城中村改造必要性例1

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

城中村是我国快速城市化过程中的产物，目前除少数城市外，大部分城市都不同程度地存在城中村现象.城中村的存在不仅严重影响了城市的景观风貌和村民的生活环境，成为城市管理的难点；而且使城市宝贵的土地资源未能发挥其应有的价值，造成土地利用效率低下和资源浪费.解决城中村问题已经成为各级政府十分重视的要务.

1城中村的概念

从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”.从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区.

“城中村”具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物.城中村作为“非正规”城市化空间已受到社会和学术界的高度关注，由于对“城中村”内部经济系统的深入研究仍然有限，尤其外来人口创建的非正规部门及其在城中村经济系统中可能扮演的重要角色长期被忽略.

2城中村改造的必要性

城中村的存在成为了所在城市发展重要制约因素之一.城中村自身的问题也层出不穷，在管理上也脱离了城市的制约，导致一系列的问题产生.城市要发展，城中村改造成为了必然事件.城中村改造的必要性主要可以从两个角度分析，一个是从城中村自身发展的需要的角度分析；另一个是从城中村所在城市的发展角度分析.

2.1从城中村自身发展的角度看，其改造的必要性主要表现在以下几点：

2.1.1城中村人口混杂，存在着严峻的安全隐患

城中村人口由村民、市民和流动人口构成，其中流动人口是城中村最主要的组成部分.由于流动人口混杂，流动人口成为了城中村犯罪（如盗窃、吸毒等）的主要群体，导致治安形势严峻.

2.1.2城中村建筑滞后，基础设施不完善，存在着极大的消防隐患

城中村的建筑规划滞后于所在城市，违法违章建筑比比皆是，房屋建筑密度大，采光条件差等多种因素导致城中村的居住环境恶劣.同时，城中村中基础设施不完善，卫生条件差，管线杂乱无章，排水设施差，加上街巷狭窄拥挤，容易产生火灾等情况，存在着极大的消防隐患.

2.1.3城中村的土地利用情况混乱，给管理带来了诸多不便

就广州的城中村而言，城中村土地利用类型多样，商业用地、仓库用地、住宅用地等，而且同时存在着非法交易、非法租凭等管理混乱的现象，给城中村的管理带来了一定的难度.

2.2从城市的发展角度看，其改造的必要性主要表现在以下几方面：

2.2.1城市土地高效利用的需要

城中村的存在导致作为城市宝贵资源的土地未能实现其效用、效益的良性循环，未能发挥土地的最大经济效益，社会效益和环境效益.就如广州的石牌村、猎德村等处于城市的繁华地段，具有优越的区位优势，但未能很好地发挥其经济上的优势，导致土地资源资源的浪费.在土地资源日益紧缺的情况下，合理改造城中村的用地将会大大促进城市土地潜力的提高以及城市经济的发展.

2.2.2加快城市化进程和城市社区建设发展的需要

加快城市化进程，其主要任务是提高城镇化水平，使城镇化与工业化、市场化的发展相匹配，形成同步发展、良性互动的状态，积极妥善解决城中村问题，促进其经济管理体制和社会管理体制向现代化城市的管理体制和方式转变，使城中村真正融入城市.城中村改造对推进城市社区建设具有重要的作用，积极对待城中村改造的问题，对加快城中村向社区居委转变和整个城市的社区建设具有重要的意义.

所以城中村转型发展是城中村自身发展和城市化发展的迫切需要，也是城市化过程中必须克服的改造难题.城市发展的过程中除了要将以往遗留下来的城中村改造的同时还要避免在城市的发展过程中产生新的城中村.

3城中村改造存在的问题

城中村的恶劣现状不是一日之寒，在改造过程中预料之内和预料之外的问题不胜枚举.资金缺口、村民阻挠、改造方式难以确定、思想不统一、外来人口安置等问题都困扰着各级政府.当今城中村的改造中主要面临的问题如下：

3.1城中村改造资金缺乏

目前城中村的改造已经成为了一项巨大的工程，其中管线改造，电网配套等改造需要巨大的资金投入，除了拆迁费、补偿费用等，在改造过程中重新把基础设施配套齐备等工程耗资数额巨大.改造完之后还需要巨额去将其周围环境和谐化，将外迁人口回迁入户等都需要一定的费用.又由于城中村的数目大，所以对于城中村的改造对政府来说资金是一个瓶颈，对于生活在城中村的村民更加不言而喻.

3.2村民阻力大，其阻力主要是补偿标准众口难调，改造工作难以进行，拆迁安置工作难.

城中村的村民已经没有田地，大多数村民主要以租金来维持生活，租金成为了他们唯一的收入来源，如果要拆迁，村民没有其他收入，必定会反对政府的拆迁.又因为拆迁的补偿不能根据各村民的意愿补偿，所以补偿标准也难以确定.次之，在城中村改造的时候，城中村容纳的村民和大量的流动人口难以安置，很难找到合适的地方安置外来务工人员，所以在改造的时候很容易产生新的城中村.

3.3多种条件限制，集体土地产权变更困难

城中村因为自身所存在的种种弊端，导致对城中村的改造势必是一项复杂而艰巨的庞大工程.，涉及到城市规划、土地管理、市政建设、社会保障、户籍制度等多个方面，关系到城中村居民、村集体、政府、开发商等多方利益，只有在各种条件具备与成熟，各方利益协调一致的前提下，才能顺利开展城中村改

造.另外城中村要彻底得以改造必须将城中村集体所有的土地国有化，只有将土地都转化为国有化才能更好的解决原有的城中村管理制度等多种制约性的问题.但由于村民对集体资产和个人利益出发，在补偿不能如愿时，通常不愿将集体土地国有化，使城中村改造更加困难.

4城中村改造模式

城中村改造虽然需要多方参与，但必须有一个牵头者，即改造主体.在城中村改造中发挥作用最大的政府、村集体（村民）或者开发商都可以成为改造主体.另外，改造主体也政企合作和村企合作组成，具体模式需要根据不同的城中村选择不同的改造方案，通过选择不同的改造主体，发挥其最大的改造指导作用.

4.1政府主导模式

政府主导模式是政府充当开发商的角色， 直接投资改造“城中村”，解决村民的拆迁安置问题， 进行开发建设， 从而达到改造目的.这种模式的前提是政府经济实力雄厚， 村民接受政府的改造方案.

该模式的特点在于：一是政府雄厚的经济实力，从一定范围内保证了改造的质量， 又能在一定程度上降低改造的成本，能够从整个城市景观环境效益和社会效应上按照城市规划的要求进行更新.二是有利于调配各相关部门的资源，能够充分考虑从全社会的综合利益.由政府主导改造，能更好的整合规划局、国土局和财政局等多个部门，有利于改造的顺利进行.同时政府不仅仅将改造的视角集中在经济利益上，更多的是考虑社会、环境、资源和经济等方面的综合效益.三是能够给弱势群体充分的保护.政府作为改造主体，必然会在真正全盘统筹，保护村民的利益的基础下才主导改造，为村民生存提供了保障.

该模式耗用资金大，缺乏市场运作， 很难将土地市场价值最大化，不适合处于经济实力较弱的城市中的城中村改造，如内陆城市中的城中村和部分比较偏僻的城市.适合在经济实力强的城市的城中村改造，特别是处于重要地段和城市中心等城市核心地带城中村的改造，如广州市白云区的棠景街的改造遵循此种改造模式.

4.2村集体自建模式

村集体自建模式是指以村集体为改造主体进行筹资改造，村民共同对改造行为决策、负责.与政府主导模式相对，是一种自下而上的改造思路，政府无须投入财政资金， 仅以优惠的改造政策指导“城中村”改造活动.该模式实施的前提是村集体资产雄厚，村民筹资能力较强.

该模式特点在于：一时充分调动了村民的改造积极性，村民是直接受益者，改造后居住环境将得到改善，村民有动力投入改造.二是村民对本村的情况最为熟识，改造方案的选择更能切合村子的特点，同时容易解决拆迁补偿这个重大障碍，也有利于他们自我安置.三是有效化解了城中村改造资金不足的难题， 减轻了政府的财政负担.改造需要的巨额费用由村民筹资，解决了改造中主要的问题.还有村民自我安置、拆迁补偿等费用也降低了资金的投入，有利于改造顺利完成.四是村集体改造缺乏科学指导，对村民来说是一次考验，难以确保改造质量和解决土地利用最大化等问题.

该模式在一定程度上最好的模式，因为该模式村集体已经自我解决了很多改造难题，只缺乏科学指引，只要政府适当给予改造政策指导就能很好完成改造工作.该模式在广州、珠海有一定推广，如珠海市鹿丹村、广州市海珠区石溪村等采用此种模式.

4.3开发商投资改造模式

开发商投资改造模式是指在城中村改造过程中将开放商定为改造主体，将城中村土地招标拍卖后由开发商进行改造.开发商通过市场化的投标方式获得城中村改造主体资格后， 通过自筹资金完成城中村村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置或回迁及开发用地建设的改造模式.

该模式特点在于：一是专业开发商开发房地产的经验丰富，同时具有巨大的经济实力，给城中村改造得到大量的资金投入，可以确保开发区域的品质和档次.二是实现了土地利用的最大价值，避免了行政权力介入引起的社会矛盾.三是村民只是政策的受体，无需支付改造成本，使村民的既得利益得到有效保护.四是开发商受经济利益驱使，一般城中村的容积率难以满足其对商业利润的需求，而且开发商改造存在规划管理与建设周期等问题.不同开放商的开发时间不统一，影响城中村改造进度.五是开发商直接面对村民拆迁工作容易遇到钉子户、拆迁难等问题，给改造增加难度.

该模式适用于政府经济实力较弱，村民融资能力弱的情况，河南省郑州市燕庄村和河北保定市南市区东高庄和南大园村都采用此种模式.

每个城中村普遍呈现的与城市发展不和谐的音符都需要由这样或那样的改造方式来解决.只要涉及改造，就必然需要确定改造主体，而对于任何一个改造主体必须根据各村的具体情况确定最终的改造模式.改造工作无论如何都必须选择一种改造模式或者选择两种该在主体进行组合如政企合作模式 、村企合作模式等.

5小结

城中村改造是事关多方主体利益的一次社会革命.在改造过程中，应尊重村集体的主体地位，坚持依法办事；在妥善处理好各方的利益关系，切实落实补偿安置资金和安置房源等情况下，根据各城中村的具体问题，在科学分析的基础上，选择适当的改造模式.

参考文献

[1] 李俊夫.城中村的改造[M].北京：科学出版社，2004

城中村改造必要性例2

中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号： 1009-055X(2012)02-0012-06

城郊旧村改造是市场化条件下多元利益主体的博弈。因征地拆迁、 城郊旧村改造问题引发的矛盾成为当前城乡矛盾的焦点， 土地的强势兼并或垄断、 农村土地级差收益的流失、 农民依法维权抗争的激化， 大大增加了城乡一体化发展关键时期的经济危机和社会危机的风险。［1］实践证明， 在城郊旧村改造中， 如果不能做到公平与效率并重， 不仅效率的提高受到障碍， 而且还会引发严重的社会危机。认真研究公平与效率并重视角下的城郊旧村改造问题， 正视和合理处置集体建设用地再分配中的经济利益关系， 是当前理论与实践中迫切需要解决的问题。

一、 相关研究评述

城郊旧村改造相关的是城市更新理论。西方的实践与研究， 从1893年美国的“城市美化运动”（City Beautiful Movement）开始至今， L.芒福德、 J．雅各布斯、 联合国相关机构、 M.蓝奇、 E.林德布洛姆等为城市更新的理论进一步发展作出巨大贡献。对西方国家城市更新的实践进行总结， 有以下几点启示： （1）由于在理论认识上的不统一， 城市更新运动出现了偏差， 走过了一段弯路， 城市更新早期形成“创口”的治疗已经是目前的主要任务。（2）受“人本主义”思想的影响， 先前对贫民窟大规模扫除转向对社区环境的综合整治、 社区经济复兴和社区邻里自建的利益相关人参与。（3）综合居住区的更新规划代替单纯物质环境改造的规划， 对过程规划和连续规划更加注重， 城市更新政策纲领的制定作为必备的内容。（4）住房建设是城市更新的必要内容之一， 社区的可持续发展成为社会的共识。（5）以开发商推倒重建方式为主转变为主要由社区自己组织小规模、 分阶段的谨慎渐进式的改善。［2］

国内学术界对城郊旧村改造进行了长期研究， 主要观点有以下几个方面： 1980年代初期， 陈占祥把城市更新定义为城市“新陈代谢”的过程。1990年代初， 吴良镛基于城市“保护与发展”角度， 提出了城市“有机更新”的概念。进入2000年以来， 主流学者对城市建设的综合性与整体性更加关注， 大量的研究给出了“城市更新”新的理解， 如吴晨的“城市复兴”、 张平宇的“城市再生”、 于今的“城市更新”等。我国学者一方面对中国“城市更新”高度关注， 另一方面又没有权威的领军人物。［3］ 总结我国城市更新的实践， 有以下几点启示： （1）注重“人本主义”， 加强社区的综合更新规划。（2）随着新型城镇化的发展， 城市更新逐渐由城市到农村， 更新的广度加强。（3）城乡更新方式以政府主导下的市场开发为主， 其他方式并存。

二、 新视角下城郊旧村改造问题分析

先期的研究往往将城中旧村和城郊旧村的概念相混淆， 两者的共同点是农村居民聚集点的土地利用、 空间布局、 房屋建设、 配套设施、 环境与安全等在经济发展和社会管理方面存在严重问题； 不同之处是城郊旧村位于城镇现状建成区且城镇基础设施可通达、 而城中旧村是指被城镇现状建成区包围且城镇基础设施完善。城郊旧村包括重点新建设地区（城市新区、 产业园区）以及城乡结合部一般性旧村庄。城镇化高速发展初期的空间上跳开相近农村居民点的开发方式是造成城郊旧村产生的直接原因。［4］节约集约建设用地和建设宜居城乡是城郊旧村改造的目的， 城乡用地布局优化、 结构调整、 基础设施改善和更新、 历史风貌保护等是城郊旧村改造的手段。对于社会公平， 在党文件中十七大第一次指出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系， 再分配更加注重公平”。“公平与效率并重”已是我国今后一段时期发展的总原则， 在这一原则下城郊旧村改造主要的问题表现在如下几个方面。

（一）理论研究滞后

先前大量的研究是基于“效率优先、 兼顾公平”指导原则下进行， 其不足表现在： 关注城郊旧村非公共设施物质规划， 关注效率的提高， 关注利益的最大化； 因此， 单个方面的公平研究， 难以被决策的高层接受， 更难以付诸实践而进行经验总结完善。产生这种情况的原因， 是我国发展的历史阶段不同所形成的。在我国计划经济向市场经济转换的一个关键发展时期， 党的十四届三中全会确立了“效率优先、 兼顾公平”收入分配制度， 保证了国民经济近20年的健康运行， 我国已发展成为世界第二大经济强国。在这期间， 虽有学者对公平开展了相关研究及探讨， 对村庄改造的公共产品配置进行了规划， 但受“效率优先”的影响， 基本公共服务设施却大打折扣、 难以实现。党的十七大对社会公平给予了高度重视， 新的历史阶段应加强农村和谐发展、 建设用地集约利用的系统性研究、 加强经济公平与社会效率辩证统一研究。

（二）土地溢价分配失衡

在农村， 被征用土地的收益分配比例如何分割， 权威机构对典型案例调查的信息反馈是： 20%～30%归地方政府， 40%～50%归企业， 25%～30%归村级组织， 5%～10%归农民。出让价与征地成本之间产生的巨额差价， 绝大部分或被中间商或被地方政府或被腐败的官员所攫取， ［5］土地溢价分配严重失衡。另外， 在这种土地补偿机制中， 还同时存在噪音污染、 水污染、 土地分割带来的不经济等引起的分配不公。地方政府既充当公共职能又充当市场经济人的双重角色， 这种制度设计的缺陷是造成土地溢价分配失衡的主要原因。制度设计的缺失使得政府轻而易举地对市场和产权双垄断， 为任期政绩的实现， “以地生财”并实现资产利益最大化就成为各级地方政府首选， “圈地运动”益演益烈。

（三）规划编制的针对性不强

规划布局、 市政配套、 环境景观改善、 公众形式参与等方面是现阶段城郊旧村改造规划设计的主体内容， 其研究与实践基本上都孤立在城市规划单学科的有限范围。现实情况证明， 政策缺位、 市场无序、 政府失效等是造成城郊旧村改造难以推行实施的根本原因。面对农民这一弱势群体， 他们在经济上已失去了话语权， 因此， 作为公共政策的城乡规划， 必须更加关注市场缺陷的有效弥补、 政府失效行为的防止和解决、 弱势群体公平发展的推进， 用综合性行动计划替代未来蓝图展示的成果， 以此来全面解决城郊旧村改造中涉及的社会、 政治、 经济问题。［6］ 《城乡规划法》出台后， 城郊旧村改造规划中急需加强的内容包括现有土地权属确认、 改造资金平衡、 公众实质参与等。

（四）原住村民生存竞争不公

当村民聚集点成为城镇建设的一部分时， 在就业上被迫向非农转移。在城市中， 人与人通过外倾式交往而建立业缘关系， 实现社会规范、 价值观、 工作和生活方式的转变或完成。由于原住村民的文化水平与技能相对较低， 户籍制度限制城郊旧村的原住民不能享有城镇的教育、 技能培训等福利服务等原因， 从事搬运服务、 修理或体力工作成为许多村民的唯一选择。并且其交往对象或范围的有限性， 也使村民融入城市环境、 分享城市文明的进程受阻。改造后， 经济与社会需求的不平衡导致有的村民基本生存都成问题， 造成了竞争起点的不公平。因此， 必须制度创新以确保原住村民生存竞争平稳过渡， 必须以全面综合的社区规划为原住村民生存竞争创造物质基础。

（五）技术指标体系缺失

城乡规划作为城郊旧村改造的公共政策， 其核心是通过技术指标来实现控制。GB50188-1993《村镇规划标准》是城乡规划标准技术支撑体系的重要组成部分， 也是唯一全面涉及村庄建设用地指标体系的标准， 但2007年颁布实施的GB50188-2007《镇规划标准》已将该标准废止， 实质上已造成村庄规划无建设用地标准的现况。［7］由于新标准还未制定， 为应对大量而繁重的村庄规划任务， 规划设计单位和管理部门还是沿用《村镇规划标准（GB50188-1993）》。该标准的村庄人均建设用地在体系方面、 技术指标方面、 理论整合等存在缺项、 不完善、 不全面等诸多问题。从已完成的城郊旧村改造规划成果来看， 出现了诸如用城市的标准、 观念来规划建设农村； 用城市居民的现状来要求所有的农民； 用城乡同一化发展取代城乡差异性互补发展等“城市病态规划”不良情况出现， 城郊旧村改造的成果质量大打折扣。作为农村土地红利再次分配中的城郊旧村改造， 事关村民当代及后代利益， 如果没有处理好， 村民将“以身试法”去捍卫“最后一次机会”。

三、 新视角下城郊旧村的改造对策建议

十几年来城郊旧村改造的经验和教训， 使人们对改造之路有了更清晰的认识即城郊旧村改造必须从商人急功近利的模式向稳步前进、 创造和谐社会的“该亚”①模式前进。特别是在经济比较发达地区的城郊旧村改造， 无论是政府、 规划工作者还是即将面临改造的农民， 他们的观念已改变， 改造的重点除土地利用的有效合理之外， 更多的是通过规划来完善社会问题。

作为全国人口第一大省， 广东省现有村庄总数137610个。至2008年底全省有34.60％的村庄编制了规划， 其中珠三角有65.94％的村庄编制了规划。［8］发达地区的珠三角如深圳、 东莞、 顺德、 番禺等市（区）建新楼房的比例90%以上且建设标准高； 而欠发达地区的粤北、 粤西农村， 泥砖房和茅草房还大量存在。“最富在广东、 最贫也在广东”的现象同时并存。这种差异， 要求“城郊旧村”改造对策上要有所区别， 有所侧重。

(一)加强改造规划研究， 提升编制水平与可操性

通过全面分析现行改造政策、 评价其有效性后发现， 作为公共政策的城乡规划， 在市场经济下已出现了严重的失效现象， 产生的原因是改造规划本身已不适合社会发展的客观要求。表现在对物质规划方案的过于偏重， 对拆建比、 违章建筑界定等环节过于纠缠， 而各方最需要最关切的利益平衡改造方案难以形成， 故得不到村民的认同， 改造规划即使完成也只能束之高搁， 无法实施。为此， 必须依据我省独享的“旧村庄”改造政策， 依据上位城市总体规划和控制性详细规划， 对城郊旧村的改造规划进行技术编制； 加大公众参与度以充分尊重民意， 使城郊旧村的改造规划得到普遍认同而有利于实施； 对规划期内的农村集体经济发展安排近、 中、 远期的实现路径， 促进经济全面发展以确保村民原有生活水平不降低。按公平与效率并重的原则， 顺应我国新型工业化、 城乡一体化发展大趋势， 城郊旧村改造规划应重点关注村民利益， 统筹兼顾公共利益、 村集体利益。

针对城郊旧村改造规划编制的特点， 广东具有代表性的内容包含： 三个层次的规划即城郊旧村改造的策略规划研究、 城郊旧村改造的控制性详细规划图则和城郊旧村改造的专题论证报告。其中， 改造模式、 成本评估、 经济测算、 可行性程度、 村安置地块及融资地块合理的开发规模和开发强度等是编制的重点和难点。同时， 对于城郊旧村改造后由于开发强度的提升、 居住人口的大量增加， 城镇公共服务设施如交通、 公建配置、 市政设施等是否能够承受要及时开展相应的专项研究， 并作好跟进措施。 该亚是希腊神话中的地球之母，在这里引用她是指发展模式向着保护地球的社会、环境与经济和谐发展的方向。

(二)提升土地利用价值， 确保改造资金来源

城郊旧村改造有序顺利的开展， 离不开资金的保证， 谁拥有资金谁就拥有了旧村改造的主动权。城郊旧村由于位于“城郊”的特殊区位， 土地资源较丰富， 环境好， 便捷的交通、 较完善的公共服务， 是政府和企业发展看好的地方， 也是房地产企业竞争角逐“圈地”的好地方。“城郊村”凭借着发展工商服务业的区位便利， 土地价格飞涨的优势， 收益与福利远高于外界其他地方。这种级差收益源于城市建设投资促成， 按公平原则， 其提供者――纳税公民（通过政府）应该占有相对应的收益份额， 因此， 政府应处理好纳税公民、 开发商与农民三者之间对土地溢价公平分配的关系。城郊旧村改造的切入点和落脚点是土地资源整合， 这也是城郊旧村改造的核心问题。通过土地、 房产固化确权和双限确权等“政策突破”， 确保城郊旧村改造的各方“经济利益”， 以实现“顾及村民的既得利益、 让村民得到最大利益”和“政府追求的是社会利益”政府高层新理念。

针对城郊旧村改造资金来源， “珠海模式”值得各地借鉴。在进行旧村改造过程中， 珠海市政府巧用市场化手段， 吸引优质房地产商投资旧村改造。主要的作法是： “拆一免二至三”优惠政策， 确保每拆1平方米获5%以上的合理利润； 合理的开发量， 保证1/3的开发总量用于原村民回迁， 2/3的开发总量用于商品房经营； 有效的门槛条件， 通过采用公开招标， 严格评估开发商的资金实力、 拆迁安置方案优劣、 商业信誉等； “不求最大， 但求最佳”的方案， 使新村规划档次得以提升， 改造一个， 成功一个。通过政策给力“城郊旧村”改造， 是新形势下经营城市的又一种有益探索。［9］

(三)保护原住村民合法利益， 有序推进城郊旧村改造

村集体、 村民、 开发商和政府等多方利益的平衡， 是城郊旧村改造的关键。由于城郊旧村改造的利益主体众多， 必须用系统工程的方法来解决。其中原村民是最直接、 最大利益关系者， 只有得到他们的认同， 才能实现真正意义上解决城郊旧村问题。因此， 城郊旧村改造中必须在坚持利民益民的原则下， 使他们成为城郊旧村改造的最大合法受益者。城市长远发展利益是城郊旧村改造时必须考虑的重要因素， 但以牺牲城郊旧村原村民的利益为代价的做法又得不到村民的支持， 可行的做法是保护原住村民合法利益， 制定一揽子解决原村民的生存与发展方案。要做城郊旧村改造有序推进， 关键是要按公平与效率并重的原则， 依《城乡规划法》的要求， 实现相关利益者广泛、 全程、 实质性参与。

主要的手段及做法： 拆迁补偿政策的制定、 集体建设用地的预留、 集体经济股份制的实行、 节约集约土地的廉租公寓建设、 社会保障制度的完善、 技术技能的培训、 配套设施的强制手段或激励措施等， 解决原住村民生活和发展问题。这些做法有利于原住村民生活方式的逐步转变； 有利于村庄融人城市文明， 消除城镇化发展中的深层次问题； 有利于城市发展的长远利益， 使农民的长期生活有了保障。 基于作者调研考察的总结。

(四)谨慎选取改造模式， 确保改造可持续推进

模式是城郊旧村改造首先要作出判断的问题。是综合整治、 局部改建还是整体拆建？如果城郊旧村改造还是建立在“深度剥削农民”， 强制“赶跑”农民以占用其建设用地的话， 是得不到农民衷心支持。只有消费结构改变后， 方能推动土地利用和收入结构的改变， 否则， 改造的推行是注定要失败的， 也必将给村民和社会带来灾害。为此， 城郊旧村的改造应采取谨慎原则， 制定改造模式标准， 以便准确判断（表1）。经济发展水平、 区位优势和政府意愿是影响改造模式的关键因素。

广州不设时间表的做法具有警示作用： 据报道， 广州市“三旧”改造办公室声明： 不一定要在2020年改造完成全市在册的138条“城中村”。其中86条“城中村”不会推倒重建， 52条城中村可根据自身条件选择改造模式。广州将稳重推进“城中村”改造， 不会设置时间表， 方案成熟一个改造一个。由村集体按村民意愿提出“城中村”改造方案， 政府不会强制。［10］

(五)完善城郊旧村改造的相关政策和法规， 重视法制宣传

调整改进不适应当前发展形势的政策将成为城郊旧村改造直接的动力来源， 通过政策的完善来积极推动农村居民点改造顺利合理的实施。完善的政策和法规主要包括土地政策、 人口政策、 社会保障政策等与农民切身利益相关的基本政策。（1）在征地补偿制度方面： 要在农民参与决策的基础上确定补偿标准、 应增加农民今后长期的生存问题进行补偿。（2）在社会保障制度方面： 解决原村民变成居民身分后， 养老、 医疗以及失业等社会保障， 稳定社会以及促进社会的进步和发展。（3）在税收制度方面： 城郊旧村改造前后都存在村民(改造之后成为居民)出租房屋的情况， 现行的政策存在严重漏洞， 不仅造成了社会的不公， 而且对政府财政收入造成了很大的损失。（4）在旧村改造审批方面： 建议实行政府部门的集中联合审批制度， 同时规划管理部门应严格监督， 防止“新村建成、 旧村还在”的现象， 严格禁止利用旧村改造之机扩大建设用地规模、 变相搞房地产开发的行为。［11］（5）在法制宣传方面： 社会和各级政府应当采用村民喜闻乐见的形式， 重视旧村改造前后村民法律知识的宣传和普及， 有效保证旧村改造工作的顺利进行。

深圳市对城郊旧村改造的政策和法规制定走在全国的前列。为促进城郊旧村的改造， 加快城市更新步伐， 优化城市功能和产业结构， 改善人居环境和节约集约利用土地， 促进经济和社会可持续发展， 深圳市人民政府相继了深圳市城市更新办法（第211号令）和《深圳市城市更新办法实施细则》， ［12］ 使城郊旧村改造进入法制轨道， 保证了郊旧村改造的持续推进。

(六)优先预留公共用地， 实现公共设施均衡发展

为确保村庄基础性公共设施如道路、 市政、 教育、 医疗、 绿化等可持续发展， 城郊旧村改造时一定要优先预留合理比例的用地， 实现公共用途的财源， 做到城市建设公平与效率双赢的目的。由于改造后地区人口增加， 交通和公共服务设施必须对相扩容。否则， 改造后的城郊旧村将影响周边地区的生活质量。就地平衡的解决方法是通过控制片区容积率和建筑密度的前提下， 鼓励增加公共绿地、 公共设施用地， 促进村庄公共设施与人口均等发展， 支持城乡一体化。

均衡配套公共设施的做法有： 汕头市中心城区“三旧”改造的项目， 规划容积率在2.0～4.5之间， 按照项目改造前总用地面积的15%～23%预留公共服务设施配套用地； ［13］东莞“旧村庄”改造规划要求预留1/3比例的公共用地， 用于道路、 市政、 教育、 医疗、 绿化等公共用途； ［14］ 韶关市“旧村庄”改造按公共优先的原则， 要求市区按照“拆三留一（不低于1/3）”预留。［15］

四、 结语

现时我国已从经济效益为中心的城市化转向为生活更美好的城市化、 对自然干扰最小的城市化， 新型城镇化、 低碳宜居城市时代已经到来。［16］城郊旧村在社会经济、 环境安全等方面与新型城镇化和宜居城乡发展要求相冲突， 作为改革的先行者， 广东省的城郊旧村改造是大势所趋。文章在深入分析城郊旧村改造中存在问题的基础上， 以广东省已取得的实践经验为支撑， 基于“公平与效率并重”这一新视角下， 提出了城郊旧村改造的相关对策。相信该对策可以为全国各地城郊旧村的改造提供借鉴及参考。

“城乡规划始于物质， 综于社会”。市场经济下城郊旧村改造问题涉及城乡一体化、 公共设施均等化配置等原则， 其后续研究应重点在以下几个方面进行： ①加强对策的动态性研究。“效率与公平”的最优选择应是一种和谐关系， 要在效率、 差距扩大、 公平、 差距缩小、 再效率的循环往复中， 分时段进行对策研究。现阶段的城郊旧村改造中， 关键要在动态中正确践行城市支援农村、 工业反哺农业， 处理好农民的长远利益和代际公平等重大民生问题。②加强对策的差异性研究。差异性是城郊旧村存在的客观现实， 互补互惠、 “一村一策”是城郊旧村改造“政策针对性”的必然选择。③加强对策的实操性研究。行政管理协调市场经济的关键是要有操作性强的技术规范， 通过技术规范将技术管理与行政管理有效对接， 以规范城郊旧村改造， 增强政府的公共服务能力和执政力， 解决市场行为的失效， 实现社会经济公平。

参考文献：

［1］ 党国英. 关于征地制度的思考［J］. 现代城市研究， 2004， 19(3)： 19-22.

［2］ 许强. 深圳市“城中村”改造分析研究［D］. 重庆大学硕士学位论文， 2005.

城中村改造必要性例3

新发展理念，是治国理政新理念新思想新战略在发展问题上的集中概括和体现，为全党在发展问题上提供了管全局管根本管长远的战略导向和引领。“城中村”问题，实质是城乡二元经济结构在现代化和城市化的进程中，内在矛盾的外在表现和集中反映。

遵循创新发展理念，按照经济发展规律进行“城中村”改造

“城中村”的问题实质是发展中的问题。发展问题就实质而言都是人类不断增长的需要与现实资源的稀缺性之间矛盾的外化。解决发展问题只能通过不断创造和提供新的资源，以满足不断增长的人类所需的路径来实现，根本途径就是创新。

“城中村”改造作为一个发展问题，也要遵循创新发展理念，遵循经济发展规律，更好培植和促进创新活力。按照创新发展理念，“城中村”改造不能简单的一拆了之，而应该提高创新活力进行改造。“城中村”的存在是发展过程中必经阶段的一个过程，虽然和周围的高楼大厦、完善的现代化设施相比看起来有点不和谐，以及由于人口的流动性给社区管理带来了一定的难度，但任何事物都具有两面性。“城中村”的存在，客观上给新毕业的大学生、具有创新活力的青年提供了相对比较廉价的居住生活条件。各种具有一定创新能力和创新精神，充满创新活力和创新激情的青年人，能够在较低生活成本的情况下，维持一定的生活质量，使他们能够为城市的发展不断释放自己的创新活力，提供源源不断的创新动力。因此，“城中村”的改造要注意保护和培育一个城市的创新活力，不能为了一时的经济利益和仅仅为降低城市管理的难度而简单一拆了之。

遵循协调发展理念，按照社会发展规律进行“城中村”改造

坚持协调发展，学会“弹钢琴”，增强发展的整体性、协调性，这是我国经济社会发展必须遵循的基本原则和基本规律。

“城中村”F象是我国绝大多数城市发展进程中必然出现的问题。这些原来处于城市边缘的村落，由于城市的扩张和演变逐步被城市包围，形成了明显的反差和不协调。“城中村”改造工程恰恰是促进城乡协调发展，弥合城乡二元经济结构导致的差距，实现城市协调发展的一个非常重要的途径。在“城中村”改造过程中，要着眼于协调发展，学会运用辩证法，善于“弹钢琴”，处理好局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，在不断增强城市发展实力的同时，不断增强发展的整体性和协调性。

遵循绿色发展理念，按照自然发展规律进行“城中村”改造

人类社会发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会遭到大自然的报复。改革开放以来，我国经济发展取得历史性成就。同时，必须看到，我们也积累了大量生态环境问题，成为明显的短板，成为人民群众反映强烈的突出问题。

在“城中村”改造过程中，要坚持绿色发展理念为指引，建设人与自然和谐统一的生活环境。城市发展要秉持生态宜居这个价值导向，体现以人为本的核心理念，以及生态良好的绿色发展理念。首先，在“城中村”改造中，要进行顶层设计，按照绿色发展理念进行科学规划。应该严格执行有关政策规定，合理布局空间结构，积极探索建设资源节约、环境良好、服务便捷的和谐社区。对城镇公园、风景名胜区、森林公园、环保绿地等生态资源布局进行科学合理的规划，按照“开发建绿，以绿养绿”的原则，全面落实生态城市发展理念。其次，实行最严格的生态环境保护制度，加大生态环境保护力度，以提高环境质量为核心，以解决损害群众健康的突出环境问题为重点，坚持预防为主、综合治理，强化大气、水、土壤等污染防治。最后，培育绿色生活方式，倡导绿色消费理念，尊重生态环境，以达到资源永续利用。

遵循开放发展理念，按照社会系统开放规律进行“城中村”改造

系统论认为，每一个系统都在与外界环境之间不断进行着物质、能量和信息的交换与传递。系统的开放性原则揭示：一是开放是系统维持自身和不断发展的必要条件。二是系统处于封闭状态，不能正常地与外界进行物质、能量、信息的交换，这就导致系统的结构不能维持和发展，并不可避免地发生结构的解体和混乱无序。开放导致有序，封闭导致无序，这不仅是自然界发展的规律，也是人类社会发展的规律。

开放发展理念对于“城中村”改造而言，也是一个必须遵循的基本规律。第一，在“城中村”改造的顶层设计问题上要体现开放发展理念。不仅要着眼于“城中村”与周边环境的良性互动，优势互补，进行规划和科学布局，还要着眼于用开放性的理念，用虚怀若谷的态度接受和鼓励社会各界人士参与规划设计，凝聚集体智慧。第二，在“城中村”改造的参与主体问题上要体现开放发展理念。“城中村”改造不仅仅是政府的事情，而是一个由政府主导、民众参与、开发商合作，社会各界献计献策，群策群力的系统工程，要坚持开放发展理念，充分调动各个方面的积极性，统筹兼顾，建立一个利益共享机制，形成“城中村”改造的强大合力。第三，在“城中村”改造过程中要坚持有机更新理念，不断地吸引资本、技术、人才等各项要素，产生聚焦创新效益，在不断开放中提升发展水平、生活质量和文化层次，构建一个更加广泛的利益共同体与和谐社区。

遵循共享发展理念，按照社会治理规律进行“城中村”改造

以人民为中心的发展思想，不是抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。要坚持人民主体地位，顺应人民群众对美好生活的向往，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。在“城中村”改造过程中，既要充分调动广大干部群众的积极性、主动性和创造性，努力实现科学发展，又要妥善处理各方面的利益关系，使广大人民群众共享改革发展成果。在共建中共享、在共享中共建，两者相辅相成，相得益彰。一方面，只有广大人民群众都投身或支持“城中村”改造和城市功能优化工作，才能为提升生活品质创造更丰富的物质财富、社会环境和文化氛围。另一方面，在“城中村”改造过程中，要充分体现公平、正义，让人民群众不断在公平中实现“共享”，有更多的获得感，让人民群众实实在在地感受到城市生活品质的提高，尤其是让中低收入阶层和普通市民的生活品质有大幅度的改善。

“城中村”问题是我国城乡发展过程中出现的阶段性特征，以及一系列问题的集中体现。按照新发展理念进行“城中村”改造，这是我国在新的发展阶段，针对新的发展问题，进行转型升级发展的一个集中体现，必然为我国的现代化、城市化发展开辟一个美好的未来。

（作者为中共中央党校哲学教研部副主任，教授、博导）

城中村改造必要性例4

中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号：

一、城市旧村改造的基本概念（一）城市老城区改造、农村旧村改造与城市旧村改造的区别城市老城区改造亦称为旧城改造，旧城改造是指改造区域占地原本就属于城市国有土地，涉及改造区域的建筑物都是或绝大多数属于拥有产权证书的个人或单位享有，改造拆迁由政府统一协调处理，对涉及建筑物予以评估补偿，按计划实行回迁或另行安置，改造区域按政府统一规划重新建设布置的一种旧城改造方式，即新城区取代老城区进行改造建设的一种方式。农村旧村改造涉及的方面要比城市旧城改造小的多。而城市旧村改造与城市旧城改造、农村旧村改造均存在重大差异，相比之下要复杂的多。（二）城市旧村改造的基本概念本人认为，城市旧村改造首先具备如下两个条件：其一是涉及改造区域已经属于城区或者将来在短时期内必然成为城区，属于城市的规划区域；其二是涉及改造的区域虽然属于城市规划区，但是土地性质尚未发生变化，国家尚未征用变更为国有土地，仍然归属于该区域村民集体所有，国家没有基于所有权支配该区域土地的权利。

二、城市旧村改造违规开发建设的原动力面临众多的城市旧村改造区域，基于政府财力的限制，目前基本不能实现城市旧村改造区域土地的征用，故在一定时期内政府不能统一实现城市旧村改造。随着城市房地产市场持续升温，城市旧村改造满足本集体需要的同时，旧村改造土地所有者及房地产投资商也敢于冒风险投入大批资金持续进行旧村开发并将建成房屋非法销售而获取利益，即而带动相关经济产业的发展而获得更大的利益。

三、违规城市旧村改造存在的实际问题违规城市旧村改造即指违反政府城市规划方案和设计所进行的非法城市旧村改造，违规城市旧村改造所建设楼盘被俗称为野楼盘。违规城市旧村改造存在的实际问题主要表现在以下几个方面：（一）背离城市整体规划，乱开发建设基于城市旧村改造区域土地所有权与城市土地建设规划的矛盾，城市旧村改造与城市建设规划在一定程度上存在严重不一致的情况，在城市建设规划滞后的城市，这种情况尤其严重，城市旧村改造区域背离城市整体规划，乱开发建设，严重影响了城市的整体建设思路和城市形象，必然会带来一系列的后患，造成的经济损失是不可避免的。（二）无规则建设影响大型项目规划城市旧村改造区域无规则的开发建设，使得政府对该城市旧村区域土地利用失控，政府拟建的重大项目可能受到严重影响，由于规划区内土地规划被打乱，可能影响政府涉及大型项目的招商，严重影响到城市的整体布局和可持续性发展，如果对非法的城市旧村改造区域进行拆除则必然带来极大的财产损失。

四、政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果（一）户籍改革和社区化推进将城市旧村改造区域农村农民户口改为城市居民户口，以便从户籍上与城市居民实现同一，以加强人员管理；将城市旧村改造区域农村村民委员会改为社区居民委员会以强化行政管理；以此两个方面来加强对涉及城市旧村改造区域的管理力度，设定其改造的范围仅限于在规定的范围内满足本集体成员的需求，防止其违规大规模旧村改造。（二）联合执法检查、查封非法售楼处面对违规的城市旧村改造，政府通常组织有关部门采取联合执法检查、查封非法售楼处的方式来遏制违规的城市旧村改造。但这种方式往往是检查的时候非常配合，检查完后照常开发建设，查封的售楼处在检查人员走后又堂而皇之的开门营业，而更有甚者，检查人员还经常遇到大批村民的围攻，导致执法检查、查封不了了之，无果而终。

城中村改造必要性例5

一、引言

在我国城市化进程不断深入的背景下，城市建设逐渐扩张的城市，原有的城市近郊的农村土地逐渐向新的城市建设用地进行转变，进而造成城市被城郊农村包围的格局。再加上一直以来，在我国城乡二元土地制度影响之下，自20世纪90年代起，城中村不管是规模还是数量都有了很大的提升并且愈演愈烈。在城中村不断增长的背景下，其产生的负面与问题越来越突出，围绕重建式的改造工程建设与发展势在必行。

二、城中村现状分析

就城市而言，城中村的形成必然与历史与社会因素有着密切的关联。不可否认，城中村对于城市建设有着积极的影响。首先，城中村提供了大量的廉价住房解决未来人口的居住与安置问题；其次，站在农民的角度，城中村是他们生活的主要来源；再者，外来人口在融入城市的过程中，城中村发挥着重要的过渡带作用。然而不可否认的是城中村的负面影响也是非常突出的。

首先，城中村占用了大面e的城市建设用地，显然不利于城市土地价值的充分发挥。通常情况下，城中村在土地规划与布局上显得相对凌乱，缺乏基础设施，环境情况也不理想，相较于城市景观，城中村的整体情况有着巨大差距，土地资源难以得到充分利用。

其次，城中村的居住环境相对恶劣。城中村的各种土地资源交错混杂，功能尚未统一。很多村民住宅存在严重的超标违建现象，这导致城中村内部建筑具有很大的密度与容积率，在安全性方面有所缺失，整个建筑布局混乱无序。城中村内部道路系统也显得曲折、狭窄，甚至连人流、物流、车流以及消防的基本需求都无法满足。在给排水系统方面，很多日常需求难以得到保障，一些村民需要打井取水，村内排水堵塞情况十分普遍，一到阴雨天气，那么就会发生积水等现象。在电力系统建设上，城中村内部电力情况并不理想，存在普遍的私搭乱接现象，安全隐患较多。最后，关于公共卫生方面，城中村存在的问题更是十分严重，绿地与室外活动场地建设几乎停留在空白阶段。

再者，城中村存在严重的治安问题。在大量外来人口涌入的背景下，城中村居民社区管理问题日益突出，其整体犯罪率相对较高，整个治安环境十分不理想，对于城市社会治安而言，城中村成为了重灾区，对于社会的稳定发展有着十分不利的影响。

此外，就文化观念而言，城中村居民与城市化发展需求不相适应，在传统农村文化与现代城市文化的冲击与碰撞之下，很多村民在角色上难以快速转变过来，不管是文化心理，还是生活方式，他们并没有真正与城市相融合，这显然对城市的健康发展造成了不利的影响。

三、城中村改造回迁社区建筑外环境空间设计探析

1.兼顾内外使用设计原则

对于城中村回迁社区规划设计而言，兼顾内外使用的设计原则具有重要意义，一方面，兼顾内外使用者的设计原则，对于城市与社会层面的意义十分重大。城中村内部人员与外来者属于一个子系统，二者之间的平衡关系十分微妙，在具体改造中，如果这一平衡被打破，那么整个系统必然会崩溃。在城中村改造进程中，人这一因素发挥得作用非常关键，如果简单改造物质空间，那么城中村“人”的问题必然无法得到解决。城中村回迁社区的改造如果没有考虑低收入外来人口在城市中的居住权，那么就会使其居住趋于边缘，给新一轮城中村的建设与发展带来严峻的挑战。究其原因，就体现在改造中忽视了低收入外来人口的空间使用权。因此，对于城中村回迁社区改造而言，必须对低收入外来使用者对空间的使用权予以足够的尊重与肯定，确保回迁社区在原城中村发挥着的关键作用得到充分发挥，进而实现新城中村对城市建设产生的消极作用的控制与消除，为城市化与经济建设的快速推进提供强有力的支持。

另一方面，兼顾内外使用者的设计原则，还需要重视城中村村民的基本生活与生产需求，这不仅需要考虑居住空间设计，还需要对出租空间设计予以重视，促使出租屋易租性得到提升，为村民生活来源提供可靠保障；为了使村民出租易租性得到提升，还需要重视回迁社区新涌入的中等收入租用群体的使用需求；对于城中村原有的低收入外来群体而言，也需要关注他们的使用权，应不断调整与优化城市外来劳动力资源配置，使村民出租屋承租人群范围得以扩张，使易租性要求的提升得到保障。

2.遵循使用需求与空间对等的设计原则

站在使用者的角度，使用需求与空间对等的原则是建筑空间设计必须遵循的。只有如此，才能够使人们的使用需求得到满足，提高其与建筑空间之间的契合度，实现建筑空间的充分利用，改善使用者对空间的体验。在具体设计中，应充分了解分析使用者使用需求，围绕建筑空间的功能构成、环境布局以及面积尺度对设计进行优化，如此才能够将人本思想体现出来，为改善回迁社区建筑外环境空间状况提供强有力的保障。

3.坚持高效、经济、灵活的设计原则

对于建筑空间设计而言，为了提高空间利用效率，就必须对不同使用人群的需求予以充分考虑与分析，基于此对回迁社区住宅空间的功能构成、尺度空间等进行优化设计。而灵活运用空间则表现在两个方面，一方面在于套内空间设计的灵活性，换言之就是同一空间在稍微的改动之下就可以发挥出不同的作用；而另一方面则是指不同套型的合理组合，对一些特殊空间进行合理运用，可以使套型设计的多样性、丰富性需求得到满足。此外，建筑空间设计还需要基于对空间的高效、灵活运用，不断追求经济性的提升。除了需要建筑空间建造具有可观的经济效果，同时也要对空间使用的经济性目标予以关注。例如对于不必要的空间面可以进行压缩，如此就能够使回迁社区使用者的使用成本得到有效控制。

参考文献：

[1]刘建，赵肖丹，崔璨等.城中村的“保留性”改造模式探讨[J].河南城建学院学报，2012，21（1）：76-79.

城中村改造必要性例6

所谓“城中村”，是指改革开放以来，由于城市化快速推进而把周边地区部分村落及其农用地一起纳入城市用地的范围，使大部分农用地的性质由集体所有制转化为全民所有制，而在征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民住宅用地、自留山等则维持征地前的集体所有制性质不变，在维持征地前的集体所有制性质不变的土地上以居住功能为主、且深受城市影响的农村社区就被称为“城中村”。

近几年来，随着城市化建设进程的加快发展，城区范围不断扩大，原先城区周边的村庄，现在区域位置上已成为城区的组成部分，成为一道城市建设发展中的特殊景观——“城市里的村庄”。“城中村”在行政上已是城市的范畴，属于街道管理，但“城中村”仍然实行农村集体所有制和农村管理体制。“城中村”农民的土地大部分已经被国家所征用，不再从事农业耕作，其经济来源主要依靠第二、三产业及土地收益，生活方式也发生了根本的变化，已不再是传统意义上的农民。

二、“城中村”存在的问题

“城中村”是发展中出现的现象，也给城市发展提供了宝贵的空间，但是，“城中村”也存在着诸多的问题。这些问题主要表现在以下几个方面：

1、土地利用粗放，土地资产流失

由于“城中村”缺乏统一的规划和管理，造成土地利用率和产出率低下，房屋建筑占地面积大，建筑风格与城市规划不够衔接，且往往含有院落和小块菜地、猪圈等，房屋容积率低，土地利用十分粗放。同时，“城中村”的土地区位条件相对优越，土地的产权又属于村集体所有，这样，优越的区位条件和相对于城市低廉的土地价格，使“城中村”中不规范的房地产二级市场特别活跃，导致由于规划和基础设施改善而使土地升值的部分国有土地资产的流失。

2、管理体制不顺，管理难度较大

“城中村”周围已经被城市社区所包围，而“城中村”是一种特殊类型的社区，它既像城市又像农村，既不是城市又不是农村。从管理体制上考察，城市社区的管理体制与农村社区的管理体制有较大的区别，它们在“城中村”形成矛盾和冲突，有时又会出现管理上的“真空”，“城中村”的性质使城市管理部门管不到，街道、村、镇管理又不力。这样，村集体组织和村民受利益的驱动，乱搭乱建成风，违法违章用地十分普遍，住宅用地严重超标。

3、人口构成多元，社会治安堪忧

“城中村”的人口构成十分复杂，并不是以前所认为的城乡二元结构。据调查，“城中村”的人口主要由以下几个方面构成：首先是当地的原有“村民”（部分村民的户籍实际上已经成为市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城区市民，第三是来自外地、职业构成十分复杂的外来人口。特别应当指出的是，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外来人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且职业构成和十分复杂的人员，因此可能成为滋生“黄赌毒”的温床和违法事件发生的策源地，这种状况的存在制约着城市的健康发展。

4、公共设施缺乏，环境问题严重

“城中村”的基础设施是与原来低密度的建筑和低密度的人口相适应的，现在由于部分市民和大量外来人口的入住，小企业的开办，使给水、排水、道路、交通、电力、邮电通讯等基础设施严重不足，超负荷运转，导致污水横溢，垃圾乱倒、蚊蝇丛生，空气质量较差。缺乏统一规划的凌乱建筑，形成不了统一连续的街景立面，视觉环境很差，城市形象低下；此外，由于村内道路既狭窄又杂乱无章，很容易引发交通事故。

5、村民素质较低，就业问题严峻

由于“城中村”村民和外来人口素质普遍不高，加上出租等手段获取收益比较容易，“城中村”村民普遍表现出游手好闲、不思进取的状态，并缺乏在文化和专业知识技能上进一步提高的能力。另外，“城中村”这种独特的存在和发展模式使城市居民难以理解村民，而村民本身也缺乏获取政治权利和社会公正的追求，影响村民的发展和整个社会文化素质的提高。同时，由于土地的征用，“城中村”村民的可耕地大量减少，而村落内的村民由于历史原因，普遍文化素质不高，但由于有高额房租收入，生活水平富裕，在就业过程中，高不成低不就，游手好闲、无所事事。村民素质的低下及其安于现状的性格，使他们的就业问题相当严重，即便是征地时安排了一些就业机会，但很容易下岗，就业问题的严重还会引发社会危机。

近些年，我市的“城中村”改造进展缓慢，随着城市化进程的加快，“城中村”带来的负面影响越来越突出。由于城市建设牵动“城中村”土地升值，致使“征地难、规划难、拆迁安置难”不断加剧。同时，由于脏、乱、差问题和对土地资源的粗放利用问题十分突出，形成大量的违法占地、违章建设，则严重破坏了城市土地市场秩序。所以，改造“城中村”，是实现农村城市化，推进城市现代化的需要，是社会发展的要求，势在必行。

三、解决“城中村”问题的建议和对策

“城中村”是城市发展到一定阶段的特殊现象，改造“城中村”是城市化进程中必须破解的一道难题。“城中村”改造是一个涉及户籍制度、土地利用制度、集体资产处理、村民自建住宅政策、投融资体制等多方面的复杂系统工程，改造的任务重，经济利益复杂，所需资金数额巨大。省内外一些大中城市在“城中村”改造中，已经探索积累一些成功经验，例如，珠海市对“城中村”进行拆除并安置旧村民，辅之以一些配套措施，吸引房地产公司参与旧村改造。广州市的“城中村”将在最近完成改制，都市农民将成为公司股东，“城中村”撤消村委会，组成股份公司，按《公司法》经营原来集体企业与物业。深圳市试点改造“城中村”，按每镇一村的办法试点。试点村确定发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求。借鉴省内外“城中村”改造的经验，针对我市的实际情况，个人认为我市在推进“城中村”改造中，需做好以下几方面的工作。

1、“城中村”改造，必须遵循科学规划、合理布局、统一建设的原则。规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计。充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，营造高质量的生活环境，避免低水平重复建设。建筑设计要有民俗特色，有品味，成为城市的一道亮丽风景线。

2、“城中村”改造，政府必须加强领导，各部门必须统一思想、密切配合。必须以“三个代表”重要思想为指导，大胆解放思想，不断更新观念。各个“城中村”的状况不同，干部群众的思想水平、物质基础不一样，解放思想、更新观念的任务各有侧重。必须以改革的思路正确处理国家、集体和个人利益关系。“城中村”改造是事关社会稳定、经济发展的大事，必须加强领导、精心组织、稳妥推进。

此外，“城中村”改造还必须调动村民参与改造的积极性。“城中村”改造，触及到群众的既得利益。要从实际出发，在不损害国家利益、集体利益的前提下，给群众一些政策性的补偿和一定的资金扶持，使群众得到实实在在的好处。在正确制定和运用政策的同时，充分发挥”城中村”党组织、群众自治组织、股份经济组织的作用，用干部、党员的模范行动，调动群众参与“城中村”改造的积极性。

3、“城中村”改造，必须与加强城市社区建设相结合。撤村建居后，农民变成了居民，成为城市社区的一员，要针对农民变成市民这类人群的特点，最大限度地发挥社区管理和服务的功能。通过大力开展社区文化、社区教育、社区服务等工作，从思想观念、行为方式、社区管理方面彻底把“城中村”居民的传统农村生活方式转变为现代化城市生活方式，使“城中村”居民彻底告别旧有的生活方式，走进现代城市文明社区，成为真正的城市人。

城中村改造必要性例7

【关键词】城中村改造 福利 变化

城中村改造是改善人们整体的居环境，消除不和谐隐患的重要举措；是完善城市功能，提升城市现代化发展品味的必由之路；是消除城乡二元管理体制，推进城市社会综合改革，加快推进城市化进程的关键环节。在这个改造过程中村民们的合法权益是否得到保护，村民们的生活质量能否得到真正的提升，是衡量“城中村”改造成败的关键。

一、城中村改造后村民福利的变化

（一）家庭收支

实施整体的搬迁改造安置之后，村民统一搬进了按照城市标准建设的小区，这些小区水、电、气、暖、电梯等设施齐全，极大地提高了村民们的生活水平，改善了村民们的生活质量。在城中村改造之前村民的收入来源主要依靠务农和房屋出租，然而在改造之后由于缺乏原有的种植和养殖条件，同时也没有足够多的闲置房间出租，村民的农业收入以及房租收入也随之消失。在家庭开支上，村民原本可以部分自给自足的生活必需品（如蔬菜、家禽）在改造之后要全部从市场上购买；住进小区楼房之后的水费、煤气费、暖气费、物业费等费用对村民来说也是一笔不小的开支。

（二）教育

城中村改造之前，村民子女的教育问题存在着重重的阻碍因素：学校师资力量匮乏，教学经验不足；教学设施、设备资源紧张；政府对城中村学校的教育经费投入不足；家长对子女的教育问题不够重视等等。城中村改造之后，村民的子女的教育环境得到了极大地改善，教育资源的质量也得到了提升。但是同时也出现了城中村村民子女成绩普遍不理想，城中村父母教育方式不合理等问题。导致这些问题产生的原因主要是由城中村角色转变引起的，包括城中村子女由贫到富的转变，忽略了价值观、人生观的建设；城中村家长由忙到闲的转变，忽略了家庭榜样示范教育的重要性；城中村由破到新的转变，忽略了文化、精神的提高。

（三）娱乐方式

作为人们日常生活中不可或缺的组成部分，闲暇时刻的娱乐状况如何直接影响着人们的生活质量。相对而言，城中村村民的闲暇时刻较多。改造前由于大部分村民或多或少都有土地，所以种花种草成了村民的一种较为常见的休闲娱乐方式，同时，打麻将打牌看电视是村民最经常的娱乐活动。而改造之后村民们都住进了社区，社区里自身配套的基础健身器材使得参加体育活动也成了村民的一项娱乐方式。受到城市文化的影响，看书看包的人数也慢慢地增加。除此之外，上网、看电影等娱乐活动也逐渐地丰富着村民的闲暇生活。

（四）心理归属感

经过城中村改造之后，城中村村民的居住环境整体得到提升，但很多固有的生活习惯却难以得到延续，如村民多喜欢走街串巷、与隔壁邻里聊天、打麻将或进行其他多种娱乐活动，但搬入新的社区，与老街坊联系不便，又对新社区服务难以接受和认同，造成心理空虚影响身心健康；其次，刚搬入新社区的城中村村民，与城市居民相比，在成长环境、受教育程度、收入水平、生活习俗等方面均有所不同，很难融合成为一个温馨的大集体。因此，在举办的各种社区活动中参与度也不高，难以洋溢起积极乐观的生活态度，长此以往，有的村民会出现孤独、恐慌等负面的心理因素。

二、提高城中村改造村民福利的建议

（一）建立完善的社会保障体系，提高城中村村民的生活水平

为失去土地保障的“城中村”居民提供必要的社会保障是城市治理的一项重要内容。社会保障的内容应包括居民最低生活保障、养老保险、医疗保险等。确定一定比例的国有土地出让金，建立起社会保险基金；引导村民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；实行最低生活保障制度，对于部分生活确实困难的居民，由民政部门给予其必要的最低生活保障；同时，提供更多的就业机会以及相关的就业的指导，多渠道地增加村民来源。

（二）制定对村民福利最具保障的拆迁补偿方案

首先，要结合拆迁改造政策执行的实际和群众需要，对当前的政策进行全面的修改和完善。对于拆迁合法建筑物，可以采用等面积复建补偿的原则，对于违章建筑房屋也给予一定数额的补偿，从而最大限度地保护村民的经济利益；弥补因拆迁带来的租金损失，从而减少改造给村民生活带来的负面影响。其次，要随着经济社会的发展，使政策更加具有针对性和有效性，修改完善政策要充分听取群各种意见，要使政策符合市场定价原则并能为大多数群众所接受。最后，要科学编制城中村一对一策的改造规划，实现与城市建设总体规划和片区控制性详细规划相衔接，合理调整城市用地布局，推动产业发展、片区繁荣，完善城市功能，美化城市环境，提升城市品位。

（三）关注村民子女的教育问题

首先，发挥政府在新屋村改造过程中村民子女教育的指导作用，政府需要加大研究和调研工作，制定相应的教育政策法规，使教育政策法规具有时效性和前瞻性。其次，提高学校的教育水平，强化师资，保证教学；更新教学设施、设备，构建和谐校园，形成良好的W风、校风。最后，发挥家长在教育过程中的引导作用，深化家长在孩子教育上的角色，家长要加强对孩子的心理引导，及时解决他们的心理问题。

（四）关注村民的思想变化

城中村改造迫使村民放弃种地，又砍断了其出租屋经济，使其搬进了城市住宅小区，但是并没有变成真正意义上的市民，所以要关注城中村常年民的心理变化。要更多地举办社区活动并鼓励村民们参加，使其能更好地融入到新的生活环境中去，增强他们的归属感。

城中村改造是城市发展经济的必由之路、必经之路、幸福之路。在这条道路上一定要做好城中村改造的规划和建设工作，保障城中村村民的利益，提高城中村村民的的福利水平， 从而更好地促进整个城市的发展。

城中村改造必要性例8

中图分类号：F299.2 文献标识码：A

回顾我国的城镇化历程，城镇化率由改革开放初期的不足18%迅速发展到2015年的56.1%，从数字上看，可谓是极大的成功。但随着社会经济不断发展，传统的城镇化道路出现了越来越多的弊端，迫使人们对过去的发展模式进行反思。党的十提出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”；党的十八届三中全会报告指出，要“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路”；2014年，国务院《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》；2015年2月4日，国家发改委通知印发第一批国家新型城镇化综合试点方案。由此可见，新型城镇化是我国未来发展的必由之路。

城中村是我国传统城镇化进程中的产物。由于城市的不断扩张，原处于城市边缘的农村的地理位置及土地利用方式也产生了巨大改变。前者主要表现为由位于城市边缘变成被城市包围，后者则主要表现为农用地的大量减少。城中村虽名为“村”，但其生产与生活方式都受到城市化的影响，带有明显的城市气息。然而，受其本身历史因素的影响，它又是一个相对独立的、与周边城市建成区不一样的区域。城中村一般以村委会为管理主体，沿袭村集体管理体制与经济组织形式，村民虽居住于城市内部，但其享受的社会保障待遇与城市居民也不同。城中村土地利用效率低、治安混乱、卫生条件差等问题亦困扰着城市的发展。解决城中村问题是我国新型城镇化进程中困难重重但又不可回避的环节。

一、以人为本――兼顾物质与文化

以人为本是中央政府提及新型城镇化建设时多次强调的重要理念之一，针对的是传统城镇化过程中偏重城市建设而忽视了人的城镇化这一问题。而“重物轻人”现象在城中村改造中也十分常见。这一问题的解决，主要可从完善补偿方式及加强文化建设两方面着手。

目前的补偿方式中，最常见的是一次性的货币补偿与实物补偿。这两种方式在补偿标准设定与补偿发放上比较方便，因此在操作上具有一定优势。但是，一次性的货币补偿与实物补偿对村民日后生活而言存在一定弊端：一方面城中村改造前，相当一部分村民依赖自身在村内的不动产出租获得持续的收入。改造后，他们失去了这一持续稳定的经济来源，又由于在工作技能方面的相对欠缺以及在社会保障待遇方面的不平等，导致在城市中难以立足；另一方面一次性补偿无形中易助长游手好闲之风，不仅对村民未来发展不利，也会提高相应的社会成本。因此，在补偿方式的设计上，除了货币补偿与实物补偿外，还应充分考虑村民在城中村改造后的实际需要，采取多种补偿方式与货币补偿、实物补偿相结合的形式进行补偿，比如通过提供工作技能培养、工作岗位、社会保障等方式，使村民基本生活得到持续的保障。这种补偿形式不仅可以适度降低货币补偿与实物补偿的比例，一定程度上降低城中村改造成本，也使得村民转变为市民具有物质基础。

在文化建设上，一方面可以通过为村民的后代提供教育资源与受教育机会，使其日后能更好地融入城市，一定程度上也可以避免出现“拆二代”问题；另一方面通过组织文化活动，提高村民的文化素养，同时在潜移默化中改变村民生活方式，使得村民转变为市民具有文化基础。

在城中村改造过程中，对物的改造固然是不可或缺的，但究其根本，还应重在对人的改造。而在对人的改造过程中，则需兼顾物质与文化两个方面。只有兼备物质基础与文化基础，才能实现村民的真正市民化。

二、因地制宜――选择合适的改造模式

“一刀切”是我国传统城市化过程中常见的现象，也是过去城中村改造的问题之一。造成这一问题的主要原因除了创新能力的缺乏外，也在于公共利益的复杂性。我国《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》亦规定了房屋征收是为了公共利益的需要。然而，对公共利益内涵及其范围的界定一直是一个难题，公共利益的受益群体与供给主体的多元性也使得利益分配极其复杂。根据目前的实际状况，城中村改造涉及的利益群体十分广泛，政府、村集体、村民、开发商、普通民众等都是利益相关者。城中村改造可以改善城市人居环境，符合公共利益的需要。但由于其土地重新开发将带来巨大的经济利益，无疑也带有商业利益的色彩。因此，城中村改造不仅涉及公共利益，也涉及商业利益。然而，城中村改造却难以把房地产开发商完全拒之门外。这主要因为城中村改造成本巨大，只依靠政府的力量是远远不够的，房地产开发商的介入可以缓解政府财政压力，推动城中村改造的步伐。但房地产开发商毕竟是以营利为目的的市场主体，在城中村改造中首先考虑的必然是自身的经济利益。而城中村改造与一般房地产开发项目不同，其出发点是为了满足公共利益的需要，且社会关注度极高，必须充分考虑社会效益与社会影响。

城中村改造必要性例9

随着城镇化建设步伐的加快，我国各个城市都在积极地推动与扩大城市规模，对此就出现了我国特殊的社会现状――“城中村”，城中村是城市扩张的必然结果，其已经被城市所包围，城中村居民属于农民但是其生活习惯、工作岗位以及思想观念已经全部的融入到城市中。由于城中村的规划建设等没有统一的规划结果，出现“脏、乱、差”的现象成为必然，其与城市环境建设存在巨大反差，因此为了城市环境的优化、解决城市用地紧张问题，城中村改造再建工程是城市建设的重要内容。

1 城中村改造再建的必要性

1.1 实行城中村改造有利于加快城市化进程 城市是一个地区的中心，其城市环境对当地的形象具有重要的作用，而城中村由于其环境差已经影响了城市的总体环境，所以积极稳妥地解决城中村问题，促其经济管理体制和社会管理体制向现代化城市管理体制和方式转变，使城中村直接融入城市，对于加快城市化进程具有举足轻重的作用。

1.2 实行城中村改造有利于高效利用土地，提升城市承载能力 目前国家实行严格的土地政策，地方土地资源日益紧缺，而城市建设又需要大量的建设用地，城市的发展正逐渐从粗放的外延式扩张向内涵式集约发展转变，在这种情况下，改造城中村，盘活效益低下的城中村土地，腾出更多建设用地，缓解土地供求紧张矛盾，已成为历史的必然，因此科学合理的城中村改造，将会大大促进城市土地潜力的提高，拓展城市发展空间，提升城市的承载能力和经济发展水平。

1.3 实行城中村改造有利于改善居住环境，提高居住生活质量 通过高标准的规划设计和改造，会使原来的城中村融入城市，从根本上解决原来城中村基础设施建设薄弱、建筑密度大，居住环境脏、乱、差，生产生活质量低劣等问题，改造后配套绿化、休闲、健身、环卫、物业等基础设施，这将会极大地提高村民居住生活质量，让他们更好地共享城市发展带来的成果。

2 城中村改造再建工程存在的问题

城中村改造再建工程涉及城中村每个公民的切身利益，同时由于城市用地紧张程度越来越明显，城市房价也越来越高，城市改造再建工程已经不再是简简单单的工程建设的问题，其必须要正确的处理许多问题，既有工程建设管理的问题还有与城中村居民的关系等等。

2.1 城中村再建工程施工方对再建工程缺乏有效的规划，影响再建工程的施工进度 城中村再建工程对于城中村整体利益具有积极地作用，但是在具体的城中村再建工程中由于一部分人他们受到私利的影响或者感到某些不公，他们会不配合再建工程，最常见的现象就是“钉子户”的出现，可以说造成此种现象发生的原因是多方面：一是由于城中村居民认为自己的利益没有得到足够的满足，他们预期的经济利益与实际获得利益相差甚远，并且他们的预期经济效益超出城中村再建工程改建成本预期的范围；二是一些施工方在对待改建工程时其一般采取的是粗糙的方式，而一些居民对待此种方式一般是采取反粗暴的方式，结果就会导致恶性循环，最终到时施工时间被无限的延长。

2.2 城中村改造再建工程涉及的成本具有许多预计性 首先城中村再建工程不仅需要施工管理机构，还要成立专门的城中村改造再建动员机构，因为城中村再建工程需要拆除一些居民的住宅等，破坏一部分人的个人利益，这些问题解决起来是非常难得，因此需要成立专门的拆迁动员机构等，而这些机构的成立不仅需要大量的人员还要提供一定的办公用品、办公场地等，这些都需要额外的费用，而这些费用具有不可变性；其次城中村再建工程是对城中村旧的农村规划给予否定，而这些新的规划会导致一部分居民的反对，因此为了实现城中村再建工程的顺利进行，施工方往往要支付给城中村居民相当高的费用，而且这些费用体现在支付居民费用上是不相同的，而且其还包括许多新的成本支出费用；最后城中村成本控制还具有延续性的不确定性，城中村改建工程并不是简简单单的重拆重建，而是改建的工程会改变人们传统的生活习惯以及经济收入等，因此城中村改造再建工程需要解决人们的后续生活问题，而这些问题的解决都需要资金的，因此施工成本也是没有办法预算的。

2.3 城中村再建改造工程资金来源渠道单一 城中村改造工程需要大量的资金，而依靠政府的资金是很难完成城中村改造工程的，因为城中村再建改造工程不仅需要大量的资金进行工程建设，还要涉及到房屋安置、货币过度等，因此现在的城中村再建工程多数采取“自筹资金、自主经营、自我改造”的思路，由城中村集体或者居民投资，然而此种模式受到集体资产的影响，对此目前城中村改造工程还是集中在以盈利为目的的开发商投资，由开发商进行投资并且投资商从中获得盈利。这样的资金来源是以损害一部分城中村利益为前提的，并且此种资金来源也主要集中在向银行机构的信贷支持。

3 加强城中村再建工程管理的措施

3.1 合理安排施工方对施工进度的科学管理 城中村改造再建工程在施工的过程中一定要严格按照工程预期进行施工，首先施工管理方要协调好与施工建设相关的人员，为工程施工建设提供足够的条件，将施工的硬件设施提供到位；其次施工方要正确处理与周围居民的关系，城中村改造再建工程常常会影响周围居民生活，因此为了避免发生扰民时间，影响工程进度，施工管理方一定要做好工程建设的前期宣传工作，争取周围居民的理解；最后施工管理方要积极的与城中村集体就重大事项进行协商，将施工建设过程中的难题给城中村集体进行说明与讲解，将一些施工过程中的难题尽早的解决，压缩再建工程的工期。

3.2 扩大城中村再建工程资金来源渠道 城中村改造再建工程需要大量的资金其单纯依靠政府部门的扶持资金或者城中村集体以及个人的投资是很难完成城中村建设的，因此作为施工方要充分利用行政调控与市场机制的联合作用，采取多种模式下的资金合作运作模式，进而在根本上解决城中村改造再建工程的资金紧张问题，首先鼓励城中村居民增强对再建工程的认识，提高对工程的投资热情；其次要积极利用政府扶助平台吸引政府在政策方面给予支持；最后积极盘活城中村改造再建工程的经济价值，提高金融机构对城中村改造再建工程的支持力度，给予其足够的信贷支持。

3.3 提高城中村改造再建工程的成本控制 首先在进行城中村再建工程前一定要明确改造目标，确定改造后的工程用途以及再造规模等，规划好城中村基础设施，尤其是与周围建筑相适应的的配套设施要进行充分的建设，对于属于交通不便的城中村一定要科学的规划好基础道路设施；其次在工程设计中要严格控制成本支出，城中村改造再建项目要聘请具有高资质的设计人员、造价人员等对改造项目进行科学的分析，通过合理的工程设计原理，通过改变再建工程的设计方法，将再建工程的经济效应发挥到最大，争取做到以最小的费用支出获得最大的经济效益；最后实行限额设计制度，城中村改造再建工程应该按照设计书以及投资预算等进行资金预算的初步设计，并且按照初期设计图纸等在保证工程的前提下对工程进行层层限额设计，将工程造价尽量控制在预期的范围内。

3.4 以人为本，政策扶持 城中村改造政策要覆盖拆迁安置、规划建设、社区管理、集体资产流转、社会保障等各个方面。要充分调动村集体和村民参与改造的积极性，明确村集体和村民既是改造对象，又是改造主体，采取政府提供优惠政策，实行村集体、村民出资和银行贷款相结合的方式实施改造。将城中村改造纳入农村危旧土坯房改造政策，享受相关补助标准。对城中村改造宅基地集体用地可按规定转为国有用地，土地收益按比例向村集体返还，并将政府所得专项用于新村配套建设和城中村改造的亏损补贴。对城中村的村民转为城市居民后，其就业统一纳入城市就业管理，并享受社会保障、职业培训、就业指导、职业介绍等待遇。因城中村改造增加的就业岗位及一些公益性社会岗位，优先用于安排原集体经济组织成员。将城中村改造中的村民纳入社会保障体系，实行好失地农民社会养老保险，使农民真正融入城市变为市民。

4 结束语

总之，城中村改造再建工程涉及的问题比较复杂，尤其是在施工过程中需要施工管理方采取科学的管理措施促进城中村改造再建工程施工，合理处理与各种施工方以及居民的关系，最终提高城中村改造再建工程的质量。

参考文献：

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[3]李曼，李世平.浅析西安市城中村改造中的问题及对策[J].经济师，2010（6）.

城中村改造必要性例10

一、肯定成绩，正视问题

今年2月份全市城中村改造全面启动以来，取得了实质性进展。城中村改造是一项新的工作，没有成功的经验去遵循，外地的一些做法也仅仅是借鉴，大家在这种情况下，勇于创造，大胆实践，探索了不少好的做法和经验，主要有四个方面的特点：

（一）坚持了规划引领。五个县（市、区）严格按照《许昌市区城中村改造工作的意见》要求，坚持城乡一体，规划先行，充分对接，选好切点，扎扎实实地做好规划的前期工作，努力从“四个有利于”出发进行规划，即有利于城市总体规划的实施，有利于提升城市的整体功能，有利于集约、节约利用土地，有利于改善市区居住环境。目前，市规委会已批准城中村改造控制性规划17个(其中许昌县4个、长葛市1个、魏都区6个、东城区5个、经济开发区1个)，批准了4个修建性详规（其中东城区1个、许昌县1个、魏都区2个)。这些单体规划与总体规划相符合，与城市发展相融合，达到了质量高、标准高、可行性强，得到了规委会成员和社会各界的一致好评。

（二）做到了试点先行。按照试点先行、有序推进的原则，市区和推进区范围内的五个县（市、区），共确定了7个市级城中村改造试点。目前，7个市级试点“城中村”有4个已确定了投资开发商或达成了开发意向，许昌县武店、长葛市坡杨已开工建设。与此同时，探索形成了一些好的改造模式和工作经验，如许昌县武店村采取“村企共建”的模式，由瑞贝卡公司投资8000万元对村庄进行改造，村庄腾出的土地用于企业发展；长葛市采取“政府主导”的模式，由政府控股的丽园公司作为坡杨村改造的建设主体，通过土地经营来筹措建设资金。

（三）发挥了政府主导。作为一项新的工作，5个县(市、区)都采用了政府主导、市场运作、社会参与的模式，即政府制定规划、组织招商；在拆迁补偿、群众安置方面，坚持群众利益最大化，规定必须先安置群众，后开发建设。在建设用地上，坚持以招拍挂方式供应土地，阳光操作。同时为维护好开发商的利益，各县(市、区)都在政策许可的范围内制定优惠措施，尽量让利于开发商。由于政府主导作用发挥得好，促进了城中村改造工作的健康、良性发展，促进了社会稳定。

（四）兼顾了各方利益。城中村改造在维护社会公共利益的同时，对开发商给予让利，出台了优惠政策。对群众的利益全力维护，充分尊重了群众的意见，力求让群众满意，东城区在这方面考虑得比较到位。其他县（市、区）的同志，包括主要领导、分管领导、基层的同志大都能够深入一线，到群众家里进行政策宣讲，靠扎实细致的思想政治工作，调动了群众参与城中村改造的积极性。

在肯定成绩的同时，还必须清醒地看到，我市城中村改造还存在着一些矛盾和问题，影响着工作的整体推进。主要表现三个方面：一是思想不解放，畏难情绪大。有的认为旧城区和“城中村”改造任务，时间太紧、任务太重、困难太多；有的认为政府的条条框框多，优惠政策少，自给的少，工作不好推进。同时由于宏观调控，紧缩银根，房地产市场进入低迷时期，这也给城中村工作带来了一些难题。二是招商引资推介不力，成效不大。尽管同志们想了很多办法，走出去，请进来，也参加各种洽谈会，但是，7个试点村仍有3个未确定投资开发商。三是基础工作相对滞后，进展不平衡。规划审批、招商引资、拆迁安置、开发建设等相关工作不能协调推进，5个县(市、区)的整体工作存在差距。这些情况和问题,必须引起我们的高度重视，在下一步的工作中认真采取针对性的措施加以解决。

二、提高认识，坚定信心

城中村改造是改善人居环境、提升城市品位、推进城镇化进程的必由之路，也是建设文明、生态、和谐、宜居城市的重要保障，更是以人为本、科学发展、构建和谐社会的强力举措，可以说是民心工程、德政工程、千秋工程。在下一步的工作中，还需要从三个方面进一步提高思想认识。

（一）要从加快推进城镇化的进程中，进一步增强“城中村”改造的责任感和紧迫感。党的十七大报告指出，要坚定不移地走中国特色城镇化道路。推进城镇化进程既要扩大城市规模、扩大城区面积、外延式发展，更要提升城市内涵、建设紧凑型城市，对“城中村”进行改造，就是加快城镇化进程的一项重要工作。目前，全国、全省各地都在抢抓机遇，大规模、大力度进行旧城区和“城中村”改造。就许昌市来讲，外环路以内城中村有61个、人口13.7万人，推进区的城中村61个、人口9.5万

人，两者加在一起有122个城中村，人口23.2万人，占地5万亩，其中安置用地2万亩，可以腾出3万亩建设用地，13.7万人通过身份置换，改为城市居民，不仅如此，我们还可以通过集约、节约用地，腾出来土地进行建设和开发。所以，从这个意义上讲城中村改造就是推进城镇化进程的一个重要内容，从这个角度上讲就需要增强紧迫感和责任感。

（二）要从顺应广大群众的迫切愿望中，进一步坚定“城中村”改造的信心和决心。城中村规划管理无序，布局结构混乱，基础设施缺失，环境卫生、消防安全等问题突出，极大降低了居民的生活质量，破坏了城市整体面貌和形象。城中村改造符合我市城市发展的实际需要，也符合人民群众的愿望要求。随着我市城镇化进程的不断加快，广大群众对城中村改造更加关注，更加支持、更加期盼。近年来，不断有市民群众通过写信或市长信箱等多种方式反映加快城中村改造改善居住环境的诉求。这些情况都进一步说明加快城中村改造步伐，符合民意，顺应民心。这项工作既有政策机遇，又有群众支持，可谓天时、地利、人和。我们一定要抓住机遇，坚定信心，毫不动摇地把这项工作一抓到底，抓出成效，让广大群众深切感受到了城市改革发展和文明进步带来的实惠。

（三）要从不断解放思想中，进一步增添“城中村”改造工作的动力和活力。五个县(市、区)要以正在开展的“大力弘扬许昌精神,推动新解放、新跨越、新崛起”大讨论活动和即将开展的深入学习贯彻科学发展观活动为契机，继续解放思想，努力打破陈旧的思想观念，在城中村改造资金、土地拆迁“瓶颈”问题上，吃透上情、把握政策，吃透外情、借鉴经验，吃透下情、顺应民意，选准平衡点，抓好结合点，难中求解，特别是在拆迁上、在资金上、在土地上要创造性地开展工作，推进“城中村”改造工作顺利进行。对于拆迁安置工作，要向群众反复宣传早改早拆早主动、早受惠的道理。新颁布的《循环经济法》将对整个城市规划建设工作、特别是拆迁工作产生重大影响，拆迁成本将更大。

三、精心组织、有序推进

城中村改造工作作为全市的一项重点工作，总体要求是：坚定信心，规划引领，因村制宜，破解瓶颈，全面加大城中村改造工作的力度。具体有6个方面的工作。

（一）规划引领，扎实推进。各县（市、区）要坚持把规划作为“城中村”改造建设的“龙头”，用规划引领改造，用规划控制建设。要吃透情况，充分论证，认真扎实地做好前期工作，决不能大而化之，搪塞应付；要把先进的理念、外地的经验、当地的特点融入规划之中，高标准、高起点做好做实各项规划。要坚持大规划、大统筹、大建设的理念，这方面长葛市的坡杨村、许昌县的南湖新天地做得很好。要处理好三个关系：一是城中村改造的建设规划与产业发展的关系。要科学合理地布置第三产业、特色街道，尤其是魏都区洞上村和俎庄村，要布局一些商业网点，服务群众，完善功能。二是鼓励高层住宅与兼顾群众愿望的关系。对于主要地段、标志性地段鼓励建高层，对于群众安置地段也可以建设多层住宅，适应老百姓的生产和生活需求。三是住宅建设与基础设施建设的关系。既要把房子建起来，又要规划好小区内的基础设施，如：强电、弱电、给水、排水等。要切实严格把关，提高效率，搞好服务，真正做到符合规划的快办快批，违背规划的不予批办，这样才能充分发挥规划的引领作用，切实维护规划的严肃性和权威性。

（二）多方筹资，破解瓶颈。对于破解资金难的问题，一是靠项目推介吸引投资业主。各县（市、区）要认真组织编制招商文件，利用中央、省、市三级媒体进行大张旗鼓地宣传，突出本地特色，讲清区域优势，讲明优惠政策，吸引全国各地有实力、信誉好的开发商关注许昌、投资许昌。要精心组织推介活动，起点要高，规模要大，效果要好。花博会期间，可组织一次城中村改造项目推介活动，5个县（市、区）可以分散搞，市里也可以组织协调联手搞。二是靠优惠政策让利投资业主。目前，受银根紧缩、房地产低迷的影响，房地产开发商对城中村改造这种投资大、回报周期长的项目投资热情不高。各地要借鉴珠海、合肥、郑州等地的成功经验，制定优惠政策，积极引进市内外实力强的业主参与老城区和城中村改造。最近，省建设厅制定的《关于加强城中村改造工作的指导意见》，对老城区和城中村改造的优惠政策作了进一步的明确。各县（市、区）、市直各部门都要深入研究，需要政府给的政策一定要给足，政府已有的优惠政策要用好。三是靠扎实工作留住投资业主。各项工作要考虑周全，做深做细，特别是对那些有投资意向的开发商，要盯死、盯牢，通过落实优惠的政策把开发商留得住。各有关部门要服务好，切实为“城中村”改造创造宽松环境。

（三）因村制宜，善于创造。无论是城中村，还是城郊村，都有自身的优势，要结合实际，积极探索多元化投资模式。一是政府统征储备模式，即由政府将“城中村”集体土地统一征收为国有土地，对“城中村”进行拆迁改造，对拆迁户进行妥善安置，腾出土地的收益用于弥补“城中村”改造支出。二是市场开发运作模式，即由开发商融资改造，政府主要负责编制控制性规划，对改造项目用地进行“招拍挂”以及为开发商提供环境保障。三是社区自主改造模式，即对经济条件比较好、村民比较富裕的村庄（社区），由社区自行或与居民入股联营的方式组建经济实体联营联建，政府进行指导协调，相关部门依法监管，搞好服务。四是“村企（村园）共建”模式，即由企业（园区）出资对村庄进行改造，村庄腾出的土地用于企业（园区）发展。这一模式可用于推进区内的工业园区、物流园区、科技园区、生态园区及附近的村庄。五是“土地整理”、“村庄整治”、“腾村换地”模式。这种方式是国家政策支持的项目，比较适宜于离城镇和交通干线较远，土地商业开发价值不大的村庄。当然，在工作实践中，远不止这几种模式。总之，各地要多动动脑筋，多想想办法，因村制宜、大胆探索、善于结合，在资金筹措多元化、资金利用市场化、基础设施社会化上找出路，只要模式选准了，路子也就选准了。

（四）抓好典型，示范带动。20__年市政府确定了7个试点村，列入了《20__年许昌市城建重点项目

计划》。在试点的过程中，要尤为注重把试点做成示范，在操作程序、开发模式、规划、用地、群众安置等方面，积累经验，以点带面，积极推进。要抓好私搭乱建的专项治理，各级政府要采取切实有效措施，严肃查处，坚决制止“城中村”私搭乱建行为，发现一起拆除一起，决不姑息，维护“城中村”改造的正常秩序，要通过“城中村”专项治理为引进业主、降低拆迁改造成本创造宽松环境。