政策管理论文例1

公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。

功能过程理论

功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]

功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。

政治制度理论

政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。

制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。

政治系统理论

政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。

政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。

政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。

公共选择理论

公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。

公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。

交易成本理论

交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。

交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。

管理主义理论

管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。

参考文献：

［1］［美］J．E．安德森：公共决策［M］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。

［2］T.R.Dye,UnderstandingPublicPolicy,N.J.:Prentice-Hall,Inc.,1975,p.18.

［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［M］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。

政策管理论文例2

关键词：政策；法律；相互关系；依法治国

随着社会的进步,以政策为主导的社会调控手段已被政策与法律并存所取代,法治作为现代文明的重要标志之一,已成为不可阻挡的潮流。法治的基本精神是依法治国、法律权威至高无上。因此,在法治社会中,政策与法律作为两种社会调控手段,其地位和作用也发生变化,法治的实施要求调控社会的模式是法律主导型的,这是处理政策与法律之间关系的基本点。在当代社会生活中,政策和法律作为两种社会规范,两种社会调控手段,各自发挥着其独特的作用。两者既存在密切的联系,又存在一定区别。

一、政策与法律的含义与特征

（一）政策的概念与特征

政策是国家为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则。[1]通过制定政策,以确定行动的目的、方针和措施。政策是人类社会发展到一定阶段——阶级社会的产物,具有鲜明的阶级性,是社会上层建筑的重要组成部分。

政策的基本特征：政策作为社会权力和伦理政治的应用,具有以下基本特征:（1）普遍性。政策的普遍性指的是其调整社会关系内容的广泛性。政党政治在现代政治生活中的作用,使得基于社会权力的政策影响力可以渗透到社会生活的各个领域。为方便与法律的比较,我们简单地将社会关系内容分为思想和行为两类。不同的利益要求会产生不同的认识和行为,“如果一个社会不在政治取向上获得最低限度的一致,那么它的良性运作与正常发展便是根本不可能的”。[2]这就是政策对思想的统一与整合的过程。政策对行为的调整则相当广泛,无论是涉己的还是涉他的,都受它指导,这里不再赘述。（2）指导性。政策是社会权力的应用,具有指导性。首先,它表现为内容的原则性与宏观性,较为概括与凝练;其次,它表现为一种号召性与期盼性,明确提倡什么、反对什么;最后,政策的指导性就其效力而言,不具国家强制力,仅是一种社会影响力,它代表的是政党意志而非国家意志,其效力只及于党组和党员,而且这种效力也只是一种纪律约束力,没有法律约束力。违反纪律规定,可受党纪处分,但不受法律制裁(违法除外)。其效力不能自然及于其它组织及党外人士,只能通过民众的信赖来自觉实现。[3]当然,如果某方面的政策经过法定途径上升为国家意志,成为法律,则具有法律效力,这是政策向法律转化的问题。政策能够宏观指导,但相伴而生的则是其微观操作的缺乏,这就为其因人性的多重道德而被善意或恶意歪曲提供了可能,也为人治的随意性提供了可能(如上有政策,下有对策)。（3）灵活性。政策的灵活性是就其环境适应能力而言的。政策最大的优点就是环境适应能力强,易随环境的变化而作相应的调整。其对环境的适应与相关调整有两种情况:一是已有的政策调整关系不适应时展的要求;二是新发现的社会关系还没有相关政策进行调整。在这两种情况下,政策都可能作出较为灵活的反应。与政策的灵活性相伴生的则是其随意性。因缺少应有的规范,政策随意性带来的后果是严重的,建国以来的经历已足以证实这一点。

（二）法律的含义与特征

法律是由一定的物质生活条件所决定的,由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系。其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。[4]

法律的基本特征：法律的基本特征法律作为国家权力及法理政治的应用,其特征相对于政策而言,体现在:（1）普适性。法律的普适性是就其在特定的调整关系下,适用范围的广泛程度而言。“法律面前人人平等”体现了法的正义性追求,各国宪法对这一点都给予了确认。我国宪法明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织,都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”[5]中也明确规定:“党必须在宪法和法律范围内活动。”[6]这说明了法律适用的普遍性,这种普遍性体现了司法适用性,而党的政策如果没有上升为国家法律,则不具司法适用性,这也是我们依法治国的起点。(2)规范性。法律的规范性是法律区别于政策的最主要特征。首先,表现为内容规定的具体性,对权利与义务,法律都进行了相对详尽的说明;其次,表现为程序的规定性,它对现实生活的意义在于,无论是制定政策还是制定法律,都有必要加以程序上的规定;最后,也是规范性最具实质性意义的,无论是内容还是程序的规定,都以国家强制力保证实施,违法行为由国家专门机关依法追究法律责任。法律的规范性有其范围,它对思想意识及私领域行为则无能为力,譬如不能用法律手段强行统一人们的思想与信仰。(3)稳定性。法律的稳定性是基于法律“保守性及侧重过去的特点,保证了某种程度的连续性、可预见性”。[7]法律的稳定性主要侧重社会影响和社会秩序方面,如果法律朝令夕改,就会影响它作为行为参照座标的权威性,丧失了权威地位,也就丧失了人们对法律的认同感,没有了认同感,也就意味着法律的无效。当然,这种稳定也是一种相对稳定,法律必须随环境的变化而调整,且这种调整必须依法定程序去办,这也是保证其权威性与严肃性的必要前提。法律的规范性与稳定性又产生了相关的“时滞”性与僵化性,柏拉图在其政治作品中对法律观点所表达的反感,就植根于法律的规范性特性。

二、政策与法律的区别

政策与法律作为两种不同的社会政治现象,虽然存在着密切的联系,但在制定主体和程序、表现形式、调整和适用范围以及稳定性等方面,都有各自的特点。具体而言,它们的区别表现在以下几个方面。（1）意志属性不同。法律是由国家机关依照法定职权和法定程序加以制定的,它是国家意志和公共意志,是全体公民之间的契约性文件。而政策有所不同,党的政策是党的领导机关依规定的程序制定的,是全党意志的集中,不具有国家意志的属性。（2）规范形式不同。法律必须具有高度的明确性,每一部法典或单行法律和法规,都必须以规则为主,而不能仅限于原则性的规定,否则就难以对权利义务关系加以有效的调整。而政策则不同,有些政策文件主要或完全由原则性规定组成,只规定行为方向而不规定具体的行为规则。（3）实施方式不同。法律具有鲜明的强制性和惩罚性,它依靠其强制力使人们普遍遵从。政策不一定都以强制力为后盾,政党的政策主要靠宣传教育、劝导,靠人民对政策的信任、支持而贯彻执行,虽然国家的政策具有一定的强制力,但这种强制力较弱,政府对违反政策的人只能通过行政手段予以处分。（4）稳定程度不同。法律一般是对试行和检验为正确的政策定型化,具有较强的稳定性。政策则要适应社会发展的需要,及时解决新出现的社会现象和社会问题,相对于法律而言,政策灵活多变,稳定性不强。

三、政策与法律的一致性

政策与法律在本质上的一致性,集中表现在它们都是以统治阶级的政治权利为基础,服务于政治权利的要求,实现维护、巩固阶级统治的目的。这种一致性决定了它们的关系极为密切,二者相互影响、相互作用。具体而言:⑴功能的共同性。政策和法律都是国家进行社会管理的工具和手段,共同调整、控制和规范社会关系。政策与法律在社会调控上具有同样性质的功能。国家通过颁布法律对社会生活的各个方面进行规范,同样,国家也通过实施政策对社会生活进行调节和管理。政策和法律共同构成了社会管理的手段。⑵内容的一致性。在我国,作为国家的基本政策的国家的大政方针,它往往体现在宪法和法律之中,具有明显的法律效力,是宪法和法律的核心内容,因此,国家政策往往成为法律的指导原则或法律本身。同样,中国共产党是我国的执政党,党的政策(除了党务方面)一般都通过一定的法律程序上升为国家和政府的政策,它不仅对我国法律的制定和执行具有指导作用,这些政策在实践中成熟之后大都上升为法律,因此,党的政策和国家政策之间具有一致性,政策与法律之间在内容上也具有一致性。⑶适用的互补性。政策与法律虽然在功能的性质上相同,但是二者的适用范围并不完全相同,只在自己所调整的社会关系的领域内发生作用。政策比法律调整的社会关系更加广泛,社会生活的各个方面都受政策的调整和规范,而法律则并不可能深入社会生活的各个方面,比如宗教、道德、民族等领域的许多问题就只能适用政策调整,而不能用法律进行硬性约束。

四、对当前重政策、轻法律现象的分析

从理论上看,政策和法律应有一致性,政策和法律对国家管理具有同等重要性和必要性。但是理论设计的完美不能取代规定,法律和政策在具体运作中,常常出现重政策、轻法律的理论与实践相脱离的现象。

以“乱收费”为例,某地工商局、文化局、公安局、物价局以及街道办事处等共14个部门和单位,一年仅向一个娱乐场所所收取各种费用达26项,累计收费19885.5元,而每个娱乐场所每年上缴税收仅5000～6000元,税费之比为1:3.31,国家税收仅占各项收费1/3。税收被收费挤占,大量国家财政资金也就被“小金库”侵吞。

我们对该案进行一下分析,关于“收费”问题,虽然我国目前尚无统一的收费管理法,但一些基本法律原则是有的,如:保证国家财政统一,减轻国家财政困难;依法管理,合理收费,不侵犯公司、法人和其他组织合法权益等。而“乱收费”行为一般是根据地方政府和部门在利益驱动下擅自制定的政策性文件作出的,这些文件违反上述法律原则,严重干扰了依法治税工作,破坏了国家财税体制。这种法律不如政策的局面,是多种因素长期综合作用的结果。

（一）传统的思维惯性造成了重政策轻法律的现象。政策在我国享有历史性的威望。在革命战争年代,在打破、废除旧制度束缚时,不可能一下子从整体上建立起新的法律制度,主要靠政策办事,政策替代了法律的作用。在建国后长期处于法制不完备,靠政策办事的状况。直到80年代初,我国基本以人治为主,党和政府的政策仍然是活跃于政治、经济、文化、教育等各个领域中,这种状况造成了人们根深蒂固的政策意识。传统计划经济下的政策思想也就一直遮掩在法律之上,法律始终无法跳出政策的泥沼,人们也习惯于以政策的思维思考法律问题,执行法律规定。“当法律‘形同虚设’时,法治必然会被人治所替代,法治精神亦无法转换为中华民族的整体精神。”正是由于这种社会环境,塑成了民众固定的惯性的行为准则、思维方式和价值取向,过分热衷于政策而对法律却较为漠视。在此情况下,如果政策违背法治原则,偏离“法”的运动轨迹,造成的损失是十分巨大的。坚持政策治国,最终要导致政策误国,我们在这方面已有太多的历史教训。

(二)制度上缺乏权力制衡机制。政策与法律的矛盾,其实质上是权与法的斗争。权力具有腐败的趋势,需要法律加以制约,通过法律来防止和制约权力滥用,否则就会失控、滥用、自我膨胀。现代法学的方法论和价值观体现为控权与平衡理论。平衡是控权的目标,控权是实现平衡的手段。通过控权与平衡机制来防范和控制权力滥用,合理分配社会权利,达到利益的平衡点。由于当前我国权力制衡机制不完善,各种法律形式的“控权”色彩淡薄。实体法主要是合理配置权力与权利,以权利抗衡权力的主导法律形式,但现实中,法律注重约束权利胜过制约权力,职权与职责脱节,有关法律责任规定模糊,力度不够。程序法则主要体现公正与效率,是对权利滥用的限制,其社会权利分配直接体现控权与平衡的精神。出于监督机制不完善,缺乏监控的权力往往是腐败滋生的温床。同时权力远离法律的约束,极易在权力保护下出台一些违反规则和原则的政策,从而导致政策优于法律的现象。

（三）法律本身的缺乏需要政策的优势弥补是现实的原因。法律本身的缺陷表现在两个方面:一是,法律调整对象的范围是有限的。事实上“在中国的法律制度内,存在并活跃着一大堆具有各种名号的不称为法律的法律。”比如道德、政策、习惯等,它们不具备法律规则的形式,却在法律无法调整的社会领域,发挥着实际指引、评价、约束等法的功能。在另一方面,法律规则具有滞后性的特点,社会是发展变化的,法律制定的同时,也就意味着它已经过时,开始与现实脱节。即使经过修补也不能改变其滞后的趋势。因而,法律需要其他灵活有效的社会规范补充和协调。

政策有较强的针对性和灵活性,可以弥补法律调整的不足。在不与法治原则相抵触时,及时制定相关的政策,来弥补法律调整的不足。在制定政策来弥补法律的缺陷,就应该有法定依据,至少在法治原则的指导下,按法定程序作出。但在现实中,人为地夸大了法律缺陷和政策优势,他们借口现行法律规则抽象、不易操作执行,制定了许多实施意见、办法等。名为贯彻落实规则内容,实为揽权争利,可以完全凭个人好恶行事,而无视法治要求,这也人为造成了重政策轻法律的现象。

五、正确处理政策与法律关系的对策建议

当前重政策轻法律的现象,反映出政府官员法治观念淡薄,人治影响仍存在,计划经济的传统仍然发挥不良的影响。同时,它也是权力腐败的源泉之一,政府权力回避司法审查,攫取利益,无视法律要求。改变这一局面,主要从两个方面着手。

(一)加强法律建设,通过高质量的法律来压倒政策优势。首先,注重完善立法。要从提高立法质量上下功夫,不能仅仅只是依靠增加立法数量。要抛开“先以政策积累经验,后以法律推行”的旧的立法思想,尽快使社会各个领域都有法可依。在立法技术上要注意明确、简洁、逻辑严密、便于操作和执行。其次,要注意加强诉讼程序法的制定。“历史上法制的实质性进步往往是通过程序体系的发达和合理化才落实的。”从诉讼程序方面保证实体法的正确实施,保证实体权利、义务的实现。严格惩处违法行为,强化公民法律意识。特别是通过程序控制来保障行政权合法、正确行使,使行政权力运作程序化、规范化,防止滥用行政权力制定政策的现象出现。最后,保证司法独立。落实法院的宪法地位,严格执法,把司法审查作为监控行政权力运作的重要手段。“对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。”保证法院依法独立行使审判权,使司法独立于行政系统,才能充分发挥法律对行政机关政策制定的监督作用,真正实现依法治国。

(二)对政策运作进行规范,使政策的制定和执行更加科学化、民主化、合法化。在法治体系中,政策与法律间的矛盾是客观存在的,我们不应回避这一事实。我们应着力于在政策制定与执行时,有意识减除其对抗色彩,使政策主动支持与配合法律,在法治原则的指导下健康运作。法律也可以从不良政策的危害中吸取教训,加强法律建设的步骤,促进法律体系更新与完善。从而使政策与法律得以良性互动,加快“法治”进程。另一方面,要注重规范政策制定与执行,使之既合法又合理。“法治意味着政府的全部行为必须有规则依据,必须有法律授权。”政府制定政策必须有规则依据并限于法律授权范围内。对于同一问题,如果已有法律的规定,就不必制定政策来重复调节,除非它是为落实法律的。法治与权力的监督和制约密切联系,政策的制定和执行行为都要受到立法、行政、司法的监督以及社会监督,从而确保政策不违反规则,不侵犯人民的合法权益。总之,要辩证地认识和处理法律与政策的关系,既不能把二者简单等同,又不能将二者完全割裂、对立起来。在处理两者实践上的矛盾,我们既要坚持依法办事,维护法律的稳定性和权威性,又要依据新的政策精神适时地修订法律,最终使二者在内容和原则上达成协调一致,相辅相成。

综上所述，党的政策和国家法律，都是建设有中国特色的社会主义的根本保证，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。我们要做到把执行党的政策和遵守我国法律二者有机地结合起来，既要坚持依法办事，维护法律的稳定性和权威性，又要依据新的政策精神适时修订法律，确保有中国特色的社会主义沿着民主与法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十六大精神得到全面地贯彻落实。

参考文献目录

[1]张金马：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年版。

[2]严强，张风阳，温晋锋：《宏观政治经济学》，南京大学出版社，1998年版。

[3]孙国华：《法律学》，中国人民大学出版社，1999年版。

[4]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社，1993年版。

政策管理论文例3

但随着近代社会科学的发展，人们越来越感觉到社会科学要健康发展必须拥有自己的一套完整的方法论。本文所要探讨的正是这一种被认为是自然科学专利的科学逻辑，在社会科学领域中依然是可以生根发芽的，并且是必不可少的。

二、行政决策中应用科学逻辑的必要性

决策就是决策主体根据自己所处的条件和环境在多个可能中的行动方案中选择一个符合自己偏好的行动方案的过程。它是研究决策的一般规律并借以指导人们实施合理决策的一门科学。所以决策应该是一门社会科学。又因为决策并非如其他实验科学一样具有“可观性”，因此，决策又是人们的一项高级的思维活动。人们的这项思维活动既要考虑到以前的经验事实，又要注重当前的社会环境，还要对将来可能产生的影响有一个基本的预见。尤其政府行为的行政决策，更是关乎广大人民群众的切身利益，因此行政决策必须是科学的，必须是一个合乎逻辑思维方式的过程，必须是要照顾广大人民群众意愿的。这样，科学逻辑便可以在行政决策中发挥重要作用。

从另一个角度来看，所谓的逻辑思维方式，是指逻辑思维形式、规律和方法之间相互作用所形成的用于指导人类认识和改造世界的思维方式。它具体包含知识、经验、问题情景和对事物结果的推测等因素的参与。而行政决策的本身就是一个从经验到现实，再到未来的分析与综合过程，可见，行政决策的过程必然也是一个逻辑思维的过程。

三、科学逻辑要求行政决策程序化与非程序化相结合

程序化决策是指反复出现的，具有一定结构且可以通过一定的程序加以解决的决策。因为科学逻辑是一门关于思维的科学，人类思维活动是应该遵循一定规律的。这种理性的形式要求行政决策过程也必须遵循一定的程序，在这个程序中准确运行，从而得出合理的决策。

比如在日常的行政活动中，一些或者有大部分都是操作中可以反复的（如：政府年度总结报告、政府官员换届选举、一般职位的聘任等）这些行政行为的决策就应该按照一定的程序进行，并且根据各方面的数据资料作出精确合理的安排。这样才能够避免行政决策中产生不必要的偏差，进而符合逻辑的理性要求。

然而，另一方面，由于行政决策所面临的是一个复杂的、变动不居的信息社会，对信息的分析和处理仅仅用程序化的方式是远远不够的。尤其是在突发性事件中，必须迅速作出决策的时候，就不可能根据原有的一系列程序进行决策了。比如在98年长江大洪灾中，在每一次紧急情况下，我们党和政府的决策层就充分表现出其决策的智慧，设想在当时的情况下，如果再循规蹈矩的按照一般的程序化决策进行，那么人民的生命和财产必将受到更大的损失。

非程序化决策是指结构性不好，非重复出现的，而且通常是必要重要的决策。因此决策中出现了一些新的问题时，也就是在以前决策中从没遇到过的问题时，打破程序化也是十分必要的，这样的行政决策才更具有弹性，更具有灵活性和创造性。比如在十一届三中全会中，邓小平等中央领导作出了改革开放的重大决策，这样的决策具有划时代的意义，是一项前所未有的、创造性的重大决策，因此，这也不可能通过十分程序化的过程来决定，而只能够“摸石头过河”。否则，一切都那么循规蹈矩就只会“贻误战机”。

从这个意义上来讲，行政决策的程序化的打破非但没有违反科学逻辑的理性，相反地，这样才是逻辑理性的重要体现。因为科学的思维既要求人们按照一定的规律办事，也要求人们充分发挥自己的主观创造性，不做规律的奴隶。

四、科学逻辑要求行政决策放弃最优化而争取满意性原则

人们都知道，在大多数重要的行政决策中，有绝大部分都是不确定性的决策。这主要是由以下几方面造成的：首先，行政决策要求有充分的信息，而对许多问题尤其是突发性问题或新出现的问题时，决策对象的信息往往是不完全的，甚至有些信息是错误的；其次，行政决策是一个集体决策而不是个人决策的过程，这样决策者之间就有一定的互动关系，这种互动关系也不可能是绝对协调的。因此，基于以上种种原因，最优化的决策是永远也不可能达到的。在决策的实践中，行政决策一定是在一种不确定的状态下进行的，如果我们等到了接近于最优化决策之后才作出决策，那么我们永远也不可能作出一项决策。

我们党和政府在历史上有过太多这样的失误。比如在50、60年代提出的“超英赶美”政策、“跑步进入社会主义”、“人有多大胆地有多大产”……这种种行政决策都是在盲目地追求所谓的最优化。在这种行政决策中尤其是关乎国家大政方针上，一味追求“最优化”是不合乎实际的。因此，我们的行政决策只能坚持相对满意的决策原则。

五、行政决策中非逻辑——直觉、情感因素的应用

尽管，严格按照科学的思维方式进行行政决策可以减少失误，达到精确，但是，决策毕竟是人的行动，人并不是按照机器那样规律地运行、规律地产生的。因此，行政决策过程中，人的主观因素是不可忽视的。“我们认为在行政决策科学化的道路上，对于人际互动和情景定义的困难，文化背景和价值选择等诸多因素所造成的行政决策过程中，偏好的整合必须要加强。同时实际生活中的决策活动又对行政决策的偏好整合手段以来增多。特别是当前我国国家公共行政部门和利益集团的领导群体决策出现种种失误，都与偏好没有提高到交好的整合有一定的关系。因此，从行为决策论和心理决策论角度，通过对行政决策过程中的偏好整合研究，去回避行政决策中的风险显得十分重要。”

按马克斯·韦伯的行为类型，人们的现实行动可以分为四中类型：价值合理的行为，目标合理的行为，传统的行为，情感的行为。前两种是理性的行为，后两种是情感的行为。就决策的行为来说，一般都是理性的行为，然而理性的人们在决策过程中，由于其活动本身的非人格因素和利益关系，导致人们的非理性化倾向，使得感情行动也出现在决策过程中。

合理性成为人们追求的目标，但是在合理欲望指导下创造出的各种行政决策支持系统并不能完全解决现实生活中的问题。在行政决策中，情感的人和理性的人交织在一起，既给决策埋下了风险，又为我们研究决策科学，进行风险防御留下了空间。因此，行政决策中，我们应该充分发挥人的“非逻辑因素”的积极作用，发挥人作为一种“会思维的动物”的优势，使得行政决策更加优化可行。同时又应该防止人在决策过程中过度夸大主观情感因素，虽然主观的直觉与情感因素是能够触发创新的源泉，但是，客观的环境依然是不可忽视的。

但是，从另一方面来说，行政决策中的直觉、情感因素虽然是触发决策者创新灵感的一个源泉，而由于个人利益的诱惑，这又会成为行政决策不公正的祸首。所以，直觉、情感因素的应用就应该在一定科学的机制指导下进行。因此，从更高的层次看来，这种非逻辑因素的应用又必须是在一个更大的逻辑范围内进行

六、行政决策中决策者错觉的产生与避免

行政决策中的错觉是指一种认识的偏差，又可称之为认识的偏误。偏误不同与错误，它是人们不自觉产生的，如同人们看东西时会产生错觉一样。但是，这种错觉的存在却很可能给行政决策带来不可估量的损失。

行政决策中认识的偏误造成决策者产生错觉的原因有多种，按照行政决策的过程来划分可以分为：信息获取阶段的认知偏差；信息加工阶段的认知偏差；信息输出阶段的认知偏差；信息反馈阶段的认知偏差。下面我们以一些具体的历史事件来说明。

在50年代末，我国广大农村兴起了“浮夸风”的热潮，当时曾经出现过“亩产13万斤”的超历史记录，“人有多大胆，地有多大产”等一些荒唐的口号随处可见。分析这种历史现象我们可以发觉，这首先是行政决策者在信息加工上出现了认知偏误，因为国外资本主义的亩产量都很高，而社会主义比资本主义优越，所以生产力一定比资本主义高。于是，就在行政决策中指定了一些不合实际的行政目标。在信息输出中又出现了“如意算盘”的错觉，感到事情会按照自己的意愿出现，并且认为未来的一切都已经掌握在自己的手中，就强烈要求人们按质按量完成。而另一方面，广大人民在“革命热情”的鼓舞下，“积极响应党的号召”，于是，就在信息的反馈中造成了行政决策者的错觉，认为这样的行政目标真正实现了，吸收了这一信息，进而又在下一步的行政决策中提出更高的指标。这样的恶性循环就导致了当年许许多多荒谬和悲惨的事件发生。回顾这一历史，我们应该得到深刻而沉痛的教训。行政决策的“错觉”一定要尽量克服，尽管由于客观的原因，我们不可能绝对避免“错觉”的产生，但是只要决策者稍加注意，像“浮夸风”、“”（错觉：阶级矛盾已经上升为重要矛盾）这样的行政决策是绝对不可能出现的。

具体地，本文认为可以从下面几方面着手：

1、信息获取的渠道要开阔。这要求实行决策民主化，广开言路，利用群众雪亮的眼睛去发现和纠正行政决策中的偏误。

2、信息加工要透明化、科学化。这主要是克服以前的“黑箱操作”，决策要在广大人民的视野之下进行，尤其是关乎人民利益的决策，要让人民知道这个决策是怎样出来的，到底是否符合人民群众的利益；另一方面，是引进现代的科学技术，如计算机的使用、GDSS决策系统的引进，这样可以提高决策的科学性、精确性，减少技术上的失误。

政策管理论文例4

论文摘要:环境税是解决环境问题的一种重要的经济手段。我国现行环境税费制度存在诸多弊端,未体现资源环境的稀缺性和价值性,难以达到预防污染、保护资源的目的。为有效发挥环境税的调节作用,需要以生态理念为基础,体现可持续发展的思想,以环境友好的方式来设计我国的环境税法律制度,依法确定环境税税种、税率、纳税人、征收征管规程和优惠政策等。

当前,人类环境正遭受日益严重的破坏和威胁———气候变暖、大气污染、资源枯竭等。从经济学上讲,环境污染是市场经济体制下外部不经济的典型表现,为了克服这一市场机制的缺陷,西方主要发达国家开始求助于环境税,希望通过税收手段达到保护环境资源的目的。现代法治社会中,我国已明确规定了税收法定主义的原则。环境税作为集政策性、技术性、经济性以及法律性于一体的强制性手段,也需要以法律的形式固定下来。目前专家学者们从经济角度对环境税的研究已经很多,但是如何通过法律来构建和保障环境税收体系却研究甚少。本文将对环境税法律制度作以粗浅的探讨。

一、构建我国环境税法律制度的政策性基础

1992年联合国环境与发展大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》曾呼吁:“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”,“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点,国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”许多经济发达国家据此先后建立起有关防止污染,保护生态环境的专门性税法[2]。我国在《环境与发展十大对策》中指出:“各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境的目的”;《中国21世纪议程》在建立社会主义市场经济体制,充分运用经济手段,促进保护资源和环境,实现资源的可持续利用的战略中指出:“按照资源有偿使用的原则,国家将着手研究制定自然资源开发利用补偿收费政策和环境税收政策。”虽然我国还没有专门的环境税,但是,根据这些政策性要求,已在相关税种中规定了一定的环保税收措施。

如今我国已是世界贸易组织的正式成员国,遵循世界贸易组织协议和规则的要求完善国内的法律制度是我国必须履行的一项国际义务。根据《GATT》第2条的规定,缔约方可以在国民待遇的基础上,按照自己的环境计划自行决定对进出口产品征收各种旨在保护环境和资源的税收。目前许多发达国家已有专门的环境税,而我国在此却是空白。结果可能会导致那些易于造成环境污染的外国产品轻易进入我国,而我国企业的产品进人别国时则会面临征收环境税的境遇,这对我国非常不利[3]。为遵循世界贸易组织协议和规则,也为保护我国的生态环境以及企业利益,环境税立法应提到日程上来。对此,我国在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中作出了相应的规定。如:“推行有利于环境保护的经济政策”;“建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系”;“运用市场机制推进污染治理”;“经济综合和有关主管部门要制定有利于环境保护的财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策”等。这表明,我国也十分重视环境税等经济手段在保护生态环境中的重要功能。

“政策与法律的制定和执行是一个连续体,而不是两个孤立的阶段。政策发展后,法律即应随后而至,法律法规是政策在制定实施并取得良好效果后的归宿。”这些政策性的要求为构建我国的环境税法律制度提供了支持。

二、我国环境税费制度的问题分析

我国现行的税制中,涉及环境保护内容的措施散见于某些税种的规定中,包括资源税、消费税、城建税、车辆使用税、固定资产投资方向税、关税等。如:在消费税中将对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围,并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率;在企业所得税中规定了保护环境、治理污染的奖励措施,例如《关于企业所得税若干优惠政策的通知》规定,企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的,可在五年内减征或免征所得税。这些规定的确起到了改善环境的作用,但是,税收手段在环保中的效用性却没有很好地体现出来。

究其根本原因,是在我国还没有形成专门的、独立的环境税,专门的、独立的环境税是应该体现环境价值的,是以环境保护为直接目的的。环境资源的效用性和稀缺性决定了环境的价值性,而进入市场交易则是其价值得以实现的社会基础。同时,环境资源又具有公共性,单凭市场机制不可能使公共物品的生产和利用达到社会所需要的最佳状态,低成本甚至无须成本的自由取用方式必然驱使市场主体基于自身利益的最大化而尽可能多地占用资源,同时又肆无忌惮地向环境排污,这就需要国家公权力的介入,通过税收杠杆的调节作用,对污染环境的行为和自然资源的市场流动及合理配置进行干预。因而,环境税体现的应该是环境的价值。可是,现行涉及环保内容的税种并不是以环境价值为基础的。以消费税为例,它的设立主要为调节消费结构,抑制超前消费需求的,不是直接以环境保护为目的的,相关税率(税额)在最初确定时并未充分考虑到这些产品的消费所产生的环境外部成本。因此它没有把容易给环境造成污染的消费品纳入征税范围,如煤炭和其他一些大气污染源等。这就决定了我国当前的税收政策不可能像国外直接以环保为目的的环境税那样,在控制环境污染、保护自然资源方面取得显著的效果,它只能对环境保护起到微弱的补充性的作用。

除了含有环保内容的相关税制外,我国还将收取排污费作为控制污染的主要经济调节手段。我国《环保法》规定“超过国家规定的标准排放污染物,要按照排放污染物的数量和浓度,根据规定收取排污费”;“征收的超标排污费必须用于污染的防治,不得挪作他用”。一方面,对排污活动收费必然加大排污者的财务负担,从而促使排污者为减少排污费开支而减少排污,另一方面,收取的排污费可以用来治理污染。这似乎起到了有效防治污染的作用。但是,换个角度考虑,排污收费制度实际上是承认了污染的不可避免,并让污染者以“付费”的形式取得了污染环境的合法身份,使得排污者心安理得地认为是花钱买污染,而不采取其他预防性措施控制污染。这是建立在“污染不可避免”的认识基础之上,采取“命令—控制”模式治理污染的模式,是典型的“末端控制”思想的体现。而环境税是基于庇古的“外部效应内部理论”,使企业承担环境污染造成的外部成本,促使企业改变生产方式,预防污染的产生。显然,排污收费制度与环境税的精神是相悖的。那么,我国就应加快环境“费改税”步伐,通过立法的方式开征专门的环境税,以充分发挥税收在环境保护中的调节作用。

三、环境税法律制度之构建

一些发达国家都将税收等经济手段作为保护环境的一项重要措施,将环境税引入其税收体系。经过不断的发展,已由分散的、个别的环境税发展为比较完善的环境税收制度体系,并且被广为运用,效果良好。实施比较成功的有美国、荷兰等国家。如美国通过其完善的环保立法,形成了一套相对完备的环境税收政策体系,其环境税大致有十类,即氯氟烃税、形成“超级基金”的税收、形成漏油责任基金的税收、形成地下储藏罐泄漏基金的税收、形成废弃矿井再利用基金的税收、对空气污染课征的税收、开采税、高耗油车税、煤炭税、环境收费,此外,美国联邦和州法律中还规定了环境税收优惠政策;荷兰政府为了控制污染、保护环境,同时也为了筹集环保资金,推行了各项环境税收政策,其税种主要包括燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税等,环境税的收入主要用于环保支出,由荷兰环境部来负担掌握,实行专款专用。

根据控制污染、保护自然资源的现实需要,借鉴国外环境税制度的成功经验,并结合我国目前的税收制度和税制改革的趋势,对我国环境税法律制度作如下构想。

(一)环境税法律制度的基本原则

1.以生态理念为基础

税收活动是国家参与社会产品分配和再分配的重要手段,税收收入是国家财政收入的主要来源。因此传统的税法更多关注的是税收对经济增长和财政收入的作用。以保护环境为目的的环境税则是要在维持生态系统平衡的基础上促进经济发展。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中讲到“倡导生态文明”,“强化环境法治”。这就要求我们构建环境税法律制度时,不能仅考虑到经济发展,“而更应该关注人们赖以生存的生态自然环境,牢固树立环境本位的思想”,“从生态利益的角度”出发来建立有利于环境和资源的合理的税收结构。正如国外正在进行的以保护生态环境为理念的环境税收改革那样,把税收负担“从经济产品转移到环境破坏方面”;“从有益于社会经济发展方面,如就业、投资等,转移到那些不利于社会经济发展方面,如污染、资源耗竭和浪费等”。从而构建一种以生态理念为基础、体现环境价值的环境税法律制度。

2.体现可持续发展战略

目前,包括我国在内的许多国家都将可持续发展作为其制定政策、法律的指导思想和基本原则。可持续发展是经济社会发展与环境保护协调发展的理论,其实质是要求“经济的持续发展既不能忽视环境的制约因素,更不能建立在破坏自然资源的基础上”,“在发展中落实保护,在保护中促进发展,实现可持续的科学发展”。可持续发展战略的推行需要有完善的法律制度作为保障,因为“制度是一个社会中的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们相互关系而设定的一些制约”。环境税是要通过税收制约破坏环境资源的行为,是实现可持续发展的途径之一。因而环境税法律制度在税种的设置和纳税环节的选择、税率的设计,以及环境税收的专款专用和补偿等方面,要符合可持续发展的思想,使环境税能为可持续发展的实现发挥引导作用。

3.以环境友好的方式调整税制

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出建设“环境友好型社会”,实现人与自然的和谐相处,经济发展与环境保护的互惠共赢。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再一次提出“环境友好型社会”。《纲要》的这一规定将对我国的国民经济和社会发展规划的制定和实施产生良好的影响,推进环境法制向环境友好:型方向发展。环境税法律制度也需要在生态文明理念下,体现人类对环境的“友好”,以一种“环境友好”的方式调整环境税制。例如对一些容易造成污染的产品和行为征税,从而降低污染、减少资源使用量,使生态环境得到改善。

(二)环境税法律制度的内容

1.税种

基于我国还没有专门的环境税,在税种的设计上,应立足于开征各种环境税(主要是对污染物和污染行为征收污染税,对自然资源的开发、利用征收资源税),同时从保护环境的角度出发,完善现有的与环境保护有关的相关税种。

(1)污染税。污染税是根据污染物排放量或有污染的产品的数量征收的一种税。它主要是调节污染行为,控制污染物的产生,是一种最能体现环境税本质的税种。具体的内容包括:对废气排放征收的二氧化碳税、二氧化硫税,对废水排放课征的水污染税,对垃圾排放课征的垃圾税。二氧化碳税是根据油、煤炭、天然气、液化石油等燃料中的含碳量而征收的一种税目,目的是抑制产生二氧化碳的燃料的使用,促使释放二氧化碳的企业改变生产工艺和流程,采用清洁生产方式。二氧化硫税是对排放到空气中的二氧化硫污染物征收的一种税,是为了督促生产者采用污染控制措施减少二氧化硫的释放,进而转向使用含硫量低的燃料。水污染税以企事业单位、其他经济组织、个体经营者及城镇居民排放的含有污染物质的工业废水和生活污水为课征对象。垃圾税不仅是对企业排放的工业垃圾征税,而且还应对家庭排放的生活垃圾征税,改变只象征性地征收卫生费的做法,为收集和处理垃圾而筹集一定的资金。总之,征收污染税的意义在于促进企业和个人减少污染物的排放,刺激企业提高资源利用率、使用节能生产技术和清洁工艺,把排污量降到最低。

(2)资源税。资源税是对开发、利用自然资源的行为征收的一个税种。我国目前的资源税是以资源的销售量或使用量为计税依据,以土地、耕地、矿产资源等部分资源为征税对象的。从保护自然资源的角度看,这种模式是不合理的。资源税应从保护自然资源生态环境,促进或限制自然资源开发利用的角度重新设计,体现资源的稀缺性和实际价值性。首先资源税应尽可能涉及所有应该给予保护和节约的资源,如水资源、森林资源、土地资源、海洋资源、动物资源等。如果考虑到目前的征收管理能力还不足以对所有资源征收资源税的话,至少应当将目前高消费比较严重的可再生资源,如水资源、森林资源、草场资源等纳入征税范围。其次是将资源税的计税依据由销售量改为开采量,而不论是否从资源开采中获利。这可使企业开采后而无法销售的或自用的资源也成为应税资源,增加企业的成本压力,改变其不计成本滥采滥伐的粗放式生产经营模式,避免造成不必要的开采和浪费。

(3)完善消费税。现有税收体制中的消费税的职能是调节消费结构、抑制提前消费。在当前我国建设环境友好型社会时期,应以生态的理念,对消费税的职能进行重新定位,使其在环境保护方面发挥充分的作用。将对环境容易产生影响的产品征税,引导消费者改变消费方式,减少对环境不友好产品的消费使用,倡导健康消费、绿色消费,提高产品和服务的利用效率。完善消费税的基本思路有:将电池和餐饮容器、塑料袋等一次性产品纳入征税范围;为减轻大气污染压力,可考虑增设煤炭资源消费税税目,对清洁型煤炭则免征消费税;将汽油和汽车类征税项目分离出来设立独立税种,实行含铅和无铅汽油的差别税率,抑制对含铅汽油的消费;在农业发达地区征收化肥和农药税等。

2.税率

税率是衡量税负高低的重要指标,是税法的核心要素。因而环境税税率的设计是至关重要的。笔者以为,应注意以下几点。其一,税率往往是相互冲突的目标和利益集团之间妥协的反映,那么,环境税率的设计应遵循公平、效益原。一方面要达到控制排污、保护自然资源的目的一方面又不能抑制社会生产,为治理污染付出过高的代价。其二,环境税的税率不能高度统一。因为各地的经济发展水平不同,自然资源的分布量不同,环境污染的程度不同对清洁环境的要求不同,因而环境税税率的确定应从各地实际出发,将各方面因素结合起来考虑。其三,环境税的税率要适时调整。环境税的税率并不是一成不变的,而是根据治理污染和保护环境所需资金不断调整具体的环境税税目的税率。主要依据是治理污染的技术不断提高,用于改善环境的成本就会降低。体现了税赋与污染相适应的公平原则。其四,应实行定额税率。基于废物排放的特点以及税制的简化、便利原则,环境税的税率结构不宜过于复杂应尽量采用定额税率,如荷兰除燃料税外均实行定额税率美国、瑞典等国都采用定额税率。

3.纳税人

纳税人是直接负有纳税义务的主体。建立环境税收法律制度,必须要将纳税人以法律的形式确立下来。依据我国环境税税种的设计,纳税人的范围大体包括:实施污染环境行为、排放污染物的单位或个人;开采、利用应税自然资源的单位或个人;消费列入环境消费税范围的消费品的单位或个人。

4.征收征管

环境税的征收征管制度直接关系到环境税实现的有效性,因而在这一制度的设计上必须处理好几种关系和问题。

政策管理论文例5

在我国国债政策中，由于重视和研究不够，在国债工作方面，曾经存在“发行国债行为短期化”问题，在国债运行、使用中则存在“财政赤字化，赤字债务化，债务消费化”等主要问题。

(一)发债行为短期化。

我国国债工作中曾经存在的国债行为短期化，主要表现在以下几个方面：一是筹资行为短期化，具体表现为国债期限短、利率高，国债的金边债券优势没有得到充分发挥。二是国债发行机制的设计不合理。目前国债发行机制是：当前发债规模=当年赤字当前国债还本当年国债付息。这种机制不是从国债作为市场经济条件下国家宏观调控重要手段的角度进行设计的，只是从解决当前财政的暂时困难出发，因而不利于对财政支出的控制和管理，对财政赤字控制无自律作用，对国债规模的膨胀失去约束，容易导致国债规模的盲目扩大。在国外国债利用支出列入经常性预算，同时对财政赤字占GDP的比重又加以限制，这样国债利息支出的增长，对财政支出增长进行控制产生一种“倒逼”机制，从而对国债规模的膨胀产生了一种内在的制约作用。三是国债资金分配使用投向上消费化的问题。在分配上，重消费(只管弥补赤字)、轻发展，重眼前利益、轻长远利益。在使用上，重直接效益、轻社会效益，重短、平、快项目建设，轻公共事业发展和基础设施建设，导致基础设施发展欠账太多，影响国民经济的持续、快速、健康发展。四是在国债持有对象的选择上，重视个人投资者，忽视机构投资者，这不利于国家宏观调控。产生这些问题的主要原因就是忽视了国债在宏观调控中应该发展的作用，也忽视了对我国中长期国债政策的研究和运用。重视我国中长期国债政策的研究及其正确实施，可以防止债务行为短期化，更好地发挥国债在宏观经济调控中的重要作用。

(二)赤字债务化、债务消费化。

我国国债政策存在的另一个主要问题是“赤字债务化、债务消费化”。我们应该从防止债务危机的高度来充分认识这一严重问题。为了解决这一问题，我们应该严格按照《预算法》的规定，来编制复式预算。也就是说，经常性支出项目必须支持用经常性的收入来安排，财政用税收解决经常性支出和一部分经济建设的费用。这样，经常性收支项目不能打赤字，不需要也不允许国债的介入，只有建设性项目才允许动用国债收入进行安排。投向经济建设的(信用资金)国债应该是带利收回的(投入后的新增量应该大于或等于投入量)，也就是“国债运行所‘内生’偿还能力大于偿还能力为支撑的国债总量规模为适度国债规模”，并且内生效益来还旧债，而不能每年都用借新债偿还旧债，老是债滚债如同滚雪球，越滚越大，难免会酿成债务危机。只有每年新借债应用于政府新项目的投入，每一笔国债都有相应的项目确立，每一笔还债款项的来源都有相应的项目建设款收回作保证。靠国债的“内生”效益来偿还，方能保证国债规模的合理性、适度性，才能促进经济的稳定发展。

(三)国债政策并未真正成为财政政策与货币政策的结合部。

在发达经济国家，国债利率通常较低，并成为其他金融商品利率的参照物—基准利率，起着非常重要的作用。而在我国则恰恰相反，国债利率是以银行利率为依据并高于银行利率一至两个百分点来制定的，这种扭曲的利率结构一方面导致国债还本付息压力膨胀过快，增加财政负担。另一方面，影响市场利率的形成，阻碍资本市场的发展。

发挥国债政策联结财政政策与货币政策结合部作用的公开市场业务，我国自1996年4月9日虽然已经运作，但由于种种原因，公开市场操作力度一直较弱，使国债政策对财政政策与货币政策联结作用并未得到应有的发挥。

(四)国债规模膨胀过快，累积风险加大。

进入90年代以来，我国国债规模呈加速累积趋势，1994年以来国债余额占GDP的比例为5.08%，1995年为5.71%，1996年为6.29%，1997年为8.12%，1998年达到10.3%，与财政收入占GDP的比例大致相当。国债余额的快速累积会给经济运行带来两方面的风险。一是使财政失去偿债能力。国债本息是需要财政偿还的，一旦超过财政偿还能力，会影响政府信誉，影响社会稳定。二是会造成国民经济比例失调。国债具有挤出效应，国债规模越大，说明从私人部门抽取的资本越多，因此累积余额过大会影响私人部门的发展，影响经济按比例发展。目前我国国债规模虽仍处在可控阶段，但是余额累积风险也容忽视，特别是不能产生效益的国债或是用于消费化的国债余额累积风险更不能忽视。1998年发行2700亿元的30年期特别国债，实际上是一种债务的转换，利用了我国长期债券短缺的空间，用来改善商业银行的资本结构和稳定国家金融市场的一项战略决策。1998年增发的1000亿国债虽然对经济回升有着积极作用，但不能作为长期措施加以运用，要特别注意经济启动后的国债政策调整，注意保持国债规模的适度性，防止债务累积过大所出现的风险。

(五)国债结构不合理，严重弱化了国债职能。

(1)国债期限结构不合理。我国国债期限大部为3—5年，缺少短期(如3、6、9个月等)以及超长期(10、20、30年)国债。这种单一的期限结构是很不合理的。一是因为期限过于集中，加大了国债偿还的压力，容易造成偿还高峰和国债规模(主要指流量)膨胀过快。二是因为不同性质的资金对国债期限的需求不同。各种社会保障和保险机构希望购买长期国债(如10、20、30年等)作投资，而金融机构则希望有中短期国债以便于流动性和资产负债管理。所以期限结构不合理不利于国债高效率、低成本筹资。

(2)持有者结构不合理。在恢复国债发行之初主要以行政方式向企业和单位摊派。后来逐渐把发行对象扩大到个人，并形成了以个人为主的国债持有者结构。这种现象虽然比较符合我国国情，但却存在许多弊端。一是增加了国债发行成本。国债利率居高与不合理的持有者结构是互为因果的，向个人销售国债也大大增加国债发行费用。二是降低了国债的流动性。国债个人持有者大都是到期兑付，很少中余进行流通。三是不利于国债宏观调控作用的发挥。以个人为主，缺乏流动性的国债市场对宏观调控的反应是迟钝的。四是不利于完善和发挥国债市场的作用。

二、我国中长期国债政策选择

针对目前我国中长期国债政策中存在的问题，并借鉴国际经验，我国国债政策应作出如下选择：

(一)充分发挥国债的“内生”效益，促进形成“债务生产化，生产效益化”的机制。

适度国债规模标准是，既要有利于国家宏观调控的需要，使国债余额的大小与中央银行开憎爱分明公开市场业务的要求相适应，又要使国家财政债务负担保持在合理限度内。为此，要改进国债规模调控手段，实行比例控制。这就要对国债余额占GDP比例的合理界限进行认真探讨。国际上不同国家，国债余额占GDP比例各不相同，《马斯林里赫特条约》规定，国债余额占GDP比例不得超过60%。在参考借鉴国际上成功经验的同时，还要从我国的实际出发，应考虑多种因素的影响，特别是从宏观经济调控的需要与国民经济长期发展目标的要求出发，科学合理地确定国债规模。

在研究、制定和实施中长期国债政策的过程中，我们要注意防止和杜绝“赤字债务化、债务消费化”的不良倾向的恶性循环、采取积极的行之有效的手段，确保经常性预算不出赤字。

同时要积极促进“债务生产化，生产效益化”机制的形成，确保国债自身的偿还与滚动发展，能够达到促进经济持续、快速、健康增长的目标。

(二)实行国债结构调整，进一步优化国债结构。

合理的债务结构既有利于充分挖掘社会资金潜力，满足不同偏好投资者的投资需求，也有利于国家降低筹资成本，减轻财政未来负担。从我国目前的国债结构情况来看，建立合理的国债结构，应解决如下三个问题：

一是调整国债的期限结构，适当增加长期国债的比重。国债期限结构包含国债流量期限结构和存量期限结构两方面内容。对于国债偿还来说，存量期限分布合理能使国债到期日形成一个合理的序列，从而避免偿债高峰的出现，均衡还本付息压力。因此，我国应增加短期和长期国债的比重。特别在当前经济形势下，可适当增加长期国债的发行数量，用于增加基础设施建设投资。长期以来，我国国债基本上是以3—5年期的中期国债为主，很少有10年期以上的长期国债和一年期以内的短期国债，国债期限结构缺乏均衡合理的分布。这种单一的期限结构，使国债严重缺乏选择性，不利于投资者进行选择，很难满足持有者对金融资产期限的多样化的需要，而且使国债发行规模在较短时期内急剧膨胀，国家财政还本付息的压力也过于集中，客观上为进一步扩大国债发行规模设置了障碍。因此，可考虑适当增加长期国债的发行数量。债券期限短，项目单位在产生效益前就要还债，容易使项目单位产生沉重的债务负担，形成债务危机，陷入三角债的困境中，使信用链条破裂。发行长期债券，既可以使政府在较长时间内使用发行国债筹集的资金，分散财政还本付息的压力。同时，也可以使政府根据财政状况和宏观调控的需要，按市场价格购回部分国债券，达到执行货币政策和调节市场货币流通量的目的。在发行时间方面，我国国债发行时间相对集中，一般一年为一或二次，在做这种具体政策安排时，应考虑充分发挥其灵活性、均衡性，减少对社会经济活动的冲击，确保社会经济的稳定发展。

二是积极进行国债品种创新，不断丰富国债品种结构。国债品种创新的目的是增强国债的吸引力。为此，可借鉴国外的一些先进经验，引进诸如储蓄债券、预付税款债券等新品种。同时还应提高可转让国债所占比重。目前，我国可转让国债的比重在30—80%之间(不可转让国债比重在20—70%之间)，这一比重远低于发达国家水平。国债品种结构的进一步丰富、多样，既可以满足国家财政的不同需要，又扩大了投资者的选择余地，适应了不同机构、不同收入水平和不同投资偏好的购买者的需求，并使国民应债能力得到充分的释放。这对于减少巨额国债发行的压力，挖掘国债的经济功能是在非常有意义的。

三是调整国债的持有者结构，发掘各经济主体对国债的需求。国债的持有者包括中央银行、商业银行、机构投资者、企事业单位、居民个人和国外持有者等。首先，要允许商业银行更大规模地直接进入国债市场。近些年商业银行持有国债的份额有了一定的提高，但与有效实行公开市场操作，转换中央银行宏观调控方式的要求相比，银行持有的国债份额依然偏低。商业银行进入国债市场，持有一定份额的国债，不仅有助于扩大国债发行规模，降低国债发行成本，也有利于调节其资产结构，降低商业银行的信用风险。与持有现金、同业存款和在中央银行存款相比，持有国债风险小、收益高、流动性强，对商业银行来说，不失为最理想的二级储备资产。更为重要的是，中央和商业银行持有足够份额的国债是形成规模化的公开市场业务的基础，是财政政策和货币政策协调配合的前提。其次，着力培育机构投资者。机构投资者作为规避风险以追求利润最大化为经营目标的组织机构，它的培育和成长及成熟，将带来国债投资技术的不断提高与投资战略的多元化，并由此促使国债市场发生质的飞跃和量的拓展。再次，要允许国外投资者持有一定比例的国债。这既是充分利用国际资源的要求，同时也可以拓展国债的发展空间。

(三)积极培育和完善国债市场。

国债市场包括一级市场和二级市场两个组成部分，一级市场是国债发行市场，二级市场是国债流通市场，一、二级市场应协调发展。

1.进一步探索和完善国债的市场化发行方式。我国恢复国债发行之初，采取的是行政分配方式。1991年试行国债承购包销方式，随后于1993年建立了国债一级自营商制度。1996年开始全面试行国债招标发行方式，向市场化方面迈出了可喜的一步。我们应继续坚持国债的市场化发行方向，并进一步探索和完善国债的市场化发行制度。发行程序应规范化，发行时间应固定并提前公布，以利于购买主体灵活按排资金。并且应改革现行的一年一次发行、发行时间很长的作法，实行多次、均匀分布的发行方法，减少发债行为对社会资金流动的冲击。

2.规范、发展场外市场，逐步建立起以场外市场为主，场内市场为辅的国债市场结构。国债场外市场的重要性是由国债的性质决定的，国债不同于股票，其价格波动比较平稳，买卖差价较小，投资性远低于股票。因此，国债市场更大程度上是一种利率与资金市场。这本身决定国债没有必要象股票一样主要集中到交易所内公开竞价交易。而且由于国债交易数量巨大，交易所系统也无法满足此要求。我国国债流通虽然是从场外市场起步，但由于缺乏统一的托管体系，监管不严，导致风险较大。场外市场也因此停滞，几近乎名存实亡。目前场内市场的交易量还占我国国债交易量的95%以上。这与国外发达国家恰恰相反。场内市场不可能长期取代场外市场，场外市场的滞后必将阻碍国债市场的进一步发展，发展我国国债场外市场，关键是加强制度和法制建设。

3.加强国债市场基础设施建设。目前，我国国债市场基础设施建设相对滞后，市场分割，尚未建立一个全国统一的国债托管结构体系，缺乏一个高效的市场信息传递和统计监督系统，导致市场潜在风险较大，也降低了市场运作效率。为此，我们应进一步建立、健全政策法规，同时，加速统一国债托管结算体系，并以此为突破口，促进市场基础设施建设，以保障国债市场健康、有序发展。

4.大力培育投资者。因为机构投资者的积极参与能使国债市场长期稳定地成为联系储蓄和国债投资之间的桥梁，使个人购买与集中性、批量性的国债购买协调衔接起来，活跃了交易，促进了流通，机构投资者确实是以提高流通性为目标的完善的国债市场不可缺少的。

(四)调整国债利率，逐步实现国债利率市场化。

利率作为宏观调控的重要手段之一，不同的利率水平与结构对经济运行产生着不同的影响。比如，利率水平高对经济具有紧缩效应，利率水平低对经济具有扩张效应。因此，在经济高涨繁荣期提高利率水平，在萧条期降低利率水平。

随着我国商业银行化过程的逐步完成，根据经济发展状况和资金市场情况来决定债券利率水平，改变过去国债利率唯一依据银行存款利率来决定债券利率的确定方法，逐步实现国债利率市场化创造了条件。

调整、建立合理的国债利率结构，必须适当提高长期国债利率，理顺国债期限结构和利率结构的关系；国债利率的确定除参考依据银行存款利率外，还应考虑通货膨胀率、市场利率的发展趋势、投资者的投资偏好等。

随着国债市场的完善和发展，国债利率才有可能逐步实现市场化。如：1996年4月，中央银行开始运用公开市场业务操作，以国债回购交易收益率竞争指标的形式，向14家商业银行总行购买了2.9亿元面值的国债，这说明货币政策市场化执行方式已经正式开始，也说明中央银行在宏观调控上为逐步实现和运用市场化开始创造条件。只有中央银行通过国债市场开展公开市场业务操作，利用国债交易吞吐基础货币，向社会释放调整利率的信号，改变原来传统性的由行政依据银行存款利率规定利率的办法，实现利率市场化，同时注意防止利率自由化。

(五)加强国债的使用管理，注重直接经济效益和间接经济效益的结合。

国债的不同使用方向、方式、效益，对于平衡财政预算有着特别重要的影响。因此，我们必须纠正国债资金长期以来使用方向不明确、使用方式不规范、效益无法考核等不符合经济科学规律的做法。国债作为国家财政信用资金，其使用要由国家统一安排，先从大处做新的发展战略性安排，如：调整产业结构、加强基础设施建设、调节经济的平衡发展程度，增加对西部经济发展的投入与国有企业的投入等。并且加强投入后的管理。再做具体调配。随着国债依存度的不断提高，我们应更好地加强国债的使用管理，做好财政信用预算管理(亦称第二预算)，增强国债资金投向和用途的透明度，在复式预算中明确债务收入的使用方向和数量，真正做到专款专用，建立和完善基本建设支出的预算编制制度，投资项目的概算、预算、决算与财务报表审核制度，以及投资效益跟踪分析报告制度等。

在国债使用上，还要注重直接经济效益和间接社会效益的结合。要重视社会效益，积极发展公益事业和基础设施建设，优化经济结构，努力改善经济发展的硬环境。以此来增加税收总量，改善财政状况。根据我国目前的情况，国债资金的使用效益要从以下几方面进行考核和评价：

1.整体效益评价：从全部的国债使用情况来考核评价其使用效益；评价的依据是看国债的使用对国民经济全局发展的作用。

2.项目效益评价：科学合理安排好每一项资金，落实到具体项目后对所投资具体项目的效益进行评价和考核。力求以尽可能少的投入取得尽可能大的效益。

总之，既要考察整体效益，又要考核项目个体效益；既要算好大账，也要算好细账；既要重视当前，也要考虑长远。加强国债的使用管理，争取最大的微观效益和宏观效益，争取最大的直接经济效益和间接经济效益的完善结合。

(六)建立偿债基金制度，实行还本付息分开的政策。

政策管理论文例6

一、制约行政管理政策执行的因素

政策管理论文例7

一、非税收入管理现状与原因

1.非税收入的管理体制与管理办法存在混乱

非税收入在财政部门管理过程中，仍然除以一个规范化的过程中。目前，基本明确收费的批准权限是地方政府，有财政和物价部门来管理项目审批和制定收费标准。整个过程缺乏以有效立法形式确认的正规程序。这造成实际工作中仅有一部分非税收入纳入预算管理中，大部分非税收入财政管理的视野之外。

2.非税收入票据管理弱

票据是资金运动的会计表现形式，各项收入对应着相应的票据，各项支出也是对应相应的票据。如果票据管理规范，如票据领购、发放、使用、保管、清算以及销毁等程序明了，各种挤占、挪用、截留、坐支行为就会从根本上杜绝。现在政府部门使用的非税收入票据主要加盖财政部门印章。由于缺乏监督部门，非税收入票据与税收票据相比较而言，管理上缺乏规范性与统一性。另一方面，非税收入票据种类繁多，多达百种，给管理上造成不变。

3.乱收费现象严重

一般将乱收费称之为第三次收费，因为这些非税收入是地方政府没有严格按照法定程序征得相关部门正式批准，凭借其行政权力和垄断优势而取得的收入。这些收入既没有纳入预算内，也未纳入预算外收入。目前乱收费现象比较严重，各种名目繁多的收费，是对正常市场秩序的严重干扰，导致市场资源配置功能紊乱。这不仅加重了企业和公民的负担，而且也对政府的声誉产生影响，削弱了政府的调控能力。

4.监管乏力

虽然纪检、审计、财政等在各自的职能范围行使监督权，但配合不力，单兵作战，有些无复检查，使被检查单位疲于应付;有些又成监管死角，监管不到。就是财政内部也协调不力，非税征收管理机关管征收，业务科(股)室负责对归口财务管理单位的财政专户资金支出的审批，国库科(股)室负责拨款。三者之间容易脱节，执收单位从非税征收机关领取票据进行收费，但不向非税征收机关报送收入进度报表，要直到执收单位来缴销票据时，非税管理机关才能知道执收单位收了多少费，是不是及时缴存财政专户，也不得而知，除非时常去执收单位检查;国库科(股)只是按执收单位缴来的资金记账，也不知道执收单位收了多少费，是否坐支、挪用，也监控不到，负责支出审批的科(股)就更不会监管执收单位收缴情况了。

二、非税收入管理现状分析

非税收入的管理存在问题颇多，其主要的原因在于以下几点。

1.观念不改，认识不到位

由于历史的原因，长期以来，一些部门、单位对非税收入的财政属性缺乏应有的认识，认为非税收入的所有权和使用权应归部门所有，把预算外资金视为单位自有资金，不是财政收入，政府不必调控，财政无须管理。目前，仍然实行财政专户管理的非税收入，在资金使用上，仍然是谁收谁用，无须编预算，无须审批，就是财政部门对这部分资金使用进行审批也流于形式。行政性收费和罚没收入已实行收支两条线纳入了一般预算管理，不与单位支出挂勾，一些执收执罚单位就消极怠工，该依法执收执罚的也不执收执罚了等等，这些现象的存在都是“观念没有改变，认识不到位”所造成的。

2.相关法制不健全

政府规范性文件是非税收入管理规章制度。从目前整个非税收入管理来看，从立项、定标、征收到票据管理和资金使用各个管理环节，还没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规。因此，非税收入征管和使用随意性较大，项目合规性和合理性受到质疑，并且存在“自收自支、多收多用”现象。

3.多头管理效率低下

目前非税收入存在着多头管理的情况，其中税费管理权限贵财政部门和物价部门，两个部门的管理重点又各有侧重。如立项权贵财政部门，但收费标准归物价部门。看似分工合理，但问题颇多。由于，财政部门无定价权，因此无法体现出财政部门在非税收入管理中的主导地位。

4.激励机制缺失

非税收入金额小，征收对象复杂，所涉及部门数量繁多，收入项目与环节又比较多，相应管理水平滞后。更重要的事，激励机制缺失。从目前现实情况中，可以发现，部分收取非税收入单位缺乏主动性，对一些非税收入的流失，缺少主动干预，主动核实的动力。这可能是非税收入与本单位收入之间缺乏有效联系，丧失了收取非税收入的主动性。

三、对策与建议

1.在核算手段上，要实现复式预算

非税收入必须纳入预算管理，这就要求规范一般预算收入项目。例如，公益金收入和部分在财政专户管理的预算外收入必须纳入到预算管理之中，提高资金使用效率。国有资本经营收入是政府非税收入中一个重要组成部分，应该单独编制相应的国有资产经营预算，利于国有资产的保值增值。反过来，可以利用这些非税收入来帮助国有企业解决资金需求问题。

2.票据管理要严格

首先，票据权限必须明确，由财政部门统一印制，统一管理。财政部门应该学习税收部门统一非税收入的票据，从格式到内容，建立起专用非税收入票据管理体系，除特殊情况，应要求下属部门尽可能使用通用票据。经过一个过渡时间段后，要求下属部门必须使用通用票据。其次，落实票据管理职责。政府行政职能包括票据管理，相应管理机构应该履行好自身职责，消除票据管理中可能存在的商业化行为，从票据源头控制非税收入的流失。最后，强化票据管理监督职能。票据管理部门应该对下属部门领取票据使用情况进行核实，确认票据使用过程中不能出现一些纰漏，如，遗失票据，票据造假。对发现的问题，必须落实责任，严惩不贷。

3.非税收入管理的监督要到位，注意部门之间协调

同级人民代表大会和常务委员会拥有了解非税收入管理的权力，各级人民政府应主动接受他们的审查和监督。人民代表大会或其常务委员会可以委托审计部门对非税收入进行必要审计，并经审计情况报人大常委和纪检部门，这就要求这些部门之间协调一致，避免多头管理出现，为非税收入管理水平提高提供足够支撑。其中财政部门要财政部门要当好非税收入监管的主角。

4.在技术手段上实现管理信息化

非税收入，游离于体制之外，与非税收入管理技术手段落后是密切相关的。这要求在提高非税收入管理水平时，必须提高技术手段，譬如，利用现代网络手段，从管理信息系统入手，结合非税收入本身特点，开发非税收入主用系统，实现财政与银行、执收执罚单位、财政部门上下级之间的联网，方便主管部门全面监控非税收入的收缴使用情况。

四、结束语

非税收入成为地方政府重要的收入，对当地经济的发展起到了重要的作用，但是非税收入管理弱的局面无疑会降低非税收入的作用，因此，应该明确在非税收入上的权力划分，明确中央和地方的实权划分，赋予地方政府一定的税收立法权，贯彻落实转移支付制度。同时，政府应该在非税收入管理同时，用好非税收入，切实提高非税收入的利用效率，这反过来会促进非税收入管理水平的提高。

参考文献：

政策管理论文例8

本文的研究成果，无论在理论上还是在实践层面上，都是相当有限的，存在着不足，今后将在政府与第三部门关系、第三部门的属性、产权、运作机制和制度环境等方面进一步开拓。

关键词:第三部门，政府，公共政策，管理

前言

1.1选题动机与研究价值

现代社会是一个多元、民主、法治与开放的社会，它的一个重要特征就是公共管理主体的多元化，即政府、市场、第三部门和公民共同治理社会，随着我国改革开放不断地走向深入、社会转型进一步地展开，以及公共管理社会化进程的不断推进，第三部门正在逐渐发展和壮大起来，第三部门问题研究也由此成为公共管理的重要问题和前沿问题，在我国当前社会，进一步培育和发展第三部门，还是构建以“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为主要特征的社会主义和谐社会，以及以第三部门为基石的公民社会的重要内容。因此，对于21世纪的中国来说，第三部门的发展水平和规模将在很大程度上标志着中国社会文明进步和现代化的进程。

同时，处在社会转型阶段的政府，其角色定位与功能发挥也成为一个新的关注点。作为传统公共管理的唯一主体，政府积累了大量有形的和无形的资源，基于这样的资源优势以及它作为权力掌握者的优势地位，政府仍然是现代公共管理的主导力量，这也意味着政府对社会转型负有更多的责任。“一个好的和负责任的政府，应该积极主动地调整自身的定位，促进社会前进，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民与第三部门的自治能力，并引导、规范社会的自治活动，从而选择性地逐步退出直接控制的社会领域，实现政府有效治理基础上的社会转型。”’

但是事实上，第三部门在繁荣发展的背后仍然存在着不少问题，总体呈现弱小态势，真正的职能作用不能得到应有的发挥等，这些问题都跟政府管理上的不到位有着直接或间接的关系。一是政府对第三部门的管理缺失，包括信息的缺失，制度体制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在实际操作中也存在很多问题。

因此，本论文以第三部门为研究对象，对于正确发挥第三部门的社会功能，预防、缓解、消除各种社会矛盾，进而保持社会安定有序，对于推进公共管理实现社会化，对于促进社会主义和谐社会与中国公民社会的构建等，无疑都是一个极富理论和现实意义的课题。

同时，政府仍然担负着管理社会，包括对第三部门进行合理有效监管的职责，本文选择了从政府公共政策管理的角度出发研究第三部门及其治理路径，这对于政府实现与第三部门的互动即以政府改革中进行的角色转换来促进第三部门的成长发育，并以第三部门的良好治理框架来推动政府加快职能的转换，也有着重大的现实意义。

1.2基本思路与分析框架

“第三部门”的概念是美国学者列维特(Levitt)1973年首先提出来的，尽管从‘王名，贾西津.中国NGo的发展分析〔J].管理世界，2002(8):40硕士论文政府对第三部门的公共政策管理研究世界范围来看，第三部门的产生由来已久，但是至今仍然没有形成统一的、普遍认可的定义，各个国家在对第三部门的称呼、内涵和外延的界定上存在着较大的差异。我国学者在这类概念上也是见仁见智，他们根据自己的见解和偏好，对此形成了以下一些称呼:非政府组织(NGO)、非营利组织(NPo)、民间组织(CivilGroup)、社会团体、志愿者组织(Vo)、公民社会(eivilSociety)、第三部门(Thirdse。tor)，也有称为非政府公共组织的(汪玉凯等)。

政策管理论文例9

二、会计政策变更与盈余管理的相关理论

（一）寻租理论

戈登•图洛克是最早提出寻租理论的，他认为付出劳动获得收入的过程中，当人们获得的收益大于付出劳动的心理预期时，人们就认为自己获得了应得的收获。完全竞争理论虽然也对这种现象进行了解释，但是考虑的不够全面，低估了对税收等造成的实际损失。寻租理论为强制性会计政策变更提供了理论基础，寻租理论中的驱动因素正是企业能够通过法律法规等手段进行强制性变更的原因，也可通过加强对契约成本和政治成本的影响来打破原有的利益格局，这些都是经济个体为了个体利益而做出的。但是任何理论都要经过与社会磨合、融洽、不协调的过程，随着环境的改变，依据寻租行为，便会引起避租者的反抗，从而对双方的利益都产生不利的影响。在这种状况下，强制性企业会计政策变更就会进行干预，从而保证利益相关者的利益，最终可以确保由于会计政策的变更所导致的契约成本和政治成本最低，使整体效益偏好就达到了目的。

（二）可比性理论

自愿性会计政策是与企业的个体行为息息相关的，由于其个体目的的复杂性和难以控制，使自愿性政策变更一直缺乏理论支持，这种状况一直到可比性理论的出现才得以改变。当前的各种环境使企业所处的外界环境复杂多变，为了适应外界环境，企业做出一定的调整也是很有必要的，这也是出于确保企业会计信息的可比性和公允性的目的。在企业财务使用者对企业财务状况进行分析时，为了免给企业财务报告使用者的理解带来困难，一般都要求前后的财务报告趋于一致。企业会计信息的一致性和可比性其实并不矛盾，在面对风云变幻的企业经营环境，当企业会计政策的变更给企业带来的优势和便利远远大于原会计政策的时候，就应该采取政策变更。在这个时候，片面强调一致性不但不利于会计信息的公允性，也不利于企业的发展，所以不能把一致性绝对化。会计活动作为社会不断发展进步的产物，是随社会而生随社会而长的，财务报表在企业中有很重要的作用，是企业管理者关注企业发展的焦点，是管理者与利益相关者沟通的桥梁。在企业的外部环境和经营目标发生变化时，出于会计信息的公允性和真实性，企业就要进行政策变更，但界限的把握不是那么容易，但是其实质往往是与表象不一致的，企业进行会计政策变更更多的是出于对自身利益的考虑，更多的是对企业管理者的考虑，这是人自私行为的表现。

（三）信息不对称理论

理想的竞争市场是一个公平的平台，人和人之间的信息交流没有阻碍，经济体间的信息互通，完全实现信息可得可信。在这种情况下，管理当局的盈余管理行为很容易被市场识破，这样盈余管理就失去存在的必要性了。但是这是理想化的完全竞争市场，事实上不存在，目前的上市公司都是经营权和所有权相互分离的，这样更不会出现信息对称的完全竞争市场。两权分离使得企业外部信息使用者只能通过企业经营者提供的企业财务报告来了解企业，但很显然这些信息是经过加工处理的二手数据或者N手数据。企业管理者掌握着企业的经营信息，能够运用信息是自身财富最大化，不太可能给外部相关者提供真实的会计信息，管理层进行的盈余管理操作正是借助了信息上的不对称性。

（四）契约理论

契约理论认为企业相关的各类不同的利益相关者之间构成了不同的契约，包括企业管理者、员工、股东、政府、供应商等。为了获得个体利益，不同利益相关者在利益的驱动下参与企业的经营活动。这里主要研究委托人和人之间的契约关系，企业委托人会给企业人设定一组契约，是为了督促委托人和作为报酬的依据。当双方出现利益分歧时，管理当局会用盈余管理方法来维护自身利益。当然委托人对人的业绩考核采取何种什么方法也对企业管理人员的会计政策上的选择产生直接影响。

三、企业应用会计政策变更实施盈余管理的方法

（一）变更存货计价方法

改变发出存货成本的计量方法必然会关系到企业会计政策变更。现行会计准则规定，企业发出存货成本的计量方法有一共有四种：先进先出法、月末一次加权平均法、个别计价法、移动加权平均法。这四种方法之间的转换会导致会计政策变更的发生。利用这种方法的改变进行盈余管理经常出现在上市公司。

（二）变更相关资产的初始计量或后续计量方法

改变初始计量方法也会导致企业会计政策变更。例如，在企业中的固定资产，在初始入账时，是以购买价款或以购买价款的现值为基础计量进行资产成本评估的，都是可以人文选择的；企业内部研发项目开发阶段的费用支出是选择资本化还是选费用化，这都会有很强的主观性。

（三）变更借款费用的处理方法

企业根据实际情况对借款费用进行费用化。借款费用的确认会影响盈余，所有改变借款费用的处理方法也就是进行盈余管理的一种重要手段。

政策管理论文例10

一、加强教育行政管理职能策划

职能的策划与设计在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。

1.加强计划职能策划，增强管理的预见性

计划工作是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地使用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。具体而言，计划职能策划的步骤可以分为七个步骤：①估量机会；②建立目标；③确定计划的前提；④确定抉择的方案；⑤评价各种方案并择优；⑥制定派生计划及相应的预算；⑦计划的执行。

2.加强组织职能策划，注重管理的实效性

工业经济中，教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。

金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：①过度集权化；②组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；③无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。

随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为了影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。①结构精简，组织能轻松上阵。②决策权分散到员工手中，一方面增强了工作人员的主人翁意识，另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。③普通工作人员得以摆脱“金字塔”的重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。

3.加强控制职能策划，降低管理的风险性

正如法约尔曾指出的：“在一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。”控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门，因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。

虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤。①确定控制标准；②衡量实际成效；③分析偏差并予以纠正。

二、关于转变教育行政管理职能的几个建议

1.坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式

教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。

长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控。在整个教育管理的运作中，“计划”占据主导地位，“指挥”、“执行”环节得到了较充分的强化，而缺乏强有力的监督，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督，以防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上出现的偏差和错误。同时，随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。2.促进教育行政职能的重心转向提高教育质量

虽从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。因而，教育效能(主要表现为教育质量)的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会的成立等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位。

3.注重教育行政职能的法制化

在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力(利)划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者是说这种职能划分有明确和系统的法律依据(包括法定的内容和程序)，职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等不论是在相关的《宪法》、《教育法》中，还是在专门的《文部省设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。例如，日本的《文部省设置法》首先指出，本法的目的是：明确规定文部省主管事务的范围和权限，确定能高效地完成主管事务的组织，文部省以振兴与普及学校教育、社会教育、学术及文化为己任，是一体化地处理上述事项及有关在宗教方面的国家行政事务的行政机构，为完成前条规定的所辖事务，文部省拥有下列权限。但是，其权限的行使必须遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

4.建设一支高素质的教育行政管理队伍

教育部颁布的《全国教育事业第十一个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

三、结束语

转变教育行政管理职能的任务是艰巨的。在今后的研究中，我们应进一步加大学习、研究力度，力争取得更大成果，不断把教育行政管理改革引向深入，从而使教育改革发展更好地服务于国民经济社会的发展。