乡镇公共行政论文例1

 

新农村建设开启了由从农村汲取资源到反哺农村的战略转向，各级政府开始加大了对农村建设的投入力度，作为基层政权组织，乡镇政府直接面对农村社区，是沟通国家与乡村社会的“桥梁”，是各种惠农政策的执行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。这一独特地位，决定了其在新农村建设过程中有着不可推卸的服务责任，提高服务能力成为迫切需求。如何适应需要，应对挑战，提高乡镇政府公共服务能力，打造服务型基层政府，是摆在我们面前的重大课题。

一、乡镇政府提高服务能力的制约因素分析。

乡镇政府要提升公共服务能力，需要对当前存在的服务困境及其成因进行深层次的剖析。 理论研究的不足使乡镇政府服务职能的发挥缺乏理论指导。我国学术界对于政府职能的研究很多，但主要针对的是高层级政府。而乡级政府与这些高层级政府所拥有的权限、管理区域都有很大差别，适合于高层级政府的职能未必适合于乡级政府。所以，理论界的这种宏观性的研究成果不能为乡镇政府职能定位、能力提高提供理论依据。由于理论认识不足导致乡镇政府仍习惯于强制性管理，意识不到到底应该怎样发挥自己的服务作用，提高服务能力。

县乡压力型体制不利于乡镇政府服务能力的提高。县乡压力型体制的主要特点就是县级政府将确定的任务进行量化分解论文范文，层层下包给各个乡镇政府，实行“分包式”的任务考核机制和“一票否决制”的考核方式，而且，考核结果跟乡镇干部的“政绩、荣辱、升迁”相挂钩。这种单向问责机制使得乡镇政府只对上面的县级政府负责，不对下面的农民负责，把工作中心和工作重点都转移到了完成县级政府或上级部门下达的考核任务，使出浑身解数搞好各种接待、检查、评比、达标、考核，而对于乡镇的本职工作则没有时间和精力来顾及，该管的没有能力管，不该管的又不得不管，造成乡镇政府职能的异化。

乡镇干部服务“三农”的本领相对欠缺导致服务质量低。服务型乡镇政府的工作主要体现在干部的服务能力上，但乡镇干部队伍素质低导致很难提高服务水平。表现在：（一）干部队伍结构不合理。农业型、管理型的干部多；经济型、技术服务型的干部少。据统计，在我国的乡镇干部中，行政管理型的干部占干部总数的近80%，技术服务型干部数量非常少。[1]（二）是干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织，往往成为上级机关的“减压器”。乡镇主要领导多从上级机关下派，往往是到下面“镀金”，真正安心基层工作的较少；而在乡镇基层工作的同志，虽然经验丰富，业务熟悉，却感到政治上没有出路，工作积极性难以充分发挥。（三）是乡镇干部的服务水平急需提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，文化素质低、科技水平低、致富能力低的状况严重。

机构设置不科学,乡镇政府逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的行政组织，而且这种职能弱化、责权分离的趋势仍在进一步加剧。长期以来，我国乡镇建制遵循与上级“对口”模式，上面多少庙，下面多少神，这种机构和岗位设置是根据上级部门的需要而不是根据乡镇实际需要，这些县职能部门派驻的乡镇机构，代表各部门行使职能，人权、事权、财权属于上级部门，乡镇政府无权对他们管理，严重影响农村全面工作的开展。

财政赤字突出,影响了乡镇政府服务能力的发挥。中西部地区，在税费时代乡镇财政来源主要是农业税及与农业相关的各种税费，工商税和所得税是微乎其微。农业税取消后，这些乡镇几乎断绝了财政来源，乡镇已经无力为农村提供公共服务和公共产品。在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、公益事业、优抚、五保户赡养、计划生育等支出基本上都转移到乡镇财政的预算中开支论文范文，进一步加剧财政困难。总之，基层政权处于高负债、高风险的运转状态，财政困难重重，为新农村建设服务“心有余而力不足”。

二、改革管理体制，强化资源配置，提高乡镇政府的服务能力。

乡镇政府为新农村建设服务主要体现在三个方面：（一）提供公共产品。承担为新农村建设提供与生活、生产、治理、社会发展等相关的半公共产品、准公共产品或纯公共产品。（二）提供公共服务。为农民提供如市场信息、技术推广、抗灾救灾、基础设施建设等公共服务，解除地区封锁与垄断，取消行业保护，构建较完善的乡镇社区公共服务体系。（三）进行公共治理。在治理过程中做到公共利益与个人利益、社会治理与资源治理、结果治理与过程治理、外部治理与内部治理的统一。

新形势下，乡镇政府要不断强化资源培植，提高服务能力。

加大关于乡镇政府公共服务能力的理论研究，为提高服务能力提供理论支持。理论界和各级政府部门要密切关注乡镇政府服务性职能的理论研究，要充分考虑到我国乡镇政府的特殊地位以及社会经济非均衡发展的国情，解决好提供什么样的服务、如何服务一系列的问题，同时借鉴西方国家的地方政府管理经验，努力形成符合中国实际、具有中国特色的服务型乡镇政府职能框架。乡镇政府应坚持“把为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨”、全面实现“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。”[2]树立引导农民发展生产、勇当“掌舵人”、“导航者”的理念，积极帮助农民调整产业结构，发展生态农业、特色农业、规模农业，积极为农民提供政策、科技、信息、法律等服务。特别是要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，有针对性的举办农民培训班，建立一批科技示范村组和基地，带动农民学科技、用科技，提高农业综合生产能力和农民致富增收的能力。

调整对乡镇基层政府的考核标准。乡镇要提高服务能力，就必须改变政绩考核标准，建立起公共服务取向的政绩考核体系。考核评价应主要从以下几个角度：（一）社会安全服务。即社会治安能否得到保障，当地违法犯罪行为是否得到有力打击，法律法规制度是否得到有效贯彻。（二）农民增收问题。能否千方百计扩大社会就业空间，增加就业机会；能否为农民提供就业培训，提高农民技能水平；能否为农产品打开销路；能否给予农民创业进行金融贷款资助。（三）农民生活保障问题。能否千方百计地完善社会保障体系，依法扩大养老、医疗、失业等保障线标准，切实增强社会保障能力。（四）基础设施服务。能否在不增加农民负担的基础上，千方百计改善群众的生产生活条件，尤其是加快水、电、路、桥梁、通讯等基础设施建设。（五）其他公共服务。能否在不增加农民付费基础之上，发展义务教育，推进素质教育，提高农民子女受教育水平。能否推进医疗卫生改革论文范文，提高对农民的医疗卫生服务；能否开展新农村文化建设，提高农民精神文化享受水平。

深化人事制度改革。在乡镇干部选拨中，要本着公开、公平、公正的原则，优先录用那些有一技之长、有较强服务意识的人员。另外，对现有的乡镇人员也要进行培训，让他们成为既懂技术又懂管理的复合型人才。（一）要建立按需所学机制，“三农”需要什么，干部就学习什么，把每位干部逐步培养为“有技能、会服务”的复合型人才。（二）要建立每学必考机制，完善干部技能“考核与服务档案”，建立干部技能证书制度，激发干部不断学习新知识、新技能。（三）要建立学以致用机制，给真正掌握服务技能的干部以用武之地，增强干部的学习动力。通过学习各项技能，使乡镇干部成为农村政策法律法规的宣传员、农业生产的技术员、农村矛盾的调解员、发展经济的服务员、为民办事的勤务员。

创新乡镇管理机制。（一）取消“七站八所”，综合设置“一办若干中心”。“一办”即党政综合办公室，综合协调乡镇的全面工作，“若干中心”主要从县直机关部门选派农村指导员、企业助理、科技助理、平安助理、金融助理等组成多种服务中心，深入乡村基层一线，提供技能服务，指导当地群众生产、生活，为乡村经济社会发展提供智力支持和技术保障。（二）实行政务公开制度，保证上级惠民政策畅通无阻。随着支农力度的不断加大，上级政府的各项惠农政策会不断强化，各项惠农资金会逐年增长，乡镇政府必须保证农民群众这些看得见、摸得着的实惠得到及时兑现。为此，乡镇政府要设置专业机构，通过及时、准确、多途径的信息公开，确保惠农政策在阳光下运行；要以全程代办和服务承诺制为主要措施，采取有力的措施和手段，把上级惠农政策真正贯彻落实到位。同时建立村务运行质询监督制，全面加强村级组织建设，解决村民参与村务知情难、作主难、监督难的“三难”问题，推进农村基层民主建设。

建立合理的财政体制，为提高服务能力提供财力支持。财是政的基础，中央和省、市、县各级政府要保障乡镇政府有较为充分的财力服务“三农”。（一）国家和省市按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。国务院总理温家宝指出，2010年中央财政拟安排“三农”投入8183亿元，比上年增加930亿元论文范文，地方各级财政也要增加投入。[3]（二）乡镇要不断发展经济、壮大财源，形成稳定增长的收入来源。乡镇应依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，走农、工、贸、产、供、销一条龙的路子，以形成稳定可靠的财源体系。同时优化环境，加快个体私营经济和第三产业的发展步伐，加强城镇和中心村建设，加快农村劳动力转移，增加农民收入，增加财政能力。（三）要妥善解决农村公益事业的费用。国家和省市财政要加大对农村公益事业的投入，减少乡镇财务配套和农民自筹资金的份额，按照“谁的孩子谁抱走”、“谁的孩子谁监护”的原则，应由国家承担的义务由国家承担，应由省市政府承担的责任由省市承担。例如：普九义务教育方面的费用，象危房改造、教学设施改进、两免一补等都应由国家承担；而乡村公路的建设、农田管网的改进则由省市承担。温家宝总理指出：2010年，中央和省级财政继续支持农村义务教育，为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备，让广大农村和偏远地区的孩子共享优质教育资源。[4]

参考文献：

[1]于明志.乡镇职能转变与行政权力的重构[J].《实事求是》,2008（01），38-40页.

[2]杨静.如何用法治手段保障“服务型政府”构建[J]《中国司法》，2008（08）101-103页

乡镇公共行政论文例2

【关键词】乡镇经济建设型政府公共服务型组织乡公所乡协

乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际作为。

乡镇政府在实行家庭联产承包责任制、调整农业结构、兴办农村学校、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面功不可没。然而，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，完整功能、队伍庞大的乡镇政府的存在已经是明显的弊大于利，阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。乡镇必须转型。

一、从经济建设型政府到公共服务型组织

1、经济建设型的乡镇。

目前我国乡镇一级政府普遍是经济建设型的。政府直接管理、干涉农民经营自主权，农民种什么、不种什么由政府决定。政府公共服务机构的运行管理色彩较浓，服务色彩较弱。

农民缺乏农村公共服务需求的有效表达机制。农村社会公共服务的供给，对需求的动态反应性不强，因为乡镇政府是在没有准确了解和掌握农民对农村公共服务的需求状况下治理乡村的。因行政体制改革滞后，计划体制色彩较浓，对农村公共产品的供给起决定作用的，往往不是农村社区内部的需求，而是来自上级政府部门的收费和达标升级活动。对来自民间方面的供给积极性调动不足。

经济建设型的乡镇政府是收费型政府。乡镇公共财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。在实际中，乡镇的预算外资金收入和自筹资金收入经常相互混淆，自筹资金收入十分混乱。一般地，乡镇自筹资金收入主要来自于乡镇企业的上缴利润、管理费和各种集资、罚没款等，而这些资金的来源和管理又缺乏必要的制度约束，从而在一定程度上助长了乡镇收费行为的随意性。乡镇财政的主要来源就落到农民的身上，农民收入在缴费之余所剩无几，不足以维持农民劳动力再生产和农业的简单再生产。

在乡村社会里，县一级政府最关键，收税费的动力在县一级，乡镇的主要工作是收税。为了应付直接面对千家万户征税收费，它不得不临时聘请一些工作人员、成立一些收费性机构，依靠这些非国家正式人员、非正式机构征收税费。这些非正式人员、非正式机构因未被列入编制，其工资和费用基本上是从相应的收费项目中列支或按一定比例从上缴税费中提成；同时，乡镇在执行国家的政策（尤其是税费等经济性政策）时，他们往往从自身利益出发，即以自身财政收入增长为目的，有条件地执行国家的政策。

经济建设型乡镇政府是大而全的政府。乡镇政府是一个“五脏俱全”的政权机构，它的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政府机构主要分两块，一是政府机关。主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等；二是被称为“二政府”的“七站八所”。即粮站、农机站、农技站、农电站、水电站、林业站、兽医站、文化广播站、工商所、派出所、邮电所、交管所、国土所、财税所、计划生育服务所，另加文教办。乡镇站所性质是事业单位，但实际上行使行政职能。站所管理有纵有横，有乡镇管的，有上划的，还有受“上级”对口单位委托执法的。这些部门挂牌后，人员编制严重失控机构庞杂，人员超编，农民负担沉重。

乡镇维持了一种政、经、社全能的体制，并把权力的触角延伸到基层社会。在农村形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构。

经济建设型乡镇政府是充满矛盾的政府。乡镇一级政府上联“国家”，下接乡村社会。代表“国家”治理乡村社会，也代表基层民意。然而，乡镇政府总是乡村社会治理不济的“替罪羊“，是对村民自治、村主任选举和行使职权横加干涉的罪魁祸首。

乡镇的困境表现为权力小、责任大、能力弱。权力小，乡镇政府缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政，乡镇无决策权力，却要承担行事与亲民的责任；责任大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；治理能力弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。无行政责任能力，却随意干预属于农民生产经营自主权和村民自治领域的事务。

随着90年代以来现代化的加速度建设，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构，条块分割，看得见的管不着，管得着的看不见。这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。乡镇的管理权限是有限的，其主要领导方式是引导和指导，但基层领导习惯的是行政命令式命令，该管的不该管的都要管，盲目决策，强迫命令。

经济建设型乡镇政府是越位、缺位和错位共存的政府。强制性提供公共物品，诱致性公共物品供给少，农村公共服务的有效供给不足，不能满足农户需求。在县和村夹缝中，越位、缺位、错位并存。地方政府直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营活动。在生产计划安排上，存在强迫农民种植某种作物的现象。政府的运行费用和农村公共服务的供给成本，最终都需要通过农户这一微观经济主体承担，农户对此表示非常不满意；公共物品供给与需求错位，缺乏规范的公共选择机制，农村公共服务大都是由各级政府及其职能部门自上而下决策进行强制性供给的。农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府提供的服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共服务经费得不到合理的利用。

经济建设型政府是自利的政府。在现行体制下，决策目标偏向政绩，而不是农民真正的需求。片面追求GDP，搞政绩工程，资源浪费严重，导致农村经济、社会发展严重失衡。

2、公共服务型乡镇的内涵。

公共服务型政府是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织，公民把自己的部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮助公民做一些公民做不了的事情；公共服务型政府视人民为顾客。需不需要服务、需要服务的多少由人民自己说了算，服务的价格由可以讨价还价，服务的质量好坏、服务的效率高低要由人民来评定。如果不解决要不要你服务的问题，那么服务多少、服务方式和服务效益的问题将很难解决；公共服务型政府是权力重心和责任重心向下的政府，是尊重****的政府，是有限政府，是有效政府，是人本政府。******总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话，鲜明地提出“努力建设服务型政府”的要求，指出公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。

治理必须具备三个条件，一是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务；三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的手段和条件。然而，自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就不是一级完备的政府。撤消乡镇政府，建立乡镇公共服务型组织是历史的必然选择。

公共服务型乡镇要求“官退民进”；要求乡镇干部充分尊重农民的经营自主权；要求农民自己说话，建立农民自己表达意见的机制；要求乡镇的责任重心向下；要求乡镇提高服务的水平和质量；要求农民广泛参与农村管理，广泛参与社会经济、政治、文化活动。

3、乡镇从经济建设型政府向公共服务型组织转变的客观要求。

农民满不满意是乡镇转型的基点。在农民看来，乡镇政权组织就是他们通常所指的“国家”，因此，乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。

然而由于乡镇干部与农民缺乏沟通；乡镇官僚主义严重、贪污****盛行；一些干部素质低，横行乡里；超生罚款了事；个别地方因向农民强行征税，尤其是处罚不当抓人打人，暴力征税（收费）等恶性事件都严重损害了党和政府的形象，造成少数地区政府与农民关系紧张，人民群众对基层政府的满意度很低，尤其是乡镇政府。

见下表： 改革乡镇政府，改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定，是忠实地实践“三个代表”、“立党为公，执政为民”的生动体现。

农村市场经济的发展是乡镇转型的外在动力。在社会主义市场经济的大环境中，乡级政府面对千家万户的农业个体劳动者，该管什么？不该管什么？经济发展如何导向，政府职能如何转变？怎样实现有为行政，政府应有哪些权力？应该承担哪些责任？长期以来未能找到理想模式，并给乡（镇）政府的工作带来了极大的困惑；随着我国经济融入全球化，中国的农村、农业和农民无论主观上是否愿意，客观上却无法避免地被逐步卷入全球竞争的浪潮之中，面对市场的激烈竞争，广大农民迫切需要政府为他们的生存、发展、致富、奔小康给予引导、服务，把帮助解决一些实际问题。但目前我国乡镇政府没有承担这样的职责。在发达国家，乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。在我国，撤销乡镇政府，替之以县以及县的排除机构直接服务乡村社会，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况。

解决“三农”问题要求破除乡镇体制性障碍。中央政府一直对“三农”问题非常重视，“三农”问题的实质是乡镇政府的困境问题。中央解决三农问题的有限政策资源在乡镇不断被吸纳，解决三农问题遇到了前所未有的体制和制度性障碍。在现有体制下，无法把体制内的人消化掉，无法把权力还给农民，减轻农民负担只是良好的愿望。不可能增加农民的收入，不可能彻底解决“三农”问题。

二、“乡公所+农会”模式实现乡镇转型

1、乡镇转型模式比较。

关于乡镇政府的改革，学术界主要有两种模式：

一是公权退出乡镇模式。徐勇、胡星斗、邓大才等学者持此种观点。他们认为，乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。撤消乡镇政府，建立“统一、精简、非实权化”的县委县政府乡镇办事处，实行村级自治，放活农民。县委县政府驻乡镇办事处作为党委、政府派出机构，按授权行政，不具有重大决策的实权，只拥有少数的具体办事权。乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。

邓大才认为改革县乡行政管理体制，撤乡并村，推进乡村自治。要按照“实县虚乡”的设计原则，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。同时坚决实行乡村自治。

在人民网2004年4月16日海外中文网上刊登的《乡镇体制改革势在必行——与潘维先生商榷》一文主张乡镇政府该为乡镇管理委员会或乡公所，有农民自治管理，直接向想乡民负责。

二是强化乡镇政权模式。沈延生和吴理财的“乡治”较为典型。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线伸入到村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。

笔者以为，彻底取消乡镇管理机构是在目前是不现实的。抛开乡镇一级，由（区）县政府直接来管理数百个实行自治的村委会，其治理效能是可以想象的。“乡派”模式可以部分替代原有乡镇的功能，但是，在民间的权力没有得到应有的重视的情况下，这样的改革往往会反覆，乡公所势必成为区县裁减人员的接收站，乡镇早晚会重新膨胀起来。市场经济条件下，乡镇转型的核心问题是要建立起适合农民表达利益的机制、讨价还价的机制和监督机制，提升民众“抗衡”政府的能力。同样，强化乡镇的模式历史已经证明是不成功的。乡镇体制问题的根源是农村官方权力过剩和民间权力的弱化。

2、乡镇转型的现实路径选择。

公共服务型政府应该是一种有效治理，治理是一种基于民主的现代政府理念，在治理模式中，政府由人民直接授权组成，并代表社会行使职权。乡村民主化治理的根本目的，是促进乡村社会的全面、持续和协调发展。“乡派”加“乡协”的官退民进模式是一种现实的选择。

（1）“乡公所+乡协”模式构想

乡公所是县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡镇的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡镇不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。

乡协即乡村自治协调委员会，是群众自治性组织，是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的组织。乡协的主要任务包括：指导所在乡镇各村村民自治，对全镇村民自治范围内的工作进行总体协调，组织乡镇和各村农会组织，监督乡公所的工作，反映民意等。

（2）“乡公所+乡协”模式的优势

确保公共物品的有效供给。农村公共物品供给的途径一般有农户自己想办法解决、村集体统一解决、农户合作解决、专业协会解决、基层乡镇政府解决等几种。当前，农村公共物品供给最主要的仍然是依靠农户自行解决，村集体和基层乡镇政府往往是缺位的，专业协会在农村还很不发达。在实行“乡公所+乡协”模式后，农村的公共物品供给将主要依靠村集体以及县政府的专门拨款，农会和各种农业专业协会将得到大的发展。乡村公共物品的提供将逐步过渡到县政府安排，乡公所和乡协统筹，农会、多种民间专业协会和企业多主体负责提供的局面。这样的供给制度合理确定了公共物品的供给安排者、组织者和实施者，更为重要的是，这样的供给制度是建立在真正民意基础之上，确保了农村公共物品的有效性。

减轻农民负担，放活农民。取消乡镇一级政府后，乡镇原有的机构和干部编制必然大幅度减少。在乡镇一级存在诸多的组织，包括乡公所、乡协、农会、各种农业专业协会以及服务中心，但是，只有为数不多的乡公所干部工资由县财政负责，乡协的所有委员是兼职的。除了合农业税外，杜绝乱集资、乱罚款和乱摊派现象，农民的负担将大幅减轻；另一方面，乡协、农会和大量的农业专业协会是农民自己的组织，必将充分激发农民利益表达和参与农村管理的热情，增强农民与政府“讨价还价”的能力。

从根本上推进我国政治体制改革。我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府。实践证明，至上而下的政治体制改革是不成功的。随着民间力量在农村经济领域主导地位的确立，客观上要求国家将乡村社会的公共事务的决策权、管理权返还给民间。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，代之以不具实权的乡公所，乡村社会公共事务管理的权力回归乡协、农会，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革。从乡镇开始的由下至上的、以民为本的、主权在民的改革是政治体制改革的合理起点。

从源头上解决“三农”问题。“三农”问题的根本在于滞后的农村政治体制改革消耗了经济建设的成果。解决“三农”问题的根本出路在于启动农村政治体制改革，公共权力退出乡村社会，让农民自己发声，已经抓住了问题的关键。官退民进将催生众多农民合作组织，国内外经验证明，由农民主导的合作化是乡村建设的法宝。

加强和改善党的领导，提高党的执政能力。按照官退民进的思路，转变干部的工作作风，进一步密切联系群众，符合“立党为公、执政为民”的要求，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。农村能否走出困境、农民能否享受现代化的成果以及农业能否实现大发展，将是对党执政能力的严峻考验。

（3）模式推行的可行性思考

乡村社会公共事务的决策权和管理权可以让渡给民间。农业税和绝大部分农业特产税将取消，乡镇政府的征税职能大部消失，极少数需征税的项目可由县局负责。区县乡村政策的执行完全可以由乡公所承担；“乡公所+乡协”模式是中央政策的合理延续。在中央政府的倡导下，我国各地农村广泛进行了村委会民主选举，奠定了村级自治的一定基础，扩村并镇工作的有序展开，以及2004年中央1号文件又提出“鼓励发展各类农产品专业合作组织”，“积极推进有关农民合作组织的立法工作”，这些都为乡协、乡村两级农会和各类专业协会的组建准备了条件；“乡公所+乡协”模式有助于减轻农民负担，增加农民自主权，符合民意，必将赢得农民的支持；尽管我国宪法第三十条规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。但是宪法并没有规定县和乡镇的治理方式。撤消乡镇一级政权，建构公共服务型组织，实现基层的有效治理，是合情、合理、合法的举措。何况宪法如果脱离现实、阻碍经济社会的发展，也要作出必要的符合实际的修改。

（4）模式推行的障碍分析

乡镇债务的消化、乡镇人员分流以及乡公所与乡协关系的界定等都是“乡公所+乡协”模式推行的现实困难。这些问题处理的好坏，决定乡镇转型的成败。

三、“乡公所+乡协”模式的具体构建

乡镇的转型是在“县政——乡派、乡治——村治”的整体架构内进行的，乡镇的转型是一个复杂的系统工程。

1、大力推行县政。

县是中国行政区划的关键一环，是中国权利架构的基本单位，在社会发展和管理方面扮演重要角色。我国政治所面临的困境也主要在县一级。县既是城市的尾，更是农村的头，乡镇转型后，县级政府成为直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。发展“县政民主”不仅是必需的、可行的，而且也最可能具备民主政治应该具备的品质。“县政民主”并不单单是全国民主化过程中的一个发展步骤，更是全国民主化制度框架中的一个主要环节，是未来“民主中国”的政治制度的一个轴心。

县政是指县成为国家在农村的基层政权和具有地方自治特点的行政法人单位。在国家治理体系中，县拥有更多根据本县实际进行治理的自主权。主要根据规则—遵守而不是命令—服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。

按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制，条件成熟时，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。

将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策的独立性和自主性较强等。

2、乡公所替代原有乡镇政权。

机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。乡公所是县的派出机构，只是一个办事机构，在县政府领导下行使事权。撤消乡镇，建立乡公所需要做好以下配套工作：

明确原有乡镇机构的去留及归宿。原由乡镇政府的职能部分上交，如财政所、工商所、税务所、文教办、司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站等；部分取缔，如工业办公室、劳动管理所、交通管理站等；部分由村级自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。撤消乡镇的人大、政协机构。

做好人员分流工作。乡镇财政供养的1200万人员。非公务人员自行就业，教师由区县教育局管理，公务员将由国家多渠道安置。就乡镇公务员安置而言，一是加强企业。县乡分流人员懂管理知识，熟悉党的方针政策，有较好的人际关系，相对于其他就业主体更受企业的欢迎。县乡机关分流干部到企业，会充实企业的管理人才，增加企业的活力，有利于企业效益的提高；二是发展民营经济。县乡干部的文化素质和管理能力在农村区域人群中具有比较优势，他们可以成为农民致富的带头人。由中央、地方各级财政联合，把安置金集中发放，通过提供贴息贷款、信用担保、减免税等金融、财税政策进行扶持。民营经济的发展可以发挥示范效应，有助于机关干部转变“官”念，又能提供更多的就业机会；三是大力发展社会中介组织。社会中介组织发展得好，也可以创造大量的就业机会，减轻政府负担，节约财政开支；四是开展多元化培训。公务员的培训既要适应政府管理的要求，又要适应社会主义市场经济的发展。单一的党校培训显然不符合要求，应把公务员送到地方大学培训，培养复合型人才。

做好债务清偿工作。目前，乡镇一级净负债2300亿。对于乡镇负债，化解的办法是，由县驻乡镇办事处即县政府负责偿还一部分；由县、乡镇国有、集体企业偿还一部分；由中央、省、市政府偿还一部分。

3、乡协指导乡村农会。

乡协由乡镇的所有民选村长（村主任）组成，各村长都是乡协法定委员。在委员会内部，推举一名村长任农会主任，其余为副主任，任期一般为一年，主任实行轮值制，委员会成员全部是兼职。主要工作是村与村的合作、协调等。乡协反映本镇农民的民意，充分尊重农民的自主权。其根本目的是为了搞好村民自治，使村民委员会真正成为群众性自治组织，保障农民权益。

在乡镇和村建立农会组织，保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济。农会是公益社团法人，而非营利社团法人。农会的功能与作用①推广农业科学技术，提高农产生产技能，为会员进行产前、产中、产后服务，提高农民组织化程度，维护会员合法权益。农会提供综合性服务，不局限于某种专业产品的生产和经营，并有金融信贷业务。②协调、沟通农民和政府的关系，具体表现在宣传解释政府的政策计划，并迅速获得农民的支持；向政府反映农民的愿望，供政府决策参考；沟通农民与农民间的意愿，以期减少分歧与误会，增进团结和理解。③为农民提供服务。包括农用生产资料及生活资料的采购与分配、农产品的共同加工、仓储、运输、销售等；农业推广教育、生产指导以有及文化福利事业、会员金融事业、农业保险事业等。

政府可以通过乡协、农会了解农民的意愿，在政府与农民之间形成有序的信息传递渠道，为制定和调整农村发展政策，创造更好的条件。

4、合理界定乡公所和乡协的关系。

乡公所和乡协不是上下级关系，也不是决策与执行的关系。乡公所代表区县，执行区县政策，直接对县负责，乡协对乡镇民众负责。他们之间是一种既合作又相互监督，甚至讨价还价的关系。乡公所无权插手村民自治范围内的事务。

5、完善村民自治。

村民委员会是群众性自治组织，村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。

关于村民自治，学术界讨论很多，其中胡星斗提出的建立现代农村政治制度比较具有代表性。现代农村制度包括现代农村政治制度、现代农村经济制度、现代农村社会制度等。现代农村政治制度指社会主义人民当家作主的村民自我管理、直接选举、村务公开、村民监督的农村自治制度。

具体而言，村组的干部由村民直接选举、罢免；村里重大事务由村民直接投票决定，乡镇性公共物品由区县或乡民管理委员会协商基础上提供，其他农村公共物品由村级提供；实行村务公开，民主管理，民主监督；鼓励成立农会、各种专业协会，提高农民的组织化程度和市场中的博弈能力；在村民自治中培养农民的公民意识、责任意识、参与意识、合作意识，促进中国从管制型社会向自治型社会的转变。

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乡镇公共行政论文例3

关键词:公信力;乡镇政府;公共责任

中文文摘

乡镇政府公信力问题是当前公共行政领域研究的一个新课题，同时它又是一个难题，它的复杂程度有如“三农”问题一样。乡镇政府作为我国政府体系的末梢，所处的地位非常特殊，这也就决定了乡镇政府公信力的现状、问题产生的原因、解决问题的办法等既有着和其它层级政府一样的地方，同时又有其特殊性。本文主要尝试以公共责任的视闽来研究乡镇政府公信力问题，共分为四章。

第一章，绪论。本章主要详细阐述了选题的背景及其理论和现实意义、学界的研究现状，以及研究的指导思想和方法等。

第二章，乡镇政府公信力的内涵及构成要素分析。wWw.133229.coM乡镇政府公信力是指乡镇政府依据自身的素质、能力、行为等而获得社会公众的认可程度，是乡镇政府对社会公众特别是基层民众的影响力与号召力。它和政府诚信、政府形象既有相联系的一面又有相区别的一面。乡镇政府公信力的构成要素是指影响乡镇政府公信力的因素。乡镇政府公信力的构成要素有很多，但核心是公共责任.政府的公共责任从根本上说就是维护和实现社会公共利益，对社会公众负责。就乡镇政府而言，一个能始终把维护和实现社会公众特别是基层民众的利益放在首位的负责任的乡镇政府，必定会受到社会公众的认可，必定是一个有公信力的乡镇政府。因此，公共责任是构成乡镇政府公信力的核心要素。当然，乡镇政府能否真正承担和履行公共责任，又往往体现在如下几方面，这些是构成乡镇政府公信力的具体要素:乡镇政府的诚信程度:乡镇政府的透明程度;乡镇政府的廉洁程度;乡镇政府官员的能力、素质和工作作风:等等。

第三章，乡镇政府公信力存在的问题及其成因和影响分析。从乡镇政府正常履行职能、发挥其应有作用的角度来看，目前乡镇政府公信力的状况令人很不乐观，存在很大的问题。换句话说，目前乡镇政府公信力存在严重弱化的问题，这主要表现在如下几个方面:乡镇政府的现状以及存在的合理性受到不断质疑;慈善捐助活动对乡镇政府的边缘化:基层干群关系不和谐，有些地区还存在比较严重的干群矛盾。

影响乡镇政府公信力的因素有很多，造成乡镇政府公信力弱化的原因也错综复杂。可以说，乡镇政府公信力严重弱化主要是其自身原因造成的，但客观上也确实存在一些导致其公信力弱化的外在压力:

(l)基层政治现代化过程中的公民意识觉醒对公信力建设的挑战。随着基层民众公民意识的不断觉醒，其对乡镇政府的期望与要求越来越高，而如果现实中的乡镇政府无法做到基层民众所期望的那些，必然会使民众对乡镇政府大失所望，从而对乡镇政府产生不信任甚至抵制乡镇政府。

(2)乡镇政府执行上级的政策、指示、命令时的公信力流失。乡镇政府是我国政府体系的末梢，“上面千条线，下面一根针”，地位特殊，有时候在执行上级的政策、指示、命令时确实处于无奈的尴尬局面，不得不承受自身的公信力流失。写作论文网

.(3)乡镇政府公信力建设面临的财政困境。目前，绝大多数乡镇政府都负债累累。在财力拮据、债台高筑的情况下，乡镇政府用于支持农村经济社会发展的财力捉襟见肘，而且，为保一方稳定，乡镇政府主要干部往往不得不把主要精力用于抓收入、搞项目、跑借贷上面，以应付“吃饭问题”，有的还不得不纠缠于无休止的官司纠纷中，从而无暇顾及农村经济社会的发展。

另外，乡镇政府的财政困境还会导致其行为的异化。这些必然会使民众对乡镇政府的认可度大大降低，从而影响乡镇政府的公信力。乡镇政府公信力的弱化虽然有一些客观因素在起作用，但总的来说还是其自身原因造成的。这些原因从根本上说可以归纳为乡镇政府没有真正承担起本应履行的公共责任。也就是说，乡镇政府及其官员没有以高度的责任感和义务感，克服各种困难，实现好、维护好、发展好基层民众的根本利益，没有真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。具体说来，造成乡镇政府公信力弱化的原因有如下几个方面:乡镇政府及其官员缺乏诚信:乡镇政府制定和执行公共政策缺乏公正和透明;乡镇干部的整体素质和能力不高;乡镇政府官员挥霍公款、贪污腐败的现象大量存在;有些乡镇政府大搞“形象工程”，“过剩”供给公共产品。

乡镇政府在许多方面发挥着其他层级政府所不可替代的重要作用:党和国家的各种方针、政策(特别是面向基层地区的)最终都需要乡镇政府加以贯彻执行;建设社会主义新农村和促进基层社会和谐的重大历史任务需要乡镇政府领导和组织基层民众共同奋斗;实现基层社会善治和全面建设小康社会等同样需要乡镇政府的有效组织和领导;等等。如果乡镇政府公信力不足，就会使其无法得到民众的认可和支持，对民众的影响力和号召力就会大大降低，这样，乡镇政府的职能和作用就无法有效发挥，甚至连存在的必要性都会遭受质疑。具体说来，乡镇政府公信力的弱化会造成下列这些主要影响:影响乡镇政府存在的合法性:影响公共政策在基层的执行，增加行政成本:影响社会主义新农村的建设和基层社会的和谐。

第四章，公共责任回归:提升乡镇政府公信力的关键选择。乡镇政府为了有效发挥作用、充分行使职能，为了能够带领广大基层民众为建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会而共同奋斗，必须大力提升自身的公信力。面对各种复杂问题和困难局面，为了有效提升公信力，乡镇政府必须促使自身公共责任的回归，即真正承担起维护和实现公共利益的公共责任，对社会公众负责。

乡镇公共行政论文例4

中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-0-01

一、农村税费改革促进乡镇财政体制创新

从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。

财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统（政府）的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。

行政发展是复杂、宏大的系统工程。这里以乡镇行政发展即乡镇行政系统（政府）的创新为分析对象。乡镇行政系统（政府）是包括乡镇党委、政府、人大主席团、纪委等在内的担负农村地区社会公共事务管理职责的整体，这种理解似乎违背公共行政理论，但不得不承认这种理解与我国乡镇管理实际是吻合的。乡镇行政发展不仅有着宽广的背景，国家政治制度、经济发展水平、社会思想文化、农村村民自治等各种因素构成了乡镇行政发展的外部环境，而且有着复杂的内因。显而易见，乡镇行政发展不能仅仅着眼于农村税费改革、财政体制创新。在此，无意设计一个全面的乡镇行政发展的蓝图，主要探讨农村税费改革、财政体制创新对乡镇行政发展的影响和要求。以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展的要求，不是乡镇行政发展的全部，却是必须的依据。

二、以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展的要求

1.客观确定乡镇行政发展的根本目标。乡镇政府根本出路何在？不少论者主张或完全废除，或改为上级政府的派出机构，或实行自治或乡镇分治，这些主张的最重要论据之一是乡镇财政在本质上就是危机财政，乡镇政府缺乏相应的财政基础。实践中乡镇改革基本沿着合并乡镇、机构改革、精简人员的路径进行，主要目的之一在于减轻财政压力。根据财政体制创新的趋势，政府与财政的对应关系，应着眼于整个国家行政系统与国家总财政力是否适应。从财政角度看，乡镇政府是存，是废，是改，不应限于考察乡镇政府本级征收的财政收入是否能够维持其运转，而应分析国家总财力是否能够维持包括乡镇政府在内的整个国家行政系统的运转。以此为前提，决定乡镇政府根本出路的最重要因素，应是农村地区是否需要政府，需要什么样的政府，来管理社会公共事务、供给公共产品。

2.调整乡镇政府职能。如前所述，遵循（财政转移支付之后）事权与财权相统一原则，在各级政府问分解和配置行政职能。以国家总财力支持和财政转移支付为条件，在全国政府职能体系中，乡镇政府应该承担自身管理能力允许而且能够最有效率地完成的职能。也即，如果同其他层次政府相比，乡镇政府供给某些公共产品，最符合效率要求，那么这些公共产品供给职责就适宜乡镇政府担负。从现实看，乡镇政府必须退出竞争性经济领域，把职能转移到为本地区居民提供义务教育、计划生育、基础设施、婚姻登记等公共产品上来。随着统一城乡税制和现代公共财政体制的建立，给农民以平等的国民待遇是大势所趋，乡镇政府随之要增加承担向农民提供最低社会保障等新的职能。

3.设定乡镇政府的合理规模。乡镇政府长期存在的机构臃肿、人浮于事的现象至今没有彻底消除。如果缺乏设定政府规模的依据，那么要改变乡镇政府规模过大的努力很难达到预期目的，即使取得短期效果，也难免反弹。乡镇政府要承担起向广大农民提供公共服务的职能。这里问题的关键是目标不应当被设定为政府越小越好，而是要找到能够为农民获得高质量的生活创造条件的最佳规模。政府规模受制于财政供养能力，应当首先确定国家总财力所允许的整个国家行政系统的规模，在这个框架里，根据乡镇管理组织所扮演的角色及所承担的职能，设定乡镇政府的合理规模。

4.提高乡镇政府财政收入能力。现代公共财政体制下，乡镇政府相当一部分财政收入来自于上级政府的转移支付。但是这种转移支付资金以确保基本公共产品的（按照国家财力规模确定的标准）供给为限。乡镇政府要保证和提高民众对自己的合法性支持，就必须努力提高财政能力，为居民提高更多更好的公共产品。提高财政能力的根本途径是发展经济，扩大经济总量。对于欠发达地区来说，这是一个比较漫长但又必须的过程。

农村税费改革和财政体制创新，使乡镇行政发展的社会背景具有新的特点，为乡镇行政发展提供了新的推动力。新的行政环境下乡镇行政发展的内容、方式、路径、合理而且可行的近期和远期的目标，需要进一步探讨。

乡镇公共行政论文例5

农业型乡镇是指以农业为主要产业财政收入主要来自于农业的乡镇。按照徐勇教授乡镇分治的观点，乡镇行政体制改革不宜搞“一刀切”，应将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待。这种区分主要基于两方面原因：第一，两者的发展前景不同，路径选择也应存在差别。农业型乡镇的发展前景是小城镇。随着越来越多的农业人口逐渐加入 工业 社会， 农村 日渐萎缩，人地矛盾缓解，农村的共同富裕有望实现。工商型乡镇的发展前景是小城市，行政体制改革的方向应该是市政体制。第二，两者改革的背景有差别。随着农村税费改革的逐步深入，特别是取消农业税后，农业型乡镇财政收入严重不足，其存在必要性受到质疑，遑论其有效性；而工商业型乡镇存在的主要问题在于乡镇政府的无效及职能扭曲。

一、农业型乡镇行政体制改革的背景及原因

1．现行财政体制下农业型乡镇财政收入严重不足

1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府间的财权和事权范围，加强了中央政府的宏观调控能力，明确了各级政府的责、权、钱。原本中央政府寄希望于通过逐步深化省以下体制改革配套确定省以下政府间财力分配框架，但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权与事权划分模式出现了两相背离格局。省级政府和市级政府效仿中央层级集中财政收入，致使县、乡财政赤字增加。同时乡镇政府基本事权并未减少，反而有所增加。乡镇政府除了要提供区域性公共物品、落实中央的政策执行上级政府分派的任务，还要在一定程度上支持地方 经济 发展(政绩驱动和追求可资支配的经济利益)。乡镇政府财权与事权的不对称严重制约了其作为能力。税费改革后，尤其是取消农业税以来，这种矛盾更为突出，以至于多数严重依赖地方税类的农业型乡镇财政沦为“吃饭财政”．仅能维持乡镇政府生存。

农业型乡镇财政收入不足可以有两种解释：绝对不足和相对不足。绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后，乡镇财政收入减少．无法维持基本呈刚性的财政支出，乡镇行政缺乏效率。相对不足是指农业型乡镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡镇行政机构，而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。这就决定了解决农业型乡镇财政危机的两种途径：增加乡镇可支配财力或减少用于维持农业型乡镇政府运转的资金，相对增加用于履行其正常职能所需资源。后者是属于行政体制改革的范畴。

2．压力型行政体制下农业型乡镇的行政表现

在单一制和统一领导的国家治理体系下，乡镇政府作为县级政府的下属机构，其主要职能是完成上级交待的各种任务。在政绩考核“一票否决”的压力下，乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种名目繁多的各项达标，如“普六”、“普九”、 教育 “双基，’达标、计生服务站达标、油路村村通、各种活动室达标等。这些事权的下放不仅导致了乡镇政府职能范围的扩大，而且直接推动了乡镇政府机构和人员的膨胀。相应地，作为国家政权体系的基层组织，乡镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。

另外，农业型乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性，经常将权力伸展到职能之外，导致机构和人员编制的扩张。它又表现出明显的“自我满足”、‘‘自我服务”的特性，致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。

二、农业型乡镇行政体制改革的依据和出发点

作为国家 政治 体制改革的一部分，农业型乡镇行政体制改革不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。国家需要一个稳定发展的乡村社会，对“三农”问题的关注正基于此。国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡村社会的控制及汲取资源的能力(包括合法性资源的维持与强化)。而乡村社会中农民最关注的价值是共同富裕，是对其基本权利的保障，以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。农业型乡镇的行政体制改革，需要一种宽宏的视角以考察乡镇政府存在的必要性及职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。

农业型乡镇政府存在的必要性因此以讨论。撤销乡镇政府或许可以解决乡镇层面上的某些矛盾，但并不能满足需要。此举与其说是政府对农民的解放，不如说是政府对农民的抛弃。伴随着农民负担的减轻，农村的社会问题同时交还给农民。这种方案的实质是放任农民自治，但考察一下目前的社会形势和农村现实就会发现，这并不现实。

如果承认农业型乡镇政府具有存在的必要性，那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之，农业型乡镇政府必须为其继续存在提供充分合理的理由：基于国家治理和农村社会经济发展的需要，农业型乡镇政府应履行以下基本职能：第一，提供区域性公共产品和公共服务。这是乡镇基层政府存在的义理性基础。乡镇政府必须对其管辖领域内的公共事务负责，诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、社区环境、卫生防疫等。第二，执行上级政府分派的任务，履行基本管理职责。在单一制下，垂直的行政体制具有整合社会的功能。这种功能正是通过直接面向广阔的农村执行上级政府政策和指示的乡镇政府实现的。乡镇政府还必须履行其基本管理职责，如户口登记、救灾优抚、人口与计划生育、土地管理等。第三，服务农村经济发展。乡镇政府担负着繁杂的管理职责和任务，无力也不应为经济增长目标负责，但是乡镇政府应该介入推动农村经济发展。分散的、个体的农民面对市场无疑处于绝对劣势的地位。根据奥尔森的理论，分散的农民实现自组织并不容易。农业型乡镇政府一方面可以推动乡村经济性自组织建设，另一方面也可以利用自身资源优势为农户提供市场信息和资金技术支持。如果说乡村传统社会向公民社会的转变依赖农民与小共同体的联盟对抗大共同体(政府)，]那么，在小共同体缺失而又亟需发展的时期，则需要基层政府与农民的联合应对市场并发展小共同体。第四，依法指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村际关系，协助解决农村社区公共事务。

综上所述，农业型乡镇行政体制改革应基于国家治理和农村社会经济发展的需要，而不应仅局限于解决乡镇政府层面的矛盾。农业型乡镇需要的是有效的有为的乡镇基层政府，而不是尽管成本低廉却缺乏效率的乡镇政府。

三、农业型乡镇行政体制改革的路径选择

1．渐进的体制内改革

实行渐进的体制内改革的前提是肯定乡镇政府存在的必要性并对其职能进行正确定位。乡镇政府只有具有了履行其职能的权力和能力时，才可以讨论其有效性。根据迈克尔曼的观点，政府权力可以区分为两类：专制权力和基本权力。专制权力是指政府精英“无须同国民社会群体进行正常的协商”就可以实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。“基本权力指的是政府实际上能够深人与国民社会并在整个管辖领域内合理地贯彻其 政治 决定的能力。”基本权力以有效性衡量。目前农业型乡镇政府的弊端就在于专制权力有余，而基本权力不足。到目前为止，政府实施的一系列政策措施基本上是解决专制权力过多的问题。

渐进的体制内改革就是通过逐步改革现行财政体制和行 政体制的弊端解决农业型乡镇的财政收支矛盾以及履行基本职能与政绩驱动之间的矛盾。这种方案的实质是优先解决乡镇政府基本权力不足的问题，即建立有效的乡镇基层政府。这种选择方案主要基于以下认识，即农业型乡镇的主要矛盾不是农民与乡镇政府之间的矛盾，而是缺乏效率的乡镇政府与乡村社会对有效乡镇政府的迫切需要之间的矛盾农民需要强有力的基层政府保障其利益和权利，引导 农村 经济 发展 ，实现物质的丰裕。

2．乡镇长直选

实行乡镇长直选，目前以四川省最为普遍和典型。直选乡镇长，大致经历提名候选人、候选人竞选、选民投票等程序，其实质等同于西方的 现代 民主。主张乡镇长直选主要基于两方面原因：一是出于对乡镇基层吏治腐败的关切；二是认为民选政府更能带来公正，促进乡村社会发展。提倡乡镇基层民主，其实质是优先解决农业型乡镇专制权力过多的问题，并认为民主可以解决基本权力不足的问题。

现代意义上的民主，按照熊彼特的观点，只是一种产生政治家或决策者的程序。“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得作决定的权力”。熊彼特看来，民主作为一种形式或程序，有其根本弱点：选举实质上是一种选票经营活动，不可避免选票的买卖；竞选斗争往往使处理公共事务的效率低下；选举不一定能够选出合格的政治家或决策者等。这些弱点在农业型乡镇层面上几乎具有普遍性。民主作为一种政治运作形式，并不能保证其运作结果必然有利于政治建设和社会公正。再者，农业型乡镇基本权力不足的问题源于乡镇政府的职能错位和权力缺乏物质资源的保障，即使实行乡镇长直选，民选乡镇长也无法冲破现行体制造成的限制，同样无所作为。推行乡镇基层民主，并不能解决农业型乡镇基本权力不足的问题，并不能实现农业型乡镇政府的有效性。

乡镇公共行政论文例6

1.权变原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织应当运用权变理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务实施权变管理。权变管理就是依据环境自变量和管理因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理方式。其主要内容是:

(1)适应环境。作为开放系统的乡镇组织,其管理方式要与组织特定的内外环境相适应,不能生硬地照搬理论上或实践中成功的管理模式。乡镇管理方式要适应乡镇环境,就要“诊断”乡镇组织环境的特点,根据乡镇组织所处环境的特点来确定管理方式。目前,我国乡镇管理环境具有中间性特点,即乡镇经济、社会和文化环境都兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。因此,就现阶段而言,乡镇管理方式必须适应这种非城非乡又亦城亦乡的特点。

(2)动态管理。乡镇管理环境复杂而多变,要求乡镇管理实施动态管理。即深刻把握乡镇管理在复杂多变的条件下和特殊环境中的运行情况,根据乡镇环境变化来寻求最佳的组织设计和管理行为方式,并通过采取有效的协调、控制和反馈手段,保证管理活动沿着既定目标前进。目前,我国乡镇管理在管理技术、方式和方法上存在粗糙、简单、僵化的问题,遇事和处事仍然习惯于运用传统计划经济体制下的一套管理方式,如下文件、定指标、层层包干、签订责任状等。不是说这些具体的管理方式和方法不能用,而是说我们把这些方式方法当成了包治百病的灵丹妙药,而不管环境条件发生了怎样的变化。由于缺乏权变管理的思想和方法,我们经常看到乡镇管理在实践中出现事倍功半的低效现象。因此,乡镇管理的观念、形式、技术、方式和方法,即乡镇管理模式必须根据乡镇组织的外部环境和自身内部条件的具体情况而灵活选用,并随着环境和条件的发展变化而适时地调整和改变。

2.创造性原则。如果说在改革开放前我国乡镇各自所拥有的环境条件大同小异的话,那么,在改革开放后特别是进入21世纪后,各乡镇所面临的具体环境条件的相同或相似性已大大减少。因此,各地都要从各自的环境条件出发,进行管理创新,不能互相照搬乡镇管理经验或做法。其主要内容是:

(1)求实。求实是乡镇管理创造性活动的基础。作为国家管理的基层部分,乡镇管理的首要任务是执行中央的路线、方针、政策和上级的决策、指令,而这些大政方针和决策指令主要是针对全局而定的,带有极强的原则性。因此,乡镇管理就不能机械地、刻板地照抄照搬,必须根据当时当地的具体情况采取适用的管理方法和措施来贯彻执行。由于执行处于决策指令与管理对象之间,属于中间环节,乡镇管理也只有结合自己所处的实际环境,才能把上级决策指令转变为具体的执行活动。

(2)创新。创新是乡镇管理创造性活动的灵魂。由前述可知,乡镇管理承担着实现农村全面建设小康社会的历史重任。要顺利完成这一历史重任,以乡镇政府为核心的乡镇组织就必须提高其管理成效,这在很大程度上取决于其创新的程度如何。乡镇管理的创新主要表现在:第一,乡镇经济和社会发展有新思路;第二,乡镇改革有新突破;第三,乡镇开放有新局面;第四,乡镇管理的各项工作有新举措。

创造性原则对乡镇管理的具体要求是:首先,解放思想,创新观念。摆脱传统观念的束缚,打破习惯性思维的枷锁。其次,深入基层,调查研究。透彻了解乡情、镇情、村情和民情,彻底改变对极其复杂的乡镇环境的极其简单的认识。再次,具有企业家精神,勇于创新。企业家精神就是运用新的方式使用资源,以最大限度地提高政府生产率和效能。最后,要相信和依靠广大农民群众,广泛吸收其智慧和力量,尊重其首创精神。

3.治理原则。作为乡镇管理的主要管理者,乡镇政府应当学会和运用治理理论、方法对乡镇范围内的社会公共事务实行治理。治理理论的基本思想是,主张建立政府与社会、公民合作的公共管理模式,主张各种公共的和私人的机构或部门与政府一起提供公共产品与公共服务。治理原则包括的主要内容是:

(1)合作管理。乡镇管理的主要对象是乡镇区域范围内的社会公共事务,其管理主体除了乡镇政府这一核心管理者之外,还有基层群众组织(如村民委员会、居民委员会、乡镇工会、共青团、妇联等)、事业单位(如文化站、水利站、兽医站等)和农民合作组织(如专业合作社、专业协会、股份合作社等)。乡镇政府要与这些非政府组织通过协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对乡镇公共事务的管理。这种管理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,其管理机制主要不依靠政府的权威,而依靠合作网络的权威。目前,乡镇政府可以在一些特定的领域与有关组织开展合作管理。如,农业产业化经营、乡村道路、卫生防疫、农田水利、环境保护等。

(2)共同服务。为农村公众提供多种服务,满足其多方面的需求,这是乡镇政府义不容辞的责任。但是,为农村公众提供公共服务并不一定要由乡镇政府及其公务员独家亲自提供,可以采取乡镇政府负责、社会与乡镇企业或乡镇政府与民营企业合作提供等多种方式。进入21世纪后,农村市场化取向改革进一步深入,农村经济社会获得新的发展,农村公众对公共服务的需求与日俱增,农村公共服务领域不断延伸,而乡镇政府的公共服务供应能力却增长缓慢,出现强劲的社会公共需求与落后的乡镇政府管理模式之间的矛盾。要解决这一矛盾,就必须打破乡镇政府垄断提供服务的局面,与乡镇企业、社会紧密合作,充分发挥非政府组织在公共服务提供中的作用。如,在文化教育、医疗卫生、公共工程、农业社会化服务等领域,引入市场竞争机制,开展竞争服务。

治理原则对乡镇政府的具体要求是:第一,转变观念和角色。乡镇政府及其公务员必须切实把自己的观念转变到有限责任政府上来,担当起治理者的基本角色。第二,创新管理方法与技术,提高政府治理能力。治理是一个专业性较强、管理难度较大的领域,需要培训公务员,提高其治理能力。如战略管理能力、决断能力、绩效监测能力、组织协调能力等。第三,加强农村社会组织建设,提高农村社会自组织能力。主要是健全基层自治组织,完善村民自治;加快乡镇事业单位的改革步伐,实现政事组织真正分开;推进行政化社团组织的社会化,实现政社组织真正分开;大力培育农民合作组织,提高农村社会的组织化程度;继续深化农村经济体制改革,实现政企真正分开,等等。

注释:

〔1〕中国社科院农村发展研究所.国家统计局农调队.2002～2003年:中国农村经济形势分析与预测〔M〕.北京:社会科学文献出版杜,2003.221-222.

(二)一般原则。乡镇管理的一般原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种科学原则。它是从乡镇管理的科学性、技术性出发,其解决的中心问题是乡镇管理的效率问题。它属于乡镇管理原则的中间层次。其具体有:1.系统原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织要运用现代系统理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务进行全面系统分析,树立全局观点,正确处理全局和局部的关系,寻求解决问题的最优方案。2.“封闭”原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织的管理活动要构成连续封闭的回路,形成螺旋式上升的循环,周而复始地进行。即做到决策、执行、监督、反馈等管理职能活动相互连接、迭传继起。3.激励原则。乡镇管理应当通过一定的方式手段,激发其内部公众和外部公众的动机,使其产生一股内在的动力,朝向乡镇组织所期望的目标前进。4.效率原则。乡镇管理应树立效率观念,强化行政成本意识,注重成本效益关系;将竞争机制引入管理中;合理设置机构,简化办事程序,转变管理方式。5.法制原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织必须依照法律和一定的规章制度实施管理,使各项管理活动步入制度化、规范化、程序化的轨道。

(三)特殊原则。乡镇管理的特殊原则是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种因地制宜原则。它是从乡镇管理的特定情境出发的,其解决的中心问题是乡镇管理的实效问题。它属于乡镇管理原则的最低层次。

1.权变原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织应当运用权变理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务实施权变管理。权变管理就是依据环境自变量和管理因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理方式。其主要内容是:

(1)适应环境。作为开放系统的乡镇组织,其管理方式要与组织特定的内外环境相适应,不能生硬地照搬理论上或实践中成功的管理模式。乡镇管理方式要适应乡镇环境,就要“诊断”乡镇组织环境的特点,根据乡镇组织所处环境的特点来确定管理方式。目前,我国乡镇管理环境具有中间性特点,即乡镇经济、社会和文化环境都兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。因此,就现阶段而言,乡镇管理方式必须适应这种非城非乡又亦城亦乡的特点。

(2)动态管理。乡镇管理环境复杂而多变,要求乡镇管理实施动态管理。即深刻把握乡镇管理在复杂多变的条件下和特殊环境中的运行情况,根据乡镇环境变化来寻求最佳的组织设计和管理行为方式,并通过采取有效的协调、控制和反馈手段,保证管理活动沿着既定目标前进。目前,我国乡镇管理在管理技术、方式和方法上存在粗糙、简单、僵化的问题,遇事和处事仍然习惯于运用传统计划经济体制下的一套管理方式,如下文件、定指标、层层包干、签订责任状等。不是说这些具体的管理方式和方法不能用,而是说我们把这些方式方法当成了包治百病的灵丹妙药,而不管环境条件发生了怎样的变化。由于缺乏权变管理的思想和方法,我们经常看到乡镇管理在实践中出现事倍功半的低效现象。因此,乡镇管理的观念、形式、技术、方式和方法,即乡镇管理模式必须根据乡镇组织的外部环境和自身内部条件的具体情况而灵活选用,并随着环境和条件的发展变化而适时地调整和改变。

2.创造性原则。如果说在改革开放前我国乡镇各自所拥有的环境条件大同小异的话,那么,在改革开放后特别是进入21世纪后,各乡镇所面临的具体环境条件的相同或相似性已大大减少。因此,各地都要从各自的环境条件出发,进行管理创新,不能互相照搬乡镇管理经验或做法。其主要内容是:

(1)求实。求实是乡镇管理创造性活动的基础。作为国家管理的基层部分,乡镇管理的首要任务是执行中央的路线、方针、政策和上级的决策、指令,而这些大政方针和决策指令主要是针对全局而定的,带有极强的原则性。因此,乡镇管理就不能机械地、刻板地照抄照搬,必须根据当时当地的具体情况采取适用的管理方法和措施来贯彻执行。由于执行处于决策指令与管理对象之间,属于中间环节,乡镇管理也只有结合自己所处的实际环境,才能把上级决策指令转变为具体的执行活动。

(2)创新。创新是乡镇管理创造性活动的灵魂。由前述可知,乡镇管理承担着实现农村全面建设小康社会的历史重任。要顺利完成这一历史重任,以乡镇政府为核心的乡镇组织就必须提高其管理成效,这在很大程度上取决于其创新的程度如何。乡镇管理的创新主要表现在:第一,乡镇经济和社会发展有新思路;第二,乡镇改革有新突破;第三,乡镇开放有新局面;第四,乡镇管理的各项工作有新举措。

创造性原则对乡镇管理的具体要求是:首先,解放思想,创新观念。摆脱传统观念的束缚,打破习惯性思维的枷锁。其次,深入基层,调查研究。透彻了解乡情、镇情、村情和民情,彻底改变对极其复杂的乡镇环境的极其简单的认识。再次,具有企业家精神,勇于创新。企业家精神就是运用新的方式使用资源,以最大限度地提高政府生产率和效能。最后,要相信和依靠广大农民群众,广泛吸收其智慧和力量,尊重其首创精神。

3.治理原则。作为乡镇管理的主要管理者,乡镇政府应当学会和运用治理理论、方法对乡镇范围内的社会公共事务实行治理。治理理论的基本思想是,主张建立政府与社会、公民合作的公共管理模式,主张各种公共的和私人的机构或部门与政府一起提供公共产品与公共服务。治理原则包括的主要内容是:

(1)合作管理。乡镇管理的主要对象是乡镇区域范围内的社会公共事务,其管理主体除了乡镇政府这一核心管理者之外,还有基层群众组织(如村民委员会、居民委员会、乡镇工会、共青团、妇联等)、事业单位(如文化站、水利站、兽医站等)和农民合作组织(如专业合作社、专业协会、股份合作社等)。乡镇政府要与这些非政府组织通过协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对乡镇公共事务的管理。这种管理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,其管理机制主要不依靠政府的权威,而依靠合作网络的权威。目前,乡镇政府可以在一些特定的领域与有关组织开展合作管理。如,农业产业化经营、乡村道路、卫生防疫、农田水利、环境保护等。

(2)共同服务。为农村公众提供多种服务,满足其多方面的需求,这是乡镇政府义不容辞的责任。但是,为农村公众提供公共服务并不一定要由乡镇政府及其公务员独家亲自提供,可以采取乡镇政府负责、社会与乡镇企业或乡镇政府与民营企业合作提供等多种方式。进入21世纪后,农村市场化取向改革进一步深入,农村经济社会获得新的发展,农村公众对公共服务的需求与日俱增,农村公共服务领域不断延伸,而乡镇政府的公共服务供应能力却增长缓慢,出现强劲的社会公共需求与落后的乡镇政府管理模式之间的矛盾。要解决这一矛盾,就必须打破乡镇政府垄断提供服务的局面,与乡镇企业、社会紧密合作,充分发挥非政府组织在公共服务提供中的作用。如,在文化教育、医疗卫生、公共工程、农业社会化服务等领域,引入市场竞争机制,开展竞争服务。

乡镇公共行政论文例7

一、引言

公共经济学理论认为，政府的职能在于提供公共产品，满足公共需要。按照我国行政区划管理体制，具有层次性的公共产品包括全国性公共产品和地方公共产品，而地方公共产品又包括省、市、县、乡四级公共产品。理论上，各级政府提供各自对应级别的公共产品，然而对于受益范围在横向或纵向上具有交叉性的公共产品，该如何在各级政府间划分职责呢？笔者认为，应该依照效率目标，遵照集权分权理论进行划分。

二、集权分权理论

也就是说，由县级政府统一提供公共产品X可以实现帕累托最优，即集权是有效的。

三、目前运行的县乡财政管理体制

从集权与分权角度出发，可以把县乡财政管理体制划分为四种基本模型：过度分权型、适度分权型、适度集权型、高度集权型。依照集权程度的不同，可以在集权数轴上予以表示，如图1。

各级政府之间的完全分权，就是各级互不相干，各级财政的收支完全挂钩，收多少、支多少，这种体制的结果就是县级政府对乡镇没有管理权利，所以用过度分权的财政包干体制来表示其特征：适度分权型财政管理体制，以分权为主要特征，上级政府具备一定的横向平衡下级财力的调控能力，以分税和准以支付为手段，称之为分税制财政管理体制；适度集权型财政管理体制，是在保持乡镇财政主体地位、财政资金的所有权和使用权、债权债务关系不变的前提下，实行县级财政代管适度集权的财政体制，称之为乡财县管财政管理体制；高度集权型财政管理体制就是乡镇基本没有财政管理权限，财政收支两条线，所组织的财政收入全部上缴县财政，所需的资金由县级部门统一发放，称之为统收统支财政管理体制。

我国改革开放以前，从全国范围来说，各级财政基本上执行的是以统收统支为主要特征的财政管理体制模式，在破除统收统支体制后，上世纪80年代的财政体制以分级包干为主要形式，分税制改革后县乡分税制在发达乡镇与县财政之间逐步健全，取消农业税后，农业县乡的财政困难问题凸现，开始试行乡财县管财政管理体制。总体说来，我国县乡之间运行的财政管理体制是在结合各地经济社会条件下，带有明显的历史遗留痕迹，所以目前运行的具体模式较为复杂，既有分级包干体制与分税制并轨的体制，也有不太健全的分税制体制，还有正在逐渐铺开的乡财县管财政管理体制，同时还存在一些统收统支管理体制。以河北省为例，目前主要实行统收统支、分级包干和不完全分税制三种县乡财政管理体制，所占比例分别为50%、40%和10%。

四、县乡财政管理体制展望

尽管从集权分权理论来说，存在四种基本的县乡财政管理体制，决定哪种模式的效率高低不在于它是集权型的还是分权型的，而是取决于公共产品的生产、提供成本以及消费偏好与成本、各乡镇经济自身的独立性。公众的消费偏好和消费成本决定公共产品的需求函数，而公共产品的生产提供成本决定其供给函数，理论上，在需求函数与供给函数的交汇点实现公共产品的均衡，也就是说，对于某一既定公共产品存在一个最优的集权与分权度。但是，现实情况是某一级政府同时提供多种公共产品，而这些公共产品往往又不局限于同一级公共产品层次，这就使得问题更加复杂，对于某一项公共产品相对应的适度集权，却不适合于另一项公共产品。所以，作者认为，在县级财政确定某乡镇的有效分权度时，更重要的是看该乡镇的经济独立性与成长性，越差的越适合于偏向于集权型财政管理体制模式。

从近年我国县乡行政区划数量变化来看，2000、2003、2005年县级行政区划数量分别为2881、2861、2862个，乡镇级行政区划数量分别为50769、44067、41636个。县级行政区划数量是区域稳定的，而乡镇级行政区划数量趋于递减。应该说近年来的撤乡并镇、精简机构的行政改革效果是明显的，对县乡之间的经济关系来说，有理由认为乡镇的经济体在壮大，所以县乡分税制在县与发达乡镇之间会逐渐完善；另一方面，也正是由于乡镇的独立性不强，才需要撤乡并镇，为进一步提高行政管理效率，维持落后乡镇的基本公共支出，集权趋势势必得到加强，特别是失去农业税收入的农业特征明显的乡镇，乡财县管和统收统支财政管理体制必然有巨大的空间。本文的结论就是，在今后数年内，县乡之间的财政管理体制模式会是多种形式的结合体，县乡分税制、乡财县管和统收统支财政管理体制将是主流模式，而县乡财政体制的集权化特征会更加明朗。

【参考文献】

[1] 许正中、苑广睿、孙国英：财政分权：理论与实践，北京：社会科学文献出版社，2002.9。

[2] 阎坤：中国县乡财政体制研究，北京:经济科学出版社，2006.6。

乡镇公共行政论文例8

一、问题的引出与概念的界定

20世纪七八十年代以来，在经济全球化背景下，西方国家由政府公共财政支出膨胀而引发了经济危机和社会危机，为解决和处理对这些危机，理论界掀起了治理研究的热潮。目前我国正处于体制转轨和社会转型时期，在这个时期出现了很多社会问题，集中体现在城乡之间的差距持续扩大、农村社会稳定形势堪忧、农民上访事件不断，甚至形成了农民与基层政府之间的对立。这些社会问题使得政府特别是乡镇政府社会管理的难度加大，它所面对社会治理困境不容忽视。本文拟从前人研究的基础出发，全面分析我国乡镇政府社会治理能力的现状、问题和改革实践及启示，并进一步提出深化乡镇政府社会治理能力改革的建议。

一般说，社会治理能力是指政府进行社会管理的有效性。具体来说，它是指公众对涉及社会管理的公共物品的需求与政府提供这些公共物品水平之间的持续平衡过程。社会治理也存在广义和狭义之分。广义的社会治理泛指所有与乡镇政治、行政、经济、社会变迁有关的管理体制和变革模式，包括政治上的村民自治或乡镇自治；行政上的乡镇管理机构、体制和方式；经济上的家庭联产承包、乡镇企业和城镇化建设；以及国家与社会(具体就是乡镇政府与农民和农民自治组织)的关系等。狭义的社会治理是指乡镇政府在社会管理中遇到的一系列问题以及体制、机制、方式等各方面的改革与综合，其中关键的问题是乡镇政府能够有效发挥其治理能力。这是因为：首先，这是由我国农村社会管理的范畴决定的。虽然关于农村社会管理的范畴还处在争论之中，但至少包括上述列举的各种社会问题。这些社会问题都可以纳入公共物品的范畴，而政府对公共物品的供给是否满足社会需求就涉及到政府能力的问题，因为能力建设是政府提供高质量公共产品和服务的基础。其次，这是由我国“三农”问题突出的乡村经济和社会发展的现状决定的。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。”

笔者更倾向于在狭义上运用社会治理的概念。因此，从内涵来看，乡镇政府的社会治理能力可以转化为乡镇提供的涉及社会管理等公共物品的能力，而供给的过程即是其能力作用的过程，包括获取要提供的公共物品资源的能力、决定提供何种公共物品和如何分配这些公共物品的整合和配置能力。在这个过程中，当然涉及到乡镇政府职能划分、行政权力运用等问题。

二、我国乡镇政府社会治理能力的现状

(一)乡镇政府公共财政能力较弱

影响乡镇政府治理能力的首要因素是政府的财政能力，分税制改革后，乡镇政府公共财政能力偏弱已经是一个明显的事实。目前我国乡镇政府财权的配置主要源于1994年后实行的分税制财政管理体制。该体制基本划分了中央与地方政府之间的财政职权，同时地方各级政府比照这种方式，形成了地方政府之间包括与基层乡镇政府财政职权的基本配置。中央拥有财政税收的最大权力，而乡镇政府财权空间则被逐级压缩，财权逐层上移。特别是农村税费改革后，使这种状况更加明显。乡镇政府的巨额债务即是一典型的例证，据保守估计，我国县乡两级的债务已经高达5000多亿元，并且每年以200亿元的速度递增。乡镇政府财政能力不足，制约了其资源获取能力，而资源获取能力的强弱影响了乡镇政府公共物品的供给，直接表现在农村生产性公共物品和涉及农村可持续发展的公共物品供给不足或低效供给。

(二)乡镇政府权力虚置，存在授权不足与越权并存

政府能力与行政权力之间存在一定联系，“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”可见，政府能力的强弱与行政权的大小有关。虽然宪法赋予了乡镇政府方方面面的权力，包括领导本乡镇的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教、卫生和计划生育等工作，但实际上这些权力因没有实际的机构载体而被虚置。乡镇政府在形式上设有包括农经站、农机站、水利站、林业站、畜牧站、文化站等名目繁多的机构，然而这些“七站八所”并不为乡镇政府管理，形成对乡镇政府实际上的授权不足。另一方面，在“垂直型体制”的作用下，乡镇政府为完成上级分解的政绩指标，在没有法律明确授予权力的情况下又不得不采取强制性的措施，如计划生育、土地管理、环境保护等执法工作又有明显的越权行为。授权不足与越权并存使得乡镇政府很难有效地整合和配置现有资源，大部分资源被分配到实现政绩指标上，而与社会治理密切联系的公共物品难以提供。

(三)乡镇政府提供公共物品的方式单一，社会治理的有效性不足

目前，农村公共物品大多是由乡镇政府和部门自上而下来决策供给，供给的主体多来自于政府。主要的提供方式是：预算内的包括财政拨款、购买服务等；预算外的包括乡镇企业上缴利润、管理费、乡镇统筹、各种集资、罚没和捐款等。比如农村的主要公共物品义务教育、基本医疗卫生和社会保障、农业水利设施、农业技术推广、农机事业服务等都主要依靠政府的拨款，而预算外供给的公共物品范畴更加广泛，无论预算内还是预算外的供给主体始终是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是计划性的方式，较少采用市场的方式。而治理理论和实践表明，政府并非是公共物品的唯一供给者，在社会公共事务的管理网络中政府与其他社会组织一样，发挥着一定的功能，只是各参与者中“同辈中的长者”，公共物品提供方式要包括市场化、私营化或公私合作等多种模式。当前由于乡镇政府单一的供给方式与农村生产和生活中日益增长的公共物品需求之间存在较大的差距，所以造成了社会治理有效性不足。

三、浙江“强镇扩权”改革的启示

从社会治理能力的现状分析，我国乡镇政府在提供公共物品的资源获取、整合配置和运用能力上都存在缺陷，影响了社会治理的有效性。为了解决上述问题，我国地方政府进行很多有益的探讨和实践。目前在浙江省刚刚推行的“强镇扩权”改革即是其中之一，其做法是直接从影响乡镇政府社会治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在绍兴市进行了改革的试点，2006年又将试点扩展到嘉兴市，2007年浙江省政府下发了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》。这意味着“强镇扩权”在全省范围内展开，改革的主要内容和启示有三个方面。

(一)赋予乡镇政府一定的财政权用以支持其公共物品的自主供给

“强镇扩权”改革的原因之一是乡镇没有独立财权，其税收基本被上级(县、市)抽走，致使乡镇的公共财政无法发挥更大作用。因此，浙江省政府在支持中心镇发展的文件中明确规定将部分财政权力下移，如在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜。绍兴市作出的具体规定是，从2007年起除了上缴中央和省级财政的部分，增收部分不再由县镇两级共享，而是全部返还给乡镇。乡镇财权的扩大，能够促使基层政府将更多的支出应用到公共服务领域内，如嘉善县西塘镇原计划从2005年开始用3年的时间，每年从镇财政拿出420万元解决7个行政村的便民服务区的建设，但因为工程欠债不得不将原计划的每年7个行政村缩减为3个。“强镇扩权”使该镇具有了相当的财力，可以按照原计划实行了。可见，改革初步缓解了乡镇政府财政能力不足的矛盾，从而促进了其自主提供公共物品的积极性。

(二)通过权力下放赋予乡镇政府实际的社会管理权限

“强镇扩权”改革下放了县级政府的经济社会管理权限，主要按照“依法下放、能放则放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。按照创建服务型政府的要求，强化了扩权镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能。权力下放的主要方式是县向乡镇委托授权。例如，为了填补乡镇政府在环保监管上的职能缺位，首先进行改革的绍兴县就通过书面授权的形式。在2006年底县委县政府与钱清镇等5镇签订委托行使管理职能协议书，明确规定了乡镇执法员可“对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议”。也就是说获得授权的乡镇环保执法员只要拿出相关执法证就可对发现的偷排污水行为进行及时处理，而不用再向上级汇报，由县级政府相关部门人员处理。通过委托授权，理顺了乡镇与上级政府的权责关系，解决了其“有权管不了，无权不能管”的问题，化解了乡镇政府权能不符的矛盾。

(三)通过政府与市场的合作，实现多样化的公共物品供给方式

《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》确定了中心镇要加快社会事业发展和基础设施建设，建设和完善“一校(高标准的普通高中或职业高中)、二院(中心卫生院、综合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、体育中心)”等设施，以及“一路(高标准的进镇道路)、二厂(自来水厂和污水处理厂)、三网(自来水供水网、垃圾收集(处理)转运网、通村公交网)”等设施。当然这些公共物品的大量投入仅仅靠乡镇一级政府是难以实现的。因此，改革过程中一些乡镇采取了市场运作的方式，通过走社会化、市场化、多元化道路，鼓励民间资本参与基础设施建设。如诸暨市店口镇采取了BOT方式，由政府企业共同投资建设，当地一家民营企业占投资额的51％，其余49％由店口集体资产经营公司出资，建立起国内第一个乡镇垃圾焚烧场。2006年该镇将一些道路、公交、公共区域广告经营权进行特许拍卖，当年即为政府筹措上千万元建设资金。乡镇政府通过BOT、特许拍卖等形式转变了其提供公共物品的方式，即从原来的行政方式转变为市场方式，提供的主体也由政府单独提供转变为政府与企业的合作，为以后发展成为多样化的公共物品提供方式奠定了基础。

“强镇扩权”改革以下放财权、经济社会管理权限为核心，赋予乡镇政府一定的权力，在一定程度上提升了乡镇政府社会治理能力，改革抓住了我国乡镇政府社会治理能力不足的关键问题，也取得了一定的成效，应该成为我国乡镇改革的可选路径。

四、进一步改革的路径选择

浙江的改革刚刚起步，对存在的一些问题深入研究，并加以解决，改革才能持续下去，实现乡镇政府权责对等、乡镇政府的社会治理能力才会真正得到提升。

(一)深化公共财政制度改革

乡镇政府治理能力不足的原因之一是财政汲取能力不足。这源于我国现有不合理的财政分配制度和转移支付制度，因此仅仅着眼于乡镇政府的财权配置并没有抓住改革的关键问题。在单一制国家，乡镇的财政配置是从属于整个中央与地方的财政制度的，因此要建立合理的公共财政制度，划分中央与地方财权和事权，不仅要明确县级政府对乡镇政府财政支持，而且还要明确市级、省级甚至中央政府对乡镇政府的财政支持，具体的可以从改革现有的转移支付制度人手，进一步加大中央财政性转移支付力度。同时完善转移支付制度，在明确划分各级政府的职责的基础上明确各级政府的支出责任，改变由上到下的转移支付制度，并建立有效的约束和效益评估机制，提高转移支付资金的使用效率。这是乡镇政府具备应有社会治理能力的基础。

(二)建立并完善相应的监督体系

拥有权力就要承担相应的责任与义务，为保证权力的有效合理运用，权力监督就成为关键。随着乡镇政府财政自主能力和经济社会管理权限的增强，就需要建立起完善的监督体系，促使其权力不被滥用，发挥其应有的能力。目前学界比较一致的建议是，对乡镇建立起合理的绩效考核指标体系。乡镇政府的主要职能应该定位在社会管理和公共服务上，所以在绩效考核指标上应该淡化对经济指标的追求，而应该把农民增收、生态环境治理、污水垃圾处理、社会治安、乡风文明、教育文化、科技卫生和规划管理等公共物品供给列入指标内。但这些监督考评的方式还是行政性的，容易滋生长官意志。因此，从长远来看，应该转变上级政府对乡镇政府的监督方式，即从行政性的转向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段进行必要的监督与干预，将乡镇政府的公共服务职能和责任纳入到法治轨道。即以法律的形式规定政府具有提供公共产品与公共服务的法定义务，必须通过合法的行政程序来积极履行公共服务职能，接受来自权力机关、非政府组织和人民群众的监督。

(三)大力培育社会自治力量，发展非政府组织性质的农村经济合作组织

乡镇公共行政论文例9

一、问题的引出与概念的界定

20世纪七八十年代以来，在经济全球化背景下，西方国家由政府公共财政支出膨胀而引发了经济危机和社会危机，为解决和处理对这些危机，理论界掀起了治理研究的热潮。目前我国正处于体制转轨和社会转型时期，在这个时期出现了很多社会问题，集中体现在城乡之间的差距持续扩大、农村社会稳定形势堪忧、农民上访事件不断，甚至形成了农民与基层政府之间的对立。这些社会问题使得政府特别是乡镇政府社会管理的难度加大，它所面对社会治理困境不容忽视。本文拟从前人研究的基础出发，全面分析我国乡镇政府社会治理能力的现状、问题和改革实践及启示，并进一步提出深化乡镇政府社会治理能力改革的建议。

一般说，社会治理能力是指政府进行社会管理的有效性。具体来说，它是指公众对涉及社会管理的公共物品的需求与政府提供这些公共物品水平之间的持续平衡过程。社会治理也存在广义和狭义之分。广义的社会治理泛指所有与乡镇政治、行政、经济、社会变迁有关的管理体制和变革模式，包括政治上的村民自治或乡镇自治；行政上的乡镇管理机构、体制和方式；经济上的家庭联产承包、乡镇企业和城镇化建设；以及国家与社会(具体就是乡镇政府与农民和农民自治组织)的关系等。狭义的社会治理是指乡镇政府在社会管理中遇到的一系列问题以及体制、机制、方式等各方面的改革与综合，其中关键的问题是乡镇政府能够有效发挥其治理能力。这是因为：首先，这是由我国农村社会管理的范畴决定的。虽然关于农村社会管理的范畴还处在争论之中，但至少包括上述列举的各种社会问题。这些社会问题都可以纳入公共物品的范畴，而政府对公共物品的供给是否满足社会需求就涉及到政府能力的问题，因为能力建设是政府提供高质量公共产品和服务的基础。其次，这是由我国“三农”问题突出的乡村经济和社会发展的现状决定的。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。”

笔者更倾向于在狭义上运用社会治理的概念。因此，从内涵来看，乡镇政府的社会治理能力可以转化为乡镇提供的涉及社会管理等公共物品的能力，而供给的过程即是其能力作用的过程，包括获取要提供的公共物品资源的能力、决定提供何种公共物品和如何分配这些公共物品的整合和配置能力。在这个过程中，当然涉及到乡镇政府职能划分、行政权力运用等问题。

二、我国乡镇政府社会治理能力的现状

(一)乡镇政府公共财政能力较弱

影响乡镇政府治理能力的首要因素是政府的财政能力，分税制改革后，乡镇政府公共财政能力偏弱已经是一个明显的事实。目前我国乡镇政府财权的配置主要源于1994年后实行的分税制财政管理体制。该体制基本划分了中央与地方政府之间的财政职权，同时地方各级政府比照这种方式，形成了地方政府之间包括与基层乡镇政府财政职权的基本配置。中央拥有财政税收的最大权力，而乡镇政府财权空间则被逐级压缩，财权逐层上移。特别是农村税费改革后，使这种状况更加明显。乡镇政府的巨额债务即是一典型的例证，据保守估计，我国县乡两级的债务已经高达5000多亿元，并且每年以200亿元的速度递增。乡镇政府财政能力不足，制约了其资源获取能力，而资源获取能力的强弱影响了乡镇政府公共物品的供给，直接表现在农村生产性公共物品和涉及农村可持续发展的公共物品供给不足或低效供给。

(二)乡镇政府权力虚置，存在授权不足与越权并存

政府能力与行政权力之间存在一定联系，“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”可见，政府能力的强弱与行政权的大小有关。虽然宪法赋予了乡镇政府方方面面的权力，包括领导本乡镇的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教、卫生和计划生育等工作，但实际上这些权力因没有实际的机构载体而被虚置。乡镇政府在形式上设有包括农经站、农机站、水利站、林业站、畜牧站、文化站等名目繁多的机构，然而这些“七站八所”并不为乡镇政府管理，形成对乡镇政府实际上的授权不足。另一方面，在“垂直型体制”的作用下，乡镇政府为完成上级分解的政绩指标，在没有法律明确授予权力的情况下又不得不采取强制性的措施，如计划生育、土地管理、环境保护等执法工作又有明显的越权行为。授权不足与越权并存使得乡镇政府很难有效地整合和配置现有资源，大部分资源被分配到实现政绩指标上，而与社会治理密切联系的公共物品难以提供。

(三)乡镇政府提供公共物品的方式单一，社会治理的有效性不足

目前，农村公共物品大多是由乡镇政府和部门自上而下来决策供给，供给的主体多来自于政府。主要的提供方式是：预算内的包括财政拨款、购买服务等；预算外的包括乡镇企业上缴利润、管理费、乡镇统筹、各种集资、罚没和捐款等。比如农村的主要公共物品义务教育、基本医疗卫生和社会保障、农业水利设施、农业技术推广、农机事业服务等都主要依靠政府的拨款，而预算外供给的公共物品范畴更加广泛，无论预算内还是预算外的供给主体始终是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是计划性的方式，较少采用市场的方式。而治理理论和实践表明，政府并非是公共物品的唯一供给者，在社会公共事务的管理网络中政府与其他社会组织一样，发挥着一定的功能，只是各参与者中“同辈中的长者”，公共物品提供方式要包括市场化、私营化或公私合作等多种模式。当前由于乡镇政府单一的供给方式与农村生产和生活中日益增长的公共物品需求之间存在较大的差距，所以造成了社会治理有效性不足。

三、浙江“强镇扩权”改革的启示

从社会治理能力的现状分析，我国乡镇政府在提供公共物品的资源获取、整合配置和运用能力上都存在缺陷，影响了社会治理的有效性。为了解决上述问题，我国地方政府进行很多有益的探讨和实践。目前在浙江省刚刚推行的“强镇扩权”改革即是其中之一，其做法是直接从影响乡镇政府社会治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在绍兴市进行了改革的试点，2006年又将试点扩展到嘉兴市，2007年浙江省政府下发了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》。这意味着“强镇扩权”在全省范围内展开，改革的主要内容和启示有三个方面。(一)赋予乡镇政府一定的财政权用以支持其公共物品的自主供给

“强镇扩权”改革的原因之一是乡镇没有独立财权，其税收基本被上级(县、市)抽走，致使乡镇的公共财政无法发挥更大作用。因此，浙江省政府在支持中心镇发展的文件中明确规定将部分财政权力下移，如在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜。绍兴市作出的具体规定是，从2007年起除了上缴中央和省级财政的部分，增收部分不再由县镇两级共享，而是全部返还给乡镇。乡镇财权的扩大，能够促使基层政府将更多的支出应用到公共服务领域内，如嘉善县西塘镇原计划从2005年开始用3年的时间，每年从镇财政拿出420万元解决7个行政村的便民服务区的建设，但因为工程欠债不得不将原计划的每年7个行政村缩减为3个。“强镇扩权”使该镇具有了相当的财力，可以按照原计划实行了。可见，改革初步缓解了乡镇政府财政能力不足的矛盾，从而促进了其自主提供公共物品的积极性。

(二)通过权力下放赋予乡镇政府实际的社会管理权限

“强镇扩权”改革下放了县级政府的经济社会管理权限，主要按照“依法下放、能放则放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。按照创建服务型政府的要求，强化了扩权镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能。权力下放的主要方式是县向乡镇委托授权。例如，为了填补乡镇政府在环保监管上的职能缺位，首先进行改革的绍兴县就通过书面授权的形式。在2006年底县委县政府与钱清镇等5镇签订委托行使管理职能协议书，明确规定了乡镇执法员可“对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议”。也就是说获得授权的乡镇环保执法员只要拿出相关执法证就可对发现的偷排污水行为进行及时处理，而不用再向上级汇报，由县级政府相关部门人员处理。通过委托授权，理顺了乡镇与上级政府的权责关系，解决了其“有权管不了，无权不能管”的问题，化解了乡镇政府权能不符的矛盾。

(三)通过政府与市场的合作，实现多样化的公共物品供给方式

《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》确定了中心镇要加快社会事业发展和基础设施建设，建设和完善“一校(高标准的普通高中或职业高中)、二院(中心卫生院、综合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、体育中心)”等设施，以及“一路(高标准的进镇道路)、二厂(自来水厂和污水处理厂)、三网(自来水供水网、垃圾收集(处理)转运网、通村公交网)”等设施。当然这些公共物品的大量投入仅仅靠乡镇一级政府是难以实现的。因此，改革过程中一些乡镇采取了市场运作的方式，通过走社会化、市场化、多元化道路，鼓励民间资本参与基础设施建设。如诸暨市店口镇采取了BOT方式，由政府企业共同投资建设，当地一家民营企业占投资额的51％，其余49％由店口集体资产经营公司出资，建立起国内第一个乡镇垃圾焚烧场。2006年该镇将一些道路、公交、公共区域广告经营权进行特许拍卖，当年即为政府筹措上千万元建设资金。乡镇政府通过BOT、特许拍卖等形式转变了其提供公共物品的方式，即从原来的行政方式转变为市场方式，提供的主体也由政府单独提供转变为政府与企业的合作，为以后发展成为多样化的公共物品提供方式奠定了基础。

“强镇扩权”改革以下放财权、经济社会管理权限为核心，赋予乡镇政府一定的权力，在一定程度上提升了乡镇政府社会治理能力，改革抓住了我国乡镇政府社会治理能力不足的关键问题，也取得了一定的成效，应该成为我国乡镇改革的可选路径。

四、进一步改革的路径选择

浙江的改革刚刚起步，对存在的一些问题深入研究，并加以解决，改革才能持续下去，实现乡镇政府权责对等、乡镇政府的社会治理能力才会真正得到提升。

(一)深化公共财政制度改革

乡镇政府治理能力不足的原因之一是财政汲取能力不足。这源于我国现有不合理的财政分配制度和转移支付制度，因此仅仅着眼于乡镇政府的财权配置并没有抓住改革的关键问题。在单一制国家，乡镇的财政配置是从属于整个中央与地方的财政制度的，因此要建立合理的公共财政制度，划分中央与地方财权和事权，不仅要明确县级政府对乡镇政府财政支持，而且还要明确市级、省级甚至中央政府对乡镇政府的财政支持，具体的可以从改革现有的转移支付制度人手，进一步加大中央财政性转移支付力度。同时完善转移支付制度，在明确划分各级政府的职责的基础上明确各级政府的支出责任，改变由上到下的转移支付制度，并建立有效的约束和效益评估机制，提高转移支付资金的使用效率。这是乡镇政府具备应有社会治理能力的基础。

(二)建立并完善相应的监督体系

拥有权力就要承担相应的责任与义务，为保证权力的有效合理运用，权力监督就成为关键。随着乡镇政府财政自主能力和经济社会管理权限的增强，就需要建立起完善的监督体系，促使其权力不被滥用，发挥其应有的能力。目前学界比较一致的建议是，对乡镇建立起合理的绩效考核指标体系。乡镇政府的主要职能应该定位在社会管理和公共服务上，所以在绩效考核指标上应该淡化对经济指标的追求，而应该把农民增收、生态环境治理、污水垃圾处理、社会治安、乡风文明、教育文化、科技卫生和规划管理等公共物品供给列入指标内。但这些监督考评的方式还是行政性的，容易滋生长官意志。因此，从长远来看，应该转变上级政府对乡镇政府的监督方式，即从行政性的转向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段进行必要的监督与干预，将乡镇政府的公共服务职能和责任纳入到法治轨道。即以法律的形式规定政府具有提供公共产品与公共服务的法定义务，必须通过合法的行政程序来积极履行公共服务职能，接受来自权力机关、非政府组织和人民群众的监督。

(三)大力培育社会自治力量，发展非政府组织性质的农村经济合作组织

乡镇公共行政论文例10

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）09-0025-02

中央在农村的各项方针政策主要靠乡镇公务员来贯彻和实施，他们的工作业绩直接影响着乡镇政府的工作目标的实现，这就需要他们有一个积极的工作态度和良好的工作能力，所以健全激励机制也就成为乡镇公务员管理的重要因素。而欠发达乡镇公务员相对于其他公务员工作环境艰苦，工资又较低，因此，如何激发当地公务员的工作热情，使他们投身于社会主义新农村建设的工作中，是加强新农村建设的重要课题。

一、激励机制

“激励机制是指激励主体通过综合运用各种激励手段与激励客体相互作用以实现组织目标的运行规则与工作方式。”[1]激励是能够引导人们最大程度地挖掘其潜能进而去实现组织目标的过程。“哈佛大学的威廉・詹姆士教授在实践中发现，“组织员工一般仅需发挥出20%~30%的个人能力，就能较好地完成组织赋予的任务；但在受到充分激励的情况下，其工作能力却能发挥出80%~90%，其中50%~60%的差距是激励的作用所诱导出来的。”[2]要想达到自我需求与组织目标的相互统一，那么就需要充分激发人的潜能，也就需要适当并且有效的激励，“因为有效的管理和士气来源于对完成项目中绩效优异之人的奖励――这是每个机制的职责。”[3]

二、完善欠发达乡镇公务员激励机制的必要性

（一）农村经济发展的迫切要求

根据我国农村的发展情况，乡镇政府在社会主义新农村建设中起重要的作用。但是欠发达地区乡镇公务员在工作中没有树立服务意识，工作手段上还主要是行政手段，工作方法上以经验为主，缺乏高科技服务手段，所以欠发达地区乡镇公务员队伍的整体素质还有待于提高，总之，新农村建设是欠发达地区的乡镇公务员所面临的一大挑战，落后的工作方法和陈旧的价值观念已经不能适应农村社会经济发展要求，乡镇政府职能顺利转变，落后地区经济的快速发展，关键是要通过适当的激励机制激发乡镇公务员的工作积极性，建立健全激励机制，使他们的工作效率得到提高。

（二）政府提高办事效率及公务员自身发展的需要

1.提高乡镇政府的办事效率。形成一支优秀、高效的公务员队伍是提高乡镇政府效能的关键，因为乡镇公务员的治理能力决定着乡镇政府的整体执政能力。“冰山理论指出，人日常工作中表现出来的能力只是露出水面的冰山一角，而人的潜能如同大部分隐藏在水下的冰山，通常情况下人的潜能几倍于显能。”[4]所以，潜能很重要，但需要充分开发，需要充分激励，只有在被充分合理地开发、激励的基础上，潜能才能显现。激励机制是管理活动的驱动力，激励机制就是为了激发各种内在的潜能提供相应刺激，通过完善有效的激励机制，激发欠发达乡镇公务员的内在潜力与能力，提高其在工作中的积极性，来提高欠发达地区乡镇政府的行政效率。

2.缓解乡镇政府财政紧张的局面。以农业税收收入为主要财政来源的乡镇政府由于农业税的取消使得它们的财政资金大大减少了，乡镇政府由于历史的原因欠下的大笔债务，使他们难以摆脱财政亏空的困境，所以即便有县级财政的转移支付为乡镇政府正常运作提供保障，但是它们的财政资金还是相当有限的，所以如何合理有效地分配现有的、有限的财政资源，成为乡镇政府管理的重点和难点。乡镇政府紧张的财政资源使得激励需求与激励资源的稀缺的矛盾更加突出，若想保证经济落后地区乡镇政府能够高效率地运作，关键在于完善并创新现有的激励机制，把有限的资源用到最有用之处，而且要积极探索新的激励方式、方法与手段，使激励效果得以充分发挥。

三、欠发达乡镇公务员激励机制中存在的主要问题

激励机制是整个公务员队伍管理的重要内容，而欠发达地区乡镇公务员由于其特殊的工作性质更需要有效的激励措施来调动他们的工作积极性，提升组织绩效。然而当前欠发达地区乡镇公务员激励机制还存在以下缺陷：

（一）薪酬激励不足

一个人在满足更高层次的需求之前，一定要先满足其最基本的生存需求，人类满足自身存在需求的前提就是物质。因此，在经济落后乡镇，薪酬激励就成为最基本、最有效的激励手段，薪酬不仅能够满足经济落后乡镇公务员基本的生存需求，同时，薪酬中的绩效工资、职务工资等等，在很大程度上激励公务员争创佳绩。但是，在欠发达乡镇公务员的薪酬分配上存在“平均化”现象，薪酬的差距不大，并没有设置绩效工资，只是按照职务和工作年限确定工资，工作表现和工作绩效都没有与工资、奖金挂钩。在奖金的发放上，只考虑职务高低，并没有考虑每个人的工作状态、具体表现和取得了哪些成绩，没有以奖优罚劣为原则。所以在欠发达地区乡镇公务员的激励机制中缺乏薪酬激励，导致公务员产生懒惰的工作情绪。

（二）激励理念陈旧

激励理念对激励机制的运行目标、激励方式与手段、激励过程都有很大的影响。它对乡镇公务员激励机制的构建起着指导性作用。在欠发达乡镇公务员队伍中，还存在一些资历主义和论资排行的现象和“平均主义大锅饭的思想”，在乡镇公务员管理中还存在许多对激励起反作用的因素，比如，对乡镇公务员的工作考核中，基本上每个人都可以过关，这种情况导致在工作中难以实现优胜劣汰；在工资福利待遇中，每个公务员都有不患寡而患不均心理，他们只要求每个人都有份，“无过便是功”，虽无大错也无功绩。这些传统陈旧的激励理念很大程度上影响了政府为群众服务的质量与水平，而且这种状况也与市场经济发展的要求相背。

（三）缺乏外部竞争激励

在欠发达乡镇，当地村民大多生活还非常困难，许多村民每天都忙着农活，他们没有条件也没有意识去学习文化知识，所以他们的文化素质相对很低，对国家的方针政策、法律法规根本不了解，他们没有意识到政府的职责就是为人民服务。乡镇公务员在行政工作中也不注重让村民参与其中，一方面是因为他们认为村民根本不愿意参与，而且不具备参与治理的能力，另一方面是长期以来管制式的管理模式造成民主意识的缺乏，在这些落后地区实现村民自治还需要很长时间的努力。因此，欠发达地区乡镇政府在提供公共产品和公共服务的过程中处于垄断地位，他们感受不到外部的竞争压力，致使政府在提供公共产品和公共服务上缺乏改进的动力，所以，欠发达地区乡镇政府并没有危机感，也没有主动改变工作态度和提高服务的动力。

四、完善欠发达乡镇公务员激励机制

激励机制缺陷的分析，本文认为应该从以下几个方面进行完善：

（一）重视薪酬激励

当前，我国各地区经济发展不平衡，所以对于乡镇公务员的薪酬，只有根据各个地区的经济发展程度和各行各业的工资、福利待遇情况进行适当调整，才能达到客观公平的原则。公务员的工作也是他们的谋生手段，而对于任何人，生存都是第一位的，所以薪酬激励在所有激励机制中起到基础的作用。

同时，针对经济落后地区的平均主义现象，乡镇政府应该对公务员的德、能、勤、绩、廉进行客观考核，并且在此基础上，严格根据考核的结果决定每一个公务员的绩效工资，打破以往采用的基本上“平均化”的工资制度，虽然以同职同酬和与之配套的年资制为核心的薪酬制度能够保证乡镇公务员队伍的稳定性，但是这种薪酬制度并不能体现出公务员的工作能力与状态。所以应该“规定合理绩效工资在工资总体结构中所占的比例，根据心理学研究成果，绩效工资大致为原工资总额的10%~15%才能发挥较好激励作用[5]。除此之外，还应该改变以往年终奖金的发放仅凭职务定金额的方法，而是应该以每一个公务员的工作表现和工作业绩为评定的基础，进而结合相应的职务来决定薪酬金额，从而使薪酬发挥应有的激励作用。

（二）转变激励理念

像其他人一样，经济落后地区的乡镇公务员也同样有着物质和心理上的诉求，只要这种诉求是正当合法的就是应支持的。所以，我们要转变管理思想，重视乡镇公务员的需求，树立以人为本的激励理念，重视乡镇公务员的需求与自身发展的要求。一个良好的激励机制要首先以人为出发点，首先满足人的需要，重视并实现人的价值，把以人为本的原则落实到各项具体激励措施和过程当中，尊重个人利益和发展需要，营造良好的发展机会，激发每个公务员的工作积极性和创新热情。

（三）引入外部竞争

新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该以协商、对话、公民授权和公民参与的方式来解决问题，而不是单独做出决定。该理论认为使公民权利得以实现的基本手段是公民参与，只有通过这种手段才能使公民与政府有效并且平等地沟通，使政府能够了解公民的价值观，而且公民也能对公共利益具有更深该的认识，使双方可以共同致力于追求公共利益，真正实现民主治理。因此，公务员在服务的过程中，一定要有民主意识，以一种服务的理念来工作，并且要引导村民积极参与到决策当中来，乡镇公务员要以平等的心态和亲切的态度与村民沟通与合作，对他们提出来的要求要及时给予合理的反馈。乡镇政府要通过宣传教育的方式，逐渐提高其村民科学文化水平，并逐渐提高参与意识，促进广大村民通过参与到公共决策当中来共同推动农村经济的发展，逐步引导村民大力发展第三部门，形成竞争力，乡镇政府在公共产品及公共服务供给上不再处于垄断地位，形成多中心供给公共服务和公共产品的局面，使乡镇公务员产生竞争的意识并产生危机感，从而努力提高自身服务的能力和素质，以更高的工作效率为广大村民服务。

参考文献：

[1]齐明山.试论国家公务员激励机制[J].新视野，2000，（1）.

[2]胡迟.利益相关者激励[M].北京：经济管理出版社，2003.