能区内。

二是适度突破行政区原则。即主体功能区划从理论上讲应该不囿于行政区划，而是根据区域的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力等自然和经济要素，确立科学合理的区划方案，发挥规范国土空间开发秩序、协调国土空间开发结构的作用。但是，在实际操作过程中，跨行政区划分主体功能区存在如何实施和依靠谁来实施配套政策的问题。

三是自上而下原则。主体功能区划具有全局性、引导性、约束性或强制性的特点，因此应采用自上而下的划分方法，同时允许部分省市先行试点进行自下而上的探索，积累一些好的经验和做法，为全国的主体功能区划提供基础性信息和样板化启示。

（三）探索了主体功能区的层级和单元划分

初步设想为构建部级和省级两级主体功能区划体系。省级以下各级政府主要围绕已经确定的国家和省两级主体功能区划体系，承担包括贯彻落实、具体执行、配合实施、数据统计、信息共享等方面的职能和服务。

（四）初步对主体功能区划分的标准和指标体系进行了研究

主体功能区划分的标准和指标体系是主体功能区研究的重点，是主体功能区具体实施的依据。有研究认为应该由中央政府制定划分国家一级主体功能区的全国统一标准，省级政府制定划分省一级主体功能区的各省不同的标准。主体功能区划分指标体系要做到重点突出、目标明确、简明实用，需要建立一套简明实用的指标体系作为支撑。指标的选择既要注重科学准确性，更要注重可获得性和可应用性，力求避免指标数量过多、层次过繁，应选择资源环境承载能力、现有开发密度和强度、发展潜力等方面的代表性指标，重点突出资源和环境方面的关键指标，体现资源环境对于经济和社会发展的约束作用。初步设计的划分指数计算方法是：划分指数＝已开发水平／全部潜在可开发水平＝现有开发密度／（资源环境承载能力×发展潜力）。

（五）主体功能区的分类政策设计得到了重视

纵向看，中央和省级政府在主体功能区的分类政策设计上承担的职责是不同的。中央政府应制定切实可行的分类配套政策措施，国务院各相关部门制定具体的政策实施细则和条例，共同形成部级主体功能区的分类政策体系，省级政府负责制定和实施针对省级主体功能区的分类政策，其政策设计首先必须要符合部级主体功能区对于该区域的政策要求，同时又能根据本省实际情况保持政策设计上的灵活性和自主性。

横向看，四类主体功能区的政策设计各有重点。优化开发地区的政策设计重点包括：制定严格的建设用地期限内和年度增量指标，明确城镇、产业和园区单位面积土地承载量的集约用地标准；制定明确的产业项目水耗、能耗、污染物排放标准，颁布不同行业的资源回采率、综合利用率、回收率以及污染废弃物综合处理率等强制性标准；制定扶持自主创新、循环经济、清洁生产等方面的税收优惠标准，明确对高新技术产业、吸纳就业型产业、外地转移型产业的信贷优惠额度、期限和利率标准。重点开发地区的政策设计重点包括：确定土地优先供地的额度、速度指标和简化程序，制定土地置换的优惠办法；出台吸引产业项目进入和集聚的投资补贴、税收减免、信贷优惠等实施办法；制定加大交通、能源、水利、水电气热供应、污水垃圾处理等基础设施和公用事业发展的财政资金、国际资金、民间资金等投入的优惠力度和标准；从就业安置、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面分别制定鼓励和吸引人口进入和集中的优惠政策。限制开发地区的政策设计重点包括：实施严格的土地用途管制和新增建设用地规模速度控制制度；建立规范可行的生态补偿机制和办法，明确分阶段财政转移支付的标准、规模、用途和调整办法；制定资源消耗、环境影响、生产规模、工艺技术等方面的强制性产业准入门槛，出台投资补贴、税收减免、信贷投放等方面优惠政策扶持符合主体功能的特色优势产业发展；制定居住、就业、社保、教育、卫生等方面补助政策引导当地居民向外迁移或在当地集中生活。禁止开发地区的政策设计重点包括：建立规范合理的财政维持养护机制，严格执行财政经费的总额保障、规范使用、控制开支等制度；明确核心区、实验区、区不同区域的人口容量、建筑、旅游、探险等开发活动的标准；加强法律、执法、舆论、公示、听证等监管体系建设，实行游客数量控制、人类活动超载预警制度。

二、部分省区主体功能区建设的实践探索

（一）主体功能区的划分原则和标准在省级层面得到初步实践

江苏省坚持以人为本的原则，将人口的分布、人口的流动和人居的适宜性作为划分主体功能区的最主要因素；坚持城乡、区域统筹发展的原则，将城乡、区域作为一个整体，突破行政区界限，突出主体功能的要求，进行通盘考虑。坚持效率最大化的原则，对各地工业化、城市化的适宜程度和效率高低进行综合性评价。坚持保护资源环境的原则，要以较少的资源环境的代价实现更多的经济产出，提高可持续发展能力。坚持尊重客观的原则，以客观分析为主，减少人为主观性，提高划分的科学性、公正性。主体功能区划分的标准则采用了相对概念，重点是通过对试点地区的试点，归纳、提炼、集成一套规范的划分主体功能区的方法和技术规范。

浙江省根据本省的实际情况开展标准和指标的研究，研究的重点放在资源禀赋、环境容量、现有开发密度、人口集聚趋势、未来发展潜力和经济社会发展方向等方面；放在认真进行资源环境承载能力、现有开发密度、经济社会发展方向和发展潜力的分析评价；放在真正体现把区域空间开发建立在以资源环境承载能力为前提的合理开发和科学发展之上。

（二）省级主体功能区划分在规划层面取得了一定的进展

江苏省按照不同空间尺度划分主体功能区。一是以县为空间单元形成省域主体功能区。二是以乡镇为空间单元形成市域主体功能区。三是以网格为空间单元形成县域主体功能区。另外，对县域空间开发的政策进行了探索。主体功能区的实施需要产业、财税、土地、人口、考核等多方面的政策支持。

浙江省在“十一五”规划中，明确区域主体功能区划。合理划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，逐步形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口资源环境相协调的区域开发格局。

云南省“十一五”规划中按照滇中、滇西、滇东、滇南四大片区“一优（优化开发）三重（重点开发）”的总体格局将全省划分为4类主体功能区：优化开发区指滇中地区的昆明、曲靖、玉溪、楚雄四个城市及其相关地区。重点开发区指滇西、滇东、滇南三个片区中资源环境承载力较强、集聚经济和人口条件较好、承载支柱产业发展和对内对外开放的区域。限制开发区指优化开发区和重点开发区内生态环境脆弱、聚集经济和人口条件不够好的地区，主要是天然林保护地区、退耕还林生态林地区、重要的生物多样性保护地区、重要水源地、自然灾害频发地区等。禁止开发区是指依法设立的部级、省级自然保护区和世界自然遗产核心区。这类区域散布于全省，要依据法律法规规定实行强制性保护，严禁不符合功能定位的各类开发活动。

四川“十一五”规划将全省划分为四类主体功能区：综合开发区域，主要指成都平原地区。重点开发区域，包括攀西地区、川南地区、盆地丘陵地区。适度开发区域，指川东北盆周山区、川西北高原地区。禁止开发区域，主要指依法设立的资源、湿地、动物、文物、地质等保护区以及风景名胜区、森林公园等。包括成、德、绵3市的成都平原地区将按照“城乡一体、率先跨越”的思路，更大规模地聚集经济和人口，使之成为本省参与全国区域竞争的龙头和主体。适度开发区域重点围绕资源环境的保护，因地制宜地发展本地资源环境可承载的特色产业，努力扩大劳务输出，引导人口向省内综合开发区、重点开发区或省外转移。而禁止开发区则将依法实施强制性保护，严禁不符合保护区功能定位的开发建设活动。

（三）省级层面在主体功能区划管理机制方面进行了初步探索

浙江省逐步建立以主体功能区划为基础的差别化区域开发政策，探索重要资源环境的统筹配置机制，完善相应的生态补偿机制。特别是在建立生态补偿机制方面进行了有益的探索。一是省级财政对生态补偿的支持力度逐年加大。二是省级各部门多渠道整合资源、推进生态补偿的工作格局已经基本形成。三是全省各地也积极探索区域性或流域性的生态补偿方式。四是进一步强化了生态补偿的科技支撑，全面加快了环境质量自动监控系统的建设。

三、加强主体功能区制度保障建设的若干建议

（一）进一步明确主体功能区的内涵和标准

“十一五”规划对主体功能区的划分做了规定。四个主体功能区中，禁止开发区的边界规定得很明确，直接规定自然保护区、世界文化遗产等为禁止开发区域，对其功能属性也有明确规定。但是，对其他主体功能区的划分标准及承担的功能属性就不是很明确，限制开发区只对部分区域做了划定，限制到何种程度也没有明确表示。优化开发区和重点开发区的界限更加模糊，在落实规划时容易产生歧义。因此迫切需要制定更加明确的划分界限，使实际操作有标准可依，从而减少规划落实的趋利性，增加标准性。

（二）制定差别化的区域政策，从产业、财税、土地、人口、考核等多方面进行政策支持，并进一步落实政策的配套措施和实施细则

“十一五”规划中已经明确要实行分类管理的区域政策，这是推进主体功能区工作的重要保障。在分类管理的区域政策下，还需要制定切实可行的分类配套政策措施，以及政策实施细则和条例，形成部级主体功能区的分类政策体系。在建立生态补偿机制方面，应该按照谁污染谁赔偿、谁受益谁补偿、均衡协调、公平、多层次的补偿原则进行生态补偿，使国家在优化开发、重点开发区与限制开发、禁止开发区之间进行平衡和调整。同时建立生态补偿政策的长效机制。绩效评价和政绩考核方面，社会发展、教育、医疗、公平程度、生态环境等非经济因素的权重越来越大，不同功能区也有不同的考核标准：优化开发区强化经济结构、资源消耗、自主创新等考核，弱化经济增长速度考核；重点开发区综合考核经济增长与质量效益、就业与工业化和城镇化、社会和生态环境等；限制开发区突出生态环境保护考核，弱化经济增长、工业化和城镇化考核；禁止开发区主要考核生态环境保护。在考核标准的指导下，还需要根据主体功能区承担的功能属性制定比较详细的、切实可行的考核指标体系。

（三）确立实施划分主体功能区的主体，明确中央政府和地方各级政府的职能分工

主体功能区划不可避免的在局部一些区域会打破行政区，过小的单元作为划分主体就很难从总体上保障主体功能区划的顺利实施，因此主要以中央和省两级政府为主体来构建主体功能区划在政策实施上具备有效性和可操作性。省以下各级政府主要围绕已经确定的国家和省两级主体功能区划体系，承担包括贯彻落实、具体执行、配合实施、数据统计、信息共享等方面的职能和服务。国家、省和省以下各级政府承担不同的职责，应当建立合适的职能分工体系，采用自上而下的划分原则与自下而上的探索相结合的推进机制。自上而下指国家宏观调控、确定标准、选定范围、制定方针；自下而上指选择有条件的地区开展试点工作，进行模式与制度方面的试验，探索配套政策措施的制定，积累经验，总结推广。

（四）加快主体功能区的技术规范的制定

主体功能区如何划分，这需要一整套切实可行的、统一的划分标准，需要构建一套简明实用的指标体系。指标的选择既要注重科学准确性、代表性，又要注重可获得性和可应用性，“十一五”规划已经明确主体功能区划的依据是资源环境承载能力、现有开发密度和强度、发展潜力等。在具体实施时，还需要进一步细化、量化，抓紧时间制定主体功能区的技术指标是开展主体功能区工作的当务之急。要组织力量统计和计算各类相关指标，研究主体功能区划分的技术方法和技术手段，形成全国性的标准和规范，作为确立、划分主体功能区的依据。

等级划分规则例7

（一）明确规划编制的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真遵循科学发展观，紧紧抓住重要战略机遇期，围绕我省全面建设小康社会、提前基本实现现代化的奋斗目标，深入实施“八八战略”，全面建设“平安*”，注重解决国民经济和社会发展的全局问题，注重速度与结构、质量、效益相统一，注重城乡、区域、经济社会发展相协调，注重发展需求与要素资源支撑能力、生态环境承载能力相适应，充分发挥社会主义市场经济条件下政府规划的应有功能，促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发展。

（二）理清规划体系的功能分工。同一行政层次的规划按对象和功能，分为国民经济和社会发展规划纲要、空间规划、专项规划。国民经济和社会发展规划纲要（以下简称发展规划纲要）是根据行政区域国民经济和社会发展为对象编制的纲领性规划，在本级各类规划中具有统领地位，是编制空间规划、专项规划以及有关政策和年度计划的依据。空间规划是根据区域内人口、资源等基本要素及相关功能区的空间结构和空间开发秩序为对象编制的规划，包括城乡规划、土地利用规划、海洋功能区划等，是指导和约束基本要素配置及相关功能区的相对位置、组合状况、聚散程度等的依据。专项规划是根据区域内国民经济和社会发展的专门领域为对象编制的规划，包括产业发展、基础设施建设、生态环境保护等各种行业规划、专题规划、建设规划等，是指导该领域发展和政府调控行为的依据。随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域

为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。区域规划既有综合性的区域发展规划，也有区域空间规划、区域专项规划，是发展规划纲要在特定区域的细化和落实。

（三）科学界定规划编制的领域。坚持以市场为取向的改革方向。政府编制规划的领域，主要是政府履行社会管理、公共服务职能以及需要政府扶持、调控和引导的领域。对政府履行公共职责的基础设施、重要资源、生态环境、公共事业等领域必须编制规划，使之成为政府审核项目、安排财力的依据，并为企业决策、社会投资提供参考。在一定时期确需政府扶持、调控和引导的产业，可根据全省战略需要编制专项规划。对市场机制已充分发挥资源配置基础性作用的领域，原则上不再编制规划。

（四）突出发展规划纲要的战略导向。发展规划纲要应抓住关系国民经济和社会发展全局的重大问题，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。要改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。

（五）切实强化空间规划功能。空间规划着眼于把区域内的城镇体系布局、土地总体利用、产业聚集区、基础设施网络、限制开发地区等落实到具体的地域空间，是划定主要功能区且有一定约束力的“红线”。城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，是确定区域内空间组织和具体布局的重要依据。空间规划要统筹考虑区域内生产力布局、重大基础设施和生态环境等建设，努力提高空间资源的整体配置效率。

（六）进一步明确专项规划定位。切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，坚持突出重点、有所为有所不为，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。简化对竞争性产业发展方向、产品产量的描述，不应将扶持特定企业作为规划的内容。结合本领域的特点，着力研究政府如何通过完善体制、制定政策、合理布局、加强建设，切实提供良好的社会管理和公共服务环境，为市场主体创造有利的宏观环境、制度环境和市场环境。

（七）注重研究编制区域规划。编制区域规划的主要区域是，经济、社会联系紧密的地区，需统筹规划、协调发展的城镇密集地区，以及政府确定的重点开发或者保护地区等。综合性的区域发展规划一般包括：人口、经济增长等的预测和资源环境承载能力分析，各类功能区的划分及其定位，区域协调机制等规划实施的保障措施等。

要强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调。

二、切实规范编制行为，将规划纳入科学化、民主化、法制化轨道

（八）加强规划综合协调。各地各部门要从全局出发研究确定规划内容，各类规划依据发展规划纲要，专项规划遵循空间规划，下级规划服从上级规划，所有规划都要相互协调。既努力防止规划部门化，又尽可能减少重复编制、内容交叉。在适当撤并有关规划工作领导机构的基础上，建立省政府规划协调会议制度，由省长主持，有关副省长和省级职能部门负责人参加，承担规划的综合协调和审议职能。设立省政府规划协调会议办公室（以下简称省规划办），由省发展改革部门牵头，会同城乡规划、国土资源、经贸、海洋、环保、交通、水利等部门组成，负责开展规划协调会议日常工作。

（九）规范规划立项管理。按照以事权编制规划的原则，发展规划纲要、空间规划由各级政府提出并组织编制，其中，发展规划纲要由同级发展改革部门牵头具体组织，城镇体系规划、城市总体规划等城乡规划由同级城乡规划部门牵头具体组织，土地利用总体规划由同级国土资源部门牵头具体组织，海洋功能区划由同级海洋主管部门牵头具体组织。除法律法规另有规定外，专项规划一般由其主管部门提出，经同级发展改革部门审查后组织编制，其中重点专项规划由发展改革部门会同其主管部门研究提出，报同级政府同意后组织编制。综合性的区域发展规划由发展改革部门会同有关市（县）政府提出，报同级政府同意后组织编制。

（十）深化规划研究工作。规划组织编制单位可采取自主编制、合作编制、委托编制和招标编制等方式，确定规划编制承担单位。规划编制承担单位要深入开展前期调研工作，努力保证规划编制的科学性和合理性。尤其是对规划建设的重大项目要认真研究，切实为政府决策、企业投资提供依据和参考。规划应充分体现区域特色，避免简单重复国家和省级规划的内容。

（十一）扩大规划公众参与。要采取多种形式保障公民、法人和其他组织参与规划编制过程和了解规划内容的权利。发展规划纲要和其他重要规划正式送审前，应预先听取人大、政协的意见，并征询社会公众意见。与人民生活密切相关的空间规划、专项规划，要妥善处理保密与提高透明度的关系，在草案初步形成后，可采取听证、公示等适当形式，为社会公众参与规划编制开辟畅通的渠道。

（十二）健全规划专家论证制度。有条件的地方可建立规划咨询专家库，根据工作需要分类设立规划咨询专家委员会，组织开展规划咨询、论证、评估等活动。发展规划纲要和重要规划在送审前应组织专家论证，其中省级重要规划由省规划办提请省咨询委主持论证并提出审议意见，努力形成规范化的规划决策咨询机制。

（十三）注重规划相互衔接。各级各类规划之前，必须与相关规划进行衔接。省级规划和跨市的区域规划由省规划办负责协调衔接，重点是衔接宏观调控目标、区域发展方向、基础设施等空间布局、重要资源开发、财政资金平衡等，切实避免规划内容自相矛盾、政策效果相互抵消。省规划办协调衔接工作根据规划性质，确定具体的省级职能部门主持；出现较大分歧意见时，提交省政府规划协调会议决定。市、县（市、区）规划也要加强协调衔接。各部门组织编制规划，凡内容涉及其他主管部门的，应及时主动进行衔接。

（十四）完善规划审批制度。规划决策主体应与规划层次、效力相对应，努力形成科学合理的规划审批制度。省级发展规划纲要经省政府审定后，提交省人民代表大会审议批准。省级空间规划按国家法律法规和有关政策的规定审批。省级专项规划除少数重要规划由省政府审批外，原则上由省发展改革部门会同相关主管部门联合审批，其中重点专项规划以“经省政府同意”的名义。跨市的区域规划由省政府审批。除法律法规另有规定之外，市、县（市、区）规划的审批，由同级政府作出决定。

三、进一步加强监督管理，努力健全规划组织实施的保障机制

（十五）健全规划实施目标责任制。各级各类中长期规划都要有明确、具体的年度或分期实施计划。按照各地和有关部门职责分工，建立严格的工作责任制，认真贯彻落实规划提出的发展目标和任务，并列入政府目标责任制考核体系。各级政府要采取切实有效措施，充实监督检查力量，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制。

（十六）强化规划配置资源的导向作用。切实按照规划的总体要求，合理配置财政性资金、政策性金融以及国有土地资源、国有资产存量等公共资源。政府投资决策坚持“以规划带项目”的原则，逐步实现投资调控由项目审批向规划审批转变，即能编制规划的领域，先编规划，后审项目，再安排投资；未列入规划的建设项目，在规划调整前原则上不予立项。通过体制创新和产业政策，为市场主体自觉遵循规划引导创造良好的环境。

等级划分规则例8

中图分类号：U674.1 文献标识码：A 文章编号：1006―7973（2016）08-0027-03

汽车运输船（PCTC）由于载运货物的特殊性，其闭式滚装处所危险区域的划分会对船舶的总体布置，风道布置，电气设备选型产生较大的影响，但由于SOLAS、IEC等规则标准中对汽车运输船船危险区域的划分都没有明确和详细的要求，这就导致各船级社在审图过程中对汽车运输船船危险区域划分的理解和解释存在不同程度的差异，有些差异会对船舶总体布置和成本造成重大影响。本文结合某船厂设计建造，RINA船级社审图的7800PCTC汽车运输船船，就该问题进行剖析，为同类船型闭式滚装处所危险区域的划分提供参考。

1 危险区域划分的目的

危险区域划分的目的是根据相关规范规则的要求，将船舶存在的爆炸性危险的区域定义出来，确定危险等级，从而尽量避免电气设备安装在这些危险区域内，如无法避免时，需根据危险区域等级和IEC60092出版物的要求，按照电气设备的防爆型式、防爆等级、温度级别、防护等级等因素，正确选用适合在这些危险区域安装的电气设备，从而减少船舶发生爆炸性危险。

2 基本概念

2.1 汽车运输船 （PCTC）

本文讨论的“汽车运输船 （Pure Car and Truck Carrier）”为：载运油箱中有自用燃料的机动车辆的船舶，不载运人员。

2.2 危险区和扩大危险区

船舶的危险区域按IEC60092-502/ IEC60092-506标准，分为0区、1区和2区（ZONE 0， ZONE 1， ZONE 2），其定义如下：

0区（ZONE 0），系指在正常情况下爆炸性气体混合物，连续的、短时间频繁的出现或长时间存在的场所；

1区（ZONE 1），系指在正常运行和操作情况下可能会出现爆炸性气体的区域；

2区（ZONE 2），系指在正常运行和操作情况不太可能会出现爆炸性气体，即使出现，

也仅仅是偶尔并且短暂出现的区域；

其中0区和1区为危险区， 2区为扩大危险区，汽车运输船闭式滚装处所的危险区域仅包含1区和2区两类处所。

3 设计要点

3.1 闭式滚装处所危险源

该7800PCTC船既可载运油箱中有自用燃料的机动车辆，又可包装载运《国际海运危险货物规则》（简称IMDG或国际危规）中定义的危险品，但危险品与车辆不同时装载。由于涉及的危险品种类较多，因此在设计前期须与船东协商沟通，详细列出所需载运的危险品清单，这是危险区域划分的首要环节，也是全船设计的基础。

该7800PCTC船与船东确认的危险品包含以下几类：

①2.2类：不可燃、无毒气体；②2.3类：不可燃、有毒气体；③3类：闪点（闭杯试验）高于23℃的易燃液体；④4.1类：易燃固体；⑤4.2类：可自燃物质；⑥4.3类：遇水可反应的固体和闪点（闭杯试验）高于23℃的液体；⑦5.1类：氧化剂；⑧8类：腐蚀性固体和闪点（闭杯试验）高于23℃的液体；⑨9类：杂项物质；

另根据IEC60092-506要求，须对电气设备采取安全措施的有包装的危险货物，包括《国际危规》中的以下类别货品：

①1类：爆炸品，但在装配组S中的1.4类爆炸品除外；②2.1类：压缩、液化或加压溶解的所有易燃气体；③3.1，3.2 类：闪点（闭杯试验）低于23℃的所有易燃液体；④6.1类：闪点（闭杯试验）低于23℃的所有有毒物质；⑤8类：闪点（闭杯试验）低于23℃的所有腐蚀性液体。

对比上述两份清单，可以看出本船不载运任何《国际危规》中要求对电气设备采取安全措施的包装危险品，故在载运本船危险品清单所列的危险品时，其闭式滚装处所可视为安全区，仅需满足SOLAS中规定的每小时6次以上通风以及相关消防等要求即可。这样本船在进行闭式滚装处所危险区域划分时仅需考虑危险源为装载有自用燃料的机动车辆这种情况。

3.2 闭式滚装处所的通风设计

SOLAS规则对闭式滚装处所基本通风要求是每小时换气次数6次，闭式车辆处所内的电气设备和电缆应为适于在易爆炸性汽油和空气混合物中使用的型式（认可的防爆型设备），而根据SOLAS规则Ⅱ-2章 G部分 第20条 3.2.2项的要求：闭式滚装处所在甲板和每层车辆平台（如设有）以上高于450mm处，应允许装设加以封闭并受到保护以防止火星外漏的电气设备作为一种替代方式，但开口尺寸足以使汽油气体向下渗透的平台除外。采取上述替代方式的条件是在船上有车辆时，通风系统的设计和运转能够以每小时至少换气10次的速率对货物处所提供持续通风。

根据IACS UI SC42统一解释，电气设备外壳防护等级如达到IP55，就能有效阻止电火花外漏，因此，在闭式滚装处所内，如果通风系统连续运行且每小时换气次数不少于10次，则可在车辆甲板和每层车辆平台（如设有）以上高于450mm处，安装防护等级为IP55的非防爆电气设备。

由于绝大部分电气装置的安装高度是大于450mm的，所以本船闭式滚装处所采用了每小时换气次数不少于10次的通风设计，这样既满足载运危险品和车辆时对通风的要求，又大大减少防爆设备的选用，降低建造成本。

4 闭式滚装处所危险区域划分

根据上述分析以及相关规范规则，本船闭式滚装处所危险区域的基本划分如下图所示：

但实际上船级社审图过程中，在一些细节问题上，由于相关规范规则的不明确或者理解上的差异，往往会存在一些争议，这些争议对船舶的总体设计、通风布置和电气设备的选型等都会产生较大影响，主要有以下两点：

4.1 货物邻近处所危险区域的划分

本船在货物邻近处所设置有理货室、甲板梯道、应急逃生通道等甲板室，对于这些处所危险区域如何划分，在SOLAS规则和RINA船级社规范中均没有明确要求，但在退审意见中则要求这些区域的划分需参考IEC60092-506的要求。

对于货物处所甲板上设有甲板室的船舶，IEC60092-506出版物规定：

（1）甲板室内如有开口通向危险区，且无防止气体进入甲板室的有效措施，则该甲板室亦为危险区。除非上述甲板室设有自闭式气密门，且有自然通风，则该甲板室可定义为扩大危险区，如图2；

（2）甲板室内如有开口通向扩大危险区，且无防止气体进入甲板室的有效措施，则该甲板室亦为扩大危险区。除非上述甲板室设有自闭式气密门，且有自然通风，则该甲板室可定义为非危险区，如图3；

（3）如甲板室能提供正压保护，且设有自闭气密门（开口朝向正压区域），当正压保护失压时，在“有人驾驶/操纵位置”如驾驶室设置视觉和听觉报警，如正压保护不能马上恢复，应能切断该处所的电气装置，则该甲板室可定义为非危险区，如图4；

虽然船厂认为本船货物邻近处所所有甲板室的门槛高度均在450mm以上，理论上这些甲板室的开口都是通往扩大危险区的，参考上图二的示例，这些甲板室只需要配置自闭式气密门且提供自然通风即可认为这些甲板室是安全区。但实际上RINA船级社认为需在货物处所及其邻近处所设置两道自闭式气密门隔离的气锁区，或者按上图三的示例，采用一道自闭式气密门，并提供机械通风，形成正压保护且设有通风故障报警，这些相邻的甲板室才可视为安全区。

笔者也就此问题咨询了其他船级社，得到的答复也不尽相同，现将主要船级社的答复归纳如下，供参考：

CCS船级社：由于没有明确规范要求，相邻区域无需采用任何保护措施，都可视为安全区域；

GL船级社：规范没有明确要求，但一般不会视作危险区或扩大危险区；

DNV船级社：相邻区域的门槛高度大于450mm，设有自闭气密门（开口朝向正压区域），且处所内有正压通风，并提供通风故障报警，则可视为安全区域；

4.2 车辆甲板或平台上的开口尺寸的问题

SOLAS规则和RINA规范都有“开口尺寸足以使油气向下渗透的平台”的描述，汽车运输船通常会在非气密甲板上设置大量的绑扎孔以方便汽车的绑扎和固定，此外为方便不同高度车辆的运输，通常还会设置若干层可升降的车辆平台，对于上述两种设置了大量绑扎孔的固定甲板和可升降平台危险区域的划分，由于各船级社规范规则中并没有对开口尺寸予以明确，导致对此问题的界定也不一致。

相对来讲，GL规范虽没有明确开口尺寸，但对布置有绑扎孔的固定甲板和可升降平台都被认为是格栅甲板，足以使油气向下渗透，并有示意图予以明确，如下图5所示，因此对这种类型的甲板450mm以内的区域可以定义为ZONE 2区。

DNV规范以及新的DNV-GL规范均没有详细描述，但在审图过程中会明确细节要求，一般会认为布置有绑扎孔的可升降平台450mm以内的区域可以定义为ZONE 2区，但对设置大量绑扎孔的固定甲板则没有统一的标准，需根据提交的甲板开孔布置来定。

CCS船级社对设置了绑扎孔的固定甲板和可升降平台均认为是足以使油气向下渗透，因此对这些甲板和平台450mm以内的区域都可定义为ZONE 2区。

RINA船级社则认为布置有绑扎孔的可升降平台450mm以内的区域可以定义为ZONE 2区，但对布置有绑扎孔的固定甲板以上450mm以内的区域则需按ZONE 1区划分，原因很简单，因为规范只提到了平台而没有提及甲板。

5 闭式滚装处所电气设备选型考虑

对于装载《国际危规》中定义的危险品的滚装船，其闭式滚装处所以及邻近区域应按危险品的种类来确定电气设备的防爆型式、防爆等级及温度级别，而本船由于所载运的包装危险品类别无需对电气设备采取安全措施，故只需按RINA规范要求选型即可，如表1所示。

对于在危险区域1区内选用的电气设备的防爆要求没有争议，但对于危险区域2区所选用的电气设备，各船级社的看法和要求也有差异。在IACS统一解释中明确外壳防护等级如达到IP55以上，就能有效阻止火花的外泄，因此大部分船级社都认可在危险区域2区内采用防护等级为IP55以上的电气设备，但有些船级社会要求设备厂家提供声明，确保该设备在正常工作时表面温度不超过200℃，且不会产生火花。

另外值得注意的是，上述电气设备的选型是基于船舶主电源正常，货物处所通风正常的情况下的，而一旦船舶电源故障造成货物处所通风失去的话，如何保证货物处所的安全，这在SOLAS及各规范规则中都没有明确要求，需在设计阶段与船东和船级社协商沟通后确认。

6 结语

在7800PCTC船设计过程中，针对闭式滚装处所危险区域划分的几个关键点作了简单的剖析，这几点问题各船级社甚至各审图人员的观点原则都不一致，在同类型船舶的设计过程中会对设计人员带来很大困扰，因此，在设计之初就应该就总体布置、危险品载运类别，通风设计、电气设备选型等问题与船级社进行充分沟通，达成一致，以便后续设计能顺利进行，希望本文能对类似船型的设计提供帮助。

参考文献：

[1] 国际海事组织. 国际海运危险货物规则（IMDG）2008.

[2] 国际海事组织. 国际海上人命安全公约（SOLAS） 2009.

[3] RINA船级社. RINA Rules 2015.

等级划分规则例9

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）04-0187-04

一、不同类型国家的事权划分

从发达国家事权划分和管理的实践来看，事权的划分逻辑和管理思路与各自的行政体制和政府治理模式相适应。总体来看，事权划分有三种主要模式：联邦制国家事权划分模式、单一制国家事权划分模式和新兴发展中国家事权划分模式。

（一）典型联邦制国家的事权划分

1.美国政府层级与事权划分。事权划分法定是美国政府间事权配置的重要特征。法律条文确定了美国各级政府的权力和各级政府的地位。依据宪法，美国联邦政府和州政府形成纵向分权，在州政府和联邦政府权限范围内独立拥有各自的权力。由于联邦政府具有优先权，所以地位高于州政府。在权限划分上，采用列举法列举了联邦政府的权力，即联邦政府所应具有的权力是以宪法予以明确规定，重要的包括：联邦级行政、货币发行、国防、征税等，以及对州政府的财政补贴，标准化版权和专利，明确贸易政策，统一全国邮政，并对社会保障、环境能源、公共基础设施项目的资助等。而地方政府管辖的事务是联邦职责以外的范围，比如教育、社会福利、基础设施等。

州宪法和相关法律规定和明确了地方政府的职责与权限，规定的权限主要包括交通管理、地方基础设施建设与投资、治安、地方行政管理、教育等。在支出义务的区分上，通常联邦负责全体公民受益的服务性开支以及全国性公共产品；例如国防、太空科技、外交、联邦政府行政费用、农业补助、社会保障支出等，其中重要的是军事支出、社会保障支出等。地方政府的主要支出义务包括公路交通、教育医疗事业等。其中主要支出责任是治安、教育服务等。财政支出负担方面，包括居民日常生活直接的项目与区域性较强的项目是地方政府财政支出的两个重要的方面。区域性较强的项目是指支出的受益范围限于地方政府管辖的区域。占地方政府和州政府总支出最大比重的是教育支出，一般维持在1/3以上。

2.加拿大政府层级与事权划分。作为一个三权分立的联邦制国家，加拿大的行政管理体制分为三级即联邦、省和地方。中央政府即联邦政府，省级包括10个省政府和三个地区政府（10个省分别是安大略、魁北克、新斯科舍、新不伦瑞克、马尼托巴、不列颠哥伦比亚、爱德华王子岛、艾伯塔、萨斯喀彻温、纽芬兰―拉布拉多；3个地区分别是西北地区、努纳武特地区、育空地区）；地级政府包括学区、市政、董事会、委员会等，其中，城、县、乡（镇）、街及特别服务区是市政级政府。加拿大有两个独立的行政主体即宪法规定的联邦和州政府，地区政府没有独立的地位因此与省政府有所不同，它们受联邦政府的制约；省级政府的派出机构形成了地方政府，地方政府只有省政府所赋予的部分权力，省级政府直接管辖地方政府。

加拿大的财政体系是与行政体制相对应的，由联邦政府、省级政府和地市政府组成，实行部门预算以及分税制财政体制。法律上，地方政府是省级的组成部分，从而地方财政收入与财政支出权力都是省级政府的赋予结果，总体上规模是偏小的。宪法原则性的对加拿大联邦、州和省政府的职能划分做了规定。一般说来，加拿大各联邦、州、省、地区政府的事权划分大体上遵循行政职能下放的原则及公共物品受益原则。详细地讲，中央政府主要承担全国性公共事务，联邦政府的职责主要包括国家安全防卫、国际对外贸易、外交政策、经济政策的调整、调控财政及货币政策和法律的订立和制定、铁路和航空运输、知识产权规范、邮政服务、人口统计、长期囚犯的监狱、人口老龄化的社会保障、移民安排、失业和破产保障、农业扶持、土地保护政策等。州级行政单位则负责的主要是本州级政府的司法机构运转、教育服务、医疗卫生保健服务、社会总体福利、公民财产权力，不可再生资源开发管理，森林的保护、生产开发电能、人民警察系统、司法体系的建立、短期囚犯的监狱、环境、消防等具有地方性很强公共物品供给，然而事实上，上述事权职责和责任中大多都是通过州管辖下的省级以下的政府来直接实施的。除以上所述，联邦和州的管理职责与权限范围在很多领域是存在相互交叉而并非完全独立的，比如说教育服务、环境资源利用、农林保护以及产业的扶持中央政府也参与一定的管理。省级政府以下的地方政府作为省政府的派出机构，地方政府职能权限和职能范围的确定是根据省级政府规定做出的，职能权限相对省级政府来说要小得多，一般来说，省级以下政府主要负责受益范围闭合性较强的社会治安和市级政府的管理等地方性公共物品。详细地说，省级以下政府的基本职责和权限是承担人民警察、消防安全、地方法律的实施、税款的征收、居民的保健和福利、环境的治理等；最低级政府主要承担的是基础及中级教育服务，称之为学区政府的独立于市政府，主要承担义务教育的标准的制定和规范以及筹资事务；特别董事会等行使的是对独立于市政府的管理职责和权限以及向城镇政府范围以外的地区提供具有特殊性质的公共物品。

（二）典型单一制国家的事权划分

1.法国政府层级与事权划分。中央政府预算与地方政府预算组成了法国财政预算，地方政府预算涵盖大区域、省、市和镇级预算。从1982年至今，伴随着财政权力的下放，各级政府建立了独立的财政收支预算，各级政府一定程度上分散了财政权和事权。各级政府的财政权和事权中，大区域的财政主要承担职业培训和经济发展等，省级政府财政预算主要包括高等院校以外的教育管理费用和社会保险等，同时负责农业和规模耕作的支持等，市级政府和镇级政府的财政收支重点承担居民的日常生活安排，包括、安置老年人、水供应、电供应、气供应、电视、网络规范、初等教育、文化体育基础设施、城市基础建设等。各级地方政府财政并不存在严格的隶属关系而是相互独立的，各级政府的财政收支预算是根据当级政府的议会研究决定，但中央政府对地方各级政府财政收支的事后具有法律监督的权利。在法国，中央政府财政的支出预算项目包括三类：经常性费用支出、资本性费用支出以及军事费用支出。详细地说包括：国家安全防卫支出费用、中央行政费用支出、国家外交支出费用、社会治安服务费用、铁路、航空等公共基础建设投资费用、国家债券的偿还以及对于地方政府的补助支出等。各级地方政府的财政支出预算则涵盖：地方政府的行政事务费用、文化教育服务费用、医疗卫生服务费用、道路交通费用、公安及警察和司法支出、社会福利费用支出、公共管理费用、居民的住房费用支出、地方债券的偿还支出等。各级地方政府的财政预算支出中，投资性财政费用支出约占地方政府财政预算支出的1/3，经常性财政费用支出占地方政府财政支出的2/3。就财权和事权的划分而言，法国具有两个比较突出的特点：最具特点是各级政府的事权划分明确、财权界限清楚。实行事权划分与财权界定相统一的资金管理原则，在事权划分明确的基础上确定与事权相匹配的财权界定。比如教育，小学教育归市、镇级政府负责，中学教育由省级政府承担管理职责，而大学教育则由中央政府负责管理，除各级学校教师薪资均由中央政府财政拨付以外各级学校的基础设施和设备由各级政府财政提供支持。再比如公路等基础设施建设，也按中央、省、市、镇等级划分管理和投资。另一个重要的特点是在支出顺序的安排上是将政府债务偿还支出具有优先权；另外，经常性项目支出是必不可少的安排，而后再视政府的财政能力的情况决定新的投资支出。新投资项目的支出原则是“量力而为”。当支出项目安排是必不可少的，而财政又有缺口时则可通过本级政府会议决定后发行债券筹资。从规模上看，中央财政支出规模上占总财政支出的主导地位。

然而值得一提的是，上述各类型国家各级政府的事权范围确定的具有共性和相同的趋势，具体做法上也存在着差异。由于国情不同，国际经验的借鉴不能生搬硬套，需要本国结合实际情况，量体裁衣，形成符合自身发展的事权划分结构。

（二）对我国的启示和借鉴

政府间的事权划分实质上是政府间的事权的有效配置问题，因政治因素、社会发展水平、经济水平、传统文化的不同而不同，但规律和普遍性的事权划分和财权范围确定对中国各级政府事权界定的调整和规范有借鉴作用。

1.以完善的法律法规规范和固定我国政府事权和支出范围。经济发展国家一个突出的特点是以法律的形式明确了各级政府的事权划分，政府的事权和支出范围在以宪法和相关法律体系予以明确并有条不紊地运行着，以宪法的地位匹配各级政府事权划分的国家事务，突出了事权划分是国家财政关系具有核心位置。可以看出，以宪法或者法律体系划分我国政府事权和支出范围，为我国政府行使权力时提供保障的同时为我国各级政府行政提供法律依据。此外，明晰的法律可以避免政府寻租，提高行政效率，然而，关于我国政府事权划分的法律法规还很欠缺。因此，长期形成的人治大于法治的政务观念在实际工作产生了很多问题，有必要建立法制的财政体制。

等级划分规则例10

一、引言:行政规划法之宪法思考的必要

行政规划或行政计划,[1]在现代国家行政管理中举足轻重,具有整合、优化、引导等多种功能,其制定权亦有“第二立法权”或“第四种权力”之称。[2]行政规划广泛应用于各个领域,逐渐形成了所谓的“计划国家”,依法律行政甚至为依规划行政所取代。行政规划对宪法构成了一系列的挑战,对议会的权威、对人民自由的保障、对行政机关相互之间关系、行政机关与其他机关之间关系的协调、对国家权力纵向关系中自治与集权的协调等均提出了新的课题。如何回应这种挑战,如何协调行政规划与宪法之间的关系,如何将宪法的理念落实在规划行政之中,是亟待现代行政法学乃至宪法学深入研究的重要课题之一。

本文的研究是我对行政规划法进行宪法思考的一个开始。行政规划具有综合调整功能,理应在内容上确保自身的合法性和科学性。而行政规划之间的协调一致就是其重要要求之一。本文研究行政规划之间的冲突,是为了解决、消除冲突;而如何调整行政规划的冲突,虽然我国目前主要依靠政治的手段,但其根本是一个宪法问题,涉及不同国家机关宪法地位的保障和相互关系的调整原理。解决行政规划之间的冲突,确保行政规划体系的统一性与合理性,这或许比解决行政规划实施过程中的权利救济更为重要,因为体系和谐的规划堪称“源头活水”。

二、行政规划冲突及其缘起

行政规划林林总总,不一而足。从中央到地方、从政府到政府职能部门,几乎无一不制定规划。规划如此之多,不发生冲突,那简直是一个奇迹。那么,何为行政规划的冲突、又为何会发生行政规划的冲突呢?

(一)规划冲突及其类型

所谓行政规划的冲突,亦可简称为规划冲突,是指在行政规划的体系中,不同的行政规划就同一事项的强制性内容作出了矛盾的规定,以致无论实施哪一个规划都将导致另一规划无法实施的情形。例如,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(2006~2010年)中规定,单位国内生产总值能源消耗降低20%左右。但考察全国各省的“十一五规划”发现,至少12个省所规定的指标均低于20%,只有4个省高于这一标准,平均起来也无法完成全国的指标。[3]这就是一个典型的规划冲突。

规划冲突可以有不同的类型,从规划之间的效力层次来看,可分为上位规划与下位规划之间的垂直冲突和同位规划之间的水平冲突。根据规划本身的效力层次,可将行政规划分为上位规划与下位规划。上位规划与下位规划大致可以根据下面两个标准加以判断:其一,制定规划的行政机关的法律地位。在同一领域内,上级行政机关所制定的规划为上位规划。其二,规划本身的综合性程度。在同一领域内,具有相同法律地位的行政机关制定不同的规划,综合性程度高的规划为上位规划。[4]行政规划有上下之分,相应地,规划冲突就有上位规划与下位规划之间的垂直冲突,即上位规划与下位规划在同一事项的强制性内容上作出了不同的规定。一般而言,下位规划应根据上位规划来制定,但实践中却未必能和谐一致。例如,城市总体规划与其详细规划、专门规划之间发生的冲突即属于这一类型。而所谓水平冲突,是指同位规划之间就同一事项的强制性内容作出矛盾的设计而发生的冲突。同位规划的判断标准一般要看规划的制定主体的地位,如果制定机关的法律地位相同,则可能为同位规划。其次,要看规划本身的综合性程度。同一机关制定的综合性程度高的规划也是专门性规划的上位规划。综合性、具体化的程度相当的规划,就属于同位规划。例如,开发规划与土地利用规划、环境保护规划之间可能就某土地的使用发生冲突,土地利用规划可能与文物保护规划发生冲突,等等。

(二)发生规划冲突的原因

规划本是人类运用自身的理性对未来进行设计的结果,为什么这种理性的结果还会发生冲突呢?毋庸置疑,人类的理性本身是有限的,运用有限的理性去设计无限复杂变动不居的未来,这本身就是一件难乎其难的事情。

第一,行政规划的长期性与现实的变动性之间存在着矛盾。行政机关制定行政规划一般旨在对未来作出规划,一般需经较长的期限方能实现。但是,囿于行政机关收集信息的局限性、预测的有限性,行政规划不见得能很好地与现实的发展相契合。如此,为了保证行政规划的实效性,行政规划将不得不作出修改、甚至终止实施。“修改规划,与其说是其病理现象,不如说是其生理现象。”[5]原本作为其他规划制定依据之一的行政规划发生了变更,其他规划将不免与其发生冲突。有的规划长期不作变动,可能落后于现实的发展。如果继续按照该规划实施,就很可能与其他根据现实发展而制定的新规划相冲突。[6]

第二,行政规划的综合性与行政机关的专门性之间存在着矛盾。行政规划多系政府职能部门甚至整个政府的未来蓝图,其内容常具有综合性,其执行手段也具有多样性。而行政机关由于技术性的发展和分工的细化,专门化的现象也较为明显。但事务的存在并非根据行政机关的分工而分门别类,而是按照其自身的发展需要与其他事务纠缠在一起。行政机关在制定规划时要想系统地调整该事项的关系,就很难不牵扯其他机关的权限,就很难不与其他机关发生冲突。如果彼此缺乏沟通或者各不相让,自然要导致行政规划之间 的冲突。这种常见的冲突有旅游规划(旅游部门编制)与土地利用规划(国土部门编制)之间的冲突等。

第三,行政规划的多重性与事项的特定性之间存在着矛盾。在同一地域、同一事项等之上,可能会存在着多重行政规划。不同的行政机关对同一个事项都可能具有管辖权,因其规划目标不同、标准不一,就会导致不同的行政规划在同一地域的竞合和冲突。中央与地方很难作成统一的行政规划,不同类型的规划也不大可能合一化。常见的冲突有国民经济和社会发展规划、土地利用规划与城市规划之间的冲突等。

第四,行政规划的长期性与政府绩效评估的短期性之间存在着矛盾。行政规划的制定旨在规划较长时期内的安排,其效果也需逐渐展现,而很难如同行政处理行为一般立即实现。但绩效评估一般较短,以一届政府的期限算也就是五年时间。如果行政规划“千城一面”照搬照抄,那么所谓规划冲突则难以存在。但现实中,追求特色、“造福一方”是为官一任者的普遍心态。这种人为因素也在一定程度上加剧了规划冲突。

(三)规划冲突的特殊性

应该说,规划冲突与法律冲突是不同的。德国行政法学家福斯特霍夫(E.Forsthoff)曾指出两者之间的差别:法律规范之间是一致还是矛盾的,可由解释的方法来确定。而规划冲突则并不适合于解释的方法,是否冲突只有在执行的阶段才能确定。法律规范冲突时,只能在否定冲突或肯定下位规范无效这两者之间选择其一。而规划冲突则并非如此,例如,规划在这一点或那一点上与上位规划没有调和或没有很好的调和,或者可以并且也值得为进一步整合而努力,各种见解均有可能。[7]另外,规划的周期长短不一,适应新形势的行政规划应该在规划冲突中享有更高的正当性,而不是说下位规划就必须适应上位规划。不符合现实的行政规划,不论是上位规划还是下位规划,均应作出一定的调整。这也是规划冲突与法律冲突的一点差别。法律冲突中以合法性为最高标准,不合法的法规范即使有较高的正当性一般也不能予以承认,而应通过正常的立法程序加以解决。但规划冲突则不能拘泥于此,毕竟规划是面向未来发生效力的,符合现实发展的规划才能发挥其实效性。当然,规划冲突的解决虽然主要是协调的问题,但有时也还是存在着某一规划处于优位的情形,例如上位规划中的强制性标准即不得违反。

三、调整行政规划垂直冲突的原则与机制

解决规划冲突是确保行政规划体系融贯性的需要。下面就按照垂直和水平冲突的两大类型来讨论行政规划冲突如何调整的问题。

(一)调整规划垂直冲突的原则

法律的层级冲突一般根据“上位法优于下位法”的规则来解决。但行政规划之间的垂直冲突却较此更为复杂,并不能完全遵循这一规则而调整。如何调整垂直冲突,不仅与规划的性质有关,更关涉中央与地方、上级与下级之间的关系。垂直冲突大致应按照下面两个原则进行协调。

1.整合原则

所谓整合原则,就是指上位规划指导下位规划的制定,上位规划统辖下位规划,下位规划不得违反上位规划。一般而言,上位规划对下位规划具有拘束力,下位规划应符合上位规划的设计,如此才能发挥上位规划的调控功能。例如,《城乡规划法》第5条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33 号)第二点规定,“总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度规划的依据,其他规划要符合总体规划的要求”。第七点规定,“规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划,下级政府规划服从上级政府规划……的原则”。“依据”、“符合”和“服从”的措辞均表明,上位规划是下位规划的依据与基础,下位规划是上位规划的执行与延伸,下位规划不得违反上位规划。相应地,上位规划作出了变更调整,下位规划也应该根据上位规划作出相应的变更调整。但这一义务在我国有关规划的法律中并未作出明确规定,而只是在国务院的文件中有所说明。[8]

那么,上位规划对下位规划的拘束力来源于何处呢?其一,来源于法律的规定。例如,《城乡规划法》第20条规定,“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求,组织编制城市的控制性详细规划”。《城市规划编制办法》更加明确地要求,编制城市总体规划,应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据;编制城市近期建设规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划;编制城市分区规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划;编制城市控制性详细规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划。[9]《城乡规划法》第48条第1款还规定,“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划”。这也明确表明了上位规划的效力等级。第二,来源于上位规划制定者的行政法律地位。按照宪法和地方组织法的规定,国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作,[10]县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。[11]

但问题在于,按照宪法和法律的规定,人大享有重要事项的决定权,有时候行政规划须经人大或其常委会批准方能生效。这时,如果所谓上位规划对下位规划的拘束力没有法律上的依据,其拘束力又来源于哪里呢?因为上级人民政府对下级人大并没有领导监督的权限。如果上位规划也是由其同级人大批准的,那么基于上级人大对下级人大具有监督权,尚可推导出拘束力。如果上位规划仅仅为由行政机关所制定,那么,它对下位规划的拘束力的来源则会存在着一定的疑问。[12]

2.逆流原则

所谓逆流原则,是指在下位规划适合上位规划的同时,上位规划对整体秩序的调整也要考虑部分秩序的条件和要求。[13]换言之,整合原则讲究自上而下,而逆流原则强调自下而上,强调下位规划要有特色个性和自主性,防止上位规划对下位规划的过度规制。一方面,为了保证下级机关一定的自主性——这种自主性甚至具有宪法的保障,上位规划有必要为下位规划留下一定的自主空间。另一方面,要想制定合理的上位规划,也必须要遵循逆流原则,因为只有征询下级机关的意见,才更有可能让规划符合现实,让规划更富有实效性。逆流原则有助于保障下级机关的自主性和相对独立性,有助于提高其参与的积极性,也有助于维护地方的利益,更有助于上位规划自身的合理性和科学性。当然,如果贯彻逆流原则的精神,还应强调规划权力的下放。

逆流原则在我国的法律中并没有明确的规定,但在个别规定中有所体现。从我国国家机构所施行的“民主集中制”的原则(《宪法》第3条第1款)来看,逆流原则是符合其“在民主的基础上集中”要求的。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第八点规定,“编制规划要充分发扬民主,广泛听取意见。各级各类规划应视不同情况,征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府……的意见。”在这里,规划编制者听取下级机关的意见亦被视为发扬民主的要求。《城市规划编制办法》第15条规定,“在城市总体规划的编制中,应当在城市人民政府组织下,充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。”“组织编制城市详细规划,应当充分听取政府有关部门的意见,保证有关专业规划的空间落实。”这些规定体现了一定的逆流原则的要求。

(二)规划垂直冲突的调整机制

鉴于有可能出现“1+1<2”的情形,但也有可能出现“1+1>2”的情形,所以一者要落实两大原则,二者要在整合 原则与逆流原则之间进行权衡。

1.实现整合原则调整的机制

要实现整合原则的要求,就有必要赋予上位规划制定者监督的权限。在我国,作为实现整合原则的调整机制,主要是下位规划的审批、备案和监督制度。审批制度是防止规划间发生垂直冲突的事前调整的制度。有的法律明确规定了行政规划的审批。例如,在城市规划的制定方面,《城乡规划法》规定了分级审批的制度,[14]省级及省级以下人民政府编制城乡规划均需上级或上一级人民政府批准。但在修改城乡总体规划时,《城乡规划法》第47条第2款规定,“修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案”。作为《城市规划法》[15]具体化的《城市规划编制办法》却作出了不同的规定。后者规定,“城市总体规划调整,应当按规定向规划审批机关提出调整报告,经认定后依照法律规定组织调整”。[16]后一规定没有区分强制性内容的变更与指导性内容的变更,而一律报请原审批机关认定。这一规定虽然有助于加强审批机关的职权,也回避了被变更内容的“强制性”与“指导性”这两个法律概念的不确定性给执行所带来的麻烦,但仍然不符合现行法律规定,缺乏可操作的实效性,应当作出修改。

备案制度是事后监督的准备制度,监督制度则是规划间垂直冲突的事后调整的制度。上位规划的制定者对下位规划的监督权限鲜有法律明确规定,但这种监督权仍然是可以推定的。其一,这是上位规划的地位的要求。其二,这也是上位规划制定者的法律地位的体现。按照宪法和地方组织法的规定,国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令,县级以上人民政府改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。[17]

2.实现逆流原则调整的机制

要实现逆流原则的要求,就有必要赋予下位规划的制定者参与上位规划制定的权利(提案权、替代方案提出权、共同决定权等)。在逆流原则中,与适应上位规划的义务相对应,参与的权利是其核心的要素。[18]保证下级机关的参与权对于保障其相对独立性是非常有必要的。

应该说,上位规划拘束下位规划并不当然违反宪法对地方自主性的保障,因为作为上位规划的政策判断已经超出了单个地方在自己责任范围内的裁量范围——与社会经济条件的急速变化相伴,人口向城市集中、人的活动范围与生活范围扩大、生活方式发生变化,人们对行政的需要也变得广域化了。与此相对应,地方公共事务的内容也不得已发生变质,地域的一体性与地方公共事务的理想类型之间的一致性可以说业已丧失。[19]因而,上位规划的拘束力是容许的。但是,上位规划并不能无限制地加以拘束,而是应为下位规划保留足够的自主空间。上位规划应该对自身的公共性负有具体的说明责任,[20]也就是说要对为什么制定上位规划作出具体说明。接下来的问题在于下级机关的发言权或参与的范围到底有多大呢?这是一个需要着力研究的问题。笔者以为,这主要还是看规划所涉事项与下级机关或地方自主性事务之间的关联程度。关联程度越高,下级机关的参与程度应该越大。[21]

制定上位规划时听取下级机关的意见,这是参与程度较低的形式。更高参与程度较高的形式,还有参与起草、取得下级行政机关的同意、组成制定规划的共同组织等。《城市规划编制办法》第15条第2款规定:“对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果,应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。”对于其他机关提出意见的采纳结果,也是日后审查行政规划合法性时所要考虑的因素,即在程序上是否征询其他部门的意见,实体上是否考虑相关因素,是否存在衡量不当的情形。[22]

3.整合原则与逆流原则调整机制之间的协调

整合原则和逆流原则之间是相反相成的关系,两者的路线刚好相反,但最终目的均在于保证行政规划的合理性和科学性。为了在满足整合原则的同时实现逆流原则的价值,有必要对整合原则的调整机制进行一定的限制,为逆流原则保留必要的生存空间。在德国,为保障乡镇的行政自治,上级行政机关的审批应该限于合法性控制,而不应扩及合目的性控制。上级机关拒绝批准,应该说明理由。乡镇向行政法院提起请求批准规划的课予义务诉讼。在这一诉讼中,法院可附带地审查州规划目的的合法性。[23]这就为在实现整合原则的同时实现逆流原则的要求提供了制度上的保障。但这一点在我国似乎难以实现,一者我国上级行政机关对下级行政机关的审批并没有限于合法性控制,[24]二者我国行政诉讼法也没有赋予地方行政机关的原告资格,而适用政治体系内的制度予以解决。在具体的协调中,对于强制性的内容,应严格遵循整合原则按照上位规划执行;对于指导性的内容,则应按照逆流原则的要求尊重下位规划的自主选择。

四、调整行政规划水平冲突的原则与机制

协调一致性是不同行政规划的共通要求,但整合-逆流原则及其相应的实现机制适合于行政规划垂直冲突的调整,却并不适合于同位规划水平冲突的调整。行政规划的水平冲突在调整的原则和机制上具有一定的特殊性。

(一)调整规划水平冲突的原则

同位规划之间往往规定的事项是不同的,但在同一事项上的规定应当协调一致,这样才能保证规划的统一性。《城乡规划法》第5条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当……与土地利用总体规划相衔接”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第七点规定,“规划衔接要遵循……专项规划之间不得相互矛盾的原则”。“相衔接”、“不得相互矛盾”的表述均表达了规划之间协调统一性的要求。但问题在于如何防止矛盾的发生呢?其间的冲突又如何调整呢?

1.合法原则

合法原则是调整同位规划水平冲突的前提。调整规划的水平冲突,首先要解决制定机关权限的合法性问题。水平冲突一般系因具有相同法律地位的不同行政机关就同一事项作出不同的规定而产生。而某些事项的规定权限可能专属于特定机关,例如土地利用总体规划实行分级审批实行分级审批,因此,没有合法权限的机关超越自身权限制定的规划属于应当修改的对象。

有时,法律已经设定了同位规划之间的先后关系或主导关系。法定的关系为行政规划的制定确立了基本的统一的法律秩序,在此秩序之内,各行政规划的制定者可以本着协商原则进行相互协调,共同为规划目标的实现而努力。如果某规划违反了法律所设定的规划之间的关系,违反者即为违法,而违法者即应被撤销或变更。例如,对于城市总体规划与土地利用总体规划的关系,1986年《土地管理法》第16条中规定的是协调关系,1998年在修改《土地管理法》时改为目前的衔接关系,[25]即现行《土地管理法》第22条第2款规定,“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。其用意十分明显,那就是强调土地利用总体规划的主导性。但现实中,城市总体规划等常常突破土地利用总体规划的用地限制,这时只能是让前者适合于后者,而不是两者之间进行协调。

2.协商原则

在缺乏相关法律的明确规范时,由于同位规划的制定者的 法律地位大致相当,而且一般不享有指挥监督权,这时要防止或解决冲突就必须遵循协商原则。否则在同一事项上各执一词,必然导致冲突的发生。所谓协商原则,是指在法定空间内,同位规划的制定者就同一事项的设计进行磋商,以达成一致。协商原则的适用是有限制的,那就是必须限于合法的框架之内,而不能逾越法定的标准和界限。合法是运用协商原则进行调整的前提。

同位规划的制定者有义务相互提供帮助,以避免矛盾的发生、促进规划之间的协调。协商原则有时在法律中是有明确规定的。例如,《文物保护法》第16条对城乡建设规划与文物保护规划之间的协调作出规定,“各级人民政府制定城乡建设规划,应当根据文物保护的需要,事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施,并纳入规划”。事后发生冲突时,亦应本着协商原则进行会商解决。

即使没有法律的明文规定,协商原则也应该在调整同位规划的水平冲突中发挥作用。这是因为没有指挥监督权的行政机关之间负有相互忠诚的义务和水平的合作义务。所谓相互忠诚义务,是指各个机关之间应友好相处,而不得相互抵牾。具体到规划冲突方面,那就是要求某机关在制定规划时应努力避免, 与其他机关所制定的规划相冲突。所谓水平的合作义务,是指各个机关之间应相互帮助,在其他机关有需要的时候应援之以手。具体到规划冲突方面,那就是应积极与其他机关协商、共同解决冲突。那么,这一相互忠诚的义务和水平的合作义务来源于何处呢?作为同级人民政府或者政府的职能部门,它们都是整个政府的有机组成部分。它们负有义务共同维护整个政府的本质,共同为人民服务,更好地实现公共福祉作出贡献。如果各个行政机关割据一方“分而治之”甚至相互掣肘,必然破坏整体的公共福祉的实现。我国宪法和法律虽然没有规定各个行政机关之间的相互忠诚义务和合作义务,但我们应注意到,宪法总纲中在规定发展各种事业时均使用“国家”这一概括性的主体,换言之,并没有分门别类分配到各个机关。强调各个机关之间的相互忠诚义务和合作义务是符合宪法和法律的精神的。

(二)规划水平冲突的调整机制

对于因制定权限的合法性问题而产生的水平冲突,首先应根据法律的规定确定各自的权限范围,如果由于法律的模糊性而无法明确界定,则需请求有权机关进行解释。如果在明确界定了权限范围之后,无权限者仍然纠缠不清、甚至无理取闹,则应请求上级行政机关予以裁处、监督。然而,在双方主体均拥有合法的制定权限时,则要看法律有没有给某种规划设定主导性地位,享有主导性地位的规划应当在规划冲突的调整中获得尊重。为了减少城市总体规划和土地利用总体规划的冲突,2005年,国务院办公厅携建设部和国土资源部,对下一步城市总体规划的审核报批工作提出建议。建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区,以及对土地利用总体规划修编后未经审批的,城市总体规划仍暂停审批。这个建议实际上明确了两大规划的先后次序,强调了土地利用总体规划的主导作用。[26]在土地利用总体规划修改后,城市总体规划应当相应地作出修改。

在法律没有设定规划之间的相互关系时,为保证规划制定者之间的相互调整和合作义务,规划机关一方面应消极地避免冲突的发生,另一方面也应积极采取措施调整自己的规划。在不能达成一致时,即应通过对话协商加以解决。如果无法或者不愿协商,则只能请求上级行政机关作出裁定。[27]但唯有通过协商解决,才更有可能获得双赢的效果。要建立调整水平冲突的对话协商,首先应确立规划信息的通报和共享机制。充分获取规划相关信息是科学编制规划的前提。这里的相关信息自然也包括其他行政规划的信息,这一点在制定同位规划时也同样重要。其次,听取意见机制。在接受到其他相关规划的信息之后,发现有与本规划相冲突的可能,即应积极沟通。相应地,行政规划的制定者亦应积极听取其意见,如果不采纳其意见,应说明理由。再次,事务的共同对话机制。在确立了协商主题之后,由双方主体召开联席会议进行磋商。在磋商中亦可发挥专家的作用,双方可共同邀请专家参与论证,而不必各自延请专家分别论证,以节省行政成本、提高达成共识的进程。

五、结语:行政规划冲突的预防与消除

规划冲突问题的解决,可谓整个规划法问题的一个缩影。规划间相互调整的过程,也是对上位规划的统合作用、下位规划的自治性进行反思和调整的过程,也是对规划体系所包含的不同价值序列重新认识和权衡的过程。不论是上位规划与下位规划的冲突,还是同位规划之间的冲突,终归是对整个行政规划体系统一性的破坏,终归是对人类理性的自我嘲讽。为了确保整个行政规划体系的协调一致,为了保障各个规划的相对独立性,整合原则与逆流原则的对接、合法原则与协商原则的结合,并按照一定的机制对规划冲突进行调整,均不失为对规划统一性的恢复,不失为对人类理性的挽救。

要获取规划的理性,我们需要正视复杂的现实,遵循历史的经验,勘定理性的边界。为了预防规划冲突的发生,还应正本清源、从制定规划之际着手清理。为了调整错综复杂的利害关系,应欢迎各界代表参加规划制定的组织,努力实现组织构成的多元化,通过规划主体参与规划制定程序来进行调整。[28]为了预防规划的垂直和水平冲突,建立一种交叉型、对话型规划制定程序,应会收到较好的现实效果。我国《城乡规划法》第26~27条为这种交叉型、对话型的规划制定程序留下了空间。它要求城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。这就为其他部门的对话参与提供了制度上的支撑,但还需进一步细化,提供可操作性强的对话程序,预防可能出现的冲突。

在发生了规划冲突之后,除了依据上述原则和机制解决之外,尚需有一个重要的制度相配套,那就是行政规划的变更。在冲突发生之后,下位规划或者上位规划要根据情况作出一定的调整变更,同位规划之间也要就同一事项作出一定的调整变更。我国在有关规划的立法中对于规划的变更以往很少强调,现在的《城乡规划法》单设一章对规划的修改作出规定,但其程序的严格性和超强的稳定性似乎又走向了另一个极端。[29] “换一届领导换一个规划”、把规划当“鬼话”固然是不正常的状态,但不面对现实过于强调规划的稳定性同样也是不正常的状态。规划的过于稳定,必然导致规划与现实之间的脱离、规划之间的相互冲突和规划的虚化。规划修改的过程实际上也是对规划本身的合理性作出反思的过程。

【注释】

[1]这里说明两点。第一,“规划”与“计划”在很大程度上是同义词。但国人似已对“计划”一词感情淡泊、甚至不乏深恶痛绝者。其实,“计划”使用已久,现实中除经济性内容外仍然普遍使用,且境外使用也较为普遍。第二,有一些计划(例如国家“十二五”规划等)严格来说是不能称之为行政计划的,因为它已经不再是由行政机关决定的,有学者认为准确的称谓应为“国家规划”,它包括了行政法的行政规划和国家法上的政治规划(参见〔日〕手岛孝:《国家计画の法理》(二),载于《法政研究》第38卷第1号,1971年9月,第47页)。但行政规划与政治规划的区分也有相对性,本文不作细致区分,统称为“行政规划”。

[2]参见〔日〕原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2005年全订第6版,第126页。

[3]参见宋雅琴、古德丹:《“十一五规划”开局节能、减排指标“失灵”的制度分析》,载于《中国软科学》2007年第9期,第28-29页。

[4]有学者认为,上一层次的规划涉及的范围大,其控制力要大于下一层次的规划。(参见刘飞主编:《城市规划行政法》,北京大学出版社2007年版,第107页。)这种说法在一定程度上是正确的,但上位规划和下位规划所涉及的范围也可能是一致的 ,例如总体规划与其详细规划;至于控制力的大小问题,从法律的层次来说是正确的,但从实际运作来看就未必如此。

[5]参见〔日〕远藤博也:《计画行政法》,学阳书房1976年版,第13页。

[6]有学者认为,如果情况发生巨大变化,规划制定者即负有变更、重新评估的义务。参见〔日〕礒野弥生:《都市计画と公害防止计画の适合性》,载于小早川光郎、宇贺克也、交告尚史编:《行政判例百选Ⅰ》,有斐阁2006年第5版,第109页。

[7]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第136页。

[8]《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第十三点规定,“总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的,专项规划或区域规划也要相应调整和修订”。

[9]参见《城市规划编制办法》第21~24条。

[10]《宪法》第89条第4项;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第2款。

[11]《宪法》第108条;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第2项。

[12]行政规划制定权的合理配置是一个关系行政规划的科学性与民主性的重要问题,笔者拟另文阐述。

[13]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第148页。

[14]《城乡规划法》第13~15条、第21条。

[15]2008年8月1日失效的《城市规划法》第22条规定:“城市人民政府可以根据城市经济社会发展需要,对城市总体规划进行局部调整,报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案;但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的,须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。”它区分了“重大变更”与“局部变更”两种形式。

[16]《城市规划编制办法》第17条第1款。

[17]《宪法》第89条第14项、第108条;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第3项。

[18]在德国开发规划相关法中,无论是上位规划还是广域规划,均承认乡镇的参与权。参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治——若干法律问题》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第18页。

[19]参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第17页。

[20]参见〔日〕大桥洋一:《対话型行政法学の创造》,弘文堂1999年版,第94页。

[21]参见〔日〕大桥洋一:《现代行政の行为形式论》,弘文堂1993年版,第310-311页。

[22]在德国,有关规划的适合性问题可以成为行政法院的审查对象。乡镇可就认可建设基本规划的违法性而争讼,也可就上级机关以没有履行规划适合性义务为理由进行自治监督而争讼。参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第20页。

[23]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第149-150页。

[24]例如,国务院在《关于北京市城市总体规划的批复》(国函〔2005〕2号,2005年1月27日)中,对《北京城市总体规划(2004年—2020年)》的审查实际上就远远超出了合法性控制的范畴,对北京市的功能定位、发展目标、若干注意事项均有明确指示。

[25]参见全国人大法律委员会:《关于初步审议情况的汇报》,载于《中国土地》1998年第8期,第12页。

[26]参见田春华:《新一轮土地利用总体规划渐行渐明》(上),载于《中国土地》2007年第5期,第7页。