公众参与的重要性例1

公众参与环境技术创新的主体主要包括公民个人和环保组织，公民个人可以通过在本职工作中加强与环境保护的联系来促进环境技术创新进程,或利用业务时间,通过宣传环保,向有关部门举报环保非法事件、提出环保建议等形式参与环境技术创新活动。环境损害发生以后,公民还可以通过提讼等方式保护自己的环境权利,终止有关科技项目的实施。但是,公民个人的力量是零散的,环境损害往往与先进的科学技术相联系,仅靠公民个人的力量是很难解决环境保护中的种种问题,而大量的环境保护组织是公众参与的有力促进者,西方国家公众参与环境技术创新活动的良好运行与他们众多的环境保护组织是分不开的。环保组织又可以分为环保团体、面向环保的科技团体、民间环保组织以及社区环保组织。其中环保团体指的是主要由全国环境科技工作者、环境工程技术人员、环境教育工作者和环境管理工作者(统称环境科技工作者)志愿结合组成的,专门从事环境保护事业的全国性科技团体,具有跨部门、跨行业、横向联系广泛的独特优势,是政府联系环境科技工作者的桥梁和纽带。环保团体围绕重大环境科技与环境政策问题,开展学术交流、进行调查研究、积极建言献策、提供技术咨询、推广科技成果、普及环境知识、举荐优秀人才等,做了大量工作,是推动环境科学进步和环保事业发展的重要力量[1]。而面向环保的科技团体,指的是在由非专业环境保护科技工作者志愿结合组成的,从事一定的与科技工作者专业相关的环境保护活动的全国性科技团体,具有跨专业、针对性强的特点,是政府联系环保科学技术工作者的重要途径。

面向环保的科技团体,能够将环境保护活动与科技团体自身在技术、宣传、专业知识的优势结合起来,开展各项与环境保护有关的工作,是国家推动环保事业发展的又一支重要力量。环保团体和面向环保的科技团体,都是政府领导的环境保护组织。而相对于政府环境保护组织而言,民间环保组织是围绕着生态环境的保护和维护人类的环境利益开展活动的环境保护团体。一般来讲,民间环保组织是以全国性或区域性为基础,其在组织经济、技术革新以及迅速回应突发性环境事件方面能力突出,注重对全国环境保护事业的协调指挥;社区环保组织是以社区为基础的环保组织,与民间环保组织相比,能够更好的对涉及社区利益的环境项目发表自己的看法,对具体的环境项目的参与和了解也较多,针对性较强,可以有效减少信息成本,从而能够弥补通常的环保组织的缺陷[2]。无论是环保团体、面向环保的科技团体,还是民间环保组织、社区环保组织,这些环境保护组织都代表着各自群体的利益,可以代表其成员与国家和地方政府进行环境事务的有效合作。较之于公民个人,环保组织拥有更多的环境信息,掌握了更高的科学技术手段和专业知识,充分发挥组织的作用无疑会对环境技术创新产生积极有效的作用,而且可以在环境教育与提高环境意识等许多方面起到重要的作用。在参与环境技术创新过程中,环保组织的行动是多方面的,既可以进行环境知识的宣传、帮助政府制定环境技术创新政策、方案和行动计划,制定科研项目环境影响评价规范,参与各种各样的环境技术创新行动,还可以促进这些方案、政策、行动计划和规范的实施,并且还能举报各种环保违法行为,促进环保技术的应用。在各国的环境技术创新实践中,环保组织己经通过各种方式发挥了积极的作用,取得了良好的效果[3]。

公众发挥的作用

西方国家环境保护事业的发展与公众的积极参与是密不可分的。很多环境问题都是通过公众参与得以解决的,特别是那些环境污染的受害者。环境污染受害者同时也积极参与环境保护行动。这些行动会促使政府立法、采取相应管理措施,建立环境评价程序,但这些成果必须公之于众。中国的环境保护是由政府主导的,但有必要在环境保护和环境技术创新过程中充分考虑公众的意见。以下就是公众参与的一个典型实例。2005年4月,原国家环保总局对圆明园的防渗漏工程举行了第一次公众听证会,2006年2月颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》,同时,内容更加具体、范围更广的《公众参与环境保护办法》也将颁布实施。在事关公众切身利益的环境政策制定实施中,公众参与起到了至关重要的作用。此外,环境保护非政府组织的迅速发展也很重要。非政府组织可以集中公众的意见,形成政策建议并且使决策制定者做出回应。通过个人、社区组织和非政府组织,公众能对当地环境问题的解决产生巨大的影响,同时影响到政府和企业。很多环境问题是通过环境创新解决的,而公众能促进这些创新并评估其效果。现在,通过发挥各类通讯媒体的作用,包括互联网,公众参与的渠道得以拓宽。值得一提的是,最近的蓝色地球奖(该奖项1992年由朝日玻璃基金建立)颁给了积极参与全球环境保护的杰出公民。如果中国能够设立一个国家层次的环境保护奖项,将其授予对环境保护和环境科技创新作出杰出贡献的公民或社会团体,将对中国的环境保护事业起到极大的激励作用。对于科技创新体系中的公众参与,公众应该有知情权,甚至可以监督可能造成重大环境影响的开发项目。公众应有权利并有渠道获取生态技术方面的信息。公众监督体系应包括公示、听证会、新闻会、环境影响评价中的监督,以及公众媒体。加拿大萨德伯里是一个很好的公众参与案例。近一个世纪以来,采矿业、伐木业和冶炼业毁掉了该城市周围数千平方公里的土地,当地公民和团体开始采取行动要求改变现状。最终,公司、当地政府、省政府和联邦政府共同努力对这个饱受污染的地方进行有效的生态恢复。这里已成为世界上最成功的生态恢复项目。这向我们展示了即使是污染最严重的地方,也能在公众参与的努力下重新恢复生机。中国也有越来越多的公众参与案例。最近厦门的公众参与,使一个造成严重污染的化工厂重新选址就是一个很好的例子。按照现有法律,是不能否定政府在该地建造大型化工厂的决议的,但是公众的压力改变了政府的决定(《新京报》2007年12月8日)。

公众参与的方式

公众参与的前提是信息获取,我们提出的全国环境信息系统有助于解决这一问题。政府和企业有义务披露相关信息。鉴于污染对人类健康的影响,有必要通过该信息中心收集和对健康影响的数据和信息。如果只关注单位排放量,而不是总排放量,那么,当总排放量持续快速上升时,会给政府造成错误的安全感。通过公开权威的结果和相关的标准,公众、社区组织、当地非政府组织和国际非政府组织就能正确判断是否符合相关标准。我们应该通过公众教育、培训和宣传鼓励公众参与直接的、以基层为导向的监督,这样才能加速环境技术创新的发展。让公众理解并接受可持续发展和环境保护的科技创新是非常重要的。这意味着要让广大中国公民了解,不断提高他们的意识并加强教育。另外,世界银行的研究表明,经济发达地区公民对环境退化的意识高于欠发达地区,这使发达地区的公众更有权对地方政府的环境管理发表不同意见,因此导致了更多的资源流向发达地区,加剧了区域公众环境意识的差距。更多公共资金投入相对富裕地区的环境保护[4]。公众参与环境技术创新扩散的途径之一就是环境科普,它具体指的是公共个体或者环境组织参加的以公众作为环境科技知识传播的对象,进行的相关科技信息的传播交流活动。开展环境科普的目的是采取公众易于理解、接受、参与的方式,普及环境科学技术知识,倡导正确的环境保护理念,提高公众的环境意识。公众的环境科普教育是一个过程,具体的说就是一种传播普及的过程,是一种环境科学知识传播系统,因此,它遵循一般的传播学的基本规律,又有其自身特点,在公众参与环境科普教育中,主要的因素包括环境科普的主体、内容、手段、对象以及效果几个方面。#p#分页标题#e#

公众环境科普的主体是指组织环境科普实施的行为主体。在公众参与环境技术创新的途径的背景下,作为环境科普的主体就是从事环境科普的公共个人和相关的环境组织。如从1998年起从事民间环保事业的王丽娜[5]、热心从事环保教育的朱再保、向人们宣传塑料袋的危害的陈飞[6]、收购废电池并宣传废旧电池危害的田桂荣[7]等等;其中78岁高龄老军人朱再保,离休后坚持22年从事环保宣传教育工作,在湖南岳阳市城乡组织开展了140多项次、累计3000多万人次参加的各类环保宣传教育活动[8]。从事环境科普的环境组织则主要包括环保团体,如中国环境科学研究院、环境规划院、中国环境科学学会、中国环境保护产业协会、中国环境新闻工作者协会等;面向环境的科技团体,如各级科学技术协会、中国金属学会、中国地理学会等;以及民间环保组织、社区环保组织,如自然之友、绿色北京、新田志愿环保中心、绿色之星废电池志愿者服务队、健康环境公众教育促进会、绿岛文化、绿十字生态文化传播中心、新疆环保公益组织、绿色空间大学生绿色行动等[9]。环保组织开辟了自下而上和横向的知识创造与传播机制。环境组织中的环保团体,作为专业性的环境保护组织,能够利用独特的环境知识和技术优势,进行广泛和有效的环境科普,是环境科普工作的主力军。如2007年6至10月,中国环境科学学会联合北京大学(含医学部)、清华大学等10所高校共同发起并开展了大学生志愿者“千乡万村环保科普行动”,将4•5万册《农民身边的环保科普知识》宣传册发放到村干部、农民、中小学师生手中,3000余套(4张/套)农村环保科普挂图张贴到村中的公共活动场所,切切实实地将环保知识、环保理念在农村中广泛传播[10]。面向环境保护的科技团体,则在利用自身科技知识和广泛宣传网络的基础上,推动与科技团体相关的环境保护知识的科普教育。

提高公民的环境保护意识,具有一定的针对性。例如,全国科普日是由中国科协组织各级科协和学会在全国范围内开展的,是群众性、社会性、经常性的科普活动,旨在推动我国公民科学素质建设。2007年全国科普日就以“节约能源资源、保护生态环境、保障安全健康”为主题,采取宣传展示、专家讲座、咨询答疑以及科普产品推广等多种形式,向公众传播保护环境、节约能源、珍惜水源的科学知识和理念[11]。与其他环境组织相比,参加环境保护民间组织的成员大都是有兴趣或有志于环境保护的人,由于这些成员常常是自发或自愿结合的,他们大都能积极、主动地引导公民的环境保护意识,调动公众参与义务劳动、义务赞助等多学科、全方位的环境保护活动的积极性[12]。如,2000年5月31日,“自然之友”启动了我国第一辆环境教育流动教学车———“羚羊车”,几年来,环境教育流动教学车已经深入200余所学校,与两万多名中小学生共同感受自然、关注环境;1999年底,重庆绿色志愿者联合会组织志愿者徒步嘉陵江两岸环保行,历时45天,行程1170多公里,途径4省(市)、23个县、120多个乡镇,传播环保理念、开展环保活动;“北京地球村”以申奥为契机,在北京市积极推广绿色社区的建设,得到了北京市政府的肯定与支持;由多家环保民间组织联合会发起的“26度空调”活动也得到了政府部门、企业和社会的认可与支持;2005年,79%的环保民间组织发起过志愿活动,共动员志愿者857万人次,平均每个环保民间组织吸引了2500多人次的志愿者参与活动[13]。“保护母亲河行动”、“索南达杰藏羚羊自然保护站服务”、“北京动物园志愿者导游”等已经成为环保志愿者服务的知名品牌。

目前,环境立法、环境影响评价、环境科学和技术政策中定义的听证体系只适用于有限的范围。在环境立法方面,原国家环保总局在2004年8月6日首次对“污染排放许可条例”进行了听证会,这标志着环境立法听证体系的建立。此后,环境立法的咨询活动经常开展。环境技术创新过程中的公众监督有两种方式:(1)个人对企业违反法律法规的投诉;(2)相关环境保护组织和非政府机构所采取的各种措施。个人投诉和监督行动的方法主要包括固定的“投诉箱”、环境保护机构的举报热线“12369”及其网站。个人代表也可去相关部门举报。相关环境保护组织和非政府组织对环境科技创新的监督模式包括公众会议、建立公民绿色组织等。这些环境科技创新的监督行为不仅确保环境技术真正得到应用,而且有利于环境友好型公共政策的制定,同时也评估了这些政策措施的有效性和风险性。公共监督强调了环境保护的社会利益。公共利益由公众管理和评估,这将有效解决几个层面上的“市场失灵”或“政府失灵”问题,甚至同时解决这两个问题。公众也是很多产品的消费者,一旦有选择,他们就会选择环境友好型产品。开发绿色产品是中国的优势,如太阳能热水器。山东日照就是一座以太阳能闻名的城市,在太阳能热水器应用方面,开辟了先河(《新科学家》,2007年11月10》)。在家电设备的使用上,中国公众越来越多地选择环保型产品,这就需要有大量的技术创新在提高环境标准的同时稳定价格水平。

公众参与环境技术创新的途径之二就是环境咨询,它具体指的是指政府之外的个人或环境组织通过一系列正式的和非正式的途径直接参与到政府制定环境科技政策、环境法规、环境标准、环境监测、开发项目的环境影响评估、科研项目立项等过程中,以听证会、提出意见等方式反应公众的建议和要求[14]。公众参与环境咨询的目的是为了促进公众对相关政策和项目的认可和接受,提高政策、项目的经济、环境和社会各方面的价值,使公众能够对有关的政策、项目形成全面而正确的了解,确保环境保护对策措施的适应性和可行性,协调政策、项目与公众之间的关系[15]。公众参与环境咨询的主体,指的是参与环境咨询时的公众代表,主要包括受到政策、项目环境影响或怀疑会受环境影响的公众、专家学者、感兴趣的环境组织和新闻媒体,其中感兴趣的环境组织又可以分为民间环保组织、社区环保组织和面向环保的科技团体;新闻媒体则包括相关的报纸、网络、电视、广播、杂志等[16]。环境咨询中的公众参与是一个连续和双向交互意见的过程。随着环境问题的日益突出、公众环境保护意识的提高,人们对公众参与的认识也不断提高,公众参与的范围和内容不仅日益理性化,而且日渐深入和科学化。与此同时,公众参与的途径也在不断程序化和规范化。公众参与环境咨询的途径与方法很多,从简单的说明会到繁复的咨询委员会、听证会等都可以用来探寻或汇纳各方的意见和建议。以西方发达国家的经验为例,主要有以下几种:咨询委员会、非正式小型聚会、社区组织说明会、听证会、问卷调查法、实地访谈法、记者会邀请意见、座谈会、论证会等。参与的方法可以视具体计划的内容与性质交互组合运用,有较大的扩展空间[17]。这些参与途径,在双向沟通、公共接触程度、处理特定利益的能力等性质上有强弱之别,就告知教育、探询争议、解决问题、意见回馈、评价与建立共识等目的,亦各有所长,应针对具体计划的性质作最有效的安排选择。#p#分页标题#e#

值得注意的是,在环境科技政策的公众参与中,还包括共识会议、愿景研讨会、协商民意调查、公民评审团、观点研讨会等参与方式[18]。此外,在政策、项目的环境咨询过程中,公众参与时机确立的一般原则是愈早愈好。因为公众参与不能保证使每一个公众都对决策感到满意,但在拟议活动的较早阶段就允许公众参与,使他们找到表达意见的途径,并在决策程序中听取并考虑他们的意见。这不仅有助于达成一致的意见,也有助于决策的实施和履行。目前听证会制度在我国的环境立法、环境项目评价、环境科技政策中都得到一定程度的应用。在环境立法方面,2004年8月6日国家环保总局首次向社会公告将就《排污许可条例》举行听证,标志着环境立法听证制度的建立。之后,环境立法的听证活动不断进行,如海南省就“白色污染”和电动自行车管理立法举行听证会;山东省2004年8月就《海洋环境保护条例》举行首次立法听证会;重庆市2004年11月就《市容环境卫生管理条例》举行立法听证会;河北省唐山市于2005年7月对限制高硫份煤燃用举行立法听证;湖北省人大2006年4月就城市市容和环境卫生管理立法召开立法听证会;山东省济宁市2006年11月就《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例(草案)》[19]。在环境项目评价中,具有较大影响的圆明园整治工程事件,是公众参与环境咨询的很好例证。公众参与环境咨询是行政机构欲对其行为感兴趣或受其行为影响的公众之间的一种开放的、持续的、双向的交流过程,包括正式的和非正式的交流。这种交互式交流的目的是促使双方学习和更好地理解对方的观点和立场。公众参与为行政机构最广泛的收集不同意见、观点和价值取向提供了一种手段。它也允许行政机构做出更好地和更有见地的决策,而且,公众参与环境咨询,通过创造一个提供评论和有影响决定的机会而使行政机构和公众取得双赢,一方面保障了公众环境知情权,有利于公民环境保护意识的提升和民主法制观念的贯彻;另一方面,也有利提高了行政效率,保证决策的针对性和有效性[20]。

公众对环境技术创新过程的监督,集中体现为两类活动:(1)个人针对企业环境违规行为的举报;(2)环保相关组织或部分民间组织,为推动环保政策法规的实施、促进环保技术的应用所采取的各种措施手段。就个人的举报监督活动而言,其途径和形式主要包括环保机构常设的或其网站上设立的“投诉信箱”、“12369”环境举报热线、以及个人亲自至相关机构口头反映情况等。相较下,环保相关组织及民间组织监督环境技术创新的模式更为丰富,如公众集会、示威游行、建立绿色公民组织、公民投票政治选举、抵制行动[21]等。上述活动对环境技术创新的监督,不仅确保了环境技术能够切实被应用到和大众生活相关的方方面面,更为营造有利于环境技术创新的制度环境做出了重要贡献。可以认为,就环保工作的公益属性而言,公众监督环节直接将环保技术创新的社会效益凸现出来。攸关公众切身利益的事情直接交由公众自己管理、评估,才能将环保工作的“市场失灵”、“政府失灵”问题有效的解决。在我国,公众参与环境技术创新的形式更多体现为个人或个人聚集地(如社区)等主体针对企业环境违规情况的举报行为。据中国2006年的“中国公众环保指数———民生指数”调查的统计结果显示:86%的公众认为环境污染对现代人的健康造成了很大影响;63%的公众认为现阶段我国环境问题非常严重和比较严重;只有24%的公众对我国总体环境表示满意和比较满意,32%的被访者对总体环境质量表示不太满意或不满意。可见,现阶段我国公众已经具备较强的环境保护意识,并逐步开始通过采取行动加入到监督环境质量的行动中去。

一些环保先进地区,其个人举报机制已经比较完善。如宁波市环保局就建立了非常完善的体制,鼓励公众参与。不仅开设了12369环保投诉热线,还多次在新闻媒体大幅刊登环保投诉电话、信箱等信息。相关数据显示,自宁波市环保热线开通到2006年底,宁波市共受理投诉24031件,查处率100%,满意率98•2%。近期,伴随举报量继续增多,当地群众对环境的满意率也持续提高。然而,就全国个人参与环保监督工作的总水平而言,仍然具有很大的提升空间。如“民生指数”针对公民环保行为的调查结果显示:公众的环保意识总体得分为57•05分,环保行为得分为55•17分,都没有及格;就公民具体行为方式的调查结果显示:公众最常用的环境投诉方式是向居委会或街道办事处反映情况,而知道“12369”这个环境问题免费举报电话的不足20%[22]。与此同时,社区居民凭借其地理位置、人际关系等先天优势,也在环保监督过程中起到了特殊的效果。如本项目组在对宁波市环境技术创新情况的调研中了解到,由于当地排污重点监查对象多是一些规模较大、所处行业非常重要的企业,因此这些企业往往在市区周边建立厂区,其员工住宅,也往往依厂而建,并逐步形成一个集生活、工作、娱乐、教育、医疗为一体的、以特定企业为中心的社区。宁波市北仑发电厂、石化镇海炼化分公司等周边地区都属于这种模式。这样的社区不仅方便职工上下班、休息,更有利于社区居民对所在企业环境保护工作的日常监督。同时,来自于这些居民的监督往往不需要政府相关部门的介入就可以通过企业员工直接反映到领导层面,有利于问题的高效解决。与国外环保民间组织、协会等机构的活跃状况不同,国内这些机构对于企业违规行为的监督、对于推动环境技术政策的顺利实施等方面所起的作用比较有限。尽管近年来关于环境问题的群众上访和群体性政治事件呈强劲的上升趋势,但是就其规范性、常规性、制度化等方面还有诸多需要完善的方面;同时,由于这类事件缺乏组织、杂乱无序,它们的频繁发生也并不能代表我国公众组织监督环保工作正在朝制度化方向发展。这种现象与我国政府还没有充分意识到民间环保组织在环境技术创新过程中的应有地位有一定关系,也与以往相关监管部门没有建立高效、权威的投诉反馈机制而缺乏公信力、权威性有关。为此,有关部门应尽快明确公众参与环境监督的程序、制度,以便个体和公众组织都能够顺利参与到环境技术创新的有关决策中。

中国解决环境问题的主体是政府和企业,对政府和企业无法解决的环境问题,社区组织和非政府组织可以弥补空白。社区组织是社会的基本单位。要建立资源节约型和环境友好型社会,首先要求我们将社区建设成“环境友好型社区”。中国传统上并不重视社区这一概念,不重视基层社区的社会监督功能。但现在,社区已经成为社会管理,公共服务和社会支持的网络。在社会福利、社会救济、社会慈善、职业支持、公共安全、计划生育、卫生服务、环境保护、社会争端调解和生活服务方面,社区组织必须发挥积极的作用。全世界非政府组织(NGOs)在环境保护和创新方面起着重要的作用。截至2005年,中国共有2768家非政府环境保护组织,其中包括1382家由政府牵头成立的非政府环保组织,共拥有224000名员工,其中69000名专职员工和155000名兼职员工。每个组织平均拥有25名专职员工,大约有30%自发的非政府环境保护组织只有兼职员工而没有专职员工。虽然中国的非政府环境保护组织发展非常迅速,但数量仍然有限,规模仍然不大。它们在环境保护行动中所起的作用尚不明显。非政府环境保护组织应该在创新体系中起到更重要的作用,因为它们能够有效地评价当地的需求和污染造成的影响,以及对未来发展潜在的影响。创新是由当地需求驱动的,如果能够获得公开和透明的信息,非政府环境保护组织就能评估当前工作的有效性,并呼吁实施技术和环境管理方面的改进。志愿者是推动环境创新的另一股重要力量。他们能够弥补政府和非政府组织留下的空白。很多志愿者能够采纳最佳环境实践并将其在社区中进行推广。例如,在北京,一个志愿者为了节约能源,提议将26摄氏度作为室内空调温度的下限,并已经被政府采纳。#p#分页标题#e#

环境技术创新意味着环境技术产品能够被推广、采用,在商用过程中创造市场价值,进而形成一条能够循环、互动的环境技术创新链条。公众在此过程中,扮演了环境技术产品的采用方、用户、消费者等多重身份,能够通过应用环保用品,对这些蕴含先进环境技术的产品切身体验、购置、推广普及,并不断提出新的需求,以促进更多新型环境技术的产生。从这个意义上讲,公众参与对环境技术创新过程的良性运行起着不可或缺的作用。从购置环保用品的消费者类型来看,个人和企业是其主要用户。就个人消费者而言,随着近年来环保理念的深入人心,个人在购置商品的过程中,越来越多的将产品的环保参数作为最终购买与否的重要标准。如环保汽车、生态住宅、绿色食品等,说明公众已经深刻意识到环保优先带给个人的长远利益可大大弥补短期的经济损失。可以认为,环保产品之所以拥有如此巨大的市场,与政府相关部门创造的制度环境、各类环保组织采取的种种宣传、普及手段、以及环保理念的深入人心等方面密切相关。尽管如此,受制于所处的经济发展阶段,我国环保产品在社会各个层面上的应用和扩散还有很大的提升空间。相关资料显示,环保产品在部分发达国家的推广已经渗透到社会的各个阶层,混合动力车在欧美市场的迅速普及、垃圾处理器等环保设备在发达国家普通社区早已配备等事例均已证明。尽管发达国家环保产品普及的广度和强度,与他们自身雄厚的经济实力、较早开始重视环保事业、公民素质高等先天条件有重要关联,另一方面,其规范、完善、实施有力的制度环境也对环保技术产品的推广起到了极为重要的作用。如美国针对企业采购环保设备的税收优惠办法、投融资优惠措施、新加坡对于违规采购未达标设备企业的严厉处罚等系列制度。因此,围绕促进环保产品的采购,尽快搭建相关制度,并配合有效的实施办法,是解决公众以采用环保产品这一途径参与环保技术创新的良策。

结论

公众参与的重要性例2

一、公众参与的内涵及形式

“公众参与”(public participation)从社会学角度讲,是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。我国开展公众参与的历史虽然不长,但近年来国家和地方各级相关管理部门对公众参与已越来越重视,相继制定了一系列的政策和措施,鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境安全责任行为以外,其他所有环境安全行为均可认为是公众参与行为。公众参与环境安全的形式主要有2种:(1) 加强自身修养,规范自身行为,自觉地将环境安全思想贯彻到日常生活中去;(2) 影响和督促他人加强环境安全的行为和意识。

二、什么是环境安全

1.环境安全的概念和含义:国际上,自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义,见之于法律和政策文件的环境安全,主要有两种。一是 environmental safety;二是environmental security。这两者在英文中既有联系,也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。

第一种安全(safety),主要是对人体健康(或卫生,health)和生产技术活动而言,主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等,这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。第二种安全(security),主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言,主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有社会安全、国家安全、国际安全等,这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第三种安全,即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态,或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。事实上,技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系,它们都是基于环境问题的安全,都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然,因而很难将这两者截然分开。例如,根据美国的《环境安全规划》,环境安全(security)包括污染预防、技术、安全(safety)和职业卫生、自然保育(conservation)、符合法律、净化、爆炸安全(safety)以及害虫管理等8个主要因素。因此,在研究社会政治性的国家环境安全问题时,往往离不开生产技术性的环境安全问题,生产技术性的环境安全是基础,社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合,后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果,后者包括前者。

2.环境安全的内容定义:环境安全最根本的内容是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。是指主权国家在一定的历史阶段,着眼于国家环境权益目标,采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态,能够对国家的稳定和发展,国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用,预防和应对可能出现的危机、冲突或战争,而不产生危害和负面影响。国家环境安全具体表现为环境的各要素保持完整和完备,国家环境主权独立,国家支柱产业竞争力增强,资源、能源供应得到有效保障,可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:①控制的主题是谁;②什么是关键的资源;③控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。其中生态安全是国家环境安全的中心,环境权益安全是国家环境安全的基础环节,而环保产业安全是国家环境安全的经济内容。

三、我国的环境安全现状

近几年来,人类和世界各地连续遭遇了海啸、地震、飓风、暴风雪、大洪水等自然灾害的同时,还遭遇了sars、禽流感、疯牛病、艾滋病等全球大面积传染病的危害和侵蚀,人类社会已经进入到一个自然灾难普遍爆发时机,对物质财富的追求与过度消耗正在不断造成环境资源的破坏和毁灭,也造成了生态灾害和灾难的不断发生。自然灾变的频临将成为今后国际社会面临的主要问题,全世界都将为此作出更多的努力,解决或寻求人类面临环境危机中——求其长久生存以及寻求另外一种生存生态文明!

目前,我国的环境安全现状更是令人担忧,除了上述的灾难和危害曾经出现,且有的危害还在不断发生外,在我国还存在以下影响环境安全的因素:①环境污染严重。水、大气、土壤等污染十分突出。2006年,七大水系197条河流、408个断面中,四、五类水体占28%,劣五类占26%;全国38%的城市环境空气处于中度或重度污染;城市中的居民健康不断遭受到大气污染的侵害,有些城市近几年还出现了非常恶劣的空气污染危害,一遇到大雾或沙尘暴天气城市居民就已经到了窗户不敢开、门也不敢出的地步,一些中小城市和农村地区污染呈现加重趋势;酸雨影响面积占国土面积的1/3,发生较重酸雨城市的比例已有所增加。土壤污染威胁农产品安全;畜禽养殖业污染以及农业生产过程中的废弃物污染,造成农村环境安全的问题已越来越严重。②生态破坏问题突出。全国水土流失面积356万平方公里,沙化土地面积174万平方公里,90%以上的天然草原退化,森林面积和蓄积量持续增长,但森林资源总量不足,林地流失依然严峻,生态功能不足;90%以上的天然草原退化,每年增加退化草地200万公顷;有10%~15%的高等植物物种处于濒危状态,物种资源流失严重,有害外来物种入侵每年造成1200亿元经济损失。海洋生态破坏严重,物种急剧减少,赤潮灾害频发;以江河断流、湖泊湿地萎缩、地下水位持续下降为主要特征的水生态失衡问题仍未解决并呈扩大趋势。③水土流失日益严重,土地荒漠化仍呈蔓延趋势。④环境风险居高不下。突发性环境事件进入高发时期。环境事件引发的重要原因,一个是安全生产事故,另外一个就是企业违法排污。这既是一个经济布局和经济结构的问题,又是一个认识问题。一些地方忽视环境安全问题,甚至急功近利,项目建设中选址不当,把一些化工、石化、冶炼等高危行业建在饮用水源地、江河沿岸、城市居民区等环境敏感地区和人群密集地区,一旦发生重大事故,将会造成巨大的环境灾难和人民生命财产损失。⑤群体性环境事件呈迅速上升趋势,污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。近年来,群众的环境投诉以每年30%的速度上升,因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增,严重影响社会稳定。⑥经济结构建设不合理,重要战略资源短缺。经济结构的内在缺陷可能直接导致对国家环境安全的威胁。由于我国的人口众多,人均资源拥有量较少,入水资源、耕地资源、森林资源、能源资源、矿产资源等,特别是天然气和石油供给不足,无疑会极大地影响到我国的环境安全。四、公众参与维护环境安全的重要性和现实意义

为了实现和维护环境安全,国外有的学者提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”。“环境公共财产论”认为:空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素,不能象古典经济学的观点那样,认为它是一种取之不尽、用之不竭的自然物,因而是一种“自由财产”,任何人无需支付代价即可任意占有和处置。作为人类赖以生存的基本条件的环境要素,在当今受到严重污染和破坏,以致威胁到人类的正常生活的情况下,不应再视为“自由财产”,不能成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说,她应该是人类的“共享资源”,是全人类的“公共财产”,任何人不能任意对其占有、支配和损害。将环境的产权(所有权)赋予国家,由国家作为环境的所有权人将环境分配给各个利益主体,在利益主体之间形成有序的关系,从而克服市场失灵和“公地的悲剧”,之所以不直接将环境的产权授予各个利益主体,主要原因有二:一是有些环境要素如大气产权难以界定;二是让国家持有产权可以使国家保留调控经济利益和环境利益的权力。另外,环境安全按照覆盖范围的大小,可以分为地方环境安全和国家环境安全,如果一种环境安全的效应外溢到到其他地方比较少,就可以将它视为地方环境安全。地方环境安全主要为当地居民提供环境利益,可以由地方政府来营造和维护,国家环境安全为全体民众提供环境利益如大的湖泊或者森林,政府就应承担保护和改善的责任。但是,不能因此而否定公民和社会组织在环境安全建设中的作用。公民和社会组织所起的作用应理解为帮助和监督政府履行职责,也就是民主机制的一部分,具体表现为公民组成社会团体、公民和社会团体参与政府决策、公民和社会团体监督政府。政府应当在建设环境安全的过程中居于主导地位,公民和社会团体起的是辅助的作用。但是,社会自治在国家之外扮演独立角色,在现阶段起到补充作用;同时,国家对环境的管理是受全国民众的委托行使管理权的,因而又不能滥用委托权。针对政府失灵,不能单纯依靠国家来解决,而应该发挥社会和公众对政府决策的参与和监督来避免。这就是公众参与维护环境安全的重要性和现实意义之所在。

总之,面对我国日益严峻的环境安全现状,每一位公民和每一个社会团体都有责任和义务积极有序的参与维护我国的环境安全,这也是当今中国政治、经济可持续发展面临的重大课题。维护国家的环境安全是一项复杂的系统工程,不仅需要政府部门履行应尽的职责,企业和相关人士履行应尽的义务,更需要全社会的共同参与,否则,维护环境安全就成了无源之水、无本之木。人民群众是国家的主人和国家政治生活的主体,可以通过国家立法机关把自己环境安全意志上升为国家环境安全相关的法律、法规,而且可以通过公民自己和各种社会团体的广泛积极参与,依法监督和维护国家的环境安全事务,促进社会各项事业的可持续发展。并且公民和各种社会团体有序的积极主动参与维护环境安全,还充分体现了我国民主和法治、参与和秩序、发展和稳定的有机结合,同构建社会主义和谐社会对现阶段政治、经济发展的要求相一致,具有重要的现实意义。

参考文献:

[1]程舸,李冬梅.环境安全概念及重要性探讨.广州大学学报(自然科学版),2003,(04).

公众参与的重要性例3

一、公众参与的内涵及形式

“公众参与”(Public Participation)从社会学角度讲，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。我国开展公众参与的历史虽然不长，但近年来国家和地方各级相关管理部门对公众参与已越来越重视，相继制定了一系列的政策和措施，鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境安全责任行为以外，其他所有环境安全行为均可认为是公众参与行为。公众参与环境安全的形式主要有2种:(1) 加强自身修养，规范自身行为，自觉地将环境安全思想贯彻到日常生活中去;(2) 影响和督促他人加强环境安全的行为和意识。

二、什么是环境安全

1.环境安全的概念和含义:国际上，自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义，见之于法律和政策文件的环境安全，主要有两种。一是 environmental safety;二是environmental security。这两者在英文中既有联系，也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。

第一种安全(safety)，主要是对人体健康(或卫生，health)和生产技术活动而言，主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等，这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。第二种安全(security)，主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言，主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，常见的有社会安全、国家安全、国际安全等，这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第三种安全，即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态，或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。事实上，技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系，它们都是基于环境问题的安全，都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然，因而很难将这两者截然分开。例如，根据美国的《环境安全规划》，环境安全(Security)包括污染预防、技术、安全(safety)和职业卫生、自然保育(conservation)、符合法律、净化、爆炸安全(safety)以及害虫管理等8个主要因素。因此，在研究社会政治性的国家环境安全问题时，往往离不开生产技术性的环境安全问题，生产技术性的环境安全是基础，社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合，后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果，后者包括前者。

2.环境安全的内容定义:环境安全最根本的内容是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。是指主权国家在一定的历史阶段，着眼于国家环境权益目标，采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态，能够对国家的稳定和发展，国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用，预防和应对可能出现的危机、冲突或战争，而不产生危害和负面影响。国家环境安全具体表现为环境的各要素保持完整和完备，国家环境主权独立，国家支柱产业竞争力增强，资源、能源供应得到有效保障，可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:①控制的主题是谁;②什么是关键的资源;③控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。其中生态安全是国家环境安全的中心，环境权益安全是国家环境安全的基础环节，而环保产业安全是国家环境安全的经济内容。

三、我国的环境安全现状

近几年来，人类和世界各地连续遭遇了海啸、地震、飓风、暴风雪、大洪水等自然灾害的同时，还遭遇了SARS、禽流感、疯牛病、艾滋病等全球大面积传染病的危害和侵蚀，人类社会已经进入到一个自然灾难普遍爆发时机，对物质财富的追求与过度消耗正在不断造成环境资源的破坏和毁灭，也造成了生态灾害和灾难的不断发生。自然灾变的频临将成为今后国际社会面临的主要问题，全世界都将为此作出更多的努力，解决或寻求人类面临环境危机中——求其长久生存以及寻求另外一种生存生态文明!

目前，我国的环境安全现状更是令人担忧，除了上述的灾难和危害曾经出现，且有的危害还在不断发生外，在我国还存在以下影响环境安全的因素:①环境污染严重。水、大气、土壤等污染十分突出。2006年，七大水系197条河流、408个断面中，四、五类水体占28%，劣五类占26%;全国38%的城市环境空气处于中度或重度污染;城市中的居民健康不断遭受到大气污染的侵害，有些城市近几年还出现了非常恶劣的空气污染危害，一遇到大雾或沙尘暴天气城市居民就已经到了窗户不敢开、门也不敢出的地步，一些中小城市和农村地区污染呈现加重趋势;酸雨影响面积占国土面积的1/3，发生较重酸雨城市的比例已有所增加。土壤污染威胁农产品安全;畜禽养殖业污染以及农业生产过程中的废弃物污染，造成农村环境安全的问题已越来越严重。②生态破坏问题突出。全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地面积174万平方公里，90%以上的天然草原退化，森林面积和蓄积量持续增长，但森林资源总量不足，林地流失依然严峻，生态功能不足;90%以上的天然草原退化，每年增加退化草地200万公顷;有10%~15%的高等植物物种处于濒危状态，物种资源流失严重，有害外来物种入侵每年造成1200亿元经济损失。海洋生态破坏严重，物种急剧减少，赤潮灾害频发;以江河断流、湖泊湿地萎缩、地下水位持续下降为主要特征的水生态失衡问题仍未解决并呈扩大趋势。③水土流失日益严重，土地荒漠化仍呈蔓延趋势。④环境风险居高不下。突发性环境事件进入高发时期。环境事件引发的重要原因，一个是安全生产事故，另外一个就是企业违法排污。这既是一个经济布局和经济结构的问题，又是一个认识问题。一些地方忽视环境安全问题，甚至急功近利，项目建设中选址不当，把一些化工、石化、冶炼等高危行业建在饮用水源地、江河沿岸、城市居民区等环境敏感地区和人群密集地区，一旦发生重大事故，将会造成巨大的环境灾难和人民生命财产损失。⑤群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。近年来，群众的环境投诉以每年30%的速度上升，因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，严重影响社会稳定。⑥经济结构建设不合理，重要战略资源短缺。经济结构的内在缺陷可能直接导致对国家环境安全的威胁。由于我国的人口众多，人均资源拥有量较少，入水资源、耕地资源、森林资源、能源资源、矿产资源等，特别是天然气和石油供给不足，无疑会极大地影响到我国的环境安全。四、公众参与维护环境安全的重要性和现实意义

为了实现和维护环境安全，国外有的学者提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”。“环境公共财产论”认为:空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，不能象古典经济学的观点那样，认为它是一种取之不尽、用之不竭的自然物，因而是一种“自由财产”，任何人无需支付代价即可任意占有和处置。作为人类赖以生存的基本条件的环境要素，在当今受到严重污染和破坏，以致威胁到人类的正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”，不能成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，她应该是人类的“共享资源”，是全人类的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。将环境的产权(所有权)赋予国家，由国家作为环境的所有权人将环境分配给各个利益主体，在利益主体之间形成有序的关系，从而克服市场失灵和“公地的悲剧”，之所以不直接将环境的产权授予各个利益主体，主要原因有二:一是有些环境要素如大气产权难以界定;二是让国家持有产权可以使国家保留调控经济利益和环境利益的权力。另外，环境安全按照覆盖范围的大小，可以分为地方环境安全和国家环境安全，如果一种环境安全的效应外溢到到其他地方比较少，就可以将它视为地方环境安全。地方环境安全主要为当地居民提供环境利益，可以由地方政府来营造和维护，国家环境安全为全体民众提供环境利益如大的湖泊或者森林，政府就应承担保护和改善的责任。但是，不能因此而否定公民和社会组织在环境安全建设中的作用。公民和社会组织所起的作用应理解为帮助和监督政府履行职责，也就是民主机制的一部分，具体表现为公民组成社会团体、公民和社会团体参与政府决策、公民和社会团体监督政府。政府应当在建设环境安全的过程中居于主导地位，公民和社会团体起的是辅助的作用。但是，社会自治在国家之外扮演独立角色，在现阶段起到补充作用;同时，国家对环境的管理是受全国民众的委托行使管理权的，因而又不能滥用委托权。针对政府失灵，不能单纯依靠国家来解决，而应该发挥社会和公众对政府决策的参与和监督来避免。这就是公众参与维护环境安全的重要性和现实意义之所在。

总之，面对我国日益严峻的环境安全现状，每一位公民和每一个社会团体都有责任和义务积极有序的参与维护我国的环境安全，这也是当今中国政治、经济可持续发展面临的重大课题。维护国家的环境安全是一项复杂的系统工程，不仅需要政府部门履行应尽的职责，企业和相关人士履行应尽的义务，更需要全社会的共同参与，否则，维护环境安全就成了无源之水、无本之木。人民群众是国家的主人和国家政治生活的主体，可以通过国家立法机关把自己环境安全意志上升为国家环境安全相关的法律、法规，而且可以通过公民自己和各种社会团体的广泛积极参与，依法监督和维护国家的环境安全事务，促进社会各项事业的可持续发展。并且公民和各种社会团体有序的积极主动参与维护环境安全，还充分体现了我国民主和法治、参与和秩序、发展和稳定的有机结合，同构建社会主义和谐社会对现阶段政治、经济发展的要求相一致，具有重要的现实意义。

参考文献

[1]程舸，李冬梅.环境安全概念及重要性探讨.广州大学学报(自然科学版)，2003，(04).

公众参与的重要性例4

中图分类号：TU984文献标识码： A

1.公众参与城乡规划的相关概述

1.1城乡规划的意义

城乡规划是各级政府对城乡建设和城乡发展进行统筹安排和布局的基本手段之一，一方面能促进各级城乡的建设发展，另一方面对保护生态环境、自然环境及保护历史文化遗产，提高人们居住环境，从而促进社会经济的可持续发展等多方面具有举足轻重的影响。很多国内专家学者普遍认为城乡规划对城市发展起着决定性作用，是一项关乎全局和整体的战略性工作。因为城乡规划不仅涉及到城市建设的规划和布局，更加涉及到居民生活的各个方面，是一项重要的公共策略。因此，处理好城乡规划，是关系到各级政府领导以及全体居民生活环境的重要方面，对生态环境的保护、社会资源的合理配置以及提高社会公平都具有重要的指导意义。

1.2公众参与城乡规划法律制度的发展

改革开放以前，城乡规划公众参与意识淡薄，普遍认为城乡规划属于政府行为，因此城乡规划中几乎没有公众参与。导致城乡规划和公众参与一直处于一种完全被动隔离的状态，也导致城乡规划完全是政府意志的表现。随着改革开放的不断推进和发展，公众主体意识日益强烈。尤其是市场经济的形成和完善，社会利益逐渐多元化，公众越发在乎对自身利益的维护，从而也导致公众较多的参与到政府行为中去，公众参与也渐渐由被动式转化为主动行为，公众参与程度不断深化和扩大。因此，公众参与城乡规划也得到发展，虽然目前看来，在城乡规划建设上公众参与活动仍然比较肤浅，参与形式比较单一。但是，总的来说这是一大进步，是体现公众主人翁地位的表现。我国关于强调公众参与的法律要求在很多法律文件中都有体现，尽管存在很多问题，但是体现了政府执政能力的转变[1]。

2.公众参与城乡规划存在的问题

2.1公众参与渠道较少，相关法规体系不健全

现阶段，我国行政决策是由上而下实施的，政府掌握着较多的行政权力，这必然导致政府与公众互动程度低，公众参与力度不足。与国外民主制国家相比，我国在公众参与制度建设落后很多。一般现代民主制国家的公众参与都是通过一套完整而健全的制度来实现的，制度化程度越高，公众参与的程度越大。我国公众参与明显存在制度化渠道不足的问题。另外，虽然我国在很多法律条文中明确规定了行政决策要通过听证会等形式听取公众意见，但是却缺乏对公众在参与过程中的责任和权利作出相应的规定，这说明公众参与缺乏必要的配套机制。于是出现了公众参与很多听证会，但在执行过程中公众建议还是没有得到体现。

2.2公共组织、非政府组织参与较少

由于我国人口较多，公众全部参与城乡规划的不具有可行性，再加上我国地区经济发展水平不平衡，个人利益与集体利益存在不同程度的冲突，对城乡规划的公正性存在一定的影响，因此，应该鼓励有组织的公众参与。但是当前我国社会，城乡规划中公众参与的主体仍然以个人为主，公众组织和非政府政治参与较少。主要表现在以下几个方面：（1）社区居委会发展不足。社区居委会作为群众自治性组织机构，是体现群众自主性和自治性的重要方面，但是社区居委会仍然受政府组织管理和控制，大都是完成上级的命令和指示，在很大程度上没有充分发挥其自治性；（2）非盈利组织缺乏。非盈利组织是市场经济发展到一定阶段的产物，他是一种新的社会组织，是政府和企业之外的体现社会发展并能有效解决许多社会问题的非营利性组织。但是，在我国长期的计划经济和公众主体意识淡薄的影响下，我国非营利组织数量较少且发展不健全[2]。

3.发展和完善我国公众参与城乡规划的建议和对策

3.1重视公众参与在城乡规划中的重要作用，完善相关制度建设

民主制完善的国家在公众参与城乡建设的相关法律制度上都有健全并完善的其他制度做支撑，要提高我国公众参与城乡建设的力度必须对各项制度进行完善。首先，建立完善的公众参与城乡规划的法律制度和法律条文，为公众参与城乡建设提供完善的法律支持。其次，将公众参与城乡规划建设落到实处，禁止将公众参与当做走过场的形式主义，尤其是在后期政府建设问题上需要对公众意见是否落实进行评估检查。再次，关于政府信息的公开性应给公众及时的公布和了解，以便公众对政府工作有更深的了解和作出及时的反馈，为更好的政府工作做基础，同时也是体现公众知情权的重要方面。最后，对通过公众同意和采纳的意见建议尽心归纳整理并公布，方便对政府工作进行考核和评估。

3.2健全公众参与的组织机构，扩大公众参与力度

我国公众参与当前还只是仅限于公民以个人的名义进行城乡规划的参与，但是在许多发达国家，公众参与不仅仅局限于居民个人，更多的是以组织和社区居委会的形式进行参与。这样不仅能够提高公众参与的效率，更能减少大量的人力物力。通过组建各种社区组织，然后通过民主投票和选举的形式对城乡规划与建设的决策施加影响。同时保持各组织机构的紧密联系，真正将公众参与的多种形式联系起来，为城乡规划建设提供更多的建议和意见。这些非政府组织必须公民提供更多更加专业的信息和服务，通过引导和动员市民积极参与到政府工作中去，这样才能从根本上提高公众参与城乡建设的力度，进而提高公众参与的质量和效率，对我国政府决策能力的提高也有较大作用[3]。

4.结语

总而言之，公众参与城乡规划是市场经济和服务型政府建设的重要体现，也是反映我国经济发展的重要方面。提高公众参与城乡规划的力度，需要不断完善公众参与城乡建设的法律制度，尤其是对其配套制度的完善，能为公众参与城乡规划提供完善的法律支持。

参考文献

公众参与的重要性例5

坚持民主决策，大力提高行政决策的公众参与度。参与式行政决策制度日渐完善。各地各部门普遍建立了公众参与重大行政决策的规则和程序，制定了重大行政决策听取意见、重大行政决策听证、重大行政决策专家咨询、重大行政决策风险评估、重大行政决策后评价等制度。公众参与行政决策的形式不断丰富。在传统的听证会、座谈会、论证会、书面征求意见、专家咨询会等公众参与方式的基础上，各地在公众参与的形式上不断创新思路，借助网络、电视、报纸、广播等媒体平台，拓宽公众参与的渠道。公众参与领域逐步拓宽。公众参与的领域涉及基础设施建设、征地拆迁、教育、医疗卫生、环保、价格、供水、供电、供气、供热、公共交通等民生领域的方方面面。一些地方将重要的改革方案、政策措施、工作规划作为公众参与的重要内容。公众参与规范性文件制定等行政决策事项成为常态。各地相继完善规范性文件制定程序，鼓励采用各种有利于扩大公众有序参与的方式起草规范性文件，将听取公众意见作为规范性文件制定的必经程序。

创新执法方式，充分保障公众的知情权、表达权和参与权。全力打造阳光执法。利用行政权力网上公开透明运行平台公布行政权力事项及其办理流程，明确了执法依据和执法标准，方便公众行使参与权和监督权。执法方式上积极引入公众参与机制。积极探索运用行政指导、行政合同、说理式执法等非强制性行政执法方式，扩大行政执法机关与行政相对人的沟通渠道。一些部门通过公布投诉举报电话、聘请公众监督员等方式，发动群众参与监督管理。行政执法办案过程中充分保障公众参与权。在行政执法过程中，严格依法执行告知、听证程序，保障行政相对人的陈述权、抗辩权。在全省推行开门审案，一些部门探索推行“庭辩式”审理模式。

建立多元化矛盾化解机制，促进政府与公众的良性互动。建立与公众对话的畅通渠道。通过市（县）长热线电话、市（县）长电子信箱和领导定期接访等方式，听取人民群众意见、建议和诉求。在重大事项社会稳定风险评估中，以发放民意调查表、召开群众座谈会、专家论证会等方式，征集公众意见。推行“阳光调解”制度。一些地方将专业调解人才库中所有调解员的基本情况进行公示，全面实行当事人自选调解员，并由当事人对案件调解进行满意度评价，作为对调解员日常工作考核和年终评先评优的重要依据之一。扩大行政复议案件审理的公众参与度。全面推行行政复议质证听证制度，实行“阳光复议”，为群众提供表达意见和诉求的机会。有的地方探索建立了政府主导、专业保障和专家学者共同参与的行政复议审理模式。

畅通公众监督渠道，加大公众对行政行为的监督力度。丰富公众参与监督形式。通过设立投诉举报电话、开通举报网站、设置检举信箱、建立领导接待日制度、畅通人民来信绿色通道等方式，始终将行政机关的行政行为置于人民群众的监督之下。一些地方还探索建立了廉政监督员、反腐信息员、行风监督员、廉政志愿者等群众有组织参与反腐工作的制度。积极利用现代科技手段实现公众立体式便捷式监督。创建省市政风行风热线“四位一体”联动直播机制、打造“网络问政”投诉监督平台、建设“12345”政府公共服务热线等。重点加强对行政执法行为的群众监督。组织由人大代表、政协委员及其他社会代表组成的特邀监督员队伍，对行政执法进行日常监督和定期检查。通过群众座谈、问卷调查、回访等形式，收集公众对与群众利益密切相关的执法领域的批评和建议，组织群众进行社会评议。

从江苏省几年来的探索实践看，推动参与式行政程序建设十分重要，非常必要。主要体现在以下几个方面：一是促进经济发展、维护社会和谐稳定的必然要求。改革开放越是到关键时期，行政决策、执行、监督越需要有更加广泛的民意基础和公众支持。一些地方发生的群体性公共事件表明，推动参与式行政程序建设非常重要而紧迫。二是促进政府与公众沟通和良性互动的有效途径。在经济快速发展、社会矛盾纠纷凸显的复杂形势下，健全完善公众参与制度，有利于引导和规范公众依法表达诉求，使行政决策和行政管理能够最大限度地体现最大多数人的意愿，增进公众对政府决策的了解、理解和认同。三是政府管理方式创新和加强政府自身建设的重要内容。参与式行政程序通过引入公众参与机制，从根本上改变政府传统的行政管理方式，由封闭转为公开透明，是政府工作走群众路线，实现科学行政、民主行政的重要渠道，是建设法治政府、服务型政府的必然要求。

参与式行政程序建设亟待解决的几个问题

虽然江苏参与式行政程序建设取得了明显成效，但在推进过程中还面临着不少困难和问题，主要表现在以下几个方面：

公众参与范围还不够广。除了有关法律对行政立法、规范性文件制定、行政执法以及价格决策、城市规划、环境评价等领域的公众参与有原则要求以外，其他领域行政机关掌握着参与的主导权。领导干部和行政机关对公众参与认识模糊，低估公众参与的地位、作用和素质、能力，不愿意扩大公众参与程度，甚至排斥公众参与。特别是行政决策领域，公众参与的范围和程度最低，一些行政机关对一些涉及公共利益和人民群众切身利益的重大决策事项，该公开征求意见的没有公开征求意见，该组织听证、论证的没有按要求组织听证、论证，未开展重大行政决策风险评估、合法性审查和后评价。一些公众参与还流于形式，在很大程度上挫伤了公众参与的主动性和积极性。

公众参与机制有待健全。一是参与方法简单。实地调研、书面征求意见、座谈会的运用最为广泛，而行政决策听证会、协商会运用较少。同时，不能根据行政管理的特点综合采取相应的公众参与形式，在公众参与过程中缺少更深层次的交流、沟通、协商等互动过程。二是参与程序设计不够严谨。公告时间不充分，议题设置、程序运作还不够科学、合理、规范、透明，参与代表不能充分表达意见或建议。如有的行政机关对公告信息缺乏宣传、指引，在告知相关影响时甚至避重就轻、避实就虚，导致关注度不够；有些听证代表临时才能看到参与议题的相关资料，而且相关数据资料的真实性、可靠性无从考证。三是公众参与代表的广泛性、代表性有欠缺。目前，公众参与代表的选择大多采取自愿报名、随机选取以及邀请参与等方式产生，代表如何选定、代表人数如何确定、代表比例如何分配等都由行政机关决定，缺少严格的程序和有效的监督。

公众参与普遍缺乏及时的反馈和回应。许多行政机关既不将参与结果反馈给公众，又不将公众意见采纳情况进行解释和说明，公众不知道自己提出的意见建议最终被如何处理，感觉是在“自说自话”，也消解了公众参与的热情，对参与机制的价值和真实性产生怀疑，甚至失去信赖。缺乏及时反馈和有效回应，公众不知自己的意见和建议对行政管理的具体影响，是目前公众参与行政管理主动性和积极性不足的主要症结所在。

公众参与的有效性仍需强化。公众普遍对直接关系切身利益的事项比较关注，但对一些宏观政策、重大规划等则缺少参与的热情，还有些公众考虑到参与行政管理需要耗费一定时间、财力和精力，存在“搭便车”心理。公众普遍对城市总体规划、近期建设规划、控制性详细规划、专业规划等宏观规划的设计缺乏有效关注，在规划实施、自身利益实际受到影响时才提出意见和要求，从而引发矛盾。参与者对议题的研究和讨论缺乏深度，建设性意见不多，随意性较强，有的仅是凭某种冲动参与。

进一步推动参与式行政程序建设的建设

把公众参与作为重大行政决策的必经程序，着力提高政府行政决策水平。行政决策领域公众参与度低、形式化严重是目前推进参与式行政程序建设存在的最突出问题，也是导致利益冲突和社会矛盾纠纷，甚至引发群体性公共事件的重要原因。建议江苏以地方性法规或政府规章形式对重大行政决策的概念、标准、事项范围进行界定，明确把公众参与作为重大行政决策的必经程序。重点建立健全以下几项制度：一是重大行政决策公开征求意见制度。尽可能扩大公开听取意见的事项范围。除依法不得公开的事项外，重大行政决策方案草案都应当向社会公布征求公众意见。完善征求公众意见方式。遵循便民原则，通过政府网站、新闻媒体等群众易于获取的方式决策事项和收集公众意见。二是重大行政决策听证制度。听证是公众参与行政决策的重要形式，凡属涉及公众重大利益，公众对决策方案有重大分歧，可能影响社会稳定，法律、法规、规章规定应当听证的重大行政决策，都应当举行听证会进行听证。进一步完善听证程序和听证规则，建立健全听证代表遴选制度，保证听证代表具有广泛的代表性。建立听证意见采纳反馈制度。三是重大行政决策风险评估和后评价制度。完善并严格执行部门论证、专家咨询、公众参与和专业机构测评相结合的风险评估机制，把风险评估结果作为重大行政决策的重要依据。定期对重大行政决策执行情况组织评估，通过民意反映、抽样检查、评估审查等方式了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行，并将评估结果向社会公开。

扩大规范性文件制定工作的公众参与程度，着力提高规范性文件的合理性、可行性。制定和实施规范性文件是各级政府及其部门大量而经常性的工作，相对于具体行政行为而言，一旦发生违法或者不当的情形，其负面影响的危害更大。针对目前存在的相关制度过于原则，缺乏可操作性，公众参与的广度和深度不够等问题，建议借鉴国外及兄弟省市的做法，建立健全江苏规范性文件制定的公众参与机制。将公众参与贯穿规范性文件的全过程。凡属直接涉及公民、法人、其他组织切身利益的重要规范性文件，行政机关应在立项、起草、审查、后评估等各个环节积极引导、规范公众参与。将征求和听取公众意见作为合法性审查的重要内容。所有规范性文件要由制定机关的法制机构进行合法性审查，将是否按规定组织了听证会、论证会、座谈会、公开征求意见等作为合法性审查的内容之一，对于应当听证未听证，应当征求意见未征求的，应当论证未论证的，不得审查通过。建立规范性文件网上检索系统。建立规范性文件网上检索系统是现代办公发展的必然要求，更是拓宽规范性文件监督管理渠道的有效方式。依托政府门户网站，建立规范性文件数据库和网上检索系统，及时公布经登记的现行有效的规范性文件和已经失效的规范性文件目录，方便公民、法人或者其他组织查询。

健全公众参与行政执法和监督机制，提高行政管理的公开化、民主化。在行政执法和监督领域引入公众参与机制，有助于行政主体与公众之间的沟通与互动，提高行政执法的公信力，减少和避免暴力抗法事件的发生。进一步推动公众参与行政执法和监督，重点是构建系统的、有效的公众参与制度，畅通公众参与渠道。深化行政权力网上公开透明运行。以规范权力事项为前提，以监督监控为手段，切实深化行政权力全过程网上实时运行，大力推进行政权力网上公开透明运行与政务服务中心业务办理、部门核心业务办理深度融合。加强行政执法信息化，推进行执法流程网上管理，使行政权力网上公开透明运行系统真正成为行政执法信息公开、公众监督的重要平台。扎实推行行政执法程序制度。完善行政执法公开、告知、听证、说明理由等各项行政执法程序制度。除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的以外，行政执法的依据、程序应当向公众公开。全面推行行政指导、全程说理式执法方式，将行政指导、说理式执法贯穿于行政管理、行政执法全过程。加强公众参与行政执法监督的载体建设。建立完善群众举报投诉制度和保障新闻舆论监督制度，对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，认真调查核实，并将处理结果向社会公布。高度重视网络监督，对网上反映的涉及行政执法的热点问题，加强政策解读，及时回应诉求，接受监督评议。

公众参与的重要性例6

在政府重大决策中引入公众参与，不仅有利于政府重大决策的科学化、民主化，而且有利于提高政府重大决策公信力和执行力实现政府与公众之间的良性互动。因此，保障公众参与途径的有效实现、确保公众参与结果的切实有效，已经成为了政府和社会各界共同关注的课题。

1、政府重大决策中公众参与途径存在的主要问题

1.1、参与途径形式化

尽管如前文所述我国公众参与的途径日益丰富，但很多参与途径并未真正发挥作用，参与途径形式化的情况十分常见。一是参与途径的虚置，这一点突出表现在具有明显单向性特征的参与途径上。如反馈热线，无人接听；领导信箱，无人回复等等。如果设置参与途径就是为了“美其名”之后“束之高阁”，那么，这种参与途径就毫无意义可言。二是参与途径的“走过场”、“搞形式”。公众参与的意义在于使政府重大决策充分平衡各方利益、确保决策的科学化与民主化，但如果参与只是形式化、“做样子”，那么公众参与的途径也就成了决策主体欺骗公众、民意的手段。

1.2、参与途径非理性化

转型期的中国社会，政治结构、经济结构和利益结构都经历着调整和转变，制度转轨和利益重组势必会带来更多的不稳定因素。为了维持社会稳定和谐、平衡各方的利益诉求，引导公众参与政府重大决策已成为一种必然的选择。但是，由于政治体制的改革具有一定的滞后性，不能及时满足公众日益高涨的政治参与需求，公众的心理较为浮躁；这从一定程度上导致了公众参与的途径呈现极端化、非理性化的态势。

1.3、参与途径缺乏反馈

公众参与是公民实现自身知情权、参与权和监督权的必然选择，是其表达自身利益诉求的必然路径。通过公众参与，公众期望自身的利益诉求得到关注和反馈，甚至在政府重大决策中得以体现。只有自身的利益诉求得到反馈或在政策中得以体现，公众参与的热情才会进一步被激发。对公众参与的反馈是激发和维持公众参与积极性的关键。

2、政府重大决策中公众参与途径存在问题的原因

2.1、传统观念对公众参与的消极影响

就政府的角度而言，“官本位”的思想遗毒对公众参与的消极影响较为显著。在“官本位”思想的驱使下，政府重大决策者会体现出“惟我独尊”、“大家长”的气势，以自己的观点和意见为决策的依据，忽视公民享有的政治权利，认为公民对于政府的决策理所应当要接受和服从，排斥公众参与或使公众参与流于形式。从公民的心理出发，两千多年的封建统治培育了中国人“良民”、“顺民”的民族性格使民众对政府产生了“惯性依赖”；如果这种观念渗透到民众的心里，那么势必会导致公众对参与的冷漠。

2.2、公众自身参与能力的欠缺

当前，中国社会正经历着“成长的烦恼”，社会格局调整、利益格局变革，价值取向日益多元，各种矛盾因素也凸显出来。在这样的社会背景下，为了维持社会的和谐和稳定，政府重大决策必须要兼顾各方的利益，因此，对公众参与的需求度也越来越高。然而，有效的公众参与需要公众具备适宜的参与能力；如果公众徒有参与热情而缺乏参与能力，那么势必造成参与效率的低下，还有可能出现非制度化、极端化的参与，扰乱正常的社会秩序。

2.3、政府与公众之间信任关系的缺失

政府与公众之间的信任是政府和公众对于对方所作所言的心理认同，这种信任关系是双向的，既包括政府对公众的信任，也包括公众对政府的信任。从公众的角度来看，信任关系的建立主要依赖于政府及其行政人员能否对公众的要求做出积极的、有效的回应。从政府的角度来看，信任关系的建立则有赖于公众对其行政过程的配合和互动，通过配合和互动使双方的关系或合作结果朝着预期的方向发展。

3、改进群众参与重大决策的路径

3.1、加强国民素质教育，提升公众参与的能力

提升公众的参与能力其根本在于加强国民素质的教育。国民的科学文化素质和政治素质对公众参与的效果起着至关重要的作用。在不断完善我国九年义务教育的同时，更应把提高国民参与素质的教育融入基础教育。在小学、初中、高中的思想品德政治课程中进行公众参与知识和参与技能的渗透，培养学生的法律意识、权利观念和责任感等，在各种实践活动中注重对其参与能力的培养。

3.2、重塑政府和公众之间的互信，形成双方的良性互动

不同的领域、不同的视角下，对信任内涵的理解也不尽相同。在本文中，笔者倾向于把政府和公众之间的信任理解为双方之间一种互动关系；在互动的过程中，如果双方的行为都能基本符合对方的心理预期、促使互动的结果朝着双方预期的方向发展，则信任关系可以建立。这种信任关系存在于个体的认知层面，会对个人的政治心理和政治行为造成影响，是个体行为的潜在动因。在我国，政府的权力是人民赋予的，公众对政府的认可是政府合法性。

3.3、加强公众参与的制度保障，规范公众参与的流程

加强公众参与途径的法律保障，一方面要从立法的角度，对政府重大决策中公众参与的范围、途径、流程以及监督等内容给予规范，加强操作层面的程序性规定。另一方面，要建立起完善的参与结果反馈和评价制度，确保参与活动的有效性。公众参与的过程是政府机构和公众进行双向沟通、交流的过程，从结果上提高公众意见对政府重大决策的影响力，才能确保参与的有效性。

基金项目：2013赣州市社会科学研究百题（13087）研究成果之一。

参考文献：

[1]唐德龙.从碎片化到网络化.治理何以转向[J].中国图书评论，2010.

公众参与的重要性例7

“走过场”：公众参与遭遇公信力危机

尽管中央和各地制定了大量关于公众参与的政策和法规，某些地方也在典型案例中体现了公众参与的正能量，这种民主决策形式还是由于其实效性缺陷而日益遭遇公信力危机，典型批评是“走过场”。

分析这种印象的深层原因，首先是制度不到位、不完善。现有的制度规范存在制度配套差、效力位阶低、重模仿轻创新的缺陷。不少地方在建章立制的过程中，不做认真的调查研究，不对自身经验予以总结反思，照抄照搬先进典型与模范立法，在执行中又虎头蛇尾，导致新制度难以发挥实效。其次是各级官员对传统的管制型行政模式存在很强的依赖，对于现代的开放型行政模式存在误解甚至抵触。上行下效，如果各级领导干部不积极学习适应并示范性执行新制度，其制度效果可想而知。再次是公众在参与过程中的组织化与利益表达能力尚有欠缺。公众参与是一种民主生活方式，公众和官员一样都需要一个学习与适应的过程。对于公众而言，特别需要在参与过程中学习如何理性有效地表达个人意见以及如何通过协商沟通形成团体性意见。

上述种种，导致公众参与在很多地方日益形式化和空虚化，“逢听必涨”式的参与无效现象和公众对政府吸纳民意的失望心态同样在恶性地相互强化，可以说，我们正面临着公众决策中的实效性不足的困扰。

公开-参与-问责：公众参与须遵循制度逻辑

提高公众参与的实效性，需要我们在制度原理上对公众参与有更彻底的认知。公众参与是现代民主体系的有机组成部分，其发挥实效需要一个相对完备的制度体系的支撑，否则孤掌难鸣。民主决策的原理遵循公开-参与-问责的制度逻辑。

首先，参与以公开为前提。如果事先没有充分的信息公开与背景解释，公众的参与就只能是盲人摸象，而政府的开放参与也只能是一种走过场。为增强参与的实效性，公开的阶段需要尽可能提前，应尽量覆盖决策全程并前伸至议题选择与议程设定阶段。

其次是公众参与的程序制度。公众参与不是一窝蜂，而是需要根据议题的重要性、决策的不同阶段以及利害关系人的范围与类型选择不同的公众参与形式，有些只需要通过弱形式的“公告评论”程序进行，有些则需要通过强形式的正式听证会进行。

最后是问责制度。这里包括两个层面：一是行政问责，即建立公众参与领导绩效评价指标，对各级领导干部进行专项考核，作为奖惩的重要依据，同时对重大决策未经公众参与而造成严重后果的领导，予以从重处分；二是法律问责，即通过行政诉讼保障公众的知情权和参与权，倒逼行政机关改变决策习惯。

关键性制度细节：增强公众参与实效性的突破口

“细节决定成败”。由制度原理进一步往制度细节推进，某些关键性的制度细节对于增强公众参与的实效性有着突出的意义。

第一，行政决定说明理由。“走过场”的公众参与有着一个共同特征，就是只开放参与，不提供说理。这样的处理方式很容易让公众产生参与的挫败感以及对政府的信任危机，价格听证会的“逢听必涨”和参与热情日益衰竭就是明证。有地方针对这一现象提出了对策：行政决定说明理由制度，要求决策机关对公众意见及时进行分类处理，公布意见采纳情况，对于不采纳的需要提供实质性理由。说明理由制度可以将决策引向一个独立于政府和公众的、客观化的公共理性层面。以理服人，不仅能够保证公众参与的实际效果和公众的成就感，而且能够极大提升政府的权威性，达到双赢效果。

公众参与的重要性例8

1 背景

近年来我国的公共管理领域对于公众参与的讨论 日益热烈 ，各级政府也给予了公众参与决策更多的重视，并较多地实践于价格政策 、环境保护 、城市规划等方面。我 国所面I临的情况 与欧美上世纪六十年代较为接近，即处于公众参与的呼声提高 ，学术界呼吁加强 ，政府逐步意识到公众参与的重要性，部分行政决策 、管理领域引入公众参与制度。但同时，存在公众参与制度不完善 ，公众参与意识较低、参与能力较弱，公共管理人员对公众参与的认识不够理性等问题 。

1．1 交通政策领域公众参与的阶段性特征

不同的发展阶段决定了交通政策领域公众参与的不同特征。

美 、英、日等发达 国家早在 20世纪六七十年代已经逐步较 为系统地将公 众参 与引入城市规划 、交通规划及 重大项 目的必要性 、可行性 工作中。公众参与反映了价值多元化的总体趋势 ，在很大程度上保证了政府规划、决策 的可接受性与可行性。但是至 90年代 ，战略性的交通政策逐渐趋于难以确定和实施，尤其是设施建设类的项 目，公众密切关注政策、项 目对 自身正常生活的影响，公众参与也已渗入决策、规划 、实施 的各个环节 ，即使 是 环 境 影 响评 估 (EIA)、战 略环 境 评 估(SEA)也无法保证项 目的合理性 (公众意识下的必要性和方案合理性 )。

1．2 《上海城市交通白皮书》与公众参与

2002年上海颁布了《上海城市交通 白皮书》(以下简称《白皮书》)，作 为国 内第一部较为规范 、全面且具权威性的城市交通政策集，有关编制方法 、政策构成 、核心战略、重大政策与行动等为许多城市所效仿。《上海城 市交通白皮书》在 总体战略中明确提出“一体化交通将提供 ‘畅达 、安全 、舒适 、清洁 ’的交通服务。”即政府试图为市民提供“一体化交通服务”，而“畅达 、安全 、舒适 、清洁”则是服务质量。这可 以理解为政府提供一种交通服务所进行的战略规划及其向市民所作出的相关承诺。由此市 民作为交通被服务方的需求无疑应比以往处于更为重要 的位置。

然而 ，整篇《白皮书》只在行动 15．7(公交价格的形 成机制 )中出现 了 “公众参 与”，(《白皮书》共有 175条行动)，公众更多的是被动接受由政府主导提供的服务。

2 公众参与的有效决策模型

本文对于城市交通政策中的公众参与问题的讨论的侧重点不在于公众参与本身，而是如何较好地衔接公众需求与一体化交通战略，毕竟“公众参与制度”关系到的只是某个点的政策制定与实施，而公众需求对城市交通政策的制定与实施的影响却是方方面面的。而从实证分析的角度出发，关键的问题则为：在《上海城市交通白皮书》的不断修编与实施的过程中如何理性地面对并引入公众参与。政府该如何与公众进行权力的分享呢?本文引入了约翰．克来顿．托马斯的观点：

界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量(quality)要求和政策的可接受 (accepta一bility)要求之间的互相限制 。如果公共决策更多的需要满足决策质量要求 ，即需要维持决策的专业化标准 、立法命令 、预算限制等要求 。如果对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。也就是说 ，政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小 ；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在要求增强公众参与或要求限制公众参与等 不同观点间 的争议 寻求 平衡。在 此基础上 ，约翰．克来顿．托马斯构建起公众参与 的有效决策模型(如图 1)。

对于图中的各种决策类型解释如下 ：

自主式管理决策 ：管理者在没有公民参与 的情况下独 自解决问题或者制定决策。

改良的自主管理决策：管理者从不 同的公众群体中搜寻信息 ，然后独 自决策 ，公 民群体的要求可能会也可能不会得到反映。

分散式的公众协商 ：管理者分别与不 同的公众团体探讨问题 ，听取其观点和建议 ，然后制定反映这些团体要求的决策。

整体式的公众协商 ：管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议 ，然后制定反映公 民团体的决策要求的决策。这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会 ，比如获得参与组织 良好 的公众听证会 的机会 ，但并不要求每个人都实际参与。

公众决策：管理者同整合起来 的公众探讨问题 ，而且 ，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。

3 我国城市交通领域的公众参与

我国城市交通领域的公众参与同英美等 国相比较为有限。从组织行 为倾 向来看 ，“如果公共机构 自身的地位很牢固，那么，他们会避免公民较多的参与，为的是维护组织 的稳定性。而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟 ，以获取对其组织强有力的支持。”而对于城市交通相关 的公共行政管理领域而言，也始终体现出公众参与在公共行政领域共有 的两个应用特征。

特征 1：公众参与往往较之其表象更为广泛。在城市交通规划与决 策过程中，政府无法回避公众 的需求和对政策可能产生 的反应 ，由此 “自主式管理决策”与“改良式 自主管理决策”的界线往往十分模糊。另一方面，我 国现阶段 的相关信息透明度尚不高，在市 民抨击政府忽视公众需求而自主作出决策的同时 ，政府也许已经做 了大量的搜寻公众信息 的工作。

特征 2：公众参与往往较之其表象更为狭隘。衡量公众参与程度的重要标准之一是相关的公众参与制度 的建立和完善程度 ，但政府对参与过程的把握却往往具有很强的弹性，这又在很大程度上模糊了“公 众协商 ”与“改 良的 自主式管理决策”之间的界线，即在制度光环下 ，公众参与的实际质量往往不理想。

两个特征反映出公众参与过程引导中界线的模糊性。从实际应用角度可以将其规律总结为如图2：

4 《上海城市交通 白皮书》的公众参 与模式 的探讨

4．1 城市交通 白皮书的编制过程 中适宜的公众参与模式

2002年完成的《白皮书》的编制过程并没有引入系统的公众参与，《白皮书》的公示只能理解为规划与决策完成后的公布 ，市民能在城市规划展览馆买到《白皮书》，但基本上对其相关政策不能起到明显的影 响作用。

为在以后的交通政策制定中提高政策质量和政策的可接受性 ，采用图 1所示的有效决策模型的分析流程，以《白皮书》为例 ，分析其不同层 面可采取的公众参与途径。

总体战略层 ：《白皮书》提出的“以人性化、捷运化、信息化 、生态化为基本特征的大都市一体化交通以及相应的优质、高效、整合 的巨型交通体系”，“一体化交通将提供畅达、安全 、舒适 、清洁的交通服务 ”。由于其 战略愿 景 与 目标 的完美性 ，其可接受性不需怀疑。同时，由于问题过于宏观，对政府信息拥有的充足程度要求较低，相关问题 的结构化并不明晰。因此 ，一般情况下 ，自主式管理决策是一种可以接受的途径 。

主要政策层：《白皮书》提出了“公共交通优先发展 、交通区域差别 、道路车辆协调发展 ”三大政策 ，对其他交通方 式的定位则 为“有序发展小汽车、按区域控制摩托车交通、保 障步行交通 、引导 自行车 合理运行 、促使 助动 车 向公 交转移 ”。在决策质量方面 ，不 同群体之 间的利益冲突已经初步暴露；由于问题涉及城市发展的全局，政府对全局的信息掌握程度与公众存有较大的差别 ；资源约束越大，结构化往往越明晰，且往往存在多种方案的选择；现实矛盾越缓和、政府主导力越强，公民的接受性对执行的影响越小 ，反之则越大；相关公众则涵盖 了全体市 民，且 由于利益出发点不同，相关公众与公共管理机构目标存在一定程度的冲突 ；在选择方案时，相关公众不可避免地存在利益冲突。因此，该层 面在政府理性有保障的前提下，资源约束越小、现实矛盾越缓和，越接近于自主式管理决策 ，反之则更接近于改良式 自主管理决策 ，甚至可能凸现公民协商决策的需求。

具体政策层 ：该层的决策质量应保障政策与具体的设施项 目、管理措施等行动紧密衔接 ，如《白皮书》提出的轨道交通、快速路建设时序 ，交通需求管理(如拥挤收费)措施等 ；由于该类牵涉面广泛 ，且往往与公众生活密切相关 ，对于部分政策，政府并不具有充足的信息 ；问题 的紧迫性越强，结构化往往越 明晰；政策对公 民个人影 响越大，公民对于问题的认识能力和参与愿望越强，公民的接受程度对执行的影响也越大；相关公众 为政策实施所引起利益变化所涉及的市民；反对政策实施 的公众往往 是利益受损者 ，其与管理结构目标不一致；在政策举措力度较大的情况下，利益冲突十分直接、具体 ，冲突往往十分激烈。因此，对于城市交通的具体政策，在政府责任感和主观能动性有保障，且政府并未掌握充分的信息的情况下，政策对公民个人影响越大 ，公民的问题认识和参与能力越强，政策举措力度越大 ，越接近于公民协商决策，反之则更接近于改良式 自主管理决策。

由此，在城市交通 白皮书的编制过程 中，如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较少 ，自主式管理决策与改 良式 自主管理决策相结合可以满足公众参与和政策质量的要求；如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较多 ，编制中不适度的进一步引入公众协商 ，对政策质量 以及最终 的实施力度造成较大的影响。

4．2 城市交通 白皮书如何定位公众参与

公众参与本身也是城市交通政策集中需要 阐释的重要内容之一，即使在《白皮书》编制中回避公众参与的问题 ，公众对最终政策集的可实施性的影响是现实存在 的，并在近几年该影响力越来越大。下表针对 2002年《白皮书》中的部分政策板块进行 了有关政策实施问题 的评价 ，并提出了相应的公众参与定位的建议。

由此，对于《白皮书》所代表的发展阶段而言 ，局部的公众协商需求已经凸现，政策规划设计中简单的回避这种需求势必影响到政策集的实施效果。

5 结论

公众参与的重要性例9

1 背景

近年来我国的公共管理领域对于公众参与的讨论 日益热烈 ，各级政府也给予了公众参与决策更多的重视，并较多地实践于价格政策 、环境保护 、城市规划等方面。我 国所面i临的情况 与欧美上世纪六十年代较为接近，即处于公众参与的呼声提高 ，学术界呼吁加强 ，政府逐步意识到公众参与的重要性，部分行政决策 、管理领域引入公众参与制度。但同时，存在公众参与制度不完善 ，公众参与意识较低、参与能力较弱，公共管理人员对公众参与的认识不够理性等问题 。

1．1 交通政策领域公众参与的阶段性特征

不同的发展阶段决定了交通政策领域公众参与的不同特征。

美 、英、日等发达 国家早在 20世纪六七十年代已经逐步较 为系统地将公 众参 与引入城市规划 、交通规划及 重大项 目的必要性 、可行性 工作中。公众参与反映了价值多元化的总体趋势 ，在很大程度上保证了政府规划、决策 的可接受性与可行性。但是至 90年代 ，战略性的交通政策逐渐趋于难以确定和实施，尤其是设施建设类的项 目，公众密切关注政策、项 目对 自身正常生活的影响，公众参与也已渗入决策、规划 、实施 的各个环节 ，即使 是 环 境 影 响评 估 (eia)、战 略环 境 评 估(sea)也无法保证项 目的合理性 (公众意识下的必要性和方案合理性 )。

1．2 《上海城市交通白皮书》与公众参与

2002年上海颁布了《上海城市交通 白皮书》(以下简称《白皮书》)，作 为国 内第一部较为规范 、全面且具权威性的城市交通政策集，有关编制方法 、政策构成 、核心战略、重大政策与行动等为许多城市所效仿。《上海城 市交通白皮书》在 总体战略中明确提出“一体化交通将提供 ‘畅达 、安全 、舒适 、清洁 ’的交通服务。”即政府试图为市民提供“一体化交通服务”，而“畅达 、安全 、舒适 、清洁”则是服务质量。这可 以理解为政府提供一种交通服务所进行的战略规划及其向市民所作出的相关承诺。由此市 民作为交通被服务方的需求无疑应比以往处于更为重要 的位置。

然而 ，整篇《白皮书》只在行动 15．7(公交价格的形 成机制 )中出现 了 “公众参 与”，(《白皮书》共有 175条行动)，公众更多的是被动接受由政府主导提供的服务。

2 公众参与的有效决策模型

本文对于城市交通政策中的公众参与问题的讨论的侧重点不在于公众参与本身，而是如何较好地衔接公众需求与一体化交通战略，毕竟“公众参与制度”关系到的只是某个点的政策制定与实施，而公众需求对城市交通政策的制定与实施的影响却是方方面面的。而从实证分析的角度出发，关键的问题则为：在《上海城市交通白皮书》的不断修编与实施的过程中如何理性地面对并引入公众参与。政府该如何与公众进行权力的分享呢?本文引入了约翰．克来顿．托马斯的观点：

界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量(quality)要求和政策的可接受 (accepta一bility)要求之间的互相限制 。如果公共决策更多的需要满足决策质量要求 ，即需要维持决策的专业化标准 、立法命令 、预算限制等要求 。如果对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。也就是说 ，政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小 ；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在要求增强公众参与或要求限制公众参与等 不同观点间 的争议 寻求 平衡。在 此基础上 ，约翰．克来顿．托马斯构建起公众参与 的有效决策模型(如图 1)。

对于图中的各种决策类型解释如下 ：

自主式管理决策 ：管理者在没有公民参与 的情况下独 自解决问题或者制定决策。

改良的自主管理决策：管理者从不 同的公众群体中搜寻信息 ，然后独 自决策 ，公 民群体的要求可能会也可能不会得到反映。

分散式的公众协商 ：管理者分别与不 同的公众团体探讨问题 ，听取其观点和建议 ，然后制定反映这些团体要求的决策。

整体式的公众协商 ：管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议 ，然后制定反映公 民团体的决策要求的决策。这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会 ，比如获得参与组织 良好 的公众听证会 的机会 ，但并不要求每个人都实际参与。

公众决策：管理者同整合起来 的公众探讨问题 ，而且 ，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。

3 我国城市交通领域的公众参与

我国城市交通领域的公众参与同英美等 国相比较为有限。从组织行 为倾 向来看 ，“如果公共机构 自身的地位很牢固，那么，他们会避免公民较多的参与，为的是维护组织 的稳定性。而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟 ，以获取对其组织强有力的支持。”而对于城市交通相关 的公共行政管理领域而言，也始终体现出公众参与在公共行政领域共有 的两个应用特征。

特征 1：公众参与往往较之其表象更为广泛。在城市交通规划与决 策过程中，政府无法回避公众 的需求和对政策可能产生 的反应 ，由此 “自主式管理决策”与“改良式 自主管理决策”的界线往往十分模糊。另一方面，我 国现阶段 的相关信息透明度尚不高，在市 民抨击政府忽视公众需求而自主作出决策的同时 ，政府也许已经做 了大量的搜寻公众信息 的工作。

特征 2：公众参与往往较之其表象更为狭隘。衡量公众参与程度的重要标准之一是相关的公众参与制度 的建立和完善程度 ，但政府对参与过程的把握却往往具有很强的弹性，这又在很大程度上模糊了“公 众协商 ”与“改 良的 自主式管理决策”之间的界线，即在制度光环下 ，公众参与的实际质量往往不理想。

两个特征反映出公众参与过程引导中界线的模糊性。从实际应用角度可以将其 规律 总结为如图2：

4 《上海城市交通 白皮书》的公众参 与模式 的探讨

4．1 城市交通 白皮书的编制过程 中适宜的公众参与模式

2002年完成的《白皮书》的编制过程并没有引入系统的公众参与，《白皮书》的公示只能理解为规划与决策完成后的公布 ，市民能在城市规划展览馆买到《白皮书》，但基本上对其相关政策不能起到明显的影 响作用。

为在以后的 交通 政策制定中提高政策质量和政策的可接受性 ，采用图 1所示的有效决策模型的分析流程，以《白皮书》为例 ，分析其不同层 面可采取的公众参与途径。

总体战略层 ：《白皮书》提出的“以人性化、捷运化、信息化 、生态化为基本特征的大都市一体化交通以及相应的优质、高效、整合 的巨型交通体系”，“一体化交通将提供畅达、安全 、舒适 、清洁的交通服务 ”。由于其 战略愿 景 与 目标 的完美性 ，其可接受性不需怀疑。同时，由于问题过于宏观，对政府信息拥有的充足程度要求较低，相关问题 的结构化并不明晰。因此 ，一般情况下 ，自主式管理决策是一种可以接受的途径 。

主要政策层：《白皮书》提出了“公共交通优先 发展 、交通区域差别 、道路车辆协调发展 ”三大政策 ，对其他交通方 式的定位则 为“有序发展小汽车、按区域控制摩托车交通、保 障步行交通 、引导 自行车 合理运行 、促使 助动 车 向公 交转移 ”。在决策质量方面 ，不 同群体之 间的利益冲突已经初步暴露；由于问题涉及城市发展的全局，政府对全局的信息掌握程度与公众存有较大的差别 ；资源约束越大，结构化往往越明晰，且往往存在多种方案的选择；现实矛盾越缓和、政府主导力越强，公民的接受性对执行的影响越小 ，反之则越大；相关公众则涵盖 了全体市 民，且 由于利益出发点不同，相关公众与公共管理机构目标存在一定程度的冲突 ；在选择方案时，相关公众不可避免地存在利益冲突。因此，该层 面在政府理性有保障的前提下，资源约束越小、现实矛盾越缓和，越接近于自主式管理决策 ，反之则更接近于改良式 自主管理决策 ，甚至可能凸现公民协商决策的需求。

具体政策层 ：该层的决策质量应保障政策与具体的设施项 目、管理措施等行动紧密衔接 ，如《白皮书》提出的轨道交通、快速路建设时序 ，交通需求管理(如拥挤收费)措施等 ；由于该类牵涉面广泛 ，且往往与公众生活密切相关 ，对于部分政策，政府并不具有充足的信息 ；问题 的紧迫性越强，结构化往往越 明晰；政策对公 民个人影 响越大，公民对于问题的认识能力和参与愿望越强，公民的接受程度对执行的影响也越大；相关公众 为政策实施所引起利益变化所涉及的市民；反对政策实施 的公众往往 是利益受损者 ，其与管理结构目标不一致；在政策举措力度较大的情况下，利益冲突十分直接、具体 ，冲突往往十分激烈。因此，对于城市交通的具体政策，在政府责任感和主观能动性有保障，且政府并未掌握充分的信息的情况下，政策对公民个人影响越大 ，公民的问题认识和参与能力越强，政策举措力度越大 ，越接近于公民协商决策，反之则更接近于改良式 自主管理决策。

由此，在城市交通 白皮书的编制过程 中，如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较少 ，自主式管理决策与改 良式 自主管理决策相结合可以满足公众参与和政策质量的要求；如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较多 ，编制中不适度的进一步引入公众协商 ，对政策质量 以及最终 的实施力度造成较大的影响。

4．2 城市交通 白皮书如何定位公众参与

公众参与本身也是城市交通政策集中需要 阐释的重要内容之一，即使在《白皮书》编制中回避公众参与的问题 ，公众对最终政策集的可实施性的影响是现实存在 的，并在近几年该影响力越来越大。下表针对 2002年《白皮书》中的部分政策板块进行 了有关政策实施问题 的评价 ，并提出了相应的公众参与定位的建议。

由此，对于《白皮书》所代表的发展阶段而言 ，局部的公众协商需求已经凸现，政策规划设计中简单的回避这种需求势必影响到政策集的实施效果。

5 结论

公众参与的重要性例10

环境标准是进行环境执法和环境管理的重要依据和准绳,在整个环境法律体系当中具有非常重要的地位。环境标准制定的科学性和合理性将直接影响环境执法和环境管理的效果,因此如何通过设置科学的制定程序来保障环境标准的合理性和科学性也就具有非常重要的意义。本文主要研究环境标准制修订过程中的公众参与制度,将对其必要性进行论证,对公众范围进行确认和拓展,对制修订程序提出完善建议。

一、公众参与

本文所谈到的公众参与,来源于环境法当中的公众参与原则。公众参与原则,有的学者称之为“依靠群众保护环境原则”,有的学者称之为“环境保护民主原则”,也有的学者称之为“环境民主原则”。虽然在名称上存在着差异,但其基本含义还是一致的,主要指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中,并有权受到相应的法律保护和救济,以防止政策的盲目性,使得该项政策符合广大公众的切身利益和需要。目前,公众参与原则主要适用于环境影响评价制度、决策信息公开制度和公众参与司法保障制度。

公众参与是环境法的一项基本原则,其目的是为了依靠公众更好地保护环境、维护公众的权益和防止“政府失灵”的出现,这种参与应当包括决策参与、过程参与和末端参与。环境标准制度是环境法当中一项非常重要的法律制度,在其当中应当有所体现。在环境标准制度当中,公众参与主要体现在其制修订阶段。

二、必要性

公众参与环境标准制修订过程是非常必要的,因为这既是由环境标准的重要性所决定的,也是维护公众权益的需要。

(一)环境标准的重要性

公众参与环境标准制修订过程是环境标准重要性的需要。环境标准是为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡,就环境质量以及污染物的排放、环境监测方法以及其他需要的事项,按照法律规定程序制定的各项技术指标与规范的总称。

一方面环境质量标准是一切环境保护具体制度和措施的目标,另一方面排放标准是进行环境执法和环境管理的重要依据和准绳。环境标准不是法律,但在环境管理和环境执法过程中所起的作用却如同法律一样重要,因而环境标准制定的科学性和合理性就显得非常重要。而环境标准的科学性、合理性应当由民主的制定程序来保障。公众参与到环境标准的制修订程序当中来,是制定程序民主化的重要标志,也是环境标准科学性和合理性的重要保障。

(二)公众权益的维护

公众参与环境标准制修订过程也是对公众权益的维护。广泛吸引公众参与到环境标准的制修订过程中来,有利于提高环境标准制修订的民主程度,更好地保护公众利益,提高公众的环境意识和保障环境标准的实施。

一方面环境标准直接关系到公众的切身利益。公众最终将是环境标准的遵守者,环境标准的严与宽与其利益攸关。公众参与到环境标准的制修订过程当中能够促使其积极地行使自己的权利来保障自身的利益,其会衡量进行污染控制的成本和最终能够获得的收益,根据自己的分析和研究在制修订过程中提出自己的意见和主张,从而使得环境标准更加合理。另一方面环境标准的制定具有专业性和技术性很强的特点,广泛听取专家学者的意见,吸引先进企业参与环境标准的制度,有利于提高环境标准的科学性、先进性、权威性和实用性。

三、范围

在法的意义上,公众特指对决策所涉及的特定利益做出反应的,或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。目前我国进行环境标准制定的时候,征求的往往只有一些专业性研究机构和相关行政机关的意见。从我国实际情况来看,以环境标准存在利害关系为标准,参与环境标准制修订过程公众的范围应当包括:企业、专业性研究机构和人员、社会团体、公民以及其他相关行政机关。

(一)企业

在环境标准体系当中,大部分的污染物排放标准都是针对企业而言的,如在23条水污染物排放标准中有21条是针对企业的。环境标准的宽与严就和企业的利益息息相关,过于宽松不利于整体的环境保护,过于严格则技术改造和更新的代价过大。因此,当标准过于严格,而遵守成本又过高时,很多企业宁愿选择罚款。与其让企业不遵守已经生效的环境标准,还不如让其参与到环境标准的制修订过程当中来,让其积极行使权利。

(二)专业性研究机构和人员

环境标准的制修订具有很强的技术性,其拟定必须由专业人员来完成。按照《环境标准管理办法》的规定,国家环境保护总局可委托其他组织拟订国家环境标准和国家环境保护总局标准。这里的其他组织指的是专业性研究机构,他是环境标准制修订过程的参与者,但不属于公众。这里的专业性研究机构和人员应当是除拟定机构以外的专业性机构和人员,其也应当参与到制修订过程中来,为环境标准的制定提供专业的意见。这些专业机构和人员则可以从技术的层面来考虑标准宽与严的可行性。

(三)社会团体

这里的社会团体和法律当中的社会团体存在着一定的区别,不仅包括共青团、妇联和工会等法定组织,还应包括一些以保护环境或者公众利益为目的非政府组织(将其称之为环保团体),在此我们谈到的社会团体主要指的是环保团体。环保团体设立的目的就是保护环境和维护公众的利益,一方面他们能够很大程度上代表公众的利益,另一方面和普通的公众相比,环保团体成员更为专业,也不会被复杂的专业术语所迷惑。鼓励其参与到环境标准的制修订过程中来,可以更有效地促进环境标准的合理性,更有效地保障公众的权益。

(四)公民

有时候公民是环境的污染者,需要遵守制度的环境标准,但更多的时候,公民是环境污染最直接的受害者。很多情况下,公民就是公众利益的代表。在环境标准的制修订过程中,虽然一般的民众很难明白深奥的专业术语,但是他们在参与的过程中可以提出自己的主张,从而保障制定过程的民主性。而且他们可以选取具有专业知识的人员作为他们的代表,参与到其中来保障自己的权益。

(五)其他相关行政机关

其他相关行政机关指的是除环保总局以外,又与所制定的环境标准存在联系的其他行政机关。如GB18466-2005《医疗机构水污染排放标准》就与卫生行政机构存在着一定的关系,其可以参与到此标准的制修订过程中来。

以政府和专业性研究机构保持中立立场,受政府委托的拟定环境标准草案的组织对环境标准草案进行解释,企业、公民和环保团体分别提出自己的要求、主张自己的权利的场面,这样更加有利于促进所制定的环境标准的合理性和科学性。

四、现状与比较

目前,我国的环境标准的制修订程序是由《环境标准管理办法》和《国家环境保护标准制修订工作管理办法》来规定的。其中前者是1999年颁布实施,后者则是2006年,相对而言后者规定更为详细,但是对于制修订也只规定了一些基本程序。在规定的基本程序中,公众参与的程度是远远不够的。如《国家环境保护标准制修订工作管理办法》中的制定程序中只有在第6阶段时要求“公布标准的征求意见稿,向社会公众或有关单位征求意见”,至于征求的意见是否被采纳,没有采纳的原因就不是回应的程序,具体可参见环境质量标准的制定程序(见图1所示)。

从图1中可以发现,在标准的制修订程序中,公众能够参与的程序非常之少。基本上是由专家进行审议,然后由国务院法制办通过审批后即可通过。

五、完善

没有公众参与情况下所制定的环境标准,其合理性和科学性是值得怀疑的。设置公众参与的程序,应当考虑环境标准的制定尽可能的合理和科学,但又避免程序过于拖沓和成本过于昂贵。针对目前我国的制修订程序,应在其间可以增加两次公众参与,从而使得我国的制修订程序更加合理。

(一)项目计划草案前

在国家环保总局科技标准司制定项目计划草案之前,应当先征求公众意见,对是否应当建立新的环境标准或对现有环境标准修订进行讨论。甚至当公众认为需要制定新的环境标准或者对现有环境标准进行修改时,可以向其提出制定或修改的建议。环保总局对原本收集的资料和征集的公众的意见进行研究讨论之后,再决定是否制定项目计划。

此步骤可以保障对环境标准的制修订的必要性,一方面可以防止在尚且没有必要制修订环境标准,或者制修订条件并未完全成熟情况下进行制修订的情形,另一方面可以在目前标准不符合当前发展需要的情况下,公众要求进行制修订的建议可以加快环境标准的更新程序。

(二)草案公布后

制修订程序中的第6项要求向社会公众征求意见,应加上“必要的时候应当进行公众听证会”。公众听证会是公众参与的最直接的表现形式,能够更好地加强公众与行政机关之间的信息交流。公众听证会上可以允许各方人士发表意见和进行辩论,并允许口头和书面举证,适当时还能就重要事实进行交叉询问。公开听证会结束时,应向公众提供严格记录文本的眷本,以保障公开公正。同时,在第6项向公众征求意见或进行公众听证会后,应当要求环保总局根据汇总的处理意见和听证结果进行研究和讨论,适当的时候应当对征求意见稿进行修改,对于公众所提出的意见,如果采纳直接在环境标准中予以体现,如果不予采纳应当对其进行解释不予采纳的原因。修改后的环境标准应当再次向社会公布,向公众征求意见,同时针对上轮公众所提出的意见进行修改的地方应予以说明原因。此次征求意见的时间可以比上次要短。

综上所述,在环境标准的制修订程序中引入公众参与制度,以保障环境标准的科学性和合理性是非常必要的。我国目前环境标准制修订过程中,公众参与的步骤不够多,公众的范围也不够广,参与的程度不够深,有必要对我国的环境标准的制修订程序进行一定程度的完善。针对公众范围不够广的问题,在本文中将其扩大至企业、专业性研究机构和人员、社会团体、公民以及其他相关行政机关等;针对公众参与步骤不够多、程度不够深的问题,应当在项目计划草案前和草案公布后各增加一次公众参与的步骤,既完善我国目前公众参与不够的情况,也避免步骤繁多花费巨大的缺陷。

参考文献:

1、郝慧.公众参与环境保护制度探析[J].环境保护科学,2006(5).