耕地保护相关法律法规例1

一、我国耕地保护的背景

土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。2013年，根据联合国教科文组织（UNESCO）和世界粮农组织（FAO）统计的数据显示：全世界人均耕地面积是0.37h，而根据我国国土资源部的相关统计数据显示，直至2012年底我国耕地面积是20.27亿亩，人均耕地面积仅0.08h，这一数据远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，为什么这些违法事件层出不穷，本文结合河南南阳破坏耕地，取土烧砖这一事件，主要探讨这些问题不断出现背后的一些原因，并在此基础上提出一些建议。

二、我国耕地保护过程中存在的问题

第一，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。1.《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该更多所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。2.该法第74条是对违反上述法律规定的处罚，这些行政处罚措施主要包括责令限期改正与治理、罚款。通过对该法条的理解，我们知道法律对该违法行为的处罚过于简单，处罚力度不够，该条并没有规定相关的处罚额度，过于笼统。对于资金力量比较雄厚的一些大企业而言，这一处罚发挥不出相关的震慑作用，这也使一些企业可以不顾一切的“顶风作案”行政机关处罚后继续生产。3.由于该法最近的一次修改是在2004年，法律的规定与当时的相关政策相适应，也与当时的社会经济发展要求相一致，对促进我国经济社会的发展起到了一定的作用，但是随着社会的发展，生态文明理念不断的深入人心，这一法律规定已经渐渐不适应社会的发展，甚至对我国的发展起到了一定的阻碍作用，因此，对该法的修订也亟待进行。4.通过对国外相关法律的整理，许多国家已经制定了一部比较系统的耕地保护法律规范。如美国1980年颁布的《耕地保护政策新法》，在此之后。

第二，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》第31条第2款明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少“的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。

第三，在耕地保护过程中，缺乏公众的参与与决策，特别是广大农民群众缺少参与的热情。在河南南阳这次事件中，有大量的优质耕地被破坏。有些农民表示气愤，敢怒而不敢言，而有些农民则成为这些违法行为间接的“幕后推手”。依据《物权法》的相关规定，我国土地所有制主要分为国家所有制与集体所有制。该法第47条、58条分别规定了属于国家所有的客体与属于集体所有的客体，“集体所有的动产与不动产包括（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩馀；……；（四）集体所有的其他动产与不动产。”《物权法》第42条还规定了集体土地的征收补偿制度，该条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限与程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，并应给及适当补偿。但法律并没有对公共利益做出具体详细的解释。实际中，有关农村耕地的使用与转让大部分是由村集体的“一把手”负责，他们可以假借公共利益的名义转卖，倒卖农村耕地，广大农民对此却浑然不知，等到他们恍然大悟时为时已晚。因此，在整个决策过程中，农民难以有效的参与，缺少了对村集体领导人权利的监督与制约。

第四，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是河南南阳的有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的 利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。

三、推进我国耕地保护的建议

耕地的保护关系到我国8亿农民的生存大计，是加快解决我国三农问题的基础与条件，也是推进我国农业现代化发展的基石。温家宝总理在政府工作报告中曾做出明确指示“要保持耕地18亿亩红线不可逾越”，但随着城镇化工作的推进，农村土地面积不断缩小，其中有大部分耕地被开发建设，因此，耕地的保护工作亟待完善，那么，在人口基数如此大的中国，怎样解决人与土地之间的矛盾，特别是在防治耕地被侵占开发方面，国家与个人应当怎样进行保护和治理，在结合河南南阳取土烧砖事件，我们可以进行以下几项工作：

第一，健全我国法制建设，建立相关领域的法律制度，不断扩大法律的调整范围，细化相关法律规定，做到耕地保护有法可依。十一届三中全会以来，我国确立了法制建设的“十六字方针”――“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。十八届四中全会以来，我们也强调要不断完善我国的法制建设，要在全社会领域树立法律的权威，相对于西方国家而言，我国的法治建设发展较晚，在一些社会领域法制还未完全介入。美国在本世纪60、70年代已经颁布了关于耕地保护的一系列的系统性的法律规范。此外，英国的《城乡规划法》，日本颁布的《农促法》、《农振法》、《农地法》也详细的确立了农村耕地保护的法律制度。目前。我国的相关法律制度也包含了有关耕地保护的内容，但其规定过于简单，在实际操作中可能产生各种分歧，不能得到很好的执行。因此，要想更好的调节耕地保护关系中各方主体的行为，应当建立并完善相关法律制度，做到依法办事，综合协调各方的利益关系，使我国的耕地保护工作不断完善，不断向前推进。

耕地保护相关法律法规例2

2011年底，全国人大的一份农村土地承包执法检查报告指出，依据国家批准的土地利用总体规划，我国年均占用土地600万亩，但是全国计划投资建设所需新增建设用地已经远远超过了规划，尤其是铁路、公路的建设违法用地问题更为突出。耕地是粮食生产的基础，对人类的生存具有重大意义，耕地保护就显得尤其重要。我国的耕地面积少并且质量较低，加之我国人口数量庞大，我国的耕地保护形势已经十分紧迫。党的十报告指出：“严守耕地保护红线，严格土地用途管制。……建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。”

耕地保护问题的背景

耕地是农业的基础，而农业作为第一产业又是一个国家的基础，即便在当前我国市场经济地位已经完全确立的背景下，也不能忽视耕地对国家经济建设的基础性作用。耕地能否得到有效保护，是对农业乃至整个经济社会能否得到健康和谐发展的重要影响因素，国家对耕地保护的重要性有着正确的认识，但是由于各种原因的影响，耕地资源的保护实践并不理想。我国耕地资源十分稀缺，人均耕地面积较少、质量较低、退化现象比较严重，加之后备耕地资源的匮乏。国家工业、城镇化加速，耕地保护的任务十分艰巨。①为此，党的十提出了“严守耕地红线”的要求，说明国民经济能否健康发展在一定程度上取决于耕地能否得到有效保护。

耕地保护事关我国粮食安全、生态环境保护和国民经济的整体发展，为了切实保障耕地保护工作能够顺利进行，全国人大、国务院先后颁布的政策法规对耕地进行保护。1986年，全国人大常委会审议通过《土地管理法》，将耕地保护纳入法制轨道。1986年，国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，对当时存在的乱占耕地的非法行为进行了集中治理并取得较好成效。1992年，国务院下发《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》，对乱占耕地的行为进行更为严格清理整顿。1998年，国务院制定出台《基本农田保护条例》，切实加大了对耕地的保护力度，对于耕地保护具有十分重要的促进作用。1998年，我国在修订《刑法》时增设“非法批地罪”、“破坏耕地罪”、“非法转让土地罪”等罪名条款，有效地保护了耕地资源，以刑事法律保护耕地，表明国家对耕地保护更加重视。但是，国家政策、法律、法规对耕地保护的保护力度仍然无法满足经济社会发展的需要，无法满足我国粮食安全需要和生态环境保护的需要。

21世纪初，我国耕地面积减少的速度呈现不断上升的态势，给国家粮食安全战略的实施和资源环境的可持续发展带来了严峻挑战。2003年，我国耕地面积减少了2%，达到历史最高点，引起了党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视并且采取了许多较为强硬的措施。在党中央、国务院和各级党委、政府的努力下，从2004年开始，我国耕地面积减少的比例逐步开始下降，到2007年耕地面积减少的比例降到了0.03%。

党的十七届三中全会将粮食安全问题确定为我国到2020年农村改革发展的重要目标任务之一，并且提出要将解决几十亿人口的吃饭问题作为治国安邦的头等大事来抓，十七届三中全会指出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”面对不断严峻的耕地保护形势，党中央对于耕地保护的问题十分重视，党的十七大、十报告专门就耕地保护的问题分别进行了阐述。保护耕地的数量、提高耕地的质量是实现耕地资源可持续发展和保证国家粮食安全的关键性问题。由于我国的耕地十分有限，人口基数十分庞大，人均耕地面积较少，为了确保国家粮食安全战略和生态环境资源的可持续发展，我们必须实行最严格的耕地保护制度，必须通过法律的途径切实加强对耕地的保护，切实守住18亿亩耕地的“红线”。

我国耕地保护的形势依然严峻

通过近年来的努力，党中央、国务院和各级党委、政府对耕地保护的重要性有了更加深刻的认识，国家通过颁布政策、法律、法规切实加大了耕地保护的力度，耕地被非法占用的行为大大减少。但是，作为一个人口多、耕地少的国家，我国耕地保护的形势依然十分严峻，我国的人均耕地面积仅仅只占世界人均水平的40%，在世界的排名为第126位。然而，随着我国经济社会的快速发展，城镇化建设、房地产产业等不断推进的同时，耕地所承载的压力也越来越大。2010年，我国总人口为13.397亿，比2000年增加7390万，平均每年增加人口739万人。

按照有关机构的权威预测，预计到2020年我国总人口将达到14.5亿人，到2033年将达到人口峰值15亿人左右。与此同时，由于经济社会发展的过程中建设占用、生态退耕、农业产业结构调整、自然灾害毁坏等多种原因，我国2010年的耕地面积从2000年的19.24亿亩下降到了18.26亿亩，这就更加突出了人地之间的矛盾。所以，我国在今后的经济社会发展过程中如何妥善地处理好经济发展和耕地保护之间的关系，是关系到我国和谐发展的重大政策问题，同时也是学术界亟待研究解决的重要课题。

切实加强耕地保护，对国家粮食安全战略的实施、农业产品安全和农村经济发展的可持续发展密切相关。耕地的保护问题是关系到我国经济社会可持续发展的战略性问题。我国自古以来就有“无粮则乱”、“民以食为天”的古训，粮食安全战略事关我国经济社会发展的全局，关系国家经济社会的和谐发展，关系政治大局是否能够稳定。近年来，我国工业化、城镇化快速推进，以此解决许多民生问题的同时，各种新的社会矛盾尤其是耕地被非法占用等问题时有发生，并且产生了比较大的社会危害性，部分农民由于征地补偿未果、政府非法征地等原因而不断上访甚至爆发、恶性事件，给社会稳定造成严重损害。所以，我国在推进城乡一体化的进程中，必须通过耕地保护的方式保障农民的耕地财产权益，这对于促进社会的和谐稳定具有极大作用。

切实加强耕地保护，是保障农民生活及发展，是加大生态环境保护力度的现实需要。在我国全面建成小康社会的征程中，耕地保护关系到能否提高农民收入，保障全体国民的基本生活，这是对我国政府提出的一项十分严峻的历史考验。耕地是农民的依赖，农民正是通过发挥耕地的效益而创造社会财富的，农民拥有耕地上的相应经济权益，农民对耕地的使用权一旦被非法剥夺，农民就丧失了赖以生存的基础。在当前人地矛盾十分突出的时刻，农民对耕地的使用权是一种重要的财产权，其具有内在的巨大价值功用，农民丧失了耕地也就必定影响他们的日常生产生活。此外，保护耕地还是保护生态环境资源的必然要求，只有切实加大对耕地的保护力度，才能更好地实现土壤生物的多样化，才能更好地为自然生态的平衡，让人类生存的自然环境更加美好。

总之，当前我国耕地保护的形势依然十分严峻。全国人大农工委指出，2010年我国的耕地面积为18.26亿亩，比1997年减少了1.23亿亩，而全国中人口却快速增长，耕地保护的压力不断增大。全国人大农工委认为，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。保护耕地的主要挑战来源于城市和小城镇快速膨胀和农村建设用地的扩张，此外，土地利用粗放浪费、违法违规用地十分普遍。②与此同时，水土流失严重、耕地资源短缺现象突出、耕地环境被严重污染、耕地质量不断下降等诸多问题亦对我国耕地保护问题提出了严峻挑战。

现行耕地保护法律制度的内容、缺陷及完善建议

我国现行耕地保护法律制度的内容。第一，对土地用途进行管制。随着我国经济社会的发展，城镇化建设不断推进，建设占用耕地和保护林地的问题更加突出，给耕地的保护带来困扰。对此，我国自1998年其开始对土地用途进行管制。《土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”对土地用途进行管制的首要目的是加强对耕地的保护。

第二，对土地的开发、整理、复垦进行管理。1998年施行的《土地管理法》正式建立了我国对土地的开发、整理、复垦进行管理的制度。该制度要求在一定范围之内，依据土地利用的计划和土地利用总体规划的具体要求，通过采取相应的措施以及手段对土地滥用和社会经济关系进行调整，以此达到改善土地利用结构、提升土地资源利用综合效益的目的，确保经济、社会、环境之间的平衡和良性循环。对此制度，各级地方政府制定了专门规定，对农村未利用土地、废弃地等进行开垦，对水、林、路、田、村等进行综合整治，尽量提升耕地的有效面积和耕地质量。

第三，对耕地总量进行控制，保持耕地的动态平衡。我国于1997年提出了耕地总量动态平衡的概念和要求，并于1998年写入《土地管理法》。对耕地总量进行控制，对占用耕地与补充的耕地在质量、数量上必须达到平衡，按照“占多少、补多少”的基本原则，将设用地单位必须补充相应的耕地，以此保证耕地的总量不减少。《土地管理法》第18条规定：“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应该确保本行政区内耕地总量不减少。”

第四，对基本农田进行保护。基本农田是具体指依据某个时期的人口以及经济社会发展对于农产品的需求以及对于建设用地的预测，按照土地利用总体规划所确定的长期不得占用和具有更为严格审批程序的耕地。我国《基本农田保护条例》对基本农田保护的制度进行了详细规定，其中第九条规定：“各省区、自治区、直辖市规定基本农田的数量应当占本行政区耕地的80%以上”。与此同时，我国还建立了十分严格的基本农田的质量保护机制，以此提高耕地的粮食生产能力。

第五，对耕地的刑事保护。对耕地的刑事保护，是对破坏耕地行为的人予以刑事处罚，是耕地保护中最为严厉的措施。我国《刑法》第二百二十八条规定了非法转让、倒卖土地使用权罪，对犯此罪的行为人应处以3～7年有期徒刑并处或者单处罚金。《刑法》第三百三十八条规定了重大环境污染事故罪，对犯此罪的行为人可处以3年以下甚至3～7年有期徒刑并处罚金。《刑法》第三百三十二条规定了非法占用耕地、林地罪，对犯此罪的行为人应处以5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者当处罚金。《刑法》第四百一十条规定，国家机关工作人员，，违反土地管理法规，非法批准征用、占有耕地，或非法低价转让国有土地使用权的，给予相应刑事处罚。

我国现行耕地保护法律制度的缺陷。首先，土地用途管制方面的缺陷。对土地用途进行管理的部门涉及国土资源、林业、农业等多个机构，形成多头管理；土地管理的部门作为国有土地的使用权人，导致监督制约不力。此外，即便《土地管理法》对建设用地的审批程序做出了较为详细的具体规定，但是由于实际操作中执行不力，“先建设、后审批”等违反用地情况再少数地区仍然存在。

其次，土地开发、整理、复垦方面的缺陷。土地开发、整理、复垦的力度不够，复垦和整理的土地质量较差，相关项目的资金渠道不够畅通，甚至在复垦过程中破坏生态环境、适得其反的情形亦时有发生。国土资源管理部门作为是对土地资源进行管理的核心部门，其管理的内容包括了审批、组织实施、验收以及监督等各个环节，导致对国土资源工作缺乏监督，违法占用耕地情况时有发生，甚至产生许多国土资源部门工作人员贪污受贿的腐败案件。比如，甘肃省国土资源厅副厅长张国华利用职务便利大肆受贿428万元，并仍有973万元不能说明合法来源，2012年6月，被法院数罪并罚判处无期徒刑。③

再次，耕地占补平衡制度方面的缺陷。在耕地占补制度的实施中，存在质量不平衡、“占优补劣”等缺陷，耕地的总体面积倒是得到了相应控制，却导致耕地总体质量的下降，制度的实施没有收到预计效果。其原因主要是当前我国尚未建立科学、系统的耕地质量评估体系，对占补的耕地质量未进行科学的评估。

最后，我国基本农田保护制度体系存在着管理机制不完善、保护规划过于僵化、法规不健全等缺陷；在耕地的刑事保护方面，对破坏耕地违等法行为的量刑过轻，失去了刑事保护应有的价值功用。

我国耕地保护法律体系的完善。针对上述耕地保护法律制度方面存在的缺陷和问题，笔者建议从如下几个方面健全完善耕地保护的法律体系，以切实加大对耕地的保护力度。

首先，健全完善土地用途管制制度。我国土地用途管制制度由《土地管理法》进行规范，而《土地管理法》的规定较为宏观、不够具体，缺乏可操作性，难以依法处理复杂问题，为此，要制定专项法规对土地用途管制制度进行规范，便于实际操作和执行。同时，必须制定科学、规范、合理的土地利用规划，实现土地资源价值最大化。

其次，健全完善土地开发、整理、复垦制度。和土地用途管制制度相类似，当前的土地开发、整理、复垦制度较为宏观和粗糙，需要加强制度的可操作性，实现制度的更加具体化、更加程序化。针对土地复垦中存在的破坏生态环境的问题，必须要进行严格规范，加大监督惩戒力度，绝不能为了完成复垦的数量而造成生态环境的破坏。

再次，健全完善耕地总量动态平衡制度。针对耕地占补中存在的“占优补劣”等问题，通过建立科学合理的耕地质量评价体系予以解决，确定统一的评价标准和程序。加强监督管理，严格保护高质量基本农田，严格审查项目申请，严肃处理违法占用耕地行为，在目前基础上建立跨省（区、市）的征地占补平衡法律机制。

最后，健全完善基本农田保护制度。这对目前基本农田保护中存在的问题，建立系统、科学、全面、可操作性强的法律法规体系，包括制定出台监督机制、质量监测机制，确定科学合理的基本农田比例等。加大执法监督管理力度，对耕地保护中的违法行为依法处理，对构成犯罪的依法追究刑事责任，形成打击耕地违法犯罪的高压态势。

（作者为黔南民族师范学院副教授）

【注释】

①余晓洁，赵超：“我国耕地保护形势严峻”，新华网，2011年12月28日。

耕地保护相关法律法规例3

（二）加强基本农田保护，确保全区基本农田面积不减少、用途不改变、质量有提高。大力开展基本农田整理，2020年前整理补充耕地面积不少于8000亩。

二、责任主体

（三）耕地保护共同责任是指各级政府、各职能部门和相关单位及其工作人员在耕地保护和对破坏耕地行为查处工作中依照法律、法规和相关规定应当承担的责任。

（四）各镇人民政府、街道办事处是本辖区内耕地保护的行政责任主体，对土地利用总体规划确定的本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、年度计划执行情况负总责，各镇（街道）主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人。各相关职能部门的主要负责人是耕地保护的主要责任人，经办人是直接责任人。

（五）国土资源管理部门是耕地保护的行政主管部门，全面负责耕地保护工作。农林、环保、财政、监察、公安、检察院、法院等部门依照各自职责，共同做好耕地保护和破坏耕地行为的执法查处、审理等工作。

三、职责分工

（六）各镇（街道）要在本辖区内耕地保有量和基本农田保护面积不减少的前提下，统筹生态环境建设与耕地保护，积极推进土地整理和复垦开发，积极配合相关执法部门对破坏耕地的行为进行制止，做好对违法建设的查处、拆除、没收、恢复原貌等工作。

（七）国土资源管理部门全面负责辖区内的耕地保护工作，监督检查土地管理法律、法规、规章、政策在辖区内的执行情况。严格执行耕地保护各项制度，严肃查处土地违法违规行为。

（八）农林部门负责加强耕地质量监管和建设，依法规范推进高效农业、生态农业、观光农业的发展，引导农业结构合理调整，稳定耕地面积，确保粮食和其他关系民生的重要农产品供给。

（九）环保部门负责将耕地特别是基本农田作为重要的生态资源予以保护，加强土壤、水体等污染防治，修复和改善农田生态环境。

（十）财政部门负责筹措并管理好耕地保护方面的有关资金，确保耕地保护、土地整理和复垦开发资金的投入。

（十一）监察、公安、检察院、法院等部门要按照区土地执法共同责任机制的要求，积极协助国土部门对破坏耕地的行为进行遏制，要按照相关法律法规做好案件协查、司法移送、责任追究等工作。

四、工作制度

（十二）各镇（街道）应当成立耕地保护工作领导小组，建立健全耕地保护监督检查制度。土地行政主管部门、农业行政主管部门以及其他有关部门应定期组织对基本耕地保护情况进行检查，将检查情况书面报告区人民政府。

（十三）各镇（街道）应当制定耕地保护计划，落实耕地保护措施。对土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护指标，逐一分解落实到每个地块，确保图、数、地块一致，并设立基本农田保护区公示牌，埋设基本农田保护区界址桩；及时落实集体经济组织对其所有耕地、农户对其承包耕地的直接保护责任；依法保护和合理利用耕地，坚持耕地的农业用途，不得撂荒、闲置耕地或者破坏耕地；积极推进土地整理和复垦开发，有效增加耕地面积；建立和完善土地管理监察动态巡查责任目标考核体系，严格落实巡查责任，确定巡点并落实责任人，及时发现和制止违法违规用地行为；要在每年12月底前向区政府报告耕地保护责任目标的履行情况。

（十四）国土资源管理部门应当加强本行政区域内的土地管理和耕地保护工作。要根据新一轮土地利用总体规划，制定土地复垦开发整理专项规划，加大补充力度，确保耕地动态平衡。加大对基本农田进行综合整理力度。加强土地监察，加大巡查力度，进一步落实土地监察动态巡查责任制。

（十五）区人民政府定期对各镇（街道）耕地保护责任目标履行情况进行考核，考核不合格的，实行一票否决。考核的主要内容为：耕地保有量和基本农田保护面积是否达到土地利用总体规划确定的数量；是否实现耕地占补平衡；耕地保护工作组织、制度、措施、资金是否落实到位；违法占用耕地、基本农田案件查处率是否分别达到100%。

五、责任追究

耕地保护相关法律法规例4

 

一、西部退耕还林还草取得的成就。

退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。

1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。

实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。

3、农民生产方式、生活方式发生变化。

退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。

二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与发展问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。

我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。

4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、法律对退耕还林还草工程的重要性。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。

新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。

退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。

退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。

四、对策建议。

1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。

（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。

（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。

退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。

（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。

上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。

【参考文献】

[1]　李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]　秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]　退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。

[4]　陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]　政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]　黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]　郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]　宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]　国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.

[10]　宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.

耕地保护相关法律法规例5

一、西部退耕还林还草取得的成就。

退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。

1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。wWW.133229.cOm工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。

实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。

3、农民生产方式、生活方式发生变化。

退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。

二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与发展问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。

我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。

4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、法律对退耕还林还草工程的重要性。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。

新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。

退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。

退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。

四、对策建议。

1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。

（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。

（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。

退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。

（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。

上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。

【参考文献】

[1]　李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]　秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]　退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。

[4]　陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]　政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]　黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]　郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]　宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]　国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.

[10]　宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.

耕地保护相关法律法规例6

一、西部退耕还林还草取得的成就。

退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。

1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。

实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。

3、农民生产方式、生活方式发生变化。

退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。

二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与发展问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。

我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅

迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。

4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、法律对退耕还林还草工程的重要性。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。

新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。

退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。

退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、

违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。

四、对策建议。

1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。

（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。

（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。

退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。

（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。

上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。

【参考文献】

[1]　李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]　秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]　退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。

[4]　陈祖海。退耕还林后

续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]　政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]　黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]　郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]　宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]　国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.

[10]　宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.

[11]　高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.

耕地保护相关法律法规例7

一、西部退耕还林还草取得的成就。

退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。

1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。

实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。

3、农民生产方式、生活方式发生变化。

退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。

二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与发展问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。

我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。

4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、法律对退耕还林还草工程的重要性。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。

新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。

退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。

退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。

四、对策建议。

1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。

（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。

（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。

退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。

（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。

上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。

【参考文献】

[1]　李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]　秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]　退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。

[4]　陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]　政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]　黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]　郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]　宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]　国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.

[10]　宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.

耕地保护相关法律法规例8

一、耕地的生态价值

人类利用耕地的首要目的是运用耕地系统的生物生产功能提供人类生活必需的粮食和其他生物产品，并在长期的利用中使耕地在自身组织功能的作用下形成一种特殊的人工生态系统，这是传统意义上人类对于耕地价值的认识。但是，这一生态系统在供给人类稳定的粮食和其他生物产品的同时，又提供了一种新的生物生存环境，形成耕地生态系统特有的生物种群结构和食物链，为生物多样性的存续与发展提供了条件，而且还具有改变空气中物质成构成、净化环境中的有害物质、涵养水源等功能，正是由于这些功能，使耕地生态系统成为与城市生态系统在环境质量和景观上完全不同、城市居民向往的休闲环境。从这个意义上说，耕地的价值是多元化的。根据《布莱克法律大辞典》的解释，耕地的生态价值是“指耕地及耕地上的植物构成的生态系统具有的生态价值，包括调节气候、净化与美化环境、维持生物多样性等方面的价值”。

据最新的统计数据显示，世界耕地总面积占到了全球陆地面积的10.20%。截至2006年10月底，我国的耕地总面积18.266亿亩，占到世界耕地总面积的8.5%，包括55.1%的旱地、26%的水田和18.9%的水浇地。如此巨大的土地面积和多样的土地类型，涵盖了数量庞大的各种生态系统，对稳定和改善生态环境具有重要的基础作用。

二、我国的耕地面积的变化和保护现状

根据国家统计局的资料，我国耕地面积在1957年达到高峰，其后经历了一次大幅度的减少。第二次大的滑坡发生在1965-1977年；第三次发生在1980-1988年；第四次从1992年持续至今。

改革开放以来耕地减少的速度是60年代至今最快的一段时间。1978-1997年累计增加耕地1140万公顷，累计减少1605万公顷，两者相抵，净减少465万公顷，占耕地总面积的3.5%，相当于整个湖北省的耕地面积。这段时间平均每年净减少耕地25万公顷，而在1968-1978年间，平均每年净减少16万公顷，速度明显加快。在改革开放以来的20年间，耕地总量平衡中只有1979、1990、1995和1996年新增耕地面积超过了减少的耕地面积。但也是净增面积有限。从耕地面积变化的空间分布上看，净减少最快的一是广东、福建、上海、江苏、浙江、山东、北京、天津及辽宁等沿海省份；二是陕西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。尽管从全国的趋势看个别年份耕地面积是净增加的，但这些自然条件较好的省份一直以来耕地面积都维持着减少的趋势。那些自然条件较差的边远省份，如内蒙古、黑龙江、新疆、云南、广西、贵州、甘肃、宁夏等省，1988年以后耕地却基本上是净增加的。耕地面积变化的这种区域差异，说明在我国耕地总量的动态平衡中，生产力较低的耕地面积的增加，在数量上部分地抵消了优质良田的减少，因而掩盖了问题的实质。

据权威资料统计，截至2007年10月份我国耕地总面积为18亿亩，排世界第四，仅次于美国、俄罗斯和印度，但由于人口众多，我国的人均耕地面积仅为1.4亩，不到世界人均耕地面积的一半，而我们的邻国印度人均耕地面积是我们的20倍。我国人均土地面积在世界上190多个国家中排110位以后，耕地面积排在126位以后。我国已有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。

三、我国耕地保护制度及存在的问题

1、我国现行的耕地保护法律制度对耕地实行严格保护

我国现行的土地保护法律体系较为完整，它伴随着我国经济发展的过程经历了长期的演变过程：从1953年的《国家建设征用土地办法》到1986年的《土地管理法》再到1988的年《土地复垦规定》以及1991年的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》；1999年实施的新《土地管理法》等。由于长期的不断完善和经验积累，我国耕地保护法律制度在立法层面上已经构成相对完善的整体结构。具体来说，它包括了以下几种制度：土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占卜平衡制度等。

（1）土地用途管制制度。土地用途管制制度是《土地管理法》中所确立的核心制度，它通过在法律中明确土地使用层级制度和行政审批制度来提高农用地转为非农用地的成本，以此严格规范土地的用途。这一制度包括了三个方面：首先，分类确立土地的用途，现行我国的土地分类将土地分为三大类，农用地、建设用地和未利用土地，这是土地用途管制制度的基础；其次，根据土地的性质、地理位置等因素按照严格的程序和标准制定土地利用的总体规划，这是土地用途管理制度的依据；最后，在行政审批的过程中，严格限制农用地转为建设用地、集体土地转为国有土地，这是土地用途管制制度的核心。

（2）基本农田保护制度。基本农田保护制度是指国家通过在法律中明确规定的手段，将部分耕地作为基本农田而给予特殊保护的法律制度。这一制度也在《土地管理法》中得到确认。它是从《基本农田保护条例》所形成的制度中加以修改和完善转化而来的。它包括以下内容：首先，《土地管理法》规定了5类耕地应当划入基本农田保护区，各省、市、自治区划入基本农田保护区的耕地要占本行政区域内耕地的80%以上；其次，以国家强制力保障的法律约束力来保障基本农田的数量和质量。即未经国务院批准，任何单位和个人不得占用基本农田进行非农建设；另外，即使是国务院批准的占用基本农田的建设项目，省级地方政府也应当补充划入相当数量和质量的农田为基本农田，以保证基本农田的面积不被削减。

（3）耕地占补平衡制度。《土地管理法》中还规定，“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦的新耕地。”这一规定确立我国耕地实行“以田补田”的基本农田耕地补偿政策，以保障基本农田总量的平衡。

2、我国现行耕地保护法律制度尚存在一些问题

（1）地方政府为经济利益扭曲基本农田的确定标准。众所周知，政府对于基本农田确定的通行做法是上级政府分层下达耕地的保护数量指标，最后由乡级政府完成具体区划工作并将指标落实。地方政府出于经济利益上的考虑，很难接受上级政府给予的行政任务。仅从眼前利益出发，把交通沿线、城市附近质量较好、区位优势明显的耕地作为建设用地的储备排除在基本农田的范围之外，而将区位较差、远离建设需求的耕地划入基本农田保护区。这使得优质农田大量流失，变成了毫无生态价值的建设用地，也严重影响到该地区农业环境保护事业的发展。

（2）在耕地占补平衡制度中存在执行不力的情况。根据《基本农田保护条例》的规定，国务院批准占用的基本农田，当地政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。但当前地方政府对于这一政策的执行存在侧重面积指标、忽略质量保护指标的问题。一些经济发展较快的东部地区，建设占用的多为优质的高产耕地，而补充的耕地主要分布在区位、地形和水热条件相对较差的地方。结果造成基本农田数量虽然没有减少，但整体的生产能力严重下降。由于现在政府任期制和向上负责制还存在一些问题，导致在地方政府眼中短期经济利益和政绩远远胜过地区发展的长期利益，使得优质耕地的数量急剧下降，其生态价值更是毫无保障。

（3）对于基本农田保护的权利和义务严重失衡。从法理学的角度出发，一项权利的享有必然伴随着相应义务的承担，这是法律中公平正义原则对于权利义务对等的要求。而在我国的基本农田保护制度中，国家享受着强制保护基本农田所带来的利益――维持耕地的数量和生产能力，保持了持续的农产品供应能力，但在限制“农转非”的同时，也限制了基本农田所有者和使用者的发展权――他们只能从事经济利益少、附加值低的农业劳动。而国家并没有因此给予他们足够的经济或其他方面的补偿，使其生活水平的发展空间受到严重限制。换句话说，由于基本农田的所有者、使用者承担了全部的农田保护成本，而使全社会无偿享受到了基本农田保护的外部利益，这种社会不公平在客观上会直接影响基本农田保护工作的进行。

四、如何有效保护耕地及其生态价值

对于耕地及其生态价值的保护，立法是一种有效途径。目前我国基本农田保护制度主要依据《基本农田保护条例》和《土地管理法》，并没有一部专门的基本农田保护法，但我国基本农田面积广大、相关“农转非”的利益链条错综复杂使得基本农田的保护工作涉及层面广泛、难度较大，现有的法律法规已经不能满足耕地保护的需要。因此，当务之急就是加强土地保护的法制建设，提议全国人大常委根据国务院现行的相关行政法规再结合当今耕地保护现状制定出具有前瞻性的土地保护基本法律，然后由国务院以基本法律为基础制定出更为细致和更具操作性的行政法规，形成严密的土地保护法律制度，以满足现有的土地保护工作的需要。其立法的重点应当是规范基本农田保护的责、权、利。以法律的形式保护基本农田保护区内土地所有者、使用者的经济利益；协调基本农田保护规划与其他规划的关系。

首先，应当在法律中完善耕地保护制度中国家或社会对基本农田所有人和使用人的补偿制度，由直接获利的群体对直接负担保护成本的法律主体给予经济补偿。具体做法可以根据基本农田的分布情况，在省、直辖市、自治区范围内由经济发达且对农业依赖较强的地区给予基本农田面积较大、经济发展相对落后地区以经济补偿；也可以在全国范围内进行协调补偿，或者在法律中明确用国家财政建立基本农田补偿基金，由该基金承担基本农田保护和建设所必须的大量资金。其次，在法律中落实基本农田保护的公示制度，建立、健全社会监督体系。各地方政府要在基本农田保护区显要位置将基本农田保护区范围图、保护制度、责任单位和生态目标等内容予以公告，接受社会监督。此外，还要广泛建立社会舆论监督渠道，将基本农田保护置于社会监督之下。最后，在法律中严格落实占用基本农田的审批制度，并完善地方各级政府主要领导任期基本弄提案保护目标责任制，完善地方政府征集考核制度。建立、健全省、地、市、县各级政府主要领导任期基本农田保护责任目标责任制，实行重大基本农田保护失职的引咎辞职制度。

五、结束语

虽然在立法和政策层面，我国的耕地保护制度被誉为“世界最严格的保护制度”，但是由于保障体系的不完善、权利和义务的分配不均、以及法律执行和监督过程中漏洞的存在导致一些保护机制流于形式，并没有起到很好的保护效果。我国现在正处于社会高速发展的转型时期，正在和将要经历环境污染较为严重的工业化和后工业化时期，这样，境内面积庞大的农田中各色的生态系统对于环境的净化和保持作用也显得尤为重要。

【参考文献】

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[2] 王宇、欧名豪：耕地生态价值与保护研究[J].国土资源科技管理，2006（1）.

[3] 李金昌：生态价值论[M].重庆大学出版社，1999.

耕地保护相关法律法规例9

一、我国耕地现状

我国耕地资源的现状，从自然因素讲也就是耕地的基本国情，可概括为“一多三少”，即耕地总量多、人均耕地少、高质量的耕地少、耕地后备资源少。人均耕地少，分布不均衡。我国国土面积960万平方公里，居世界第三位，可以说是幅员辽阔。但由于可利用土地少，加上人口众多，我国土地资源相对贫乏，特别是作为农业生产基础的耕地更为紧缺。根据全国土地详查汇总的数据，我国耕地面积19.51亿亩，人均耕地只有1.59亩，不及世界平均水平的一半，仅相当世界人均耕地3.75亩的43％。耕地质量差，退化严重。全国66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地总体质量不高，与发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差150-200公斤。全国还有9100万亩耕地坡度在25度以上，长期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。耕地后备资源严重不足，耕地利用率低。我国拥有宜耕荒地资源2.04亿亩，按照60％的垦殖率计，可开垦耕地1.22亿亩。但由于生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地已十分有限。我国的耕地现状，从人为因素来看也是相当严峻的。根据土地利用变更调查，1998年全国净减耕地391.5万亩，1999年净减耕地654.9万亩。从近两年的耕地变化情况看，我国耕地保护工作虽然取得一定成效，但耕地保护面临的形势依然十分严峻。

二、《土地管理法》对耕地保护的缺陷

耕地资源作为农业最主要的生产资料和农民最直接的劳动对象，是构成粮食综合生产能力的最基本要素之一，是实现中国粮食安全的基础和保证，保护耕地就是保护我们的生命线。《中华人民共和国土地管理法》自1986年正式颁布实施以来，历经1988年第一次修正、1998年修订和2004年的第二次修正，作为我国土地资源管理最重要的法律之一，在我国土地管理和耕地保护工作中发挥了重要作用。但由于各方面的原因，其中仍存在着一些值得商榷之处。

第一，第二条第四款规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收或征用并给予补偿。该条款值得商榷之处在于对公共利益没有明确的法律界定，公益性征地和非公益性(或称经营性)用地的界限不明确，土地征收(用)的公益性容易被异化。

第二，第八条第二款规定，农村和城。被B区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有。对集体所有的解释，《宪法》没有具体界定，笼统界定为集体所有，《民法通则》界定为乡(镇)、村两级所有，《农业法则》界定为乡(镇)、村或村内集体经济组织，《地管理法》第十条仅就其经营和管理权给予一般界定，没有涉及所有权，具体到所有权权利的执行人更是不明确。

第三，第十八条第三款规定，省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。该条款字面上仅仅简单地提出耕地总量不减少，没有体现出对耕地质量和生态方面的要求，这必然造成占优补劣现象的发生，并因此导致区域内耕地质量总体水平的下降和耕地生态系统的失衡。该条款的表述明显缺乏严密性和科学性，值得注意的是，应当这个词使得整个法律条款更象政策建议，失去了法律的严肃性。

第四，第二十六条规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。这里的问题有三个，其一，没有对土地利用总体规划进行修改的依据和程序作出明确规定，为一些地方政府根据需要修改土地利用总体规划提供了便利条件，削弱了土地利用总体规划的稳定性和权威性；其二，土地利用总体规划的制定和修改的透明度不高；其三，关于违反土地利用总体规划的法律责任的规定比较简单，弱化了对执行土地利用总体规划制度的法律保护力度。

第五，第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少垦多少的原则，由占用耕地单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。在耕地后备资源严重不足、开发利用难度越来越大、效益越来越低的现实情况下，恐怕连该条款的制定者也不相信在我国占用耕地者能够开垦出与所占用耕地数量和质量相当的耕地。即使开垦，至少应该有相当一部分属于开垦的耕地不符合要求，那么只有依靠交纳耕地开垦费来解决问题，形成占地补钱，但占地补钱很容易受到行政的干预，减免和拖欠现象严重；至于专款用于开垦新的耕地的说法，更多的是停留在纸上，而不是行动中。结果必然是耕地数量的减少、质量的下降。

第六，第三十二条规定，县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。其中可以两个字弱化了该条款的严肃性，同时也使执行成为一个不可能完成的任务。

第七，第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。但事实上，目前我国耕地抛荒问题严重，但因此收回发包的耕地却从未见报道。

第八，第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费、安置费以及地上附着物和青苗的补偿费。由此可以看出，我国耕地非农化是通过征收来完成的，一个征字就意味着指令和权力，导致市场价不如市长价，耕地征用价格(按原用途给予补偿，这个价格与市场无关)和出让价格(市场价)之间存在很大差异，如江苏沪宁高速公路的征地补偿费为715万元／hm2，而2000年在香港证券市场上市时的评估地价是180万元／hm2，为征地费的24倍。再如上海浦东开发区，当年浦东开发区管委会以大约粮田3415万元／hm2、菜田42万元／hm2的补偿费从农民手中征地之后，简单地把地平一平，就以450万元／hm2将其使用权卖出，开发区总共5万hm2土地，除去原有市政建设所用土地，就算还剩3万hm2，如赚300万元／hm2的话，开发区仅此一项就获得900亿元的资金。这种征用价格和出让价格

(市场价)之间的巨大差异形成了耕地非农化过程中的巨大经济利益，成为各利益主体参与分配的利益源泉。

第九，第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体组织和农民的意见。这里明显存在被征地农村集体组织和农民(被征土地所有权人)的知情权被侵犯的问题，被征土地所有权人应该事先被告知申请用地单位、征地行为对所有权人相关权益影响的程度，进而提出合理的补偿或救济申请。

第十，第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。这里明显存在两个漏洞，其一，县级以上人民政府土地行政管理部门本身的土地违法行为由谁来管，没有明确规定。事实上我国目前相当一部分土地违法行为是在土地管理部门参与下作出的；其二，由于土地行政管理部门属于各级政府的一个职能部门，其土地管理行为受到各级政府的制约，在这种条件下让土地行政管理部门监督检查其所属政府土地违法行为是不现实的，至少监督检查力度达不到条款制定者的目标，这种没有监督的权力加上利益的驱动必然造成权力的滥用和资源的不合理配置甚至浪费。1999-2002年4年间，全国共立案查处土地违法案件5419万件，无不不与权力有关。

三、《土地管理法》的完善

第一，强化耕地的预防保护。一是政府保护耕地的职责。各级人民政府应当采取措施，保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、盐渍化、水土流失，制止荒废、破坏耕地的行为；二是建设用地的原则。国家建设和乡镇建设必须节约使用土地，可利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地；三是耕地用途改变的批准。土地使用权的享有者或承包经营者利用的土地为耕地时，其使用权和承包权受到限制，将耕地改为非耕地时，须经县级以上人民政府批准。

第二，对于占用耕地。我国《土地管理法》第三十一条规定：国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。第三十二条规定：县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤改良。

第三，如果要进行耕地总量的变动，依据《土地管理理法》第三十三条规定，履行相应手续：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划、采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收，个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”也即各省级人民政府应负责任以保证耕地总量动态平衡。

第四，关于基本农田和基本农田保护区：其一，根据土地利用总体规划，可划入基本农田保护区并进行严格管理的有：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；国务院应当划入基本农田保护区的其他耕地。其二，对基本农田保护，应当贯彻全面规划、合理利用、用养结合、严格管理的方针。按照《基本农田保护条例》和《土地管理法》的有关规定对基本农田采取以下保护措施：凡是已经划定的基本农田保护区，任何单位和个人都不得擅自改变或者占用。其三，对基本农田保护区的定界、编制、批准和规划：根据《土地管理法》和《基本农田条例》的规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的10％以上。基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。县级以上人民政府土地管理部门和同级农业行政主管部门应会同其他有关部门根据上一级人民政府的基本农田保护区规划，编制本行政区域内的规划，经本级人民政府审定，报上一级人民政府批准。其四，基本农田保护区的建设耕地分为两级：一级基本农田是生产条件好、产量高、长期占用的耕地；二级基本农田是生产条件较好、产量较高、规划区内不得占用的耕地。其五，划定的基本农田保护区由县级人民政府设立保护标志，予以公告，任何单位和个人不得破坏或擅自改变基本农田保护区的保护标志。

第五，对耕地和基本农田的利用限制，《土地管理法》第三十六条有规定：唯农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坑或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第六，非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照《土地管理法》和有关行政法规的规定缴纳税费外，还应按照“占多少、垦多少”的原则，由用地单位或个人负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应交纳或者补助占用保护区耕地的造地费。

第七，《土地管理法》第三十七条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年末使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种；承包经营耕种的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

耕地保护相关法律法规例10

西南花木生态产业园违规使用基本农田，对我市的影响，绝不只是一批同志受到处理，受损的也不仅是得胜镇农村经济发展，还使中央和省上对我市的支持、信任被打折扣，使社会公众对我们的执政管理水平产生质疑。希望全市各级政府，尤其是各位政府的首长们，以及土地管理的共同责任单位、相关同志们，认真反思，引以为戒，时刻警醒，进一步提高对耕地和基本农田保护极端重要性的认识。

（一）要从讲政治的高度来认识。党中央国务院对耕地保护空前重视，国家明确要求坚决守住18亿亩耕地这一红线，为此，综合运用法律、行政、经济等手段加强耕地保护，采取了严格的措施。法律方面，《宪法》和《土地管理法》对耕地保护都有明确规定，其中，《土地管理法》第三条规定：“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”《刑法》第三百四十二条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。经济方面，国家对占用耕地不仅收取耕地占用税，还需缴纳耕地开垦费、新增费等等。这些法律、政策和经济方面的措施，充分表明国家保护耕地的决心不会动摇，保护耕地的措施越来越严。作为耕地和基本农田保护的责任单位、责任人员，能不能严格执行好法律和政策，这就是严肃的政治问题。因此，大家要具有政治敏感性，增强自觉性。

（二）从粮食安全的角度来认识。近年来，气候危机日益严峻，通货膨胀不断加剧，全球粮食安全担忧再起。中国耕地仅占全世界的10%，而人口却占全世界的22%，13亿人口吃饭问题始终是全世界关注的大问题。现实生活中，由于种粮比较效益低，农民增收难，我市农村外出务工人员多，出现了弃耕现象。因此对还要不要、有没有必要再坚持和强调“严而又严”的耕地保护制度，产生了不同的看法。加上新农村建设和农村产业结构调整的热潮，导致个别地方耕地保护意识不强，轻视、忽略对耕地的保护工作，在发展与保护上没把握好，造成违规占用耕地和基本农田。从全省的情况看，耕地面积非常接近警界线，形势十分严峻。从全市的情况看，虽然耕地面积离警界线还有36万亩的空间，但也不能忽视，必须站在为全省、全国耕地保护大局的角度，站在粮食安全的角度，站在为未来发展留出空间的角度，强化危机意识和责任意识，切实加强耕地和基本农田保护。

（三）从保障发展的角度来认识。保护耕地不仅是国家的要求，也是我市又好又快发展的需要。近年来，我们不断加大耕地保护力度，连续多年实现耕地占补平衡，保持了全市耕地面积和质量的稳定。同时，通过把土地整理融入新农村建设，改善了农村生产和生活条件，取得了显著成效。随着今后耕地保护工作的不断深入，这种作用会更加显现。都说“保耕地、保发展是难以破解的矛盾”，但大家更要清醒地认识到，保护好耕地也是保障发展的有效手段。耕地保护好了，就能为做好规划修编创造条件，就能更好地争取省上的支持，进而为保障我市经济发展营造良好的环境，赢得工作的主动。随着我市“四个四”发展战略的推进，用地保障的任务还很重，耕地保护压力越来越大。因此，大家一定要辩证地看待耕地保护工作，从思想上要消除认识上的偏差，变被动保护为主动保护，实现“双保双赢”。

二、关于责任问题——要明确管理之责，全面落实基本农田保护的主体责任和共同管理责任

在耕地保护的责任问题上，有的干部，甚至领导干部错误地认为，耕地保护是国土部门的事，是农业部门的事，不是领导的事。《土地管理法》、《农业法》以及《基本农田保护条例》有明确规定，各级政府是土地管理和耕地保护的责任主体，各级政府主要负责人是土地管理和耕地保护的第一责任人，相关职能部门要承担起基本农田保护的监督管理责任。在此，我重点就区县人民政府和相关部门耕地和基本农田保护责任予以明确，请认真对照落实。

（一）区县人民政府的职责：第一，要将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，纳入对各乡镇和区县有关部门的年度目标考核。第二，要按照省、市下达的耕地和基本农田保护目标任务，指导土地行政管理部门将保护目标责任分解落实到乡镇。第三，要编制基本农田保护规划，制定保护措施，落实保护责任，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内的基本农田数量不减少。第四，要对划定的基本农田保护区设立保护标志，予以公告；没有保护标识或者标识损坏的，要抓紧补设，特别是公路线的基本农田要抓紧设立标识。第五，要建立健全基本农田日常保护和管理的长效机制。第六，要组织开展对耕地和基本农田保护工作的检查、问责。为督促各区县政府履职到位，市政府决定，各区县人民政府于每年的6月30日和12月31日前将履职检查情况书面上报市政府。

（二）相关部门的职责：国土部门要建立基本农田保护图、表、卡、册等档案，做好基本农田的保护和监管，对违法占用基本农田的行为，要会同有关部门进行查处，并会同农业部门做好基本农田保护区划区定界；农业部门在农村产业结构调整中，不允许占用耕地和基本农田，要建立基本农田地力与施肥效益和长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，会同国土部门做好基本农田地力分等定级，并建立档案。林业部门在植树造林、园林发展中，要避开基本农田，不能牺牲基本农田发展林业。发改部门在项目立项、备案时，要避免占用基本农田；住建部门在制订城镇规划时，要做好和土地利用总体规划的衔接，办理项目选址时，要避开基本农田；环保部门要做好基本农田环境污染监测、评价工作。

责任制建立起来后，必须认真抓考核，抓督查，责任不落实或落实不到位的要追究责任人的责任。对基础工作这一块，各区县和乡镇政府必须在7月30日前对本区域内基本农田保护工作进行自查并完善，市政府将于8月31日前对全市基本农田保护工作进行检查验收。凡基础工作检查不过关的，年终考核扣减相应分值，不列入一、二等奖范围。

三、关于监管问题——要加大查处力度，严厉打击违法占用破坏基本农田的行为

当前，土地监管力度越来越严，既有卫星“天上飞”，又有执法人员“地上查”，还有各大媒体和社会公众的监督。我们必须主动作为，强化监督，提前预防。

（一）要认真落实项目审查和动态巡查，把好“预防关”。我市地处西部欠发达地区，存在一定程度的“招商饥渴症”。各区县、乡镇从招商项目洽淡开始，就应当考虑符不符合土地利用规划，会不会违法占用基本农田，不要因招商而“遭伤”。各区县、乡镇要定期不定期地组织共同责任单位，加强动态巡查，及时把违法占用基本农田的苗头消除在萌芽状态。

（二）要引导社会各界参与，把好“监督关”。在监督上，仅靠执法部门的力量也是有限的，必须广泛引入耕地保护的社会监督机制，及时发现和纠正乱占耕地的违法违规行为。一是各区县、乡镇可以聘请特邀监察员，邀请社会各界包括人大代表、政协委员作监察员，定期听取他们对加强耕地保护工作的意见和建议，邀请他们参与耕地保护监督检查和基本农田划定以及补充调整工作。二是可在农村设立监督员。每个行政村都设立一名监督员，负责本村的耕地保护监督工作，发现违法情况及时报告，国土资源部门查实，可给予一定的物质奖励。三是加强社会舆论监督。各区县、乡镇要加强与新闻媒体的联系，对耕地违法案件要进行公开曝光，以舆论导向取得社会对耕地保护工作的支持。

（三）要发挥案件查处的震慑作用，把好“查处关”。要以卫片执法和土地例行督察为契机，以查处涉耕地涉基本农田违法案件为重点，整合国土、农业等部门的力量，进一步加大土地执法力度，对违反耕地保护政策、破坏耕地和违法占用耕地的典型个案，不管涉及什么单位、什么个人，都要排除阻力，敢于碰硬，做到大案小案一起查，干部违法从严查，违纪违法案件公开曝光，对涉嫌犯罪的人和事，该移送的坚决移送司法机关。

四、关于领导问题——要加强组织领导，不断提高依法行政水平

耕地保护是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性强，只有加强领导，加强学习，加强廉政建设，不断提高工作水平，创造性地开展工作，才能更好地完成工作任务。

（一）要加强学习。学习是正确履职、依法履职的必要手段。我们所处的时代是解放思想的时代，但解放思想并不意味着不遵守法律法规。西南花木生态产业园违规使用基本农田，暴露出法律意识淡薄，没有意识到违规占用基本农田会造成什么样的后果。在新形势下，国土资源管理法律性和政策性强，业务知识更新快，迫切需要我们的广大干部特别是政府“首长”加强学习。市国土资源局专门制发了《国土资源管理法律法规》简明读本，由以庄书记和国强市长作序，就是以最简洁的方式告诉大家什么能办、什么不能办、办了会有什么后果，《读本》已经下发到了乡镇一级领导干部，请大家回去后认真学习。同时，要经常向各级党政“一把手”汇报国土、农业等部门的工作，向他们“灌输”新政策、新要求，以求做到科学决策、依法依规办事。