农村土地治理例1

土地是农民最重要的财产，是农民的根本利益所在。以农户家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度是党在农村政策的基石。《物权法》以法律的形式确认和维护了农村土地的集体所有权和农民的土地承包经营权，明确规定这些物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。开展农村土地突出问题专项治理是贯彻落实农村土地法规政策的重要举措，是加强土地市场宏观调控的重要手段，也是新时期加强农村基层党风廉政建设的实际行动。各级各部门要充分认识开展农村土地突出问题专项治理工作的重要性和紧迫性，把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，牢固树立土地是国家粮食安全的基础，土地承包经营权是农民财产权利的意识，切实增强依法行政、依法办事的自觉性和主动性，增强依法维护农民土地权益的责任感和使命感，抓好法律和政策的贯彻落实，为发展现代农业、推进社会主义新农村建设、构建和谐社会奠定坚实的基础。

二、指导思想、工作重点和总体目标

（一）指导思想。开展农村土地突出问题专项治理以邓小平理论和“*”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，以法律法规和政策为依据，以依法维护农民土地权益为目标，以纠正和查处全县农村土地承包、征占农村集体土地和农民承包地中的违法违纪行为为重点，切实解决损害农民土地权益的突出问题。

（二）工作重点。农村土地突出问题专项治理要在检查农村土地承包情况、征占地情况的基础上进行，重点是：

1、检查农村土地延包后续完善情况，依法纠正农民土地承包经营权不落实、土地承包经营权证发放不到户、土地承包合同未签订到户的问题；

2、检查承包期内收回和调整农民承包土地的情况，依法纠正违法收回和调整农民承包地的问题；

3、检查农村土地承包经营权流转情况，依法纠正强迫承包方流转土地承包经营权、截留扣缴承包方土地流转收益的问题；

4、检查农村土地承包经营方案、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒”地发包的公开和民主管理情况，依法纠正侵害农民权益的问题；

5、检查农村土地承包档案管理情况，依法纠正农村土地承包档案管理混乱的问题；

6、检查农民土地问题情况，依法纠正属地管理责任不落实、职能部门不作为、干部作风简单粗暴的问题；

7、检查农村土地征占情况，依法纠正和查处违法违规批地用地，以各种名义变相征占农民土地的问题；

8、检查其他侵害农民土地权益的问题，依法维护农民的土地权益。

（三）总体目标。通过专项治理，*年全县切实解决普遍存在的农村土地突出问题。主要达到以下目标：

1、农民土地承包权益得到切实落实。完成延包扫尾工作，遗留问题得到妥善解决，承包地块、面积、合同、证书和基本农田“五到户”水平明显提高。农村土地经营证书的换发补发工作要以乡镇为单位整体推进，农村土地承包经营权证到户率*年底达到95%以上。

2、农民土地承包权益得到切实维护。纠正和查处违法收回和调整农民承包地、超标准预留机动地、违法发包“四荒”地、强迫农民流转土地承包经营权、干部作风简单粗暴和违法行政等突出问题，有效化解农村土地承包矛盾和问题。

3、土地纠纷调处能力得到切实提高。建立以政府分管领导任主任，农业、监察、司法等有关部门负责同志任成员的农村土地纠纷仲裁委员会，在县农业局建立农村土地纠纷仲裁庭，具体负责全县农村土地纠纷的审理仲裁工作；各乡镇和村组都要建立农村土地纠纷调解委员会，具体负责本单位土地纠纷的调处工作。同时，强化土地属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。

4、土地承包规范管理得到切实加强。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、农村土地流转、土地承包经营权证管理等工作得到明显加强，相关制度进一步完善。

5、违法违规征占农村土地的突出问题得到明显遏制。进一步增强依法依规用地意识，实施更为严格的征地审批和用途管制，被征地农民合法权益得到切实维护。

6、基层干部作风得到切实改进。进一步强化保护耕地、维护农民土地财产权利的意识，增强贯彻执行党在农村土地政策的主动性和自觉性，做到执政为民、依法行政、依法办事。

三、时间安排

农村土地突出问题专项治理工作分动员、自查、整改、总结四个阶段进行。

（一）动员阶段（8月14日至8月31日）。各乡镇和有关单位要依据本方案要求，结合当地实际，及时提出本单位开展专项治理工作的意见，明确开展专项治理工作的时间安排和目标要求，把专项治理的任务抓紧部署到每个乡镇、村组。各乡镇要深入细致地开展动员活动，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到广大干部群众。加强法律政策的宣传普及，组织广大干部学习农村土地承包法律政策，深刻领会和掌握各项规定，引导和组织广大农民群众积极配合搞好专项治理工作。

（二）自查阶段（9月1日至9月20日）。动员工作完成后，各乡镇和有关部门要对照农村土地法律法规规定，及时开展自查活动，组织力量对每个村、组开展农村土地承包情况、土地征占情况进行认真排查，理清存在的突出问题。在此基础上，提出整改方案，明确整改的重点、时限、措施和具体要求。各乡镇要将自查情况和整改方案上报到县农村土地突出问题专项治理工作办公室。

（三）整改阶段（9月21日至10月底）。按照整改方案的要求，认真组织整改，纠正存在的问题，有针对性地加强管理，健全机制，制定制度。自查与整改可以交叉进行，做到边查边改，随时发现问题，随时纠正。

（四）总结阶段（11月）。整改工作基本完成后，各乡镇要对专项治理工作开展情况认真进行总结，并上报县农村土地突出问题专项治理工作领导小组办公室。

四、组织实施

农村土地突出问题专项治理工作任务重、时间紧、要求高、涉及部门多，各乡镇及有关部门要把做好农村土地突出问题专项治理工作作为下半年农村工作的重点，切实加强组织领导，认真查找薄弱环节，集中精力，集中时间，加快进度，确保如期完成任务。

（一）加强组织领导。为保证专项治理工作有组织、有计划地进行，县政府将成立专门的农村土地突出问题专项治理工作领导小组，各乡镇也要相应成立由乡镇党委书记或乡镇长任组长，有关部门参加的组织机构，实行党政主要领导负责制。要认真落实责任制，县级领导班子成员要包乡镇，乡镇领导班子成员和机关干部要包村，问题多的村要派工作组靠上帮助工作，把班子建设、经济发展、农村政策落实、社会稳定等捆在一起进行全面整治。各级党委、政府要把开展农村土地突出问题专项治理，依法完善农村土地延包工作列入一个阶段全部工作的重点，集中领导，集中时间，集中精力，分片包干，责任到人，确保各项工作落到实处。各级党政主要领导要亲自部署，带头抓试点，掌握第一手材料，指导好面上的工作。要制定突发性土地承包纠纷处理预案，加强对重点地区、重大案件的排查和处理，确保社会稳定。

农村土地治理例2

二、工作重点和总体目标

（一）工作重点。农村土地突出问题专项治理要在开展农村土地承包经营权换证补证、检查农村土地承包情况、征占地情况的基础上进行。重点是：

1、认真搞好农村土地承包经营权证换发补发工作，依法纠正农民土地承包经营权不落实、土地承包经营权证发放不到户、土地承包合同未签订到户的问题；

2、认真纠正在承包期内违法收回和调整农民承包土地的问题；

3、指导农民开展农村土地承包经营权流转工作，防止强迫承包方流转土地承包经营权、截留扣缴承包方土地流转收益的问题；

4、搞好农村土地承包经营方案、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒”地发包的公开和民主管理情况，依法纠正侵害农民权益的问题；

5、规范完善农村土地承包档案管理情况，依法纠正农村土地承包档案管理混乱的问题；

6、认真做好农民土地问题工作，坚决纠正干部工作作风简单粗暴的问题；

7、检查农村土地征占情况，依法纠正违规用地、变相征占农民土地问题。

（二）总体目标。通过专项治理，要切实解决普遍存在的农村土地突出问题。主要达到以下目标：

1、农民土地承包权益得到切实落实。完成农村土地承包经营权换证补证工作，实现承包地块、面积、合同和证书“四到户”。

2、农民土地承包权益得到切实维护。纠正违法收回和调整农民承包地、超标准预留机动地、违法发包“四荒”地、强迫农民流转土地承包经营权、干部作风简单粗暴和违法行政等突出问题，有效化解农村土地承包矛盾和问题。

3、土地纠纷调处能力得到切实提高。普遍建立、调解、仲裁和诉讼等多渠道解决土地纠纷的调处机制，强化土地属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。

4、土地承包规范管理得到切实加强。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、农村土地流转、土地承包经营权证管理等工作得到明显加强，相关制度进一步完善。

5、违法违规征占农村土地的突出问题得到较好处理。进一步增强依法依规用地意识，实施严格的征地审批和用途管制，被征地农民合法权益得到切实维护。

6、基层干部工作扎实有效。进一步强化维护农民土地财产权利的意识，增强贯彻执行党在农村土地政策的主动性和自觉性，做到执政为民、依法行政、依法办事。

三、时间安排

农村土地突出问题专项治理工作分宣传动员、结合换证补证落实政策、自查检查、验收总结四个阶段进行。

（一）宣传动员阶段。各村明确开展专项治理工作的时间安排和目标要求，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到广大干部群众。加强法律政策的宣传普及，组织广大干部学习农村土地承包法律政策，深刻领会和掌握各项规定，引导和组织广大农民群众积极参与和配合专项治理工作。

（二）换证、补证落实政策阶段。根据《农村土地承包经营权证换发、补发工作实施方案》的要求，全面开展农村土地承包经营权证换发、补发工作，保质保量地完成换证、补证工作。

（三）自查检查阶段。按照验收方案的要求，认真组织验收，纠正存在的问题，健全机制，制定制度。

（四）验收总结阶段。检查验收工作基本完成后，要对专项治理工作开展情况认真进行总结，并逐级上报。

农村土地治理例3

1、认真搞好农村土地承包经营权证换发补发工作，依法纠正农民土地承包经营权不落实、土地承包经营权证发放不到户、土地承包合同未签订到户的问题；

2、认真纠正在承包期内违法收回和调整农民承包土地的问题；

3、指导农民开展农村土地承包经营权流转工作，防止强迫承包方流转土地承包经营权、截留扣缴承包方土地流转收益的问题；

4、搞好农村土地承包经营方案、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒”地发包的公开和民主管理情况，依法纠正侵害农民权益的问题；

5、规范完善农村土地承包档案管理情况，依法纠正农村土地承包档案管理混乱的问题；

6、认真做好农民土地问题工作，坚决纠正干部工作作风简单粗暴的问题；

7、检查农村土地征占情况，依法纠正违规用地、变相征占农民土地问题。

（二）总体目标。通过专项治理，要切实解决普遍存在的农村土地突出问题。主要达到以下目标：

1、农民土地承包权益得到切实落实。完成农村土地承包经营权换证补证工作，实现承包地块、面积、合同和证书“四到户”。

2、农民土地承包权益得到切实维护。纠正违法收回和调整农民承包地、超标准预留机动地、违法发包“四荒”地、强迫农民流转土地承包经营权、干部作风简单粗暴和违法行政等突出问题，有效化解农村土地承包矛盾和问题。

3、土地纠纷调处能力得到切实提高。普遍建立、调解、仲裁和诉讼等多渠道解决土地纠纷的调处机制，强化土地属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。

4、土地承包规范管理得到切实加强。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、农村土地流转、土地承包经营权证管理等工作得到明显加强，相关制度进一步完善。

5、违法违规征占农村土地的突出问题得到较好处理。进一步增强依法依规用地意识，实施严格的征地审批和用途管制，被征地农民合法权益得到切实维护。

6、基层干部工作扎实有效。进一步强化维护农民土地财产权利的意识，增强贯彻执行党在农村土地政策的主动性和自觉性，做到执政为民、依法行政、依法办事。

二、时间安排

农村土地突出问题专项治理工作分宣传动员、结合换证补证落实政策、自查检查、验收总结四个阶段进行。

（一）宣传动员阶段。各村明确开展专项治理工作的时间安排和目标要求，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到广大干部群众。加强法律政策的宣传普及，组织广大干部学习农村土地承包法律政策，深刻领会和掌握各项规定，引导和组织广大农民群众积极参与和配合专项治理工作。

（二）换证、补证落实政策阶段。根据《农村土地承包经营权证换发、补发工作实施方案》的要求，全面开展农村土地承包经营权证换发、补发工作，保质保量地完成换证、补证工作。

（三）自查检查阶段。按照验收方案的要求，认真组织验收，纠正存在的问题，健全机制，制定制度。

（四）验收总结阶段。检查验收工作基本完成后，要对专项治理工作开展情况认真进行总结，并逐级上报。

农村土地治理例4

土地乱挖治理的主要内容是，2012年以来发生的土地乱挖违法行为，包括占用耕地（特别是基本农田）、公路红线、行洪河道、公益林等建窑、建房、挖砂、新__库、池塘、采石、采矿、修路、取土等土地乱挖违法行为，占用林地和其他土地、侵占道路、水土保持地及农田水利等基础设施用地，擅自建窑、挖砂、采石、采矿、取土、挖塘、修路、筑水库、建厂房、建临时棚及农民切坡建房等土地乱挖违法行为，以及其他零星的侵占土地的违法行为。

从2015年7月25日至2015年12月31日，分五个阶段推进。

㈠宣传发动（7月25日至8月5日）。一是召开动员大会，制定实施方案，采取全方位、多层次宣传形式，营造舆论氛围，大力宣传开展农村土地乱挖治理的重要意义，激发广大干部群众积极参与治理工作热情。二是成立土地乱挖治理工作领导小组，各村分别成立相应的治理工作机构。

㈡调查摸底（8月5日至8月15日）。乡国土规划所要认真做好农村土地乱挖行为的调查摸底工作，组织人员分组、分村进行排查，摸清情况，掌握底数。以2012年以来逐年土地卫片数据为重点，以村为单位全面开展摸排工作。建立治理台帐，对排查出的土地乱挖违法行为逐一进行登记。

㈢组织实施（8月16日至11月21日）。乡国土规划所和各村要结合自身职责，集中精力，组织人员，分解落实责任，采取有效措施，认真扎实开展农村土地乱挖治理工作。

1．对排查出的土地乱挖违法行为，逐一进行处理。⑴自行整改阶段（8月16日至8月20日）。由各村对经乡领导小组审核认定的违法行为进行整改。对有关违法主体下达限期改正违法行为通知书，限期自行改正。⑵集中查处整治阶段（8月21日至9月20日）。集中一个月时间，对拒不改正土地乱挖违法行为的违法主体进行严肃查处和整治。对占用土地1亩以下的违法宗地，当事人能及时予以改正的，免于行政处罚；对卫星拍摄的或1亩以上的违法行为，当事人能及时予以改正的，可以从轻、减轻或免于行政处罚；对违法行为拒不改正的，或行为恶劣影响极坏的，按照职能分工由相关部门坚决依法进行查处，各村应全力支持配合，对重大违法行为将进行联合执法。

2．加强巡查执法，建立巡查台帐，实现执法管理常态化（8月6日至11月21日）。一是建立土地乱挖治理日常巡查工作制度，落实责任人员，做好巡查登记，及时报告巡查情况，及时制止违法行为，有效减少土地乱挖现象的发生，从源头制止违法行为。乡国土规划所要加强对本辖区内土地乱挖的巡查工作，加强镇村联动，每星期对辖区内巡查1次，重点地区要适时监控，确保不留死角。对发现的违法行为自己无权处理的，要第一时间向县领导小组和相关职能部门报告，纳入台帐管理。二是对2015年新发生的土地乱挖违法行为，严肃进行处理。同样纳入台账管理，明确监管责任及责任单位，从严从快予以查处，决不姑息。

㈣检查验收（11月22日至12月12日）。乡领导小组将组织对全乡农村土地乱挖治理工作进行全面检查、验收、考核、评分、排队，并进行表彰奖励和责任追究。检查验收评分细则（见附件2）。

1．对2012年—__年已发生的土地乱挖违法行为台帐，到实地逐宗进行查验。对已查处整改到位的，予以稍号。对未查处或未整改到位的，责令限期改正，逐宗进行扣分。

2．对2015年新发生违法行为，对照2015年卫片及日常巡查掌握的情况，对未排查发现的或未查处整改的，责令限期改正，逐宗进行扣分。

㈤建章立制（12月13日至12月31日）。乡国土规划所和各村要建章立制，把农村土地乱挖治理纳入规范化管理轨道，彻底根治农村土地乱挖现象。要建立巡查制度、台帐管理制度、责任分解落实制度、违法行为报告处理制度、联合执法制度等长效管理制度，实现治理工作的制度化管理和长效管理。

取土挖土要按以下程序办理审批手续：首先由当事人提出申请，经所在村民小组集体同意，村委会审查，乡镇人民政府审核，然后报县相关主管部门审批。其中，属临时用地的，由县国土资源局审批，涉及占用林地或其他土地进行采矿、养殖等建设的，须先经林业等相关部门审核同意方可。

㈠加强组织领导，层层落实工作责任。一是县成立农村土地乱挖治理工作领导小组，领导小组由乡

农村土地治理例5

一、基本情况

1、全县已确权确地农户数50530户、面积187550.2亩，已签定承包合同50530份，已录入农户承包数据50530户(详见附表)。

2、截至目前，全县已发放农村土地承包经营权证书49700本，到户率达到98.36%。

3、承包期内全县只收回2户农民承包地，收回土地面积3亩。

4、承包期内全县调整了2305户农民承包地，调整面积10642.6亩。

5、到目前为止，全县农村土地承包经营权流转农户数达3334户(全部为自愿流转户)，流转土地面积20826亩。

6、今年以来，全县共发生因农民土地承包问题上访案件11件，上访次数12次，上访人数20人次。目前已查处上访件5件，正处于调解中的上访件3件，调解无效上访件3件。

二、主要成效

1、承包期内未发生违法收回农民承包地的现象。

2、不存在强迫农民流转土地承包经营权的做法。

3、在农村土地承包经营权流转过程中，未发生截留和扣缴承包方土地流转收益的行为。

4、农村土地承包档案管理混乱的局面得到较大改观，基本上达到了规范化管理的要求。

5、农村土地承包纠纷接待、受理、督办、查处、反馈制度更加健全，属地管理责任落实到位，农村基层干部作风简单粗暴的问题明显改善。没有发生因土地承包方面的问题而导致的农民群众、恶性案件。

三、工作措施

1、加强宣传，组织学习。为切实做好我县农村土地突出问题的专项治理工作，县局加大了宣传动员力度，把开展专项治理工作的目的、任务和要求传达到广大农村基层干部，组织广大农村基层干部认真学习农村土地承包法律政策，并引导广大农民群众积极配合搞好专项治理工作。

2、制定方案，开展自查。县局根据市局精神，及时提出了开展我县农村土地突出问题专项治理工作的意见，部署各乡镇结合当地实际情况制定专项治理工作方案，开展排查，找出问题。

3、采取措施，认真整改。各乡镇根据排查出来的问题，有针对性地提出整改措施，积极整改。

4、严格督查，落实责任。为防止专项治理工作走过场和摆花架子，县局组织由分管农经工作的副局长带队，组成督查组于10月中旬深入乡、村、组、户采取听、看、查、问、访等方式开展工作督查，督促工作进度，强化工作措施，落实工作责任。

四、存在的问题

1、农村土地承包经营权证到户率只有98.36%，离目标要求还差1.64%。虽然相差比例不大，但此项工作毕竟没有划上一个圆满的句号。其主要原因是部分村组的土地整理项目还没有完工，所以暂停了农村土地承包经营权证书的发放。

2、承包期内收回了2户农户的3亩承包地，收回承包地的理由是该2户农户均有一个子女考上了大学，所以村民小组按照惯例将这2户农户上大学子女的承包地收回村民小组出租。从法律角度看，这种做法并没有违背法律规定。问题是该2户农户有意见，认为大学生目前不包工作分配，学习期间又不能自食其力，反而增加了家庭负担，因此，在他们学习期间不应该收回他们的承包地。发包方凭惯例收回，承包方强调实际困难，双方争执不下，难以调和。

3、承包期内调整农民承包地的做法不完全是依法所作的调整，大多数情况是根据村民协议所做，甚至与法律规定相违背。长此以往，很有可能引发农村土地承包纠纷。

4、即使是自愿流转土地承包经营权的农户，绝大多数只履行了口头协议，没有签订规范的土地承包经营权流转合同，久而久之，势必埋下农村土地承包纠纷隐患。

5、随着农民珍地、惜地意识的越发浓厚，农村土地承包纠纷日益突出，引发纠纷的原因又越来越复杂，导致纠纷调解工作越来越难做。仅仅依靠村委会、乡镇农经部门和县农村经营管理站来承担纠纷的调解职能，力量单薄，力度不够，调解工作很难到位。

6、个别乡镇把农村土地突出问题专项治理工作看作是农经部门的事情，对此项工作的重要性认识不够;有的乡镇面对工作中出现的问题研究不深，办法不多，甚至出现畏难情绪;有的乡镇没有深刻领会和掌握农村土地承包法律法规政策精神，工作指导不力。

7、农村土地承包纠纷调解工作经费未列入各级财政预算，经费没有保障，开展工作缺乏活力，很难有创新举措。

五、今后工作打算

1、督促村组加快土地整理工作进度，力争年底或者明年初实现农村土地承包经营权证到户率100%。

2、积极争取县委、县政府领导的支持和重视，确保明年底完成农村土地承包纠纷仲裁机构的组建及其相关的一系列工作。

3、规范农村土地承包经营权流转行为和流转合同的签订，消除农村土地承包纠纷隐患。

农村土地治理例6

摘要： 我国农村土地登记总体上呈现“法律缺位，政策先行，回避争议，强制推进”的特点，希望借助权利登记制的治理功能，通过完善登记实现对农村土地流转秩序的治理。但不可忽视现有登记制度的缺陷为秩序治理所形成的影响：如虚化的权利主体不能确立登记主体，分立的登记机关无法产生统一准确的登记信息，错位的效力规则无法达成一致的权利变动预期，模糊的赔偿责任导致无法划定登记权行使边界。这些障碍必须通过统一权利主体与登记机关信息、按土地的不同用途构建效力规则及完善错误登记的损害赔偿制度予以克服。

关键词：农村土地；权利登记制；用途管制

中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0020-05

关于土地登记，著名土地法学者温丰文教授是这样定义的：土地登记系指将土地及建筑改良物之所有权与他项权利之得丧变更，依法定程序，登载于地政机关掌管之簿册，其目的在于管理地籍、确定产权、并作为课征土地税，推行土地政策的依据[1]151。由此我们可知，土地登记，不仅是一种土地产权变动的标志，也是国家进行土地市场治理，推行土地政策的行政手段之一。在既有研究成果中，学者对于登记作为产权变动标志的探讨较多，而对登记作为国家进行土地市场治理手段的讨论相对较少，故本文将着重于探讨登记制度的市场治理功能的实现障碍及其制度改进方向。

我国实行以权利登记制度为主（兼采托伦斯登记制度）的登记制度，更易于实现国家规范农村土地流转秩序的治理目的。考查世界各国的三种土地登记制度，权利登记制更容易成为国家治理的工具。原因在于，权利登记制所奉行的实质审查及全面登记的登记制度，包含着此种制度对国家权力的盲目崇拜、对人的理性的无限信任及功利主义的成本考量。在权利登记制中，国家通过强制登记制度的实施，生产出交易产权的确定信息，并且将这种信息提供给社会，并担保这种信息的真实[2]。本文认为，权利登记制的功能绝不仅仅在于维护土地交易安全或保障产权，还在于其已经成为进行市场治理、推行特定国家土地政策的手段之一，后者尤其体现在农村土地登记制度上。

这种特定土地政策可以表述为：发源于城市的土地市场改革，基于“土地双重二元结构”的特性，为了保证实现城市房地产市场（尤其是土地供应量）的秩序与发展，立法者采取直接限制农村土地流转及其相应权利的特殊政策。这种特定的土地政策虽有其历史功绩，但在客观上造成城乡土地市场的分割，侵害了农村土地产权人的既有利益。随着土地市场的不断发展，公民土地财产权利意识的不断增强，此种政策完全无法抑制农村土地产权人非法流转的冲动，形成既有政策失灵的制度困境（以“小产权房”管制失灵为典型表现）。规范农村土地流转是实现对农村土地市场治理，实现城乡土地市场统一的基础条件。而要规范农村土地流转市场，实现市场统一，必须保证农村土地市场流转的交易安全，确定统一的流转规范。登记制度的首要作用就是可以为农村土地尤其是建设用地（使用权）流转提供流转“底本”数据，防范基层官员的“选择性执行”及集体产权人的“机会主义行为”。由此我们可知，现有登记政策将物权法中所确定的申请登记原则转换为强制登记原则，表面看是借助产权登记所能提供的公示力、公信力及推定力，实现确认产权界限的目的，其实质则是基于国家规范农村土地流转市场的治理目的。

然而，基于目前土地登记规范，登记能否实现“规范土地流转”这一治理目的？权利登记制本身的缺陷与目前的行政登记权扩张态势，是否会导致行政权对公民土地财产权的进一步侵犯？正如我们应警惕权利登记制下公权力恣意扩张可能性一样，我们也必须考虑目前的登记制度对实现这一治理目的的障碍及其制度改进路径。

一、农村集体土地登记的治理障碍分析

（一）权利主体虚化导致无法确定登记名义人

根据登记要件主义，任何土地产权变动均应以登记为要件，方能保证土地流转的交易安全，因而登记簿所提供的登记名义人即为交易双方证明并追索权利人的重要线索。在登记过程中，在登记簿或登记权证上必须确定登记权利主体或登记名义人，但农村土地“集体所有”的概念表述，使土地登记名义人被“虚化”，根本不符合登记名义人确定性要求，因为“农民集体”不应该成为一个恰当的民事主体，不应成为登记名义人；而按照法律所规定的授权组织，则因为组织形式残缺或治理结构不完善等原因也不能正确行使土地所有权。按照《宪法》、《土地管理法》及《物权法》的规定，法律所授权的管理组织包括：乡镇集体经济组织、村集体经济组织（村民委员会）及村内集体经济组织（村民小组）。现有政策采取尊重事实等方法，遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组、农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的主体名义之下。但是农民集体所有因缺乏合理的权利行使机制，容易在实践中造成村干部“内部人控制”的权利行使困境，而一旦内部人（可以称为“假权利人”）控制所形成的土地流转被其他权利人（如村集体经济组织成员）对此提出异议，则会导致交易失败，甚至引发社会不安定问题。

同时，本次登记的政策性文件未改进已有产权登记纠纷处理规范，同样会导致权利登记制所具有的规范土地流转的治理功能大打折扣。在权利登记制下必然重视登记的实质效力，登记名义人推定为真正的权利人，所以在进行确权登记之前，必须通过现有确权规则确定登记名义人。依据《土地管理法》第16条的规定，土地所有权与使用权争议由相关政府来处理，对于处理决定不服在30日内可以向法院解决，而从诉讼到裁决需要一定的时间，在争议没有解决之前，任何一方不得改变土地利用现状，此时土地登记发证自然处于悬而未决的状态。当争议一方的主体权益被国家承认（登记为标志）时，则意味着另一方的权益将会受到永久损害，导致假权利人处分权利被其他产权人认定为无效，从而导致流转交易失败，从而引发权利纠纷与冲突。

而登记机关的统一，应分步进行，可以首先实现集体农地使用权与农地承包经营权的统一登记，其次实现农村集体其他土地（水地、草地等）与集体土地登记机关的统一。即现有的农村集体土地登记制度中的集体建设用地登记、农民宅基地登记及农地承包经营权登记，应统一由国土部门进行登记，不应由农业行政主管部门负责土地承包经营权登记；在适当的时候应该修改《土地登记办法》，实现国土资源的统一登记，即对于水权、林权、草原权利均应由国土部门登记。

（二）完善土地用途登记信息

权利登记制下我国对于登记簿采用物的编成主义，可以便利地在登记簿中细化对土地用途内容的登记，因为“土地登记系为土地用途之外显结果，而土地用途则为土地登记的内蕴原因”，两者息息相关，应不能各自割裂[5]150。对于农村集体建设用地，应标明该土地的实际用途、地上建筑物、建筑物的修建时间等事项，为将来进一步土地流转提供基础；对于农地承包经营权的登记同样应细化为：农地级别、农地管制用途，规划变更预计年限等内容，否则农地投资人无法形成合理信赖的预期。应依据农地的质量与等级，通过技术性手段，确定每一块农地的具体管制用途，并对每一种农地之使用手段做出严格规定。规划变更预计年限的规定同样可以保护农地权利人的利益，其原因在于，虽然法律赋予农地权利人以30年或更长的使用权，但地方政府可以通过修改规划，使农地变更为建设用地，并通过较低补偿实现对权利的“置换”。对于土地进行详细的用途登记是保证登记的治理功能实现的重要手段，可以将对农村土地的身份性治理向用途治理转换，不再以权利人的身份确定该土地使用权是否可以流转，而是以土地使用性质及其承担的公共职能来判断该地块是否可以转用，因为依据权利人的身份确定权利的性质违背了平等原则；不再以土地使用权流转双方的意愿来判断该土地是否可以流转，而是以该土地流转是否违背用途管制的目的来判断是否可以流转，否则流转双方基于私人利益的追求，其均可以对“公共利益”视而不见，造成双方流转的外部成本难以内部化。

（三）按不同用途构建不同的登记效力规则

依据不同的土地用途，实施不同的土地登记变动规则。在权利登记制下，国家公权力具有扩张态势，登记要件主义对权利变动的要求最为严格，因而在我国的农村土地范围中，应对农村土地的核心部分：农用地实施登记要件主义，未经登记，不发生权利变动的法律效力，这种登记要件主义设计应同时包括对土地承包经营权及集体农地使用权实行登记要件主义，以增加权利人改变上述土地用途的难度。理由在于，农地承担全体社会成员的公共目标，具有公共利益属性；而对于宅基地使用权的变动仍应实行登记对抗主义，同时应规定除上述两类土地使用权以外的集体建设用地使用权同样实施登记对抗主义，即双方的交易只要经双方通过债权行为即可生效，只是不登记不能对抗第三人，登记对抗主义的国家干预程度相对较小，有利于国家激活农村集体建设用地进入市场进行交易。

（四）完善登记错误损害赔偿制度

不动产登记赔偿制度之所以得以普遍确立，主要是建立在侵权行为理论和登记的推定力补救的基础之上[6]132。对于前者，则说明土地在现代社会中价值巨大，如果真正的权利人由此受到巨大经济损失，如果不予以赔偿则不符合分配正义的原则；对于后者，则说明登记错误必然导致登记结果的异化，而登记赔偿制度则有利于抵销物权推定力的负效应。实质主义登记与形式主义登记体制下，错误登记的损害赔偿责任是不同的。实质主义登记条件下，登记机构负有实质审查义务，其注意义务较高，且应实行无过错责任形式；若登记错误则应进行赔偿受害人所受到的损失。而形式主义审查条件下，则登记机关仅负责交易形式的审查，而不进行内容审查，则不应承担错误登记的损害赔偿责任。我国目前立法偏重于实质主义登记立法，如我国《物权法》第二十一条规定：因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。具体设想为：（1）应确定该赔偿责任应以无过错责任为原则。（2）赔偿额度应以给受害人造成的损失为限，一般仅应包括直接损失，不应包括间接损失，但因土地登记有时容易给当事人形成非常大的损害，为周全保护当事人利益，因此应逐步建立登记赔偿基金制度和保险保障机制。为有效解决赔偿资金的来源问题，可以借鉴域外的登记赔偿基金制度，即从登记机关收取的登记费用中提取一定比例设立基金，该基金只能用于登记错误的赔偿，不能挪作他用。同时还可以将保险机制引入登记体系中，由登记机关向保险公司投保，购买登记责任险，以使在错误登记中受损的当事人可以获得补偿。（3）同时在实现路径上应由登记机关先行赔付，同时再向有过错的当事人追偿，其追偿范围包括登记机关先行赔偿的资金、利息、诉讼费用及其他费用。

三、结语

登记实质上以国家权力为表征，由国家对土地流转交易结果直接予以确认，所以促使土地流转交易不断完善及规范非法土地流转交易均以构建自洽、良善的土地登记制度为前提。权利登记制既然是我国的既有制度抉择，则必须充分权利登记制模式下的正向制度功能，必须从登记名义人、登记机关、登记对象、登记责任等方面入手完善登记制度，基于城乡土地市场同地、同权、同利的原则，构建统一的登记法律，既维护公共利益，同时也提高了土地流转的效率与安全性。

参考文献：

[1] 温丰文.土地法[M].台北：著作权人自版发行，2007.

[2]李凤章.登记限度论[D].中国政法大学博士学位论文，2005.

[3]何・皮特.谁是中国的土地所有者：制度变迁、产权和社会冲突[M].林韵然，译.北京：社会科学文献出版社，2008.

农村土地治理例7

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，以法律法规和政策为依据，以依法维护农民土地权益为目标，以纠正和查处农村土地承包、征占农村集体土地和农民承包地中违法违纪行为为重点，切实解决损害农民土地权益的突出问题。

二、工作重点

（一）检查农村土地延包后续完善情况，依法纠正农民土地经营权不落实、土地承包经营权证发放不到户、土地承包合同未签订到户的问题；

（二）检查承包期内违法收回和调整农民承包地的情况，依法纠正违法收回和调整承包地的问题；

（三）检查农村土地承包经营权流转情况，依法纠正土地流转不规范，强迫承包方流转土地承包经营权、截留扣缴承包方土地流转收益的问题；

（四）检查农村土地承包经营方案、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒”地发包的公开和民主管理情况，依法纠正侵害农民权益的问题；

（五）检查农村土地承包档案管理情况，依法纠正农村土地承包档案管理混乱的问题；

（六）检查农村土地情况，农村土地承包纠纷的调处方式、效果，依法纠正属地管理责任不落实、职能部门不作为、干部作风简单粗暴的问题；

（七）检查农村土地征占情况、依法纠正和查处违法违规批地用地，以各种名义变相征占农村土地问题；

（八）检查农村土地承包管理部门的机构、人员的落实和其他侵害农民土地权益的问题，依法维护农民的土地权益。

三、总体目标

通过专项治理，基本解决目前农村土地突出问题。主要达到以下目标：

（一）农民土地承包权益得到切实落实。完成延包扫尾工作，消灭少数村未签订二轮土地承包合同、经营权证未发放到户的死角。到2007年底，各乡镇、村农村土地承包经营权证发发到户率达到98％以上。

（二）农民土地承包权益得到切实维护。纠正和查处违法收回和调整农民承包地、超标准预留机动地、违法发包“四荒”地、强迫农民流转土地承包经营权、干部作风简单粗暴和违法行政等突出问题，有效化解农村土地承包矛盾和问题。

（三）农村土地流转得到规范。杜绝违背农民意愿强行土地流转和截留土地流转收益，实行土地流转备案制度和占用农用地的土地流转审批制度。

（四）土地纠纷调处能力得到切实提高。建立、调解、仲裁和诉讼等多渠道解决土地纠纷的调处机制，强化土地属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。基本实现小的土地纠纷不出村，一般土地纠纷不出乡，大的土地纠纷不出县。

（五）土地承包规范管理得到切实加强。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、土地承包经营权证管理等工作得到明显加强，相关制度进一步完善。

（六）违法违规征占农村土地的突出问题得到明显遏制。进一步增强依法依规用地意识，实施更为严格的征地审批和用途管制，被征地农民合法权益得到切实维护。

（七）基层干部作风得到切实改进。进一步强化保护耕地、维护农民土地财产权利的意识，增强贯彻执行土地政策、法规的主动性和自觉性，做到执政为民、依法行政、依法办事。

四、工作步骤

专项治理工作时间为3个月，从2007年9月至11月，分动员、自查、整改、总结4个阶段进行。

（一）动员阶段（9月上旬至9月中旬）。各乡镇按照要求，结合当地实际，制订具体专项治理实施方案，把专项治理的任务部署到各村组，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到广大干部群众中。

（二）自查阶段（9月下旬至10月中旬）。各乡镇按照工作重点及时开展自查活动，组织力量对每个村、组开展农村土地承包情况、土地征占情况进行认真排查，理清存在的突出问题。在此基础上，提出整改方案，明确整改的重点、时限、措施和具体要求。县农村土地突出问题专项治理领导小组各成员单位要按照部门职责，积极开展自查，认真查找和解决涉及本部门的农村土地突出问题。各乡镇及有关部门要及时汇总自查情况和整改方案，于10月底前上报县农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。

（三）整改阶段（10月下旬至11月上旬）。各乡镇要针对自查中发现的突出问题，依照整改方案进行整改，纠正存在的突出问题。

（四）总结阶段（11月中旬至11下旬）。各乡镇对农村土地专项治理工作进行认真总结，于11月15日左右，将工作总结上报县农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。办公室汇总后，形成全县农村土地突出问题专项治理工作总结上报。

五、组织领导

农村土地治理例8

（征求意见稿）

第一章：总则

第一条:为进一步加强我县新增耕地和城乡建设用地增减挂钩项目实施管理，以新发展理念实施农村土地整治项目，促进农民增收农业增效，优化用地布局和农业产业结构，落实耕地占补平衡，推动土地节约集约利用和城乡统筹发展，助力脱贫功坚和乡村振兴，最大限度地发挥土地效益，根据《中华人民共和国土地管理法》和省、市相关政策，结合我县实际，制定本方案。

第二条：新增耕地项目是指按照《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》要求，对新增建设用地占用耕地实行“占一补一、占优补优、占水田补水田”，县级人民政府是耕地占补平衡的责任主体，依据土地利用总体规划、土地整治规划，实施新增耕地项目（对低效园地、残次林地复垦，未利用地开发等），增加有效耕地面积。项目通过省、市验收后，纳入补充耕地指标储备库，用于新增建设用地占用耕地占补平衡。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区各类土地面积平衡的基础上，以达到增加城镇建设用地面积，同时解决新增建设用地计划的目的，最终实现增加耕地面积，提高耕地质量，节约集约利用土地，城乡用地布局更合理的目标。

第二章

基本原则

第三条：严格贯彻落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）文件精神，依据XX县土地利用总体规划、土地整治规划、生态保护红线、自然保护区和生态公益林，在改善和保护农村生产生活及生态环境，不违背群众意愿和自然规律搞过度开发的前提下，因地制宜开展农村土地整治项目。

第四条：农村土地整治项目选址和实施过程中，坚持与农业和产业结构调整相结合，与残次林地和低效园地改造相结合，与未利用地开发利用相结合，与生态环境保护和建设相结合，与精准扶贫和乡村振兴工作相结合；坚持树龄老化、品质差、产量低、效益差、荒芜的园地和残次林地复垦优先，项目区集中连片、土壤质量好、便于机械施工的地块优先，便于流转、群众积极性高的优先。

第三章

目标任务

第五条:目标。

（一）开展土地整治，加强耕地保护。

加大对低效园地、残次林地复垦和未利用地开发，增加有效耕地面积，落实耕地占补平衡，提高农业综合生产能力。推进田、水、路、林、村综合整治，在增加耕地的同时，建设高标准农田；

（二）优化用地布局，改善产业结构。

依据全县十四五规划、县乡（镇）国土空间规划和乡村振兴规划，合理对镇村范围内宅基地、废弃地、空闲地等开发利用，形成农村人口向城镇和中心村集中、产业向园区集中、耕地向规模经营集中的新农村格局；

（三）完善基础设施，改善人居环境。

整合各类有关涉农资金，以实施农村土地整治项目为抓手，完善农村路网、防洪、排灌、垃圾处理等基础设施，实现镇村布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化；

（四）发展现代农业，促进农民增收。

积极引导土地向规模经营集中，优化农业产业布局，提高农业产业化水平，促进农村富余劳动力转移，确保农民持续增收和生活水平不断提高。

第六条：任务。

（一）保障全县重大基础设施建设、招商引资、民生工程等项目用地和落实占补平衡需求；

（二）完成上级下达我县补充耕地指标任务。

县政府根据以上内容对各乡镇下达年度目标任务（其中新增耕地项目水田和旱地比例为8:2）。

第四章

实施程序

第七条：项目申报。由安徽大别山乡村振兴公司牵头，1、对全县范围内宜实施新增耕地和城乡建设用地增减挂钩项目范围进行摸底和现场踏勘；2、统一委托勘测、设计单位对符合条件的地块现状进行实地勘测，绘制勘测定界图；3、在充分征求项目所在乡镇和相关部门意见的基础上，编制项目可行性研究报告，向县自然资源和规划局申请项目立项（涉及未利用地开发的需由经县级人民政府批准）；4、对已批准立项的项目编制项目规划设计与预算，并组织专家评审。

第八条：项目实施。由安徽大别山乡村振兴公司委托乡镇按照经批准的规划设计内容组织项目施工，项目竣工后由由安徽大别山乡村振兴公司委托勘测单位测绘竣工图，编制新增耕地和城乡建设增减挂钩项目验收申报文本，并以报告形式向县自然资源和规划局申请县级验收。

第九条：项目验收。县级验收由县自然资源和规划局牵头，各乡镇、县直相关部门和安徽大别山乡村振兴公司配合；项目经县级自验合格后，向市自然资源局申请市级终验；市级终验合格后，向省厅申请备案（同时在农村土地整治项目监测监管系统中报备入库，对未通过报备入库的项目地块，由安徽大别山乡村振兴公司督促项目所在乡镇负责整改到位，直至通过）。

第五章：职责分工

第十条：为保障全县农村土地整治项目平稳有序实施，县政府成立以县长为组长，县政府分管领导为副组长，县政府办公室、监委、审计、财政局、自然资源和规划局、林业局、农业农村局、水务局、环境保护分局、安徽大别山乡村振兴公司和各乡镇主要负责人为成员的XX县农村土地整治项目实施管理工作领导组。下设办公室，负责全县农村土地整治项目工作的牵头、组织和协调，XX兼任办公室主任。

第十一条：县自然资源和规划局受县政府委托，代表县政府与安徽大别山乡村振兴公司签订委托合同。安徽大别山乡村振兴公司是土地整治项目的实施主体，负责土地整治项目地块选址、项目申报，按照县政府年度目标任务组织项目所在乡镇实施。

安徽大别山乡村振兴公司受县政府委托，代表县政府与各乡镇签订委托合同。各乡镇是土地整治项目的责任主体，负责具体项目施工、进度、质量、安全。项目过程中应严格按照经批准的规划设计内容组织实施，加强项目实施过程中管理，确保整治地块位置准确，四至边界、工程建设内容与规划设计一致。具体地块整治标准为：

旱地整治标准。项目区地块土质疏松、不板结、无块石或碎石，耕作层厚度≧30厘米，耕作层土壤要满足耕种条件；整治后的地块外观清晰，地块成型，地面平坦干净，四周及地表杂物清除彻底。

水田整治标准。项目区周边有水源，沟渠、水保等配套设施齐全，耕作层厚度≧30厘米，田块平整、不渗水、不漏水；整治后的田块外观清晰，田块成型，田面平坦干净，四周及田面杂物清除彻底。

第十二条：县自然资源和规划局负责对在我县从事农村土地整治项目测绘、规划设计、方案及验收文本编制等中介服务机构的把关认定，并做好土地整治项目的立项、实施、验收等技术性指导和服务工作。

第十三条：县财政局负责对项目资金的监督。

第十四条：县林业局负责对涉及残次林地、低效园地复垦项目审批。

第十五条：县水务局负责对涉及坑塘、滩涂复垦项目的审批。

第十六条：县农业农村局负责对已实施项目区耕地质量等级认定、农业产业化发展和土地经营权的流转监管。

第十七条：县监委、审计部门负责对项目全过程监督监管。其他有关部门根据职能定位，切实履职尽责，积极支持配合。

第六章

资金管理

第十八条：县政府设立农村土地整治项目专项资金，资金来源于新增建设用地有偿使用费，耕地开垦费，省、市统筹补充耕地指标返还，土地出让金用于农业开发部分以及相关涉农资金，不足部分由县政府统筹。

第十九条：项目专项资金主要用途

（一）乡镇工作经费。

1、新增耕地项目按旱地2万元/亩、水田4万元/亩；城乡建设用地增减挂钩项目按旱地4.5万元/亩、水田7万元/亩标准补助给乡镇，包干用于各乡镇项目测绘、规划设计、评审、施工、拆迁、协调、地上附着物及青苗补偿、方案及验收文本编制、指标入库备案等项目实施至验收过程中发生的各项费用；

（二）代管服务费。

项目实施所涉及的项目咨询、测绘、规划设计、评审、方案及验收文本编制、指标入库备案等工作，由安徽大别山乡村振兴公司代管，统一委托中介服务机构，签订委托合同，结算相关费用。代管服务费由安徽大别山乡村振兴公司按照1000元/亩标准从乡镇工作经费中予以扣除。

（三）后期管护费用。

按照各乡镇上一年度实际验收面积，给予乡镇1000元/亩后期管护专项补助经费。包干项目所在乡镇落实项目后期管护，以及各级检查必须的整改工作费用；

（四）县自然资源和规划局业务费用。

按照全县实际验收面积，给予1000元/亩补助，用于围绕农村土地整治项目开展的软件更新维护、档案资料收集整理、交通、差旅及配合省、市检查验收等业务经费。

第二十条：项目资金拨付方式。县财政根据项目验收批复，在15个工作日内将项目专项资金拨付至安徽大别山乡村振兴公司。安徽大别山乡村振兴公司按项目指标入库备案进度，向相关部门和乡镇支付相关费用。

第七章

奖惩

第二十一条：县政府对农村土地整治项目年度目标完成情况纳入效能考评。对超额完成年度目标任务的乡镇按照《关于印发XX县城乡建设用地增减挂钩和新增耕地项目实施管理办法的通知》（霍政办秘[2018]42号）精神给予表彰和奖励，对不能按期完成年度目标任务的乡镇给予通报批评并限期整改。

第八章

农村土地治理例9

农村土地股份合作制企业，是指在明确农村土地集体所有权、稳定农户家庭承包权、放活土地使用权的基础上，由有经济实力的大户、集体经济组织或投资于农业的工商企业发起，将农户承包土地或集体所有用地，联合资金、设备、技术等其它生产要素量化入股，按照自愿原则组成利益共享、风险共担的股份合作制农业企业。

农村土地股份合作制企业的治理结构，是指规范农村土地股份合作制企业内部各利益相关方之间权责的制度安排。其实质是通过对法人资产的权利、责任和利益的结构性制衡来规范资产所有者与受托者、受托者与者间的利益关系，使资产各方面权利的运用尽可能严格的受到相应资产责任的制约，提高企业的整体运转效率。我国农村土地股份合作制目前还处于探索阶段，企业内部治理结构不成熟导致我国很大一部分农村土地股份合作制企业决策低效、运作不畅。

一、农村土地股份合作制企业的一般组织架构

现代股份公司的组织架构，要求权力机构、决策机构、监督机构和执行机构要相互分离、相互制约、各司其职。一般来说，我国农村土地股份合作制企业设有职工股东代表大会、董事会、监事会，施行董事会领导下的总经理负责制，初步形成了现代企业法人治理结构。

1、股东代表大会

股东代表大会是农村土地股份合作制企业的最高权力机构，股东代表大会实行一人一票制，一般情况下每年至少召开一次。股东代表从全体股东中按一定比例选生，任期一般为3年，届满可以连选连任。股东代表大会审议土地股份合作制企业的重大投资决策、发展规划、经营方针、财务预决算和年终分配方案、年度计划及其执行情况，每项议案必须经一定比例以上的股东代表同意才能通过。

2、董事会

董事会是股东代表大会的日常工作机构和执行机构，由股东代表大会选生，对全体股东负责并接受其监督。董事长由董事会选举产生，是农村土地股份股份合作制企业的法定代表人。农村土地股份股份合作制企业的总经理须由董事会提议并经股东代表大会讨论同意方可聘请，具体负责企业的生产经营管理活动。

3、监事会

监事会是农村土地股份合作制企业的监督机构，由股东代表大会选举产生，承担对董事会的监督职能，对全体股东负责并报告工作。监事会须有1―2名普通股东的代表，监事会主席和监事的任期一般为3年，届满可以连选连任。监事会必须加强对农村土地股份合作制企业生产经营活动的监督，确保全体股东的合法权益不受侵害。

二、农村土地股份合作制企业治理结构存在的主要问题

1、参与主体之间的信息不对称

在农村土地股份合作制企业中，企业的股东代表大会、监事会，董事会以及经理层的权限与职责相互分离，因而在董事会与股东代表大会、股东代表大会与监事会、董事会与经理层之间形成了一条复杂的委托――关系链。理论上当委托人与人的目标函数趋于一致，即人把委托人的利益与自身利益相统一，忠实地服务于委托人时，股份合作企业就能够达到委托――的最优效果；但在现实中，尤其是我国农村目前的现实状况，这种统一是很难做到的。其原因不仅在于人与委托人各自拥有不同的目标函数，更重要的是委托人与人双方的信息不对称以及企业经营结果不确定性的存在。而且我国现阶段大部分农村土地股份合作制企业规模较小，企业管理层大多为村干部或农民，文化素质偏低，独立担当行使其人职责的能力有限，企业经营管理专业水平和效率普遍较低，致使董事会与经理之间的委托――关系存在缺陷。这样就不可避免地导致“逆选择”与“道德风险”等委托问题的产生。

2、企业与社区行政组织“政企不分”

第一，法人地位缺失。大多数农村土地股份合作企业未到当地工商行政管理部门办理注册登记，得不到法律的相应保护，导致实际运行中面临资金、财税、销售等种种不利。第二，企业经营与社区事务管理缠绕在一起。大多数企业仍然难以摆脱社区行政机构的束缚，在机构设置上与社区基层行政组织“政企不分”，普遍存在“几块牌子，一套人马”的现象，企业经营往往受到基层行政干预，导致低效运行。

3、企业股东代表大会流于形式

在实践中，有些农村土地股份合作企业的股东代表大会流于形式。因为企业股东大部分是农民，他们的知识及能力均十分有限，加之农户之间天然的分散性，集体行动能力较弱，在企业的一些重大决策时，很多股东可能放弃其拥有的监督等权力。所以，董事长等重要职位一般仍然主要由村干部交叉兼任，民主管理、民主决策机制不能真正体现，普通小股东的权益得不到有效保障。这种董事会和经理层的“二位一体”现象，使董事会变成了“橡皮图章”，职权被弱化，不能有效监督经营者的经营行为和维护股东的权益。

4、监督机制存在缺陷

首先，农村土地股份合作企业内部监督机制缺乏。现行我国农村土地股份合作制企业中绝大多数成员持股比例很低，如果单个股东对企业经营者经营行为进行监督，成本很高，所得收益不足以弥补其付出的代价。同时当股东耗费成本进行监督而获利时，其他股东也会自动地分享该利益，导致农村土地股份合作制企业内部“搭便车”行为。因此，内部监督的缺乏促使机会主义行为与“道德风险”的发生。其次，农村土地股份合作企业外部监督机制不健全。我国农村土地股份合作制企业的股权具有地域上的封闭性，使得股东“用脚投票”机制缺失，企业经营者也不用担心“敌意接管”的压力，因此，外部股票市场对经营者的监督约束机制在农村土地股份合作制企业中不存在；同时，由于股权的封闭性，使得外部经理进入较难，大股东对外部经理进入也会抵触，再加上我国经理人市场还不成熟，这些都使得来自外部经理市场的约束对企业影响很小。

5、缺乏有效的激励机制

当前我国大部分地区的农村土地股份合作制企业没有建立起有效的激励机制。激励是有成本的，因此必须寻找最佳平衡点。激励机制缺失主要表现为：第一，入股股东的收益与土地股份合作制企业经营业绩得好坏与其所承担的风险脱节，企业经营者的收益与企业经营业绩脱钩。第二，企业管理层的寻租行为以及权利滥用导致企业激励约束机制虚设。第三，农村土地股份合作制企业内部收益分配过于平均化，对高素质专业经营管理人才缺乏吸引力。

三、优化农村土地股份合作制企业治理结构的对策建议

1、优化公司治理合约的设计

治理合约的遴选是提升我国农村土地股份合作制制度绩效的核心，其根本标准就是在各种不同合约中内生交易费用的节约程度。合约可分为两类：相机合约与价格合约。

相机合约是对激励提供与风险分担之间二难选择的一种折衷，需要对人行为进行事前的估计与精确测度，是对剩余索取权的一种预支，不是就人努力水平定价，其关键在于委托人是否能够对人进行有效的监督。当无法监测人的努力水平时，委托人与人又重新陷入激励提供与风险分担的两难困境。在我国农村当前的现实条件下，相机合约的“道德风险”不可避免。而价格合约对人的激励是通过持股计划实现的，这样委托关系被大大弱化，有效地减少了成本，降低了内生交易费用。与相机合约相比，价格合约将相机合约中对人的工资薪酬激励转化成股票的分红激励，在解决“道德风险”问题上具有优势，比相机合约更节约内生交易费用。虽然价格合约也存在缺陷，但对于我国农村土地股份合作制企业而言，可将价格合约算作是一项次优选择的合约设计。

2、改革公司的分配制度

分配制度的创新是提升我国农村土地股份合作制制度绩效的归宿。历史上股份合作制的分配制度共经历了三种典型形式：内部资本账户制、利润共享制和职工股权计划制。内部资本账户制度将净利润在初次分配时分立个人账户与集合内部账户。优点是用集合内部账户有效地解决了集体积累问题，缺点是集合内部账户由于从不分配到个人而显得形同虚设。利润共享制是把任何职员的工资划分为固定工资与共享利润两部分，其中共享利润属于变量，能随产品市场和劳动力市场供求变动而变动。这样能将经营风险分摊给企业职工，也可能将经营者的卓越贡献“无偿赠送”给职工，但无论哪种情况发生都会增加内生交易费用。职工股权计划制度是将公司股份分割出一部分，或直接拿出现金，转交给一个专门设立的职工信托基金会，购进股票，然后该会根据职工相应的工资水平或贡献大小将股票配给每个职工。三者对比，对我国农村土地股份合作制企业来说，职工股权计划制度是一种不错的选择。

在设计职工股权计划制度时，应该将公司股份分割成激励部分与分担风险部分。由于我国农村就业与社会保障体系尚未实际建成，现阶段及以后一定时期内应允许分担风险部分股份收益权买卖、抵押和转让。在实际发行股权证明时给出两份证明书，一个证明股权所有，另一个作为分红依据，证明股权所有的证明书不得流通，而作为分红依据的证明书可以转让。这样一来，就有效地解决了农村土地股份合作制企业“用脚投票”监督机制的缺失，农民小股东也能够影响经营者，使企业内生了一套激励与约束机制。

3、建立并完善公司的监督机制

外部监督机制的建立和完善。利用国家现有的法律与法规对农村土地股份合作制企业的各项经营管理尤其是在财务管理进行监督，做到“有法必依，违法必究”的原则；地方政府应出台相应的规范措施，适度、积极地利用行政手段对农村土地股份合作制企业进行监督管理；党支部、村委会与农村土地股份合作制企业董事会关系要理顺，明确董事会的职能，防止其权力独大。

内部监督机制的建立与完善。充分发挥好股份合作制“一人一票”决策机制的作用，尤其是在一些重大决策上，使每一位股民都有参与企业经营管理的决策权；根据各地实际情况，将股东代表大会的权力进一步明确与细化，充分发挥股东代表大会最高权力机构的作用；注重股民代表选取，建立与健全股民代表联系制度；明确监事会的职能与地位，发挥监事会的作用，对监事会成员进行财务、审计等方面的业务培训。

4、发挥非正规制度的积极作用

非正规制度中的传统文化、人际关系、道德习惯等对农村土地制度改革创新具有重要的影响力，再加上农村的封闭性，使农村具有“信息共享”的特点，人们彼此之间清楚自己在对方及群体中的地位和作用，相互之间存在着一种遵守某种共同规范的默契和自觉性。因此，农村土地股份合作制改革，应该充分发挥这些非正规制度的作用。农村土地股份合作制的参与者之间原己存在的人际关系对于解决企业管理中的各种冲突、减少资源聚集和达成一致赞同过程中的交易成本、弥补正规约束的不足具有积极作用。

【参考文献】

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[2] 傅晨：中国农村合作经济：组织形式与制度变迁[M].北京：中国经济出版社，2006.

农村土地治理例10

一、制度的缺陷和隐含的冲突，农村集体土地所有权制度现状分析

（一）集体土地所有权的性质模糊

“集体所有”究竟是何种性质的所有权？我国立法对此并未作出明确规定，理论界对此说法不一。我国法学界主要有三种不同观点：其一认为，集体所有权是一种由“集体组织”或“集体组织法人”享有的单独所有权；其二认为，集体所有权的实质是一种类似传统总有但又有所更新的新型总有。其三认为，集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产（土地）应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权、成员权。

《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”所谓劳动群众集体所有权，其特点在于，它的主体是由劳动群众组成的集体组织，这种组织具有：独立的法律人格，它代表全体成员享有和行使对集体财产的所有权；该组织成员不以个人的身份享有和行使集体所有权，并且不在集体财产中享受任何特定份额。因此，集体所有即不是个人所有权基础上的共有，也不是股份制基础上的法人所有；劳动群众集体组织既不同于传统民法上的合伙，也不同于现代商法上的公司。由于所有权性质不明确，农民集体与其成员之间的权利义务关系也呈模糊状态。表面上似乎人人都有，但实际上集体成员既不清楚自己在集体土地中所拥有的份额，也不能通过完善的组织机构行使权利。实践中，所有权利益主要通过平均发放农地承包权来实现，在分配农地使用权的同时，还暗含部分隐形地租的分配，这导致农地使用权无偿使用、难规模化经营等一系列问题。

（二）集体土地所有权的权属含混

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”该条文是法律上对农村集体土地所有权制度作出的规定，但理论上对该条文理解不尽一致，产生以下种种观点：1、认为集体土地归农村集体组织所有；2、认为集体土地归农民集体所有；3、认为集体土地归农民集体所有，即集体经济组织所有（这里把集体经济组织和农民集体视为同一主体）；4、认为“在存在集体经济组织的情况下，以该组织为农民集体土地所有权主体，在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体”；5、认为集体土地归农村集体经济组织或村民委员会、村民小组所有；6、认为集体土地所有权主体不清。中国农村土地归集体所有，“集体”到底指谁？是指农民集体，或指农村集体经济组织，或指村民委员会和村民小组？理论和实践中未达成共识。

现行的土地集体所有制，是由原“三级所有，队为基础”演变过来的。宪法、民法通则、土地管理法都规定了农村土地属于集体所有，但对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确。很明显，上述立法规定了三种主体，即乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。这些规定，表面上确定了农村土地集体所有权的代表，但实际上，只有少数地方存在具有法人资格的经济合作组织，绝大部分农村土地是由村民委员会控制，造成土地所有权的主体缺位现象。结果导致对土地的低效利用和对所有者的侵犯。在的情况下，集体所有即为社、大队、小队所有是符合逻辑的。解体后，基本按以社范围内形成的乡（镇）一级政府，并不是农民集体经济实体，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡（镇）农村集体经济组织，因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表，这样，法律规定的农民集体所有，实际上是无人所有。基本按原大队、小队范围形成的村、村民小组是村民的自治组织，既不是政府也不是农民集体经济实体，法律中所说的村、村民小组集体经济组织，实际上各地基本也都没有这个组织，即使成立这个组织，也不可能再是全体农民参加的集体经济实体。其次，乡（镇）政府、村民委员会、村民小组不能作为农村土地所有权的代表。乡（镇）政府作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第2条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。”村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。因而，它不能成为农村集体土地的所有者。村民小组也不能作为农村土地所有权的代表。因为在家庭联产承包责任制后，村民小组的组织基本解除了，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表⑴。

(三)集体土地所有权主体权能残缺

从理论上讲，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但在客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的权利，主要表现在以下三个方面：一农村集体土地所有权的最终处分权属于国家。最典型的例子就是国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只要通过征用就可以了。虽然合理的限制权利是现代法律的重要特征，但我国对集体土地的征用范围和世界各国的通行做法不同。扩大到国家的一切经济活动范围。《土地管理法》第23条第2款规定，“国家建设征用土地，被征地单位应服从国家需要，不得阻挠”即不得因拥有土地所有权而拒绝征用。二集体土地所有权的经济利益得不到保障。这表现在：国家通过行政权力，侵占农村集体土地流转收益。根据现行法律规定，集体所有的土地，只有经国家征用转为国家土地后，才能出让、转让。国家垄断土地一级市场，政府对农村集体土地“先征后让”，征用土地的主体是国家而不是用地单位。征用后的土地所有权属于国家，用地单位只享有使用权。国家征用土地，虽然也给土地所有者一定的价款补偿，但补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。这不仅使集体土地所有者失去了土地出让权，同时也使本应属于集体的土地收益流入国库，这实际上是国家通过隐形方式从农村土地中抽取巨额地租。三农村集体土地的权利缺乏物权上的确立和保护。这表现在：农民的土地经营承包权、农村宅基地和房屋不能进入市场，进行交易。商业银行对集体土地所有权、农民家庭房屋和宅基地使用权不能抵押，不予贷款。国家在制度上放弃对农村集体土地的所有权，农民房屋的所有权，宅基地的使用权的物权登记和保护。这种所有权权能的限制，导致的是农民财产的贬值和农村市场需求的呆滞。

上述对现状的表述及分析，对其中所包含的隐性冲突，从根本上凸现起来，可表述为：农村集体所有制在理论上的苍白，和实践中劣化或恶化，已经到了众多矛盾无法克服，冲突剧烈的程度，已严重阻碍农村生产力的发展。

二、宽泛的公共利益目的，无序、混沌，农村集体土地征收机制的现状分析

土地问题是联结农村、农业、农民三个环节的焦点问题。近年来，随着城镇化和工业化进程的加快，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。比较突出的，一是混淆了社会公共利益和商业目的，导致征收制度被滥用于商业开发且征地范围过宽，征地规模过大。各种各样的开发区、大学城遍地开花，圈地风屡禁不止。二是农民权益得不到保障，没有给予公正的补偿，安置不落实，造成很多农民失地又失业。一些地方把农民的土地作为生财之道，违法违规征地屡屡发生，名为经营城市，实际上是经营农民的土地。农民的命根子甚至变成了开发商的钱袋子，导致了最严重的社会不公，直接影响社会稳定。三是极低的补偿价与市场价之间的巨大差额利益的存在，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，土地征收、出让而致下马为因的高级干部占极大的比例，征收变成滋生腐败的温床。因征地引发的居高不下，时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些问题暴露出我国征地上制度性的缺陷。

从现状上看，农村集体土地征收中存在的主要问题有：

（一）征收程序不符合规范要求，严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权。目前虽已有《建设用地审查报批管理办法》《征用土地公告办法》《土地听证办法》等行政法律、规章。但对于强势的政府而言，面对巨大的利益空间，却难以限制其为追求利益最大化的违规操作。

（二）征收补偿标准的确定不规范，使得农村集体和农民利益在行政确定标准的恣意自由裁量权面前，难获救济。例如征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用三年平均产值的七至十倍，在中国统计数字的精确性虽向良性转化，但是由于当权者掌握产值数字的幅度之可塑性是不容置疑。乃至某省的国土资源厅的专门下文确定本省耕地每公顷平均产值不少于22500元⑵。以警示政府官员不要过度的压榨农村土地的价值。有如不能以一只母鸡下多少蛋来评价母鸡价值一样。当前东部经济发达地区已注意这样的评价体系的缺陷不能再继续下去。要求普遍采用片区综合价，举行定价听证，给征用补偿标准的制定带来一缕春风，使农民感到起码的安全感和认同感。

（三）征收的主体不合法律规范，征收土地是国家的行政强制权，可是在实践中的作法各地各有千秋，有的是政府公告业主实施与农村签约，国土资源部门许可；有的是连公告也省略，直接由业主与农村签约，极为无序的征用权主体的变态，使得农民对政府失去起码的信任。同时，被征用土地的主体也发生着法律规范适用上的冲突，以林地征用可分：林地为集体所有，林木为农民所有，农民对林地有着承包经营权。这种情况如果集体与个人是同一的，即无恙，如不同一之下，集体签约并不等同与农民个人签订。农民以林木所有权为依据，抗衡虚位的集体土地所有权对其权利的侵害，则成为法律的两难选择。

（四）安置补偿适度原则已不合时宜，目前对安置补偿的原则标准以不低于原生活标准为下限。这种标准难以让被征者感到认同。土地的永久性失落，失去的还有生活保障。在失地即失业的情形下，单靠原有发放安置补偿费的办法，已难以使失地农民的安置就业和养老等基本生活得以基本保障。

（五）征收及利益分配机制缺乏应有的司法救济程序，一般说来征收过程最为关健的合理补偿可以用来考量征收的成败。是否合理补偿？征收补偿的价格标准的制定是关健之关健。目前，对此标准的异议只能用行政复议解决⑶，而行政复议的局限性决定在这一问题上，上级与下级是利益共同体，仅在个别极为恶劣的事例，其才会有一定的救济功效。因为价格的制定被认为属抽象的行政行为，司法程序囿于法律的规定，不管情势如何，均无权受理和管辖。这已经成为行政权力抗拒司法权威的典型事例。如果在改革开放之初，此举可以谅解为积累期的骚动。那么在今日公权应受限制，公权与私权一体保护的背景下，依照宪法也应该到了进行一次全面扬弃的时候了，这是其一。其二是，集体所有权性质从法律制度上的无渊源以及法律适用和司法认知上对此的困惑，征收过程中的纠纷问题的解决成为行政权力和司法机关都欲绕过去的一道难题。这主要表现在：在征收土地三项补偿中的土地补偿费的分配发生纠纷时，农民对此的茫然和无助，农村集体的成员与农村集体组织之间被限定为不属于平等主体之间的法律关系，应由有关行政部门协调解决⑷。而行政机关对此则是限制于法律对此的无作为或无规定，合理的不合法，合法的不合情。难以做出甚为明显的界定决断，当协调难以奏效时，争议发生为冲突，进而影响一方的稳定。

（六）征收补偿费的分配比例、分配对象极为随意，由此而产生的矛盾反映出的农村普遍存在信任溃缺和利益均衡与平均之间的冲突，人为的激化社会冲突。

由于农村基层组织监督机制的缺陷，农民普遍对集体留用的征地补偿费能否合法合理的使用心存疑虑。法律虽然规定了侵占、挪用土地补偿费的法律责任及农民的举报机制，但并未规定土地补偿费的处分规则。现实中，土地补偿费往往被少数管理者所控制，个别地区甚至将其作为集体收入用于发放村干部工资、奖金和支付其他行政开支，即使没有占为已有，也极少用于发展生产和安排就业。鉴于此，有的村索性将土地补偿费平均分配到人或分配到户，这虽然避免了以上问题，但由于这种做法忽视了集体土地的社会保障功能，有些人把到个人手中的土地补偿费用光之后生计就成为问题。因此，从长远看，会影响社会的稳定。

我国的农村集体所有制类似于大陆法上的“总有”，公民一旦取得了该集体成员身份，应当然的享有作为集体财产一部分的土地补偿费的利益；如果因征地等原因而丧失了该集体成员身份，也就自然失去了作为集体一员对作为集体财产一部分的土地补偿费进行分享的权利。农民与土地利益的这种不确定性极易产生纠纷。如城市郊区农村的女青年出嫁后，往往户口不迁走，土地被征收后要求发放土地补偿费，从而引发了大量的纠纷和⑸。

三、突破现状，循序前行，重构农村集体土地所有权制度

目前，中国农村土地形成的制度框架的构造和核心为：土地集体所有，农民使用的双层结构。所有权权能分离。正是由于这种产权形态上的构造的两级分层，在制度空间上，为各级政府以经营者的名义侵犯土地使用权及分享收益权，留下了足以借口的依据。因此，重构农村集体土地所有权，应当是建立和完善农村土地征收机制的理论基础。

（一）在立法上对农村土地所有制作全面性根本性的突破，彻底物化土地承包权，淡化集体所有权。

宪法修正案第二十二条规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯”原则，从财产权一体保护的原则观念上看，农村土地承包权已经寻找到了物权化的途径。虽然对此的性质有债权说、物权说、和债权兼物权说三种观点。虽然司法解释也确认此权利为债权。但是从《农村土地承包法》使农村土地承包权具有一些物权性质的内容上看，从当前政策导向上看，建立起使农民对土地投入的激励机制，促进土地流转和规模经营，并由此形成农村土地进入市场的有效机制的选择，就必然为农民提供更加充分的人权和财产权的保障，就必然要赋予农户更加完整、充分、稳定的土地产权。农村土地承包权的全面物权化，满足了产权清晰界定的市场主体最基本的要求。把农村土地从“集体所有、人人所有、又人人没有”的混沌无序中解放出来。因此立法上把集体的虚位落实到个人的实置上来，是刻不容缓的当务之急。

较之理论界的众说纷纭，对农村土地制度的改革至少有三种以上的不同思路。一、实行农村土地国有化。二、取消集体土地所有制，实行农村土地私有化。三、保留土地集体所有权，实行农村土地使用制度的改革和完善。四、实行农村土地有条件的私有化。可谓仁者见仁，智者见智，拳拳之心仍不乏许多真知灼见。

但是本文认为，土地的变革不得不使我们从成本上去考量。这个成本是应当以生产力与生产关系,上层建筑与经济基础的适应性这个层面来考量的。稍有不当，则危矣。所以用完全物权化来实现农民对土地所有权的需求，走的虽然是私有化之路，却是一种渐进的，对现状和未来均可以交代的必由之路。

第一，赋予农村土地承包权以新的内涵，旧瓶装新酒，让农村土地承包经营权的内容由物权法做出明确的规定。在物权法中，确定土地承包经营权的内容是十分重要的，按照物权法定原则，物权的种类、内容、效力和公示方法都应当由法律明确规定，而不能由当事人通过合同任意设定。物权是一种对物直接支配的权利，具有强烈的排他性，直接关系到第三人的利益和交易安全。因此不能允许当事人通过合同方法自由创设物权。如果物权法要确认农村承包经营权作为一种物权，首先要在物权法中具体列举土地承包经营权人所享有的各项权利的内容，包括承包人享有的继承权、赠与权、转让权、设定抵押的权利等，并严格禁止发包方通过土地承包经营合同加以剥夺。当然这并不是说土地承包经营权实行法定化以后就不能对土地进调整，但调整的事由必须由法律加以规定。通过承包经营权内容的法定化，才有利于切实稳定土地承包经营关系⑹。

第二，土地承包经营权实行物权化，必然要求对承包经营权的期限实行法定化，例如由法律规定承包经营权的存续期限或最短期限。从而有利于稳定土地承包经营关系，使承包经营权确实成为长期稳定的权利。关于承包经营权的期限，我们立法虽有明确规定，但太短，耕地只有三十年。既然是物权化的形式确认期限的应该予以延长。

第三，承包经营权的物权化能够使土地承包经营权具有对抗第三人的效力，并获得物权法的保护。一方面，从法律上来看，采用物权的方法比债权的方法更有利于充分保护承包经营人的利益。例如，在发包方任意撕毁合同，随意调整承包土地的情况下，如果承包人享有物权，则能够有效地对抗发包人。尤其是在第三人严重侵害承包方利益的情况下，承包人如果仅仅享有债权，则不能对抗第三人。还要看到在发包人擅自撕毁合同、调整土地时，如果承包经营权不是物权，尽管承包人也可以根据合同，请求履行合同，但其基于合同要求恢复对先前的承包土地的占有是很困难的。如果承包经营权为物权，而发包人非法收回其承包的土地的，承包经营权人可以行使物上请求权，请求返还承包的土地。

第四，土地承包经营权的物权化有利于农村土地的管理，防止耕地的大量流失。目前，耕地流失的一个重要原因就是集体虚位后，村委干部对于土地的转让享有事实上的决定权，而广大农民对土地的转让没有决定性质的发言权。在耕地的流失之中，农民完全出于一种被动的无可奈何的状态，农户实际上被排斥在农地保护之外，这在很大程度上是由于农民没有对承包经营权享有一种稳定性的权利所决定的。在承包经营权真正成为农民的长期稳定的物权以后，农民就会切实的从维护自身的物权出发对抗非法的占地、转让等行为，使农民也能够积极的参与对耕地的保护。如果乡镇、村和村民小组的负责人擅自非法转让土地，承包经营权人也能以承包经营权受到侵害为由，基于物权法的规定请求法院宣告非法转让行为无效。

（二）在农村集体土地承包权物化的前提下，农村集体土地所有权不会完全的消失，其仅是在具体权能处分权上的弱化和淡化而已。

第一，土地经营承包权上升为物权后，其与农村集体土地所有权的代表形成了合法的限约和抗衡，农户物权的昂扬，必然使原虚位的集体低调，在这种博弈中，宪法精神在农村土地中得以贯彻。

第二，土地承包权的物权化，促使农村集体所有权的重新定位。在这一新的构局中，农户有如公司的董事会享有实际上的所有权权能。而农村集体所有权的代表，只能像监事会起到监督的作用。

第三，土地承包权的物权化，还应在当前的农村中寻求一个可以或有资格充当集体土地所有权人的代表，谁来充当这个已经权能弱化的主体呢，在《村民委员会组织法》按公权与私权划分权界做适当修整后，村民委员会可以充当这个主体。理由有：一、从历史的承继性上看，农民是聚村而居，村庄是一种居住方式，也是一种生产方式。在三次土地巨变中，基本上保持着其社会结构的稳定性。二、从经营性上看，在农村客观存在着双层经营经济模式，农户是基层，村是上层。以户为实体单位，以村为虚列单位，能解决客观上存在管理层面上的各种矛盾。

四、重构农村土地征收机制的法理学基础分析

重构土地征收的机制，由于农村土地经营承包权物权化的变革，是有了市场化、法制化的产权基础。

农村土地征收的法理学分析，农村土地征收的理论基础农村土地所有权的局部性、分散性与国家为了公共利益的全局性、公共性之间的矛盾。现代民主国家的法律都承认为了公共目的而强制地并且通常是有偿地取得领土范围内原其他民事主体的所有的财产的做法。所以征收权不是私法意义上的私权，而是公法意义上的权力。征收不同于购买，在于它的强制性；征收不同于没收，在于它的有偿性；征收不同于侵犯，在于它的合法性⑺。

德国民法对国家承担补偿责任做了深入细致的研究，对我国土地征收补偿制度的重构不乏借鉴意义。其中最为理论界和德国法院所推崇是特别牺牲理论：特别牺牲理论从财产权平等保护的原则出发，认为：第一，财产权虽负有社会性义务，但也应适用平等保护原则。因为对于一般公法上的限制行为，财产权利人可以预期因承担公法义务所遭受损失，但财产征收则不然，财产被征收时，须等到具体的征收行为公告后，权利人才会得知自己的权利将遭受征收的损害。因此，此种少数人为公共利益而受牺牲，已违反了“个案法律之禁止原则”，被征收人所受即为特别之牺牲，如不予补偿，有失公平和平等。第二，征收的意义在于，容许国家运用公权力以合法的形式对具有财产价值的权利造成损害，目的是社会公共利益的增加。而对财产权利人而言，该损害意味着一个特别的牺牲，国家作为公众利益的合法代表，理应承担补偿责任。概而言之，其一，按照自然法的理念，每一个人应在平等范围内担负普遍的社会义务，当特定主体为大众做出了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转变为平等；其二，由于征收是建立在立法者为促进较高利益而为原来利益重新分配的基础上，所以补偿的目标就是平衡两种利益的失衡。这意味着，社会公众获得了特别利益，作为公众代表的国家自应负担由补偿产生的不利益，如此，法律的公平原则才能得以体现。

德国法上的特别牺牲理论对于重构我国土地征收补偿制度的理论价值在于：其一，集体土地征收是为了实现公共和社会利益的最大化而发生的必要牺牲，因此，征收才不同于侵权而具有合法性；其二，集体土地征收行为的实际受益人是社会，国家作为社会的代表由此产生了补偿责任；其三，国家对土地权利人的补偿应最大限度的平衡土地权利人因征收而遭受的特殊牺牲。

五、重构农村土地征收机制的宪法依据分析

宪法修正案第二十条规定：“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”征收是国家强行取得公民和法人的财产权的制度。属于一种例外规则，是物权绝对性原则的例外，德国基本法第14条第3款：剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许⑻。就是关于征收制度的规定。由此可见我国修宪确定公民的合法的私有财产不受侵犯的同时规定的征收制度是符合现代法治精神的。

鉴于征收是国家强制取得公民和法人财产的行为，稍有不慎即可造成对公民和法人合法财产的严重侵害，因此必须由法律严格规定征收的法定条件。各国法律所规定的征收的法定条件有三项：一是为了公共利益的目的；二是必须严格依照法律规定的程序；三是必须予以公正补偿。如果被征收的公民和法人对征收的合法性有异议，或者对征收的补偿是否合理有异议，当然有权向法院提讼，请求法院对该征收行为是否合法及补偿是否合理作出裁判。这种情形，征收的三项法定条件，就成为法院审理案件的裁判基准。

第一项法定条件，严格限定征收用于社会公共利益的目的，以确保具体的征收行为在目的上的合法性。社会公共利益以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照合同法的规定签订合同。所谓“社会公共利益”，是指全体社会成员的直接的利益。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，均属于社会公共利益。在判断是否属于社会公共利益时，特别要注意：只有全体社会成员都能“直接”享受的利益，才属于社会公共利益。例如建设“经济开发区”“科技园区”“中小型的水电项目”虽可使社会成员“间接”得到利益，仍属于商业目的，而不属于社会公共利益⑼。在宪法明确规定征收的“社会公共利益”要件之后，应当由民法典或物权法进一步明确规定社会公共利益的范围。

第二项法定条件，要求征收应符合法律规定程序，以确保具体的征收行为在程序上的合法性。宪法仅规定这一法定条件，征收的程序规则应当由特别法规定。建议仿照发达国家的作法，制定一部《国家征收法》。

第三项法定条件，要求对被征收的公民和法人给予公正补偿，以确保具体征收行为的合理性。征收虽然具有强行性特征，但在市场经济条件之下，仍然属于一种商品交换关系，应当符合市场经济的等价交换的基本规律。

因此，征收属于一种特殊的民法制度，与税法上的税收制度和行政法上的罚款制度有本质的区别。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，不仅违反宪法保护人民合法财产的基本原则，也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。

六、重构征用农村土地机制对程序公正性的要求

现代法治要求，非经正当程序，不得剥夺公民的生命、自由、私有财产。基于公共利益的征收必须依照法律规定。因此，法定程序是“依照法律规定”的题中应有之义⑽。

（一）公共利益的需要的认定程序，包括申报程序、调查程序、确认程序、征收公告程序。

（二）征收操作程序包括财产评估程序、补偿标准公示程序、协商程序、强制程序。

（三）听证程序，强调并注重被征收人的参与权、知情权。

（四）救济程序，如行政复议、仲裁程序、诉讼程序。

上述程序的意义和目的在于：一、最大限度的减少或消除政府的自由裁量权，防止行政权力的滥用，保障公民的财产权和人权。保证结果的合法性和合理性。二、释缓政府与被征收农民之间的矛盾，增加被征用者对征收的服从感和认同感。

七、重构征收农村土地机制的治理实体上的具体要求

征收农村土地转化为建设用地的过程，应当是行政权力和农民权益程序和结果，均达成基本均衡的博弈过程，更应当是农民分享城市化和工业化成果的过程。农村土地承包权物权化使得农民对于自身利益的关注，将会在市场配置资源的动力源上带来了一次有效的促进和巨大的推动。进而给农村、农业带来重新焕发生机活力的历史性机遇。

建国以后，农民做为城乡区别、城乡分治二元化社会结构之下的牺牲品，在第三次的取得成果之后，进入了经济发展平台期。在此以后二十年内并未实际取得全社会成员均可分享的改革开放成果。因此，用土地这一财富之母换得三十年或五十年乃至于更长的一个历史时期的农村社会稳定和繁荣，理应成为全社会各阶层的共识。

（一）重构农村土地征收制度的同时，建立对经营性用地实行土地利用经营性建设用地使用权出让、转让、租赁制度。

在严格按总体规划和土地用途管制原则的前提下，引入市场调节机制，赋予农村土地的出让权，通过土地评估，实现按市场价格制定出让金标准，进行协议确定出让价，并严格按土地开发公共投入之成本计算出政府依法应得的，公开透明的地价地差，消除黑洞。使农民明明白白、心甘情愿；政府堂堂正正、心安理得。

（二）制定农村土地片区综合价，实现征收补偿费用标准法定化。

在重构农村土地征收过程中，应坚决摒弃按土地年产值计算补偿安置的，极不科学和易于作伪的补偿标准，进而以经营性出让成本价为基础，测算出征地补偿标准，制定出符合程序要求，反映客观价值的片区综合价，进行补偿。这一片区综合价包括：一、被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳途径，根据当时的市场价格补偿。二、有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。三、干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。四、重新安置的困难补偿⑾。并且根据市场变化每年经听证，进行调整，确保征地补偿安置不低于人口的实际社会成本。

（三）以市场为导向，多途径的探索和建立社会化人口安置方式。

在征地人员的安置上贯彻效率与公正并重机理。立足于长远，着眼于现实。逐步实现农民以经营土地作为就业保障转化为社会保障，导入自愿为主，强制为辅的社会养老、医疗、就业等社会保障制度，维护社会的长久稳定，促进农村生产力持续的发展.