会议保障措施例1

    我国社会保障法制建设先天不足没有独立的社会保障法制部门除残疾人、妇女、老年人权益等方面颁布实行了相应的法律以外社会保障的主要领域如社会保险、社会救助等方面的法律至今仍未建立。另外全国范围的集约性立法严重缺乏地方社会保障法规建设畸形发展从省级到县级人大颁布的有关法规、政策异常之多。因此社会保障立法势在必行。完善的社会保障立法是制定社会保障有关法规、政策、条例的基础,是社会保障管理机构、经办机构.监管机构设置及其职责.权限划分的依据,也是对社会保障基金实行监管的前提条件。

    社会保障税的实施必须以法律为依据应建立社会保障法与社会保障税法。《社会保障法》应严格界定社会保障的范围、对象、水平、职责、权利与义务以及组织体系、管理机构、监管程序等。《社会保障税法》应明确纳税义务人.课税对象、起征点、税率、课税环节、纳税期限、税收优惠等。为了保证社会保障税的规范化应由全国人大进行统一立法。关于社会保障税的优惠政策问题如税收减免、税收抵扣等制度必须规范化做到全国基本统一以利于劳动力要素的流动。对于少数民族边远地区可以用专门条例做出特别规定。社会保障税的立法中还涉及到中央和地方之间的税收管理体制问题。我国地域辽阔,各地区经济和社会发展水平差异较大。短时间内社会保障不能达到全国统筹水平。目前我国社会保障制度的改革目标是努力达到省级统筹水平因而初期的社会保障税只能作为地方税种待时机成熟后由中央与地方共享根据地区间差异确定中央收入比例用于调节地区间的不平衡。

    二、加强征收管理,多渠道筹措资金,以满足社会保障财源需要

    除了政府努力建立并完善有关法制外、税务部门必须提高征收机关人员的素质和技术水平加强社会保障税的征收管理工作。在我国尽管一些重要税种如增值税、所得税的有关法规已经相对完善有着严格的惩处规定,但其偷逃税现象仍屡见不鲜因此必须加大征管力度解决好征管当中遇到的困难。可以预测社会保障税在征管中容易遇到收入不明的问题。特别是工资制度的不规范加大了社会保障税征管的难度。要解决以上难题首先必须深化工资制度的改革在开征社会保障税的同时对国家公务员、财政全额拨款的事业单位工作人员的工资作相应调整,原因是这部分人员原工资没有包含保障支出而对企业类工资不必调整因为班年代初期企业的保障已全部由职工自己负担。另外。由于目前社会中的分配差别主要体现在发放给职工的各种补贴上宜将已固定化的补贴加入工资的基数,作为征收的税基,体现量能负担原则一定程度上降低社会保障税的累退性。其次应实现工资性收入的货币化建立实名制的个人工资性收入银行帐户用人单位通过银行支付工资以利于税务部门的稽核减少偷税逃税。加强对社会保障税的征管可以较大程度地满足其支出的需要,但我国的社会保障基金筹集还面临第一代参保者双重负担的问题。由于目前实行的是部分积累的社会保障制度他们不仅要为自己交税还要为上一代交税。因此需采取税收、财政补助、基金运营等多渠道筹资鼓励民间举办福利救济事业。比如扩大民间发行规模将大部分收入用于补充社会保障基金。目前我国社会福利年发行规模约为 60亿元,筹集的社会福利基金 18亿元如果每年发行200亿元可获得约60亿元的收入。适当压缩发行成本收益会更可观。

    三、完善预算制度,优化支出管理

    社会保障税收入是一种基金性收入与一般预算收入相比具有完全不同的性质和专门的用途其收支应自成体系单独管理。我国可以在目前由经常性预算性和建设性预算组成的复式预算基础上增加一项社会保障预算将社会保障的收支全部纳入社会保障预统一核算统一管理这样有利于将社会保障基金的筹集和运用署于国家法律的制约和监督之下,更好地保证社会保障基金的安全和有效使用。作为社会保障预算主要资金来源的社会保障税收入必须专款专用不能被挪用于一般预算项目。即使在社会保障预算的内部不同税目的收入也必须专门用于相应的支付项目。

    在我国目前的情况下。社会保障税的税率不可能很高这就限制了社会保障预算的资金来源数额。而社会保障税支出又有较强的刚性其中养老金支出规模和水平会随着生活水平的提高和人口老龄化的加速而不断增长医疗保险支出会随着医疗服务和药品中高技术含量的增大而提高.失业保险支出则会随着经济增长速度的周期变化而有起伏。因此当社会保障税收不抵支出时一般预算收入应给予必要的支持。

    四、建立事权明晰、责任明确的社会保障管理体系,增强监督力度

    第一各级政府内部建立协作分工的行政管理体系。涉及社会保障管理的部门有社会保障主管部门、财税部门、金融部门。它们的分工为社会保障主管部门制定政策,税务机关征收财政监督银行发放。具体来说劳动保障等社会保障行政主管部门的职能是制定各自职责范围内的社会保障政策,其下属的社会保障经办机构负责管理社会保障档案和个人账号按政策规定审核确认社会保障对象的资格及其待遇标准处理有关社会保障的查询、申诉和纠纷等事务承担社会化管理服务工作。税务机关按照《税收征管法》和社会保障相关法律规定及肘足额地征收税款缴入国库。财政部门的主要职能是参与社会保障基金收入分配政策的研究制定编制和实施社会保障预算监督社会保障基金管理使用按照社会保障经办机构确认的社会保障对象和支付标准将资金划给银行发行。银行接受委托定期发放资金。

    第二合理划分中央和地方间的事权。中央政府集中精力解决社会保障基金筹集渠道、基金管理原则,提高社会保障待遇水平等重大问题。对困难地区的社会保障基金收支缺口中央政府要根据地方政府财政状况通过专项转移支付给予帮助。地方政府承担筹资征管、支付标准制定、社会化发放等社会保障事权立足于自身努力力求足额筹措资金。

会议保障措施例2

成协议，则受影响的wto成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。16)

同样，如一wto成员认为按过渡性保障措施的规定采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与

从某种程度上说，《保障措施协定》正是为了规范gatt1994第十九条的适用并消除wto成员之间的“灰色区域”安排而制定的。《保障措施协定》第十一条是专门规范“灰色区”行为的条款，该条第一款（b）项规定：成员不得在出口或进口方面寻求、采取或维持任何自愿出口限制、有序销售安排或任何其他类似措施。这些措施包括单个成员采取的措施以及根据两个或两个以上成员达成的协议、安排和谅解所采取的措施。

而按《入世议定书》的规定，如果

其增长的数量对生产同类产品或直接竞争产品的韩国国内市场造成或威胁造成市场扰乱或另外一个wto成员以市场扰乱为由采取的救济或防止措施造成进入韩国市场的重大贸易转移的，对生产该产品的国内产业具有利害关系者或主管该国内产业的相关中央行政机关长官可向贸易委员会申请进行特别保障措施调查。33)

（二）调查申请资料

申请进行对

议或采取的特别保障措施、临时特别保障措施，造成该产品进入到韩国市场的数量增长。wWw.133229.COm58)

在确定是否造成贸易转移时，贸易委员会应对贸易转移规模是否重大、另外一个wto成员采取的措施等是否造成或威胁造成贸易转移进行调查。59) 在对另外一个wto成员采取的措施等是否造成或威胁造成贸易转移进行调查时，贸易委员会应审查该进口产品在韩国国内的市场占有率是否实际或或迫近增长，

三、采取特别保障措施

（一）采取特别保障措施的建议

贸易委员会经调查裁决该产品符合发动特别保障措施条件的，可自该裁决作出之日起一个月内在防止或救济因该产品进口而导致的国内产业或国内市场损害所需限度内决定特别保障措施及期限向相关中央行政机关长官建议采取措施。贸易委员会建议采取的措施包括关税率调整、进口产品数量限制、其他为救济国内产业损害或促进结构调整所必要的措施。61)

贸易委员会应将进行调查、调查结果、调查终止、采取特别保障措施和临时特别保障措施的建议、延长特别保障措施的建议内容登在官报并通知申请人及利害关系人。62)

（二）临时特别保障措施

调查申请人向贸易委员会提出采取临时特别保障措施的，贸易委员会在听取主管该产业的相关中央行政机关长官、该产业相关事业者集团等的意见后，应自申请日起一个月内决定是否提出采取临时特别保障措施的建议。如果调查内容复杂，贸易委员会可在一个月内延长期限。

提出采取临时特别保障措施建议的申请人应将记载有因该产品的进口增长而造成的国内产业损害严重程度，申请的临时特别保障措施内容、程度、期间，其他采取临时特别保障措施所需事项的申请书和相关证明材料提交贸易委员会。63)

在对是否造成市场扰乱进行的调查过程中，贸易委员会认为如不采取紧急保障措施，被调查产业将会造成难以补救损害的重大情况下，可根据进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定向相关中央行政机关长官建议在不得超过200天的期间内采取临时特别保障措施。64)

中央行政机关长官在接到贸易委员会提出的采取临时特别保障措施建议后，应在一个月内决定是否采取临时特别保障措施并通报贸易委员会。该措施要限定在为救济或防止损害所需范围内。但，如果对象产业属于农、林、水产业，因季节性、易腐烂等原因，需要采取紧急措施时，应自收到建议之日起十五天内决定是否采取临时特别保障措施。为采取临时特别保障措施需要同其他相关中央行政机关、相关机构或团体进行协商等程序的，该期间不包括在内。还有，就采取临时特别保障措施同

据、范围、期限等登在官报。82)

（五）特别保障措施的延长

在为防止或救济市场扰乱有必要时，特别保障措施的适用期限可以延长。83) 申请延长对

3）相关内容规定在第七十六条（对特定国家产品特别进口数量限制措施的施行等）。

4）相关内容规定在第六十七条之二（特定国家产品紧急关税的征收）。

5）相关内容规定在第八十九条之二（特定国家产品紧急关税的征收等）。

6）相关内容规定在第二十二条之二（对wto特定成员的特别保障措施）。

7）相关内容规定在第二十二条之二（对中华人民共和国的特别保障措施等）。

8）根据韩国宪法，韩国的法令等级依次为宪法、法律、总统令、总理令、部令。此外，依据宪法缔结的条约和一般被承认的国际法规具有同国内法相同的法律效力。韩国宪法第六条第一款、第四十条、第七十五条、第九十五条。

9）入世议定书16.9条。

10）入世议定书16.1条。

11）入世议定书16.8条。

12）入世议定书16.4条，

业损害救济的法律第二十二条之二第五款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十七款，关于对

79）关税法第六十七条之二第三款。

80）对外贸易法第二十八条第七款。

81）关于对中国特别保障措施运营的规定第二十四条。

82）关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第四款，第二十五条第四款。

83）关于对中国特别保障措施运营的规定第十五条第二款，第二十三条第二款。

84）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第四款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十六款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十七条。

85）关税法第六十七条之二第一款，对外贸易法第二十八条第一款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第五款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十七款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第一款，第二十五条第一款。

86）关税法施行令第八十九条之二第三款。

87）对外贸易法第二十八条第七款。

88）关税法第六十七条之二第七款，对外贸易法第二十八条第五款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第十八款，关于对中国特别保障措施运营的规定第二十五条第五款。

89）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第十九款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第五款，第二十五条第五款。

90）关税法第六十七条之二第八款。

91）关税法施行令第八十九条之二第三款。

会议保障措施例3

成协议，则受影响的wto成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。16)

同样，如一wto成员认为按过渡性保障措施的规定采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与

从某种程度上说，《保障措施协定》正是为了规范gatt1994第十九条的适用并消除wto成员之间的“灰色区域”安排而制定的。《保障措施协定》第十一条是专门规范“灰色区”行为的条款，该条第一款（b）项规定：成员不得在出口或进口方面寻求、采取或维持任何自愿出口限制、有序销售安排或任何其他类似措施。这些措施包括单个成员采取的措施以及根据两个或两个以上成员达成的协议、安排和谅解所采取的措施。

而按《入世议定书》的规定，如果

其增长的数量对生产同类产品或直接竞争产品的韩国国内市场造成或威胁造成市场扰乱或另外一个wto成员以市场扰乱为由采取的救济或防止措施造成进入韩国市场的重大贸易转移的，对生产该产品的国内产业具有利害关系者或主管该国内产业的相关中央行政机关长官可向贸易委员会申请进行特别保障措施调查。33)

（二）调查申请资料

申请进行对

议或采取的特别保障措施、临时特别保障措施，造成该产品进入到韩国市场的数量增长。58)

在确定是否造成贸易转移时，贸易委员会应对贸易转移规模是否重大、另外一个wto成员采取的措施等是否造成或威胁造成贸易转移进行调查。59) 在对另外一个wto成员采取的措施等是否造成或威胁造成贸易转移进行调查时，贸易委员会应审查该进口产品在韩国国内的市场占有率是否实际或或迫近增长，

三、采取特别保障措施

（一）采取特别保障措施的建议

贸易委员会经调查裁决该产品符合发动特别保障措施条件的，可自该裁决作出之日起一个月内在防止或救济因该产品进口而导致的国内产业或国内市场损害所需限度内决定特别保障措施及期限向相关中央行政机关长官建议采取措施。贸易委员会建议采取的措施包括关税率调整、进口产品数量限制、其他为救济国内产业损害或促进结构调整所必要的措施。61)

贸易委员会应将进行调查、调查结果、调查终止、采取特别保障措施和临时特别保障措施的建议、延长特别保障措施的建议内容登在官报并通知申请人及利害关系人。62)

（二）临时特别保障措施

调查申请人向贸易委员会提出采取临时特别保障措施的，贸易委员会在听取主管该产业的相关中央行政机关长官、该产业相关事业者集团等的意见后，应自申请日起一个月内决定是否提出采取临时特别保障措施的建议。如果调查内容复杂，贸易委员会可在一个月内延长期限。

提出采取临时特别保障措施建议的申请人应将记载有因该产品的进口增长而造成的国内产业损害严重程度，申请的临时特别保障措施内容、程度、期间，其他采取临时特别保障措施所需事项的申请书和相关证明材料提交贸易委员会。63)

在对是否造成市场扰乱进行的调查过程中，贸易委员会认为如不采取紧急保障措施，被调查产业将会造成难以补救损害的重大情况下，可根据进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定向相关中央行政机关长官建议在不得超过200天的期间内采取临时特别保障措施。64)

中央行政机关长官在接到贸易委员会提出的采取临时特别保障措施建议后，应在一个月内决定是否采取临时特别保障措施并通报贸易委员会。该措施要限定在为救济或防止损害所需范围内。但，如果对象产业属于农、林、水产业，因季节性、易腐烂等原因，需要采取紧急措施时，应自收到建议之日起十五天内决定是否采取临时特别保障措施。为采取临时特别保障措施需要同其他相关中央行政机关、相关机构或团体进行协商等程序的，该期间不包括在内。还有，就采取临时特别保障措施同

据、范围、期限等登在官报。82)

（五）特别保障措施的延长

在为防止或救济市场扰乱有必要时，特别保障措施的适用期限可以延长。83) 申请延长对

3）相关内容规定在第七十六条（对特定国家产品特别进口数量限制措施的施行等）。

4）相关内容规定在第六十七条之二（特定国家产品紧急关税的征收）。

5）相关内容规定在第八十九条之二（特定国家产品紧急关税的征收等）。

6）相关内容规定在第二十二条之二（对wto特定成员的特别保障措施）。

7）相关内容规定在第二十二条之二（对中华人民共和国的特别保障措施等）。

8）根据韩国宪法，韩国的法令等级依次为宪法、法律、总统令、总理令、部令。此外，依据宪法缔结的条约和一般被承认的国际法规具有同国内法相同的法律效力。韩国宪法第六条第一款、第四十条、第七十五条、第九十五条。

9）入世议定书16.9条。

10）入世议定书16.1条。

11）入世议定书16.8条。

12）入世议定书16.4条，

业损害救济的法律第二十二条之二第五款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十七款，关于对

79）关税法第六十七条之二第三款。

80）对外贸易法第二十八条第七款。

81）关于对中国特别保障措施运营的规定第二十四条。

82）关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第四款，第二十五条第四款。

83）关于对中国特别保障措施运营的规定第十五条第二款，第二十三条第二款。

84）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第四款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十六款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十七条。

85）关税法第六十七条之二第一款，对外贸易法第二十八条第一款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第五款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十七款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第一款，第二十五条第一款。

86）关税法施行令第八十九条之二第三款。

87）对外贸易法第二十八条第七款。

88）关税法第六十七条之二第七款，对外贸易法第二十八条第五款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第十八款，关于对中国特别保障措施运营的规定第二十五条第五款。

89）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第十九款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第五款，第二十五条第五款。

90）关税法第六十七条之二第八款。

91）关税法施行令第八十九条之二第三款。

会议保障措施例4

中国《入世议定书》第十六条规定如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，如磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋商请求后六十天内达成协议，则受影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。

不仅如此，该条还规定如一WTO成员认为这种保障措施或根据双边协商达成的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与中国和/或有关WTO成员进行磋商。如此类磋商未能在作出通知后六十天内使中国与一个或多个有关WTO成员达成协议，则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。

作为仅适用于中国的机制，对中国特定产品的过渡性保障机制在采用市场扰乱和贸易转移的概念、调查时的审查内容、提前磋商、中国能采取的报复措施等方面跟WTO《保障措施协定》具有较大的差异。

随着中国正式成为WTO成员，包括韩国、日本、美国、欧盟、加拿大、印度等国家纷纷制定或修订相关的国内法令，以备将来在必要时，可采取这种特别保障措施。韩国是在中国正式入世当日，以贸易委员会告示第2001-4号公布了“关于对中国特别保障措施运营的规定”，并于当日开始施行。

此后，韩国相继于2002年12月18日、2002年12月30日、2003年9月29日、2003年12月30日、2004年1月20日、2004年10月21日对《关税法》2)、《关税法施行令》3)、《对外贸易法》4)、《对外贸易法施行令》5)、《关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律》6)、《关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令》7)8)的相关部分作出修订。

Ⅰ.过渡性保障措施概述

中国《入世议定书》第十六条、《中国加入工作组报告书》245-250段规定了过渡性保障措施，该措施的适用应在中国入世后十二年终止。9)

一、适用条件

过渡性保障措施以原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱为发动条件。10)

对中国特别保障措施为了防止间接出口，引进了贸易转移作为另外一个发动条件。即如一WTO成员认为另外一个WTO成员以市场扰乱为由采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。11)

《保障措施协定》第二条第二款明确规定：“保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源”。这明确指出了保障措施应遵循最惠国待遇原则或不歧视原则，即不分产品的来源，对所有国家一视同仁的实施保障措施。《入世议定书》第十六条第一款却规定：“如原产于中国的产品…”意味着任何一个WTO成员都可以专门针对中国产品，有选择性的采取保障措施，从而有权背离《保障措施协定》所规定的“非选择性”。

并且《入世议定书》第十六条第八款增加了贸易转移条款，意味着中国不但要对出口产品给特定成员造成的市场扰乱负责，而且还要对该成员实施保障措施后产生的贸易转移负责。如果有一个WTO成员对某项产品采取保障措施，则可能导致其他WTO成员竞相效仿。

二、审查因素

对中国特别保障措施以中国产品的进口增长、市场扰乱、进口和市场扰乱之间的因果关系为一个发动条件。《入世议定书》第十六条规定市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。12)这里使用的“实质损害”概念在字面上与《反倾销协定》中所使用的实质损害或实质损害威胁相同。而针对不公平贸易的《反倾销协定》中实质损害的概念所要求的损害程度比针对公平贸易的《保障措施协定》中严重损害的概念所要求的损害程度要低。因此，我们不难推出：特别保障措施所要求的损害程度应当比保障措施所要求的损害程度低。

并且按照贸易转移采取的保障措施不需要证明对进口国相关产业造成的“实质损害”，无疑使针对中国的保障措施标准进一步降低。

在认定是否存在市场扰乱时，包括是否存在快速增长的进口产品，无论是绝对增长还是相对增长，与对国内产业的任何实质损害或实质损害威胁之间的因果关系时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。13)

而根据《保障措施协定》，在确定增加的进口是否对一国内产业已经或正在威胁造成严重损害的调查中，主管机关应评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，增加的进口所占国内市场的份额，以及销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润和亏损及就业的变化。14)

如此比较，在审查因素方面对中国特别保障措施比一般保障措施少得多，也容易得多。

在确定为防止或补救市场扰乱的行动是否造成或威胁造成重大贸易转移时应适用客观标准，需审查的因素包括：(ⅰ)进口至WTO进口成员的中国产品市场份额的实际或迫近增长；(ⅱ)中国或其他WTO成员拟议采取行动的性质或程度；(ⅲ)由于采取或拟议中的行动造成的来自中国的进口产品的实际或迫近增长；(ⅳ)有关产品在该WTO进口成员市场中的供求关系；(ⅴ)来自中国的产品对于根据议定书实施特别保障措施的一个或多个WTO成员和对于WTO进口成员的出口程度。15)

三、提前磋商

按过渡性保障措施的规定，在对中国产品采取特别保障措施前，受中国产品影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施。如在这些双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成此种情况的原因并有必要采取行动，则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱。如磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋商请求后六十天内达成协议，则受影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。16)

同样，如一WTO成员认为按过渡性保障措施的规定采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与中国和/或有关WTO成员进行磋商，此类磋商应在向保障措施委员会作出通知后30天内举行。如此类磋商未能在作出通知后六十天内使中国与一个或多个有关WTO成员达成协议，则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。17)

从某种程度上说，《保障措施协定》正是为了规范GATT1994第十九条的适用并消除WTO成员之间的“灰色区域”安排而制定的。《保障措施协定》第十一条是专门规范“灰色区”行为的条款，该条第一款（b）项规定：成员不得在出口或进口方面寻求、采取或维持任何自愿出口限制、有序销售安排或任何其他类似措施。这些措施包括单个成员采取的措施以及根据两个或两个以上成员达成的协议、安排和谅解所采取的措施。

而按《入世议定书》的规定，如果中国同意其出口是造成市场扰乱的重要原因，中国应采取诸如自动出口限制等措施以防止或补救此种市场扰乱。即使未经过争端解决机构的争端解决程序，中国也有义务采取自动限制出口等措施。

可以说在一般保障措施18)上所说的提前磋商较对中国特别保障措施上所说的提前磋商而言补偿性质较强。19)

四、措施内容及期限

《入世议定书》规定，作为补救措施，WTO成员有权在防止或补救市场扰乱所必需的限度内，对相关产品撤销减让或限制进口。20)为处理重大贸易转移而采取的措施将在所涉一个或多个WTO成员对来自中国的进口产品采取的措施终止后不迟于三十天终止。21)而除有正当理由外，不得在前一次调查结束后少于一年的时间内对同一主题事项进行调查。22)

在保障措施的实施形式方面，《保障措施协定》作出了具体的规定：如果使用数量限制，除非提出明确的正当理由表明为防止或补救严重损害而有必要采用不同的水平，该措施不得导致进口量减少至低于最近一段时间的水平，该水平应为可获得统计数据的、最近三个代表性年份的平均进口量；如果保障措施的预计实施期限超过一年，则应按固定时间间隔逐渐放宽该措施。这两项规定反映了补救损害和便利调整的基本原则。在这方面，《入世议定书》特别保障条款并无类似的规定。因此，如果严格解释《入世议定书》，WTO成员并无义务维持最近一段时间的进口水平或逐渐放宽其所采取的特保措施。

就救济措施期限而言，过渡性保障措施仅规定‘防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内’采取措施，而并未具体规定期限。对于延长，也仅规定‘该措施的适用期可以延长，只要该WTO进口成员主管机关确定仍有必要采取行动以防止或补救市场扰乱’，而并未具体规定期限。这些同一般保障措施的最初实施期不得超过四年，即使包括任何临时措施的实施期、最初实施期及任何延长，也不得超过八年23)的规定不同。

《中国加入工作组报告书》246（g）段规定的“除有正当理由外，不得在前一次调查结束后少于一年的时间内对同一主题事项进行调查”的内容只是限制其他WTO成员进行调查的时间，避免其在前一次调查中没有发现市场扰乱而在短时间内再次进行调查。但是，这一条款对于采取特保措施的时间间隔并没有规定。

五、临时措施

《入世议定书》规定，在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，受影响的WTO成员可根据一项有关进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定，采取临时保障措施。临时措施的期限不得超过200天。24)

六、报复措施

《入世议定书》规定，如一措施是由于进口水平的相对增长而采取的，而且如该项措施持续有效的期限超过二年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。但是，如一措施是由于进口的绝对增长而采取的，而且如该措施持续有效的期限超过三年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。25)

根据《保障措施协定》的规定，如磋商未能在三十天内达成协议，则受影响的出口成员有权在不迟于该保障措施实施后九十天，并在货物贸易理事会收到此中止的书面通知日起三十天期满后，对实施保障措施成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相等的减让或其他义务，只要货物贸易理事会对此中止不持异议。26)

相比而言，对基于相对增长采取的特别保障措施，中国有权在实施二年后采取报复措施，对基于绝对增长采取的特别保障措施或保障措施，中国和WTO成员均有权在实施三年后采取报复措施。无疑剥夺了在基于相对增长下中国作为一般WTO成员所能立即进行报复的权利。

《保障措施协定》的第九条具体规定了对发展中国家成员的优惠待遇：第一款规定：对于来自发展中国家成员的产品，只要其有关产品的进口份额在进口成员中不超过3％，即不得对该产品实施保障措施，但是进口份额不超过3％的发展中国家成员份额总计不得超过有关产产品总井口的9％。第二款规定：一发展中国家成员有权将一保障措施的实施期（八年）再延长二年。但根据《入世议定书》的规定，WTO成员可以只针对中国产品采取保障措施，而不管中国出口的产品是否在该成员国进口产品中占3％以上，这几乎完全剥夺了中国享受发展中国家特殊待遇的机会。

Ⅱ.韩国对特别保障措施制定或修订相关法令的概况及其实施机构

目前，在韩国跟特别保障措施相关的法令共有七部，即对外贸易法及其施行令、关税法及其施行令、关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律及其施行令、关于对中国特别保障措施运营的规定等。

而跟特别保障措施的运营相关的机关共有三个，即贸易委员会、财政经济部和产业资源部。其中，由产业资源部内设机构——贸易委员会主管调查事项，并作出裁决。如果贸易委员会经调查认为应采取特别保障措施，将向产业资源部长官或财政经济部长官建议采取特别保障措施，而最终措施将由产业资源部长官或财政经济部长官发动。其中，以提高关税的方式采取的特别保障措施，由财政经济部长官决定，而以限制进口数量的方式采取的特别保障措施，由产业资源部长官决定。按规定，自2013年12月10日起韩国不得再对中国产品采取特别保障措施。27)

作为调查主管的贸易委员会由委员长一人和委员八人组成，其中一名委员为常任，而且常任委员由公务员担任。28)而委员长则是非常任，他代表委员会统辖委员会的业务，当委员长因事故无法履行其职务时，由常任委员其职务。29)

贸易委员会下设贸易调查室，而贸易调查室又下设调查综合课、产业损害调查课、价格调查课及进出口调查课。30)其中，产业损害调查申请由调查综合课接收，31)而产业损害调查课则分管是否因外国产品的进口增长而导致国内产业损害的决定相关事项和随后的调查、裁决、救济措施、对救济措施的再检讨及再审相关事项。32)

Ⅲ.对韩国特别保障机制的分析

一、特别保障措施的调查

（一）调查申请资格

当以原产于中国的产品在进口至韩国时，其增长的数量对生产同类产品或直接竞争产品的韩国国内市场造成或威胁造成市场扰乱或另外一个WTO成员以市场扰乱为由采取的救济或防止措施造成进入韩国市场的重大贸易转移的，对生产该产品的国内产业具有利害关系者或主管该国内产业的相关中央行政机关长官可向贸易委员会申请进行特别保障措施调查。33)

（二）调查申请资料

申请进行对中国特别保障措施调查的申请人应将记载下列各项内容的申请书及能够证明这些内容的材料一并提交给贸易委员会：第一、该产品的品名、规格、特性、用途和生产者名称；该产品的出口国、出口商、进口国、进口商、进口实绩（产品量和金额）和预计进口量；韩国国内同类产品或直接竞争产品的品名、规格、特性、用途和生产者名称；该国内产业的国际竞争力现状和前景；要对申请书上所记载的内容及证明材料采取保密措施的理由（如认为有必要）。第二、该产品的进口符合市场扰乱或贸易转移的理由（包括价格、市场占有率、供求等）。

如果以发生重大贸易转移为由提出申请的，还应提交中国或其他WTO成员所采取或拟议采取的特别保障措施内容。34)

（三）调查开始

贸易委员会在收到调查申请后，应在申请日起三十天内决定是否进行调查。35)

贸易委员会在下列情况下，决定不进行调查：第一、调查申请人不对该国内产业具有利害关系或不是主管该国内产业的相关中央行政机关长官；第二、经过对申请书及证明材料的审查，认为该产品不是导致市场扰乱或贸易转移的原因；第三、进行调查前，采取特别保障措施已丧失其必要性；第四、在前一次调查结束后少于一年的时间内对同一主题事项进行调查（包括做出不予调查的决定或作出采取特别保障措施裁决），但是，如果该产品的进口增长与否、该产品的进口对韩国国内同类产品或直接竞争产品价格产生的影响、该产品的进口增长对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业产生的影响发生变化，或相关中央行政机关长官认为确保履行同中国达成的协议有困难而予以申请的除外。36)

在调查进行之后，如出现下列情况，贸易委员会应终止调查：第一、调查申请人以贸易条件的变动或同被调查出口商达成协议等为由撤回调查申请；第二、相关中央行政机关长官以同中国达成旨在防止或救济市场扰乱或贸易转移等的协议为由建议中止调查。37)

（四）调查期限

对于因中国特定产品的进口增长而导致韩国国内市场扰乱、贸易转移、阻碍交易发展等事实进行的调查期原则上定为三年以上。38)

贸易委员会决定进行调查的，应在调查开始之日起四个月内决定该国内产业或国内市场是否符合采取措施的条件。但，如该调查内容复杂或调查申请人提出正当理由申请延长该期限的，可在二个月的范围内延长调查期限。39)

（五）调查方法

贸易委员会可采用调查问卷、实地核查、召开听证会和当事人会议等方法进行调查。

首先，贸易委员会认为有必要的，可通过向申请人、被申请人或其他利害关系人发放调查问卷的方式进行调查。40)此时，应给予至少三十天以上的答卷期限，如利害关系人提出正当理由要求延长的，可予以延长。41)

其次，贸易委员会认为为确认国内生产者、出口商、进口商、消费者、流通业者、国外供应商等的生产、销售设施和资料，交易对象国对韩国的出口增长可能性，被调查产业现状及前景等有必要的，可以派调查团到现场进行调查。但，对国外供应商及国外产业进行的实地核查要提前跟被调查人达成协议并通报该国，如没有反对意见才能进行。42)如果要在向国外供应商及国外产业派遣的调查团成员中包括非公务员，要向该国及相关被调查人通报。43)贸易委员会就组成调查团的事宜向相关部门和人员提出协助请求的，应以记载有调查目的、主要内容及日程等内容的书面方式提出。44)

此外，贸易委员会也可以就该调查召开听证会、45)当事人会议。46)召开当事人会议的，贸易委员会要对在当事人会议中提示的材料等进行保管和管理，如申请人、被申请人或利害关系人请求阅览或复印，除非有营业秘密，应予许可。47)

申请人、被申请人或利害关系人可以口头形式提出证据，但，应在随后的一周内向贸易委员会以书面形式提出才会被作为考虑对象。48)利害关系人可在调查期间内随时向贸易委员会就是否存在市场扰乱或贸易转移、救济方案陈述意见或提出书面意见。49)

申请人、被申请人或利害关系人认为必要的，可就贸易委员会的调查事项委托人，此时，应向贸易委员会提交证明关系的证明文件及明确的权限。50)

为了向贸易委员会提出而准备的材料应为韩文或英文。但，如用英文准备的材料在解释上存在困难，贸易委员会可要求就该部分提供韩文翻译。51)调查申请人、被申请人或利害关系人在产业损害调查过程中做陈述时，应使用韩国语，但外国人亲自参加时，可通过翻译做陈述。52)

二、采取特别保障措施的条件

要对中国产品采取特别保障措施，应证明中国产品的进口增长导致韩国国内市场扰乱或因其他WTO成员对中国产品发动的特别保障措施导致该产品对韩国市场的贸易转移。

（一）进口增长

“进口增长”是指一定期间内原产于中国的某种产品进口量发生绝对增长或较韩国国内生产相对增长。53)

（二）国内产业

“国内产业”是指生产与特定进口产品属同类产品或直接竞争产品的全体国内生产者或在国内生产总量中占有相当部分的国内生产者集团。如国内生产者兼营进口的，仅指国内生产部分。当国内生产者除生产与特定进口产品属同类产品或直接竞争产品外，还生产其他产品的，仅指生产同类产品或直接竞争产品的那一部分。

“与该国内产业有利害关系的人”是指符合下列各项条件之一的人：第一、占该产品国内生产总量百分之二十以上的生产者或生产者团体；第二、占该产品国内生产者总数百分之二十以上的生产者团体，但涉及农、林、水产业时，指由五人以上的该产品生产者组成的团体；第三、该产品的国内生产者经各产业劳动组合或主管该产业的相关中央行政机关长官许可设立的协会、组合。但，满足这些条件的生产者以影响国内市场中竞争的程度进口该产品时，可排除在外。54)

（三）市场扰乱

“国内市场造成或威胁造成扰乱”是指因中国产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的韩国国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。55)

在认定是否存在市场扰乱时，应对进口产品是否增长、进口产品对国内同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品的增长对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响、其他客观事实进行调查。56)在对这些事项进行调查时，贸易委员会应考虑该进口产品的国内市场占有率是否实际或或迫近增长，中国或其他WTO成员采取或拟议采取措施的内容、范围和由此造成的来自中国的进口产品的实际或迫近增长，有关产品在韩国国内的供求状况，中国产品对各国的出口程度。57)

（四）贸易转移

“贸易转移”是指因另外一个WTO成员为防止或救济由中国产品的进口增长导致的市场扰乱而同中国达成的双边协议或采取的特别保障措施、临时特别保障措施，造成该产品进入到韩国市场的数量增长。58)

在确定是否造成贸易转移时，贸易委员会应对贸易转移规模是否重大、另外一个WTO成员采取的措施等是否造成或威胁造成贸易转移进行调查。59)在对另外一个WTO成员采取的措施等是否造成或威胁造成贸易转移进行调查时，贸易委员会应审查该进口产品在韩国国内的市场占有率是否实际或或迫近增长，中国或其他WTO成员采取或拟议采取措施的内容、范围和由此造成的中国产品进口的实际或迫近增长，有关产品在韩国国内的供求状况，中国产品对采取保障措施的WTO成员和韩国市场的出口程度。60)

三、采取特别保障措施

（一）采取特别保障措施的建议

贸易委员会经调查裁决该产品符合发动特别保障措施条件的，可自该裁决作出之日起一个月内在防止或救济因该产品进口而导致的国内产业或国内市场损害所需限度内决定特别保障措施及期限向相关中央行政机关长官建议采取措施。贸易委员会建议采取的措施包括关税率调整、进口产品数量限制、其他为救济国内产业损害或促进结构调整所必要的措施。61)

贸易委员会应将进行调查、调查结果、调查终止、采取特别保障措施和临时特别保障措施的建议、延长特别保障措施的建议内容登在官报并通知申请人及利害关系人。62)

（二）临时特别保障措施

调查申请人向贸易委员会提出采取临时特别保障措施的，贸易委员会在听取主管该产业的相关中央行政机关长官、该产业相关事业者集团等的意见后，应自申请日起一个月内决定是否提出采取临时特别保障措施的建议。如果调查内容复杂，贸易委员会可在一个月内延长期限。

提出采取临时特别保障措施建议的申请人应将记载有因该产品的进口增长而造成的国内产业损害严重程度，申请的临时特别保障措施内容、程度、期间，其他采取临时特别保障措施所需事项的申请书和相关证明材料提交贸易委员会。63)

在对是否造成市场扰乱进行的调查过程中，贸易委员会认为如不采取紧急保障措施，被调查产业将会造成难以补救损害的重大情况下，可根据进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定向相关中央行政机关长官建议在不得超过200天的期间内采取临时特别保障措施。64)

中央行政机关长官在接到贸易委员会提出的采取临时特别保障措施建议后，应在一个月内决定是否采取临时特别保障措施并通报贸易委员会。该措施要限定在为救济或防止损害所需范围内。但，如果对象产业属于农、林、水产业，因季节性、易腐烂等原因，需要采取紧急措施时，应自收到建议之日起十五天内决定是否采取临时特别保障措施。为采取临时特别保障措施需要同其他相关中央行政机关、相关机构或团体进行协商等程序的，该期间不包括在内。还有，就采取临时特别保障措施同中国进行磋商，对法令予以修订等所需时间不包括在内。65)

临时措施方式中，关于调整关税率的措施由财政经济部长官决定，关于数量限制的措施由产业资源部长官决定。66)如贸易委员会经过调查，最终认定进口产品并未造成或威胁造成国内市场扰乱的，应返还该特别产品临时紧急关税或解除特别进口数量限制措施。67)

财政经济部长官在决定是否征收临时紧急关税时，财政经济部长官如认为必要，可在20天内延长决定时间。68)征收临时紧急关税的决定，仅适用于征收决定生效日以后开始进口的产品。财政经济部长官认为为了决定是否要征收临时紧急关税有必要时，可以向主管行政机关长官及利害关系人要求提供相关材料等必要协助。69)对特定产品征收临时紧急关税的对象产品、税率、适用期限、数量、进口管理方案等事项由财政经济部令予以规定。70)

产业资源部长官采取临时进口数量限制措施决定，仅适用于措施施行之日以后开始进口的产品。产业资源部长官认为为了决定是否要采取临时特别进口数量限制措施有必要时，可以向主管行政机关长官及利害关系人要求提供相关材料等必要协助。71)对特定产品采取临时特别进口数量限制的对象产品、数量、适用期限等事项予以公告。72)

中央行政机关长官应将采取临时特别保障措施的决定、采取措施的依据、范围、期限等登在官报。73)

（三）提前磋商

中央行政机关长官应在对中国产品采取特别保障措施前请求中国政府就关于旨在防止或救济市场扰乱的措施进行磋商。如在磋商中双方达成协议，则遵照协议执行，如未能在自中国政府收到磋商请求后六十天内达成协议，则中央行政机关长官可采取特别保障措施。

同样，中央行政机关长官应在以贸易转移为由采取特别保障措施前请求中国和/或有关WTO成员进行磋商。如在磋商请求通知WTO保障措施委员会后六十天内达成双边协议，则遵照协议执行，如未能达成协议，则中央行政机关长官可采取特别保障措施。74)

中央行政机关长官在决定采取保障措施时，应就该措施将对国际通商关系、国民经济和整体产业产生的影响向其他相关中央行政机关长官征求意见。75)

（四）采取特别保障措施

相关中央行政机关长官在收到贸易委员会提出的对中国采取特别保障措施、结构调整措施等的建议后，征求其他相关中央行政机关长官的意见并在一个月内对是否采取措施及措施内容作出决定，并通报贸易委员会。该措施要限定在为救济或防止损害所需范围内。此时，就采取特别保障措施、结构调整措施同中国进行磋商，对法令予以修订等所需时间不包括在内。76)

特别保障措施方式中，关于调整关税率的措施由财政经济部长官决定，关于进口数量限制的措施由产业资源部长官决定。77)

财政经济部长官在收到贸易委员会提出的征收紧急关税的建议后，经过对为保护国内产业是否需要征收紧急关税、国际通商关系、因征收紧急关税所导致的补偿水平、对国民经济的影响等内容的考虑，应在一个月内决定是否征收紧急关税及征收内容。此时，为了同中国就征收紧急关税事宜进行磋商等所需时间不包括在内。征收紧急关税的决定，仅适用于征收决定生效日以后开始进口的产品。财政经济部长官认为为了决定是否要征收紧急关税有必要时，可以向主管行政机关长官及利害关系人要求提供相关材料等必要协助。财政经济部长官决定对正在征收临时紧急关税的特定进口产品征收紧急关税时，如紧急关税额不少于临时紧急关税则以该临时紧急关税额征收紧急关税，不另外加收差额；如少于临时紧急关税则返还差额。贸易委员会最终裁决进口产品没有给国内产业造成损害时，财政经济部长官应返还已征收的临时紧急关税。78)被征收紧急关税的产品、税率、适用期限、数量、进口管理方案等事项由财政经济部令规定。79)

产业资源部长官经过对保护该国内产业的必要性、国际通商关系、因采取限制进口数量措施所导致的补偿水平、对国民经济的影响等内容的考虑后，决定是否采取限制进口数量措施及限制内容。限制进口数量措施仅适用于该措施实施之日以后开始进口的产品。产业资源部长官认为为了决定是否要采取限制进口数量措施有必要时，可以向相关行政机关长官及利害关系人等要求提供相关资料等必要协助。80)

贸易委员会应将开始调查、调查结果、调查终止、建议内容登在官报并通知申请人和利害关系人。81)中央行政机关长官应将采取特别保障措施的决定、采取措施的依据、范围、期限等登在官报。82)

（五）特别保障措施的延长

在为防止或救济市场扰乱有必要时，特别保障措施的适用期限可以延长。83)申请延长对中国特别保障措施的申请人应将记载下列各项内容的申请书及能够证明这些内容的材料在该特别保障措施期满六个月前提交贸易委员会：第一、该产品的品名、规格、特性、用途和生产者名称；该产品的出口国、出口商、进口国、进口商、进口实绩（产品量和金额）和预计进口量；韩国国内同类产品或直接竞争产品的品名、规格、特性、用途和生产者名称；该国内产业的国际竞争力现状和前景；要对申请书上所记载的内容及证明材料采取保密措施的理由（如认为有必要）。第二、该产品的进口符合市场扰乱或贸易转移的理由（包括价格、市场占有率、供求等）。第三、如果以发生重大贸易转移为由提出申请的，还应提交中国或其他WTO成员所采取或拟议采取的特别保障措施内容。第四、该国内产业正在进行结构调整的证据、该国内产业的结构调整推进实绩、其他有必要延长保障措施的理由。如经过贸易委员会调查认为为了防止或救济国内产业的市场扰乱而有必要延长该措施并做出决定的，应在该措施期满一个月前向相关中央行政机关长官提出延长建议。84)

相关中央行政机关长官在收到贸易委员会提出的延长对中国特别保障措施的建议后，征求其他相关中央行政机关长官的意见并在一个月内对是否采取措施及措施内容作出决定，并通报贸易委员会。此时，就延长特别保障措施同中国进行磋商，对法令予以修订等所需时间不包括在内。85)

贸易委员会建议财政经济部长官延长所采取的紧急关税时，财政经济部长官应在收到该建议之日起一个月内作出复审决定。财政经济部长官认为必要的，可在二十天内延长决定期限。86)

如贸易委员会建议，产业资源部长官认为有必要时可以延长限制进口数量措施的适用期限。此时，延长适用期限后的措施应当较最初的措施相对放宽。87)

以进口转移为由发动保障措施等的相关中央行政机关长官应在其他WTO成员对中国产品采取的措施终止后三十天内终止特别保障措施，即由财政经济部长官中止征收特定产品紧急关税或由产业资源部长官解除特别进口数量限制措施。如其他WTO成员向韩国通报变更对中国产品采取的特别保障措施时，应对是否需要变更、撤回或维持已发动的措施做出决定。88)

相关中央机关长官在利害关系人提出申请或因同中国进行磋商并达成协议等，使得采取特别保障措施的原因消灭时，应解除该措施。此时认为必要的，可向贸易委员会征求意见。89)

（六）变更及再次发动

财政经济部长官认为必要时，可以对征收紧急关税决定进行复审，并可根据复审结果变更最初决定，变更后的措施不得严于最初的措施。90)贸易委员会建议财政经济部长官减轻、解除所采取的紧急关税时，财政经济部长官应在收到该建议之日起一个月内作出复审决定。财政经济部长官认为必要的，可在二十天内延长决定期限。91)

在贸易委员会建议，产业资源部长官认为有必要时可以变更限制进口数量措施的内容，此时，变更后的措施应当较最初措施相对放宽。92)

在导致贸易转移的其他WTO成员采取的措施终止时，应在三十天内终止对中国特别保障措施，如该WTO成员变更相关保障措施并予以通报时，采取该措施的中央行政长官要对重大的市场扰乱是否会持续，是否变更、撤回或维持所采取的措施作出决定。93)

Ⅳ.结论

《入世议定书》第十六条允许对中国采取歧视性的保障措施，而它类似于在GATT体制下，波兰、凶牙利、罗马尼亚入关时所做的特别保障措施承诺，对中国相当不利。原因是就发动保障措施，减轻了两方面的重要标准：允许仅以中国为对象发动措施，将严重损害要素放宽到跟实质损害相似的市场扰乱，并且还允许在导致贸易转移时发动措施。

2002年初以来，先后有印度、美国、土耳其、欧盟等国家开始利用此条款采取行动，对我国有关出口产品启动了特别保障措施调查，以保护其国内产业利益。其中，2002年8月13日由印度启动了全球第一起针对中国的特别保障措施调查，被调查产品为工业用缝纫机针。2002年8月26日，美国启动了对轴承传动器的特别保障措施调查，并且相继在2002年12月6日，2003年6月16日和2003年9月5日对钢丝衣架，刹车鼓、机械旋转部件，易延展铁水管装置进行特别保障措施调查。而土耳其则于2003年5月1日对我自行车进行特别保障措施调查。除此之外，2003年7月11日欧盟对原产于中国的橘子罐头同时进行特别保障措施和一般保障措施调查。尽管这些调查最终都以已不采取任何限制措施而告终，使得目前第十六条的适用尚无先例，但已向我们敲响了警钟。

虽然韩国到目前为止还没有启动特别保障措施调查，但是就两国间贸易总量的日益增长趋势来看，韩国将来发动这一措施的可能性还是不少的，所以我认为有必要认真研究相关法令，以备将来能够积极应对。

就韩国的相关法令来看，尽管在中国的《入世议定书》中并未将结构调整规定为一种救济措施，而韩国将其规定为一种救济措施，因为韩国觉得跟萎缩贸易的限制措施相比，给相关产业提供国内支持更加有益。94)此外，韩国一开始在《关于对中国特别保障措施运营的规定》第十六条第一款规定，贸易委员会能够向相关中央行政机关长官建议采取的临时特别保障措施方式为调整关税率，而在2003年9月29日修订的《对外贸易法》第二十八条第三款中又增添了进口数量限制方式。

将来为了以防万一，我们不得不做出一些对应策略，以备其他国家针对中国发动特别保障措施，例如：

一、通过条约解释尽量为此种措施的实施限定严格的条件，尤其是通过争端解决机构的解释来进行限定。我国的特别保障措施，也是某种程度对上述原则的背离或例外，同时也是顾全入世谈判大局而接受的结果。它是过渡性的，也是有严格的条件的。应当将特别保障措施和《保障措施协定》紧密联系在一起，除非特别保障措施有特别规定，特别保障措施也应适用《保障措施协定》的有关条款，适用专家组、上诉机构对《保障措施协定》的名词概念、条款的解释。二者可以视为普通法和特别法的关系。

二、建立相关产业的预警机制。政府有关部门应当利用各种手段和技术，对一些产品的进出口情况进行跟踪，特别是那些数量激增和价格变化大的产品。

三、企业在产品出口的方向上要采取多元化战略，拓展产品出口的国家。产品的最终目的国过于集中，抵御国际市场风险的能力就有限。

四、生产和出口企业要进一步加强行业自律，避免特保措施案的发生。

五、我国相关出口企业在面临进口国保障措施调查的时候，应积极应诉，根据适用保障措施或特别保障措施的条件进行抗辩，避免进口国对我国出口产品保障措施的适用；一旦进口国对我国出口产品实施了保障措施，中国政府应该行使《保障措施协定》及《入世议定书》中所赋予的权利——对实施国采取相应的报复措施。

脚注：

1）马光，韩国通商法制研究所研究员，韩国高丽大学国际法专业博士研究生。

联系方式：maguang@korea.ac.kr

2）相关内容规定在第二十八条（对特定国家产品特别进口数量限制措施的施行等）。

3）相关内容规定在第七十六条（对特定国家产品特别进口数量限制措施的施行等）。

4）相关内容规定在第六十七条之二（特定国家产品紧急关税的征收）。

5）相关内容规定在第八十九条之二（特定国家产品紧急关税的征收等）。

6）相关内容规定在第二十二条之二（对WTO特定成员的特别保障措施）。

7）相关内容规定在第二十二条之二（对中华人民共和国的特别保障措施等）。

8）根据韩国宪法，韩国的法令等级依次为宪法、法律、总统令、总理令、部令。此外，依据宪法缔结的条约和一般被承认的国际法规具有同国内法相同的法律效力。韩国宪法第六条第一款、第四十条、第七十五条、第九十五条。

9）入世议定书16.9条。

10）入世议定书16.1条。

11）入世议定书16.8条。

12）入世议定书16.4条，中国加入工作组报告书246(c)段。

13）Ibid。

14）保障措施协定4.2(a)条。

15）中国加入工作组报告书248段。

16）入世议定书16.1条，16.2条，16.3条。

17）入世议定书16.8条。

18）在本论文中，一般保障措施指根据GATT第十九条和保障措施协定采取的措施。

19）方顺子（韩），对中国特别保障措施制度的引进和今后的运用方向，贸易救济，2002年4月，p.178。

20）入世议定书16.3条，16.8条。

21）入世议定书16.8条，中国加入工作组报告书246(f)段，249段。

22）中国加入工作组报告书246(g)段。

23）保障措施协定7.1条，7.2条。

24）入世议定书16.7条。

25）入世议定书16.6条。

26）保障措施协定8.2条。

27）对外贸易法施行令第七十六条条第二款，关税法施行令第八十九条之二第二款。

28）贸易委员会编制第三条。

29）贸易委员会编制第四条。

30）贸易委员会编制第五条。

31）贸易委员会编制第六条第六号。

32）贸易委员会编制第七条。

33）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第一款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十二条第一款，第二十条第一款。

34）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第五款。

35）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第二款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第六款。

36）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第六款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十二条第四款，第二十条第四款，第十四条第三款，第二十二条第三款。

37）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十二款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十四条第一款，第二款，第二十二条第一款，第二款。

38）关于对中国特别保障措施运营的规定第三条。

39）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第七款。

40）关于对中国特别保障措施运营的规定第四条第一款。

41）关于对中国特别保障措施运营的规定第四条第二款。

42）关于对中国特别保障措施运营的规定第五条第一款。

43）关于对中国特别保障措施运营的规定第五条第二款。

44）关于对中国特别保障措施运营的规定第十条。

45）关于对中国特别保障措施运营的规定第七条。

46）关于对中国特别保障措施运营的规定第八条第一款。

47）关于对中国特别保障措施运营的规定第八条第二款。

48）关于对中国特别保障措施运营的规定第八条第三款。

49）关于对中国特别保障措施运营的规定第九条。

50）关于对中国特别保障措施运营的规定第六条。

51）关于对中国特别保障措施运营的规定第十一条第一款。

52）关于对中国特别保障措施运营的规定第十一条第二款。

53）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第二款。

54）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第二款。

55）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第三款，关税法第六十七条之二第二款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十二条第二款。

56）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第八款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十三条。

57）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十款。

58）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第四款，关于对中国特别保障措施运营的规定第二十条第二款。

59）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第九款，关于对中国特别保障措施运营的规定第二十一条第一款。

60）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十款，关于对中国特别保障措施运营的规定第二十一条第二款。

61）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第八款，第十三款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十五条第一款，第二十三条第一款。

62）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十五款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十八条。

63）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十四款。

64）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第三款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十六条第一款，第二款。

65）关税法第六十七条之二第一款，第三款，对外贸易法第二十八条第一款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第五款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十四款，第十七款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第一款，第二十五条第一款。

66）关税法第六十七条之二第五款，对外贸易法第二十八条第三款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第三款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十六条第一款，第二款。

67）关税法第六十七条之二第六款，对外贸易法第二十八条第四款。

68）关税法施行令第八十九条之二第三款。

69）关税法第六十七条之二第八款。

70）关税法第六十七条之二第三款。

71）对外贸易法第二十八条第八款。

72）对外贸易法第二十八条第六款。

73）关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第四款，第二十五条第四款。

74）关税法第六十七条之二第四款，对外贸易法第二十八条第二款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第二款，第二十五条第二款。

75）关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第三款，第二十五条第三款。

76）关税法第六十七条之二第一款，对外贸易法第二十八条第一款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第五款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十七款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第一款，第二十五条第一款。

77）关税法第六十七条之二第五款，对外贸易法第二十八条第三款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第三款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十六条第一款，第二款。

78）关税法第六十七条之二第八款，关税法施行令第八十九条之二第三款。

79）关税法第六十七条之二第三款。

80）对外贸易法第二十八条第七款。

81）关于对中国特别保障措施运营的规定第二十四条。

82）关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第四款，第二十五条第四款。

83）关于对中国特别保障措施运营的规定第十五条第二款，第二十三条第二款。

84）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第四款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十六款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十七条。

85）关税法第六十七条之二第一款，对外贸易法第二十八条第一款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第五款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十七款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第一款，第二十五条第一款。

86）关税法施行令第八十九条之二第三款。

87）对外贸易法第二十八条第七款。

88）关税法第六十七条之二第七款，对外贸易法第二十八条第五款，关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第十八款，关于对中国特别保障措施运营的规定第二十五条第五款。

89）关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第十九款，关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第五款，第二十五条第五款。

90）关税法第六十七条之二第八款。

91）关税法施行令第八十九条之二第三款。

会议保障措施例5

摘 要：反倾销、反补贴和保障措施都是WTO允许的贸易补救措施，但它们在实施、性质、程序和实践等方面存在着诸多差异；一般保障措施与各类特殊保障措施之间也在实施对象、实施条件、实施期限、救济途径以及补偿与报复等方面有所不同。我国政府和企业应通力合作，积极应对保障措施及其相关制度，以维护我国的经济利益。 论文关键词：保障措施；反倾销与反补贴；特殊保障措施；比较分析 1 保障措施与反倾销和反补贴的比较分析 1.1 共性分析 反倾销、反补贴和保障措施都是WTO规则允许的产业救济措施，都隶属于WTO成员方政府所采取的行政措施的范畴。三者所适用的目的都是为了保护本国（地区）产业安全，维护市场正常的贸易秩序。 1.2 差异性分析 1.2.1 性质差异 反倾销和反补贴措施的主要目的是为了遏止不公平竞争，维护公平的竞争秩序；而保障措施则是针对公平贸易条件下的产品进口实施的限制措施。反倾销与进口产品倾销相对应，针对的是实施进口产品倾销的企业;反补贴与进口产品补贴相关，针对的是给予进口产品补贴的国家（地区）政府；而保障措施与进口产品大量增加相联系，必须在非歧视原则的基础上，公平地适用于所有其他成员方，不得区别进口产品的来源。 1.2.2 实施差异 （1）实施范围的差异。反倾销和反补贴措施针对特定成员的特定出口产品，即那些倾销产品或受补贴出口的产品；而保障措施适用于本地区内急剧增长对本国（地区）产业造成损害或损害威胁的所有进口产品，不分国别。 （2）实施条件的差异。适用反倾销、反补贴措施的前提条件之一是存在对一国内产业的“实质损害、实质损害威胁”或对此类产业建立的“实质阻碍”，而对于保障措施来说，则是对一国内产业的“严重损害或严重损害威胁”。实施保障措施的前提条件较反倾销、反补贴措施高。保障措施的另一个前提条件是“不可预见的发展”，而反倾销、反补贴措施则对此前提条件没有相应规定。 （3）实施措施的差异。反倾销和反补贴的最终措施通常都是一种抵消性的特别进口关税，以弥补国内产业损害为限；而保障措施的结果是限制某种产品的进口量或重新修改降低了的关税，或完全撤销最初做出的关税减让。 （4）实施期限的差异。反倾销和反补贴的临时措施都不超过4个月，终裁确定的反倾销和反补贴的实施期不超过5年，特殊情况可适当延长，其取消和继续维持主要以是否仍存在倾销或补贴为前提；保障措施的临时措施期限不超过200天，终裁确定的保障措施期限只能是4年，经延长也不得超过8年。 （5）补偿或报复的差异。因为反倾销和反补贴措施是针对不公平的竞争行为，所以出口方也没有行使报复的权利;而在实施保障措施的情况下，权益受损的出口方有权要求贸易补偿，若双方未能达成补偿协定，则利益受损的出口方有权实行实质水平的对等报复。 1.2.3 程序差异 从程序角度看，《保障措施协议》的要求更严格一些。这种严格主要体现在通知义务和磋商等方面。如《保障措施协议》规定，拟实施保障措施的成员应将采取的行动立即通知保障措施委员会，在实施保障措施前还要与利益相关的出口方进行磋商，以期达成谅解。实施反倾销或反补贴时，尽管成员也要履行相应的通知义务，但在通知的时间要求、内容要求等方面相对要宽松一些。另外，保障措施与反倾销反补贴的审查制度不同。 1.2.4 实践差异 根据1995年1月1日至2006年6月30日的统计数据，WTO成员发起的反倾销措施在全球运用最多，运用地区最广，但总体幅度有所下降。反补贴是运用较少且主要被用作反倾销的补充手段；保障措施案件数量虽有起伏但也相对较少。 2 WTO协议中各类保障措施比较分析 WTO的保障措施制度以《保障措施协议》为核心，除了WTO一般性保障措施外，还包括三种特殊形式的保障措施条款，即关于农产品的特别保障措施、关于纺织品与服装的过渡期保障措施和针对中国的特殊保障措施，这三项特殊的保障措施条款分别规定于WTO《农业协议》、WTO《纺织品与服装协议》和《中国入世议定书》中。各类保障措施相互补充，同时也存在着些许差异。 2.1 实施对象 一般性保障措施适用于任何产品，范围比较广泛。而农产品的特别保障措施只适用于农产品，纺织品与服装的过渡期保障措施只能针对纺织品与服装产品实 施，针对中国的特殊保障措施只能针对中国产品。 2.2 实施条件 《保障措施协议》要求存在进口数量激增并对国内同类产品造成严重损害或严重威胁，且二者之间存在因果关系。《农业协议》的保障条款以数量触发及价格触发为条件，二者都有严格的计算方式。《纺织品和服装协议》保障条款中规定的条件与保障措施协议相似。而《中国入世议定书》的规定则比上面三者宽松得多，仅以市场扰乱及贸易转移作为标准，将严重损害降为实质性损害。 2.3 实施期限 《保障措施协议》的保障措施实施期一般不得超过4年，如果仍需防止或救济受损害的产业正处在调整之中，则允许将期限继续延长，但最长不超过8年，发展中国家成员总期限不超过10年，并在适用期内应每隔一段时间放宽限制。《纺织品和服装协议》过渡性保障措施最长为3年，或直至该产品纳入关贸总协定，两者以在前者为准。《农业协议》的特殊保障措施，因进口数量触发采取的特殊保障措施（征收附加关税）只能维持到征收该项关税的当年年底，因价格触发采取的特殊保障措施在“进口价格”与“触发价格”之间的差额低于或等于触发价格的10%时，则不得征收附加关税，即应中止特殊保障措施。《中国入世议定书》第16条对特别保障措施的实施期限则没有明确的限制性规定，仅规定“一WTO成员只能在阻止和补救市场所需的时期内依本条采取措施”。显然这种规定弹性很大。 2.4 救济途径 一般性保障措施允许使用关税或数量限制措施；而关于农产品的特别保障措施只能采取附加关税的措施，不能采取数量限制措施。《纺织品和服装协议》过渡性保障措施也禁止实施新的数量限制，对逐步取消配额限制的产品和逐步增加配额数量进行了详细的安排。针对中国的特殊保障措施的救济方式可以是撤销减让或限制进口，另外通过磋商，达成一致意见后还可以由中国自愿限制出口。 2.5 补偿与报复 一般性保障措施允许由于某成员方实施保障措施，而受到影响的出口成员要求实施措施方提供相应的贸易补偿，并在一定条件下有权实行实质水平对等的报复。而实施农产品特别保障措施的成员不必向受措施影响的成员提供补偿。采取纺织品与服装的过渡期保障措施的成员并无义务对受影响的国家进行补偿，也没有对等报复的规定。 3 对策建议 3.1 以政府为主导，建立和完善防御体系和运行机制 2002年，国家经贸委启动重点行业进出口监测系统，从而在我国初步建立了产业损害预警机制。我国相关政府部门应当在此基础上，扩大监测范围和加深监测深度，根据进出口产品数量的变动情况、国内外产业的发展动态等，针对各种可能的情况提出相应的防御策略，建立相应的防御机制。政府可建立商务部、海关、行业协会、省市商务厅和企业五位一体的出口产品预警机制，发挥组织优势，通过对不同产品、不同国家出口信息的收集、整理和分析，定期或不定期地预警信息，为企业及时调整出口规模和出口方向服务。 3.2 调整政府职能，制定积极有效的产业政策 目前我国在应对保障措施方面的组织机构包括政府、商会、中介组织和企业四个层次，因为各部门各施其责，极易产生推诿扯皮的现象而影响保障措施的实施。这方面可以借鉴印度、土耳其等国的做法，设立专门委员会，统筹负责产业损害调查和处理工作，包括保障措施、反倾销、反补贴等，以提高运作效率。 政府还应逐渐转变转变贸易增长方式，取消或降低出口退税等优惠政策，引导企业把注意力集中到提高产品质量和出口效益上来，彻底放弃“重数量，轻效益”的出口模式。制订“全方位、多元化、多渠道、多口岸出口发展”战略，确保外贸平稳发展。鼓励有比较优势的企业由出口贸易为主转向贸易与投资并重，把投资的重点定位在经济一体化的区域和纺织服装产品出口的主要市场。在“走出去”方面加强规划引导，有组织、有步骤地转移部分生产能力，开展境外加工贸易。 3.3 发挥企业的主体能动作用 作为外贸主力军，企业不仅要注重提高产品生产效率和产品质量，也要注意深入研究国际贸易规则，彻底明晰各类保障措施及反倾销反补贴的细则。在遭到国外保障措施调查时，应积极主动配合国家商务部收集各种应诉材料，组建强有力的应诉团队，积极应诉。同时，积极开展“民间”游说，争取贸易伙伴、行业商会、消费者和大众传媒的支持，以及某些政府机构的理解，尽可能延缓或减少国外实施保障措施对我国的影响，最大限度维护自身贸易利益。另外， 出口企业应切实跟踪和监控外贸产品进出口信息，在出现数量激增时，及时向相关企业发出预警信号。 3.4 建立应对针对中国的保障措施的相应机制 入世后，韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度等国制定了对针对中国的保障措施法规。至今，印度和美国等已经对中国发起多起针对中国的保障措施调查。针对中国的保障措施案已成为入世后中国贸易摩擦的新问题。因此，我国应建立应对针对中国的保障措施的相应机制。我国可以在产业损害委员会下设专门机构来负责这方面的事务，加强双边磋商，并逐步建立起包括官、产、学、商会组织在内的联合游说机制，在外国贸易政策制订过程中或在计划实施贸易救济措施前，主动派员游说外国政府、企业、商会、等相关对象，合理施加政治和经济方面的压力和影响，争取有利于我国的政策立法。如果通过磋商确已无法解决，我国政府或企业可以将案件提交WTO的争端解决机制解决，确保最大限度地维护我国的利益。

会议保障措施例6

一、WTO保障措施立法介评保障措施是指：成员方在紧急情况下，可以减少和免除其在WTO项下的义务，而不必承担责任。

在GATT1994中，具保障作用的条文主要有：第12条为保障国际收支平衡而实施的数量限制；第6条关于反补贴和反倾销措施；第20条一般例外；第21条安全例外等。而其中的核心条款是第19条“对特定产品的进口的紧急措施”。就其性质而言，保障措施在WTO体制内主要发挥“安全阀”的作用，关贸总协定第三任秘书长OliverLong曾有过经典的解释：“保障措施代表了两种相反目标之间的联系，一个目标是各国政府对放松贸易限制的尊重；另一个目标是给与各国政府一定的机动余地，以使他们能够在经济形势紧迫时通过实行限制性措施保护国内市场。”

保障措施在WTO体制中主要具有以下功能：

(一)保障措施协调了贸易自由化和各成员方维护经济的关系推进贸易自由化是WTO的宗旨之一，在贸易自由化进程中，由于承担关税减让和取消贸易壁垒的义务，成员方境内的某些产业部门短期内可能面临剧烈的市场竞争而陷入困境。保障措施使成员方能够在非常情况下采取措施保护其正当利益，使之在必要时可以适度维护自己的经济利益和经济安全，从而在促进贸易自由化和维护国家经济之间取得了平衡。

(二)保障措施有利于维护WTO规则的灵活性和适应性任何法律体系如果不做出一些特殊情况下的灵活安排，就无法调整千变万化的社会生活。WTO作为一个经济联合国，各国的经济发展水平差异很大，如果缺乏灵活的利益平衡机制，成员方在做出开放市场的承诺时就会顾虑重重。保障措施在谋求缔约方最大限度地开放市场的同时，亦给成员方适度背离义务以宽容。从而在成员方权利义务之间达到平衡。这也是美国实用主义精神的一种体现。

(三)保障措施为缔约方提供了推进产业结构调整的机会在缔约方整体利益受惠于自由贸易政策时，难免会有特定利益集团遭受进口产品的严重损害，如果缔约方不能使该特定集团获得一定补偿，其国内参与自由贸易的动力就会受挫，政策的实行也难以奏效。GATT1994第19条保障条款自产生以来，受到各成员方的广泛关注，初步起了“减压阀”的作用，但由于该规定较为模糊，实施条件不够严格，保障措施经常被用作贸易保护的一种工具。为了有效地发挥保障条款的作用，重建对保障机制的多边控制，并消除规避此类控制的措施，在乌拉圭回合中各缔约方达成了《保障措施协议》。《保障措施协议》进一步明确了采取保障措施的条件，保障措施的形式及实施保障措施应遵循的步骤。并明确禁止了“灰色区措施”。

二、WTO保障措施的司法实践

设立保障措施条款的初衷是为了在紧急情况下给与成员国一定的时间，使其调整国内产业结构，得以在更为安全的情况下重新承担协定的义务。也就是说保障措施只能作为紧急情况下的例外措施，而不能成为贸易保护的经常手段。从1995年到2000年全球提起的保障措施案件数量如下：1995年2件；1996年5件；1997年3件；1998年10件；1999年15件；2000年26件。保障措施案件在近年来迅速增长。频繁而无限制地滥用保障措施必然会严重削弱WTO制度的公正性和权威性。值得庆幸的是，在WTO司法实践中，专家组和上诉局在判案中采用了严格使用的立场，逐渐发展和完善了保障措施的适用条件，下面结合WTO中典型的保障措施案件，对其法律适用作一探讨。

(一)GATT1994第19条与《保障措施协议》的关系《保障措施协议》发展和完善了GATT1994中的保障条款，但是二者存在规定不符的地方，尤其是GATT1994第19条要求“进口产品的增加因意外情况的发展，且因一缔约方承担本协定下的义务(包括关税减让义务)而产生的影响”，而在《保障措施协议》中却没有这个实质要件。那么在WTO协议生效以后，是否只要符合《保障措施协议》的规定，就不违反GATT1994第19条的规定呢?在“韩国奶制品案”和“阿根廷鞋产品案”中专家组均碰到这一问题，上诉局经过仔细分析均否定了这一结论。首先，依照国际条约解释规则，对法律条文不应孤立地理解，而应联系前后各章节及相关协定，以探求规范之真实意义，维护法律体系及概念用语的统一性。《马拉喀什建立世界贸易组织协定》(简称WT0协定)第2条第2款规定：附件l，2，3所列协定及相关法律文件(下称多边贸易协定)为本协定之组成部分，对所有成员方具有约束力。而GATT1994与《保障措施协议》都是规定在附件1A中的货物多边贸易协定，是WTO协定不可分割的组成部分，对二者的规定应采取统一解释的原则。其次，根据有效解释原则，条约中的每一条款都具有法律意义，不允许条约的解释者通过解释条约减损任何条款的效力。因而GATT1994第19条中因意外情况的发展和缔约方在本协议项下负担包括关税减让在内的义务的影响，必须就有法律效力。如果起草者想删除这个要件，他们应该在《保障措施协议》中作出明确的规定。基于以上分析，上诉局得出结论：在WTO协定生效之后采取的保障措施，必须同时符合GATT1994第19条及《保障措施协议》的要件，从而否定了专家组的观点。

(二)实施保障措施的实质要件根据《保障措施协议》第2条第1款的规定，如一成员方要使用保障措施，必须满足以下条件：(1)进口的增加；(2)对国内产业造成严重损害或严重损害的威胁；(3)进口的增加与对国内产业造成损害或严重损害的威胁之间存在因果关系；1.进口的增加《保障措施协议》第2条第1款规定，如果“进口至其领土的该产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加”，成员方可对该产品实施保障措施。《保障措施协议》第4条第2款第1项规定在评估损害时，主管机关应考虑“产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量”。对数量增长而言，单纯的数量增加能否充分满足这一条件?在阿根廷鞋类产品案中，上诉局采用上下文解释的方法，尤其是《保障措施协议》第4条及GATT1994第19条的规定，认为数量增长不是单纯的数字比较，进口产品数量的增加必须是最近发生的。而且是意外地、急速地增加，以至于造成严重损害或严重损害的威胁。这不仅是量上的要求，而且是质上的要求。因而阿根廷仅仅比较过去五年进口数量并不能充分满足这一要求。2.严重损害或严重损害的威胁如果一成员方准备实施保障措施，还必须进一步证明进口的增加对本国产业造成损害或损害的威胁。根据《保障措施协议》第4条第2款第1项，所谓严重损害即“一国产业状况的重大全面的减损”。对是否存在损害事实，主管机关应评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，增加的进口所占的国内市场份额，以及销售水平，产量，生产率，设备利用率和亏损就业的变化。在评估损害时，是否必须考虑所有《保障措施协议》第4条第2款第2项规定的所有因素一直存在争议。在“阿根廷鞋类产品案”中，上诉机构肯定了专家组的裁决，判定以上八项因素必须全部予以考虑。阿根廷因为未评估生产率和设备利用率而被判定违反了《保障措施协议》。在美国麦麸案中，专家组判定有关当局除了评估以上8项因素以外，还应该考虑利益当事人所明确提出的其他因素。

但是，上诉局否定了专家组的判决，认为有关当局只须评估利益当事人在调查过程中所确实提出的因素。根据《保障措施协议》第4条第2款第3项的规定，所谓“国内产业”指一成员领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的全体生产者，或指同类产品或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内产量主要部分的生产者。在美国羊肉案中，专家组判决美国违反了《保障措施协议》第4条第2款第3项的规定。理由是美国国际贸易委员会在该案中错误地将羊的供应商划入羊肉生产者的范围。根据《保障措施协议》第4条第1款第2项的规定，所谓“严重损害”指明显迫近的严重损害。对存在严重损害威胁的确定应根据事实，而非仅凭指控、推测或极小的可能性。因此，在调查增加的进口是否构成严重损害时，有关当局必须证明严重损害的“迫近性”，即该预期的严重损害在近期内发生的可能性非常大。3.因果关系《保障措施协议》第4条第2款第2项进一步要求调查机关必须根据客观证据证明，有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。在“美国麦麸案”中，专家组认为进口的增长必须自动地，单独地造成损害，而且根据《保障措施协议》第4条第2款第2项的规定：当在同一时期国内产业所受损害系由进口增长外其他因素导致时，此类损害不得归咎于进口增长。所以由其他因素所导致的损害必须从总体损害中剔除。上诉局经过仔细分析，了这一观点。

上诉局首先从文义解释出发，分析了因果关系的通常含义。因果关系表明了两个因素之间引起与被引起的关系，即前一因素产生、导致了后一因素。在保障措施中，它是指进口的增长产生导致了严重损害。《保障措施协议》第4条第2款第2项并未要求进口的增长是导致损害的惟一原因，也没有规定因其他因素所导致的损害必须从总体损害中排除。因此，根据《保障措施协议》第4条第2款第2项的规定：如果损害完全是由其他因素造成的，那么应该将这部分损害从总体损害中剔除；如果损害是由进口数量增长与其他因素共同造成的，那么就需要进行评估。如果评估的结果是进口的数量增长与严重损害具有主导性、实质性联系，便不应该将损害从总体损害中剔除。

(三)保障措施在关税同盟和自由贸易区的适用GATT1994第24条关于关税同盟和自由贸易区之间实现贸易自由化的义务，能否成为选择性适用保障条款的正当理由，一直存在很大的争议。在“土耳其限制纺织品及服装进口案”中，上诉局曾经解释说：在某些条件下，GATT第24条可以证明一些背离关贸总协定项下义务的措施是合法的。但这必须在关税同盟形成过程中采取的措施，并且贸易限制措施须严格符合GATT1994第24条8(a)和5(a)中规定的条件：即采取的限制措施在总体上不得高于或严于在形成此种同盟或通过此种临时协定之前，各成员领土实施的关税和贸易法规的总体影响范围。并且这种贸易限制措施是必要的，既否则的话将会影响关税同盟的形成。因而GATT第24条并不能成为选择性适用保障措施的理由。《保障措施协议》第2条第2款规定：对某一进口产品实施保障措施必须不问其来源。根据统一解释原则，如果在调查确认损害或损害威胁时以所有来源的产品为依据，那么采取保障措施时也应不分来源。在美国麦麸案中，欧盟诉称美国排除对加拿大适用保障措施具有选择性，直接违背了《保障措施协议》。美国辩称：他在对所有来源的麦麸进行调查并确认损害后，又单独对从加拿大的进口进行了调查并确认：虽然从加拿大进口的麦麸数量占很大的比重，但其对国内产业的损害及损害的威胁并不重要。然而美国并没有对这一结论做出令人信服的说明，上诉局判决美国违反了《保障措施协议》第2条第1款和第4条第2款的规定。

三、美国实施201条款的违法性

美国201条款是指美国1947年贸易法第201～204节，现收入美国法典第2251～2254节，这4节总题目是“受进口损害的产业的积极调整”。该条款授权总统在来自其他国家的进口产品数量激增以致给国内产业造成严重损害或严重损害的威胁时，采取适当的救济措施以防止或补救损害并便利国内产业进行必要的调整。美国一直强调这次保障措施的发动是符合世贸规则的。但是如果仔细分析一下，美国此次实施保障措施是缺乏法律基础，是与WTO规则背道而驰的。

(一)进口的增加美国国际贸易委员会在裁定进口钢铁产品对本国钢铁产业是否构成损害时，选取了1996年到2000年的进口数据作为裁决依据。美国选取的这五年的时间段作为判断进口增长的基础的合法性是值得怀疑的。在阿根廷鞋类案中，阿根廷也选用了五年的时间段作为判断的基础，但是上诉局认为，仅有进口增长的事实是不够的，进口增长还必须造成损害或损害的威胁。同时上诉局修正了专家组的观点，进一步指出：“无论从数量上还是从质量上，进口增加造成损害或造成损害的威胁，在时间上必须是最近的，突然的；在程度上必须是剧烈的，严重的。”事实上，美国保障措施所涵盖的大多数产品的进口自1998年起就已下降。国际贸易委员会在做出调查时，有意忽略了2000年以后的进口数据。而从2000年到2001年上半年进口货物运输的数据表明，在这半年中美国的进口钢材数量是下降的。

(二)国内产业根据美国法典第2252节(c)(6)规定：“国内产业是指一产品的相同或直接竞争产品的生产商全体，或其相同或直接竞争产品的集体产量构成该产品全部国内产量的主要部分的生产商。”关于相同产品和直接竞争产品，根据学者解释，“相同产品”是指内在特征实质一致的产品；“直接竞争产品”是指内在特征虽不一致、但在商业目的上实质等同的产品，即用于同一用途并基本上能够互换的产品。但是美国国际贸易委员会在作出损害调查时，并没有对“同类产品”或“直接竞争产品”进行准确界定，而是将各种钢铁产品放在一起进行调查并做出损害的裁决。例如钢材产品中的热轧钢与冷轧钢、钢板等下游产品在性能、结构、用途上都不相同，而且在近几年进口增减趋势完全不同。过去国际贸易委员会的调查实践中，是将二者分别调查的，但是这次实施调查时国际贸易委员会却不顾自己的以往先例，采取了一种走捷径的方法，将34种钢铁产品统一调查，最后做出了国内热轧钢的生产者受到进口增长的损害，这一结论是不符合逻辑的。

(三)因果关系美国法典第2251节(a)要求增加的进口应构成国内产业损害或损害威胁的实质原因。根据第2252节(b)(1)(B)，“实质原因”是指重要并且不亚于其他任何原因的一个原因。据此，增加的进口不必是严重损害或严重损害的惟一原因，但是在重要性上相等或大于其他原因。实际上，美国钢铁危机的罪魁祸首是其本国的钢铁工业本身而不是进口的增长。在近四年来，美国已经有29家钢铁公司进入破产程序，其中自2000年总统竞选以来已有21家进入破产程序。过去几年来，慷慨的健康和养老福利，以及大量的失业相结合，给联营的钢铁工业带来较高的额外成本。同时由于各种形式的市场扭曲，美国及国外的钢铁市场持续存在着生产能力过剩。生产能力过剩存在于商业低迷时期，但是钢铁工业持续的生产能力过剩不仅仅是周期现象，它反映了大多数政府利用各种支持和补贴形式来延缓高成本钢铁厂倒闭的倾向。大多数经济学家认为，这是比较优势在起作用。布什总统发起201条款的战略动机，一方面是政治需要，即继续为其反恐战争寻求国际支持，增加钢铁业对其支持率，增加自己从国会赢得贸易谈判权的机会；另一方面，向国外转嫁钢铁业危机，为国内钢铁业的大重组赢得宝贵的时间。

会议保障措施例7

关键词：保障措施、歧视性保障措施、选择性保障措施

“保障措施条款”（safeguard measure clause），又称“逃避条款”（escape clause），是国际贸易协定中常见的一种条款。其目的在于：使缔约国所承担的条约义务具有一定的灵活性，以便它们在特殊情况下出现时免除其在有关协定中承担的义务，从而对已经造成的严重损害进行补救或避免严重损害之威胁可能产生的后果。保障措施是国际法上的“情势变迁原则”在国际贸易关系中的具体运用。[1]GATT规定了反倾销、反补贴和保障措施三种主要的贸易保护措施制度，传统的GATT体制总是力图区分公平贸易（fair trade）和非公平贸易（unfair trade），前两种作为适用于非公平贸易的保护措施，而最后一种则可以作为对公平贸易的限制。虽然同样作为贸易保护措施，保障措施同反倾销和反补贴措施相比，其最大的优点是就是可以针对来自任何国家进口的相关产品进行，但是颇具有讽刺性的是，这也是它的重大缺点之一，它缺乏反倾销和反补贴措施外科手术般的精确性（surgical precision），常会带来更多国家的压力。因此，不可避免的出现了有些国家或集团（欧共体为典型代表）力图寻求歧视性的保障措施或选择性的保障措施（selective safeguard measures）——既可以对公平贸易限制，而又可以国别针对性的方式实施；既可以保护国内的弱势产业，又不会触怒贸易强国。总的来看，歧视性的保障措施主要在两种情形下实施：a、针对新兴发展中国家的激烈竞争；b、针对所谓的非市场经济国家或国营贸易国家。歧视性的保障措施令这些国家备受其害，歧视性的保障措施也成为GATT历次谈判争议的一个焦点。从GATT体制下保障措施的演化历程来看，充斥着成员国直接或间接的采取歧视性保障措施，以及刻意曲解GATT第19条的现象。即使在今天的WTO体制下，歧视性的保障措施仍有其容留之地，特别是在纺织品领域和在国营贸易国家问题上。这些现象引人深思：歧视性的保障措施有其合理性和合法性吗？歧视性的保障措施发展趋势及如何矫正？

一、歧视性保障措施的合理性探讨

一般而言，有支持保障措施的论点[2]：1、经济调整需要（the economic adjustment argument）。该观点认为，进口特别是最近的进口增加将损害进口国某些产业的利益，虽然从长远上看这也许符合该国的总体福利要求，但是面临竞争的行业不得不被迫调整以加强竞争力或是将资源转移出该行业，这种调整是暂时的，而相应的暂时限制进口有助于国内调整。2、实际或政治需要（the pragmatic or political argument）。该观点认为，导致需要调整的因素有很多，比如技术缺乏更新、消费者偏好转移等，但为什么只对进口造成的调整压力要求政府干预呢？答案是生产者组织良好，易对政府施压，规定保障措施条款是为了缓和国内贸易主义压力，临时有限的进口限制可以达到此目的，而又不会严重偏离自由贸易的原则。

从这两种观点都可以得出这样的结论，即保障措施应该是临时性的，实施的期间也应限于便利调整的需要。但是，我们从中得不出歧视性实施保障措施的需要。此外，GATT自身逻辑是区分公平贸易和非公平贸易，大体上GATT只允许对从事非公平贸易的成员歧视性的实施贸易保护措施，以矫正贸易权利义务的失衡，而对公平贸易理应不允许歧视性实施保障措施。对公平贸易歧视性的实施贸易保护措施显然违反了最惠国待遇原则，损害了多边贸易体制。

我们可以说，歧视性的实施保障措施并非出于设立保障措施条款的初衷，而是保障措施实施不得不屈服于国际政治压力的反映。因为非歧视性的实施保障措施意味着对来自任何国家的相关产品都采取贸易保护措施，这将面临众多国家政府的向应的回应压力，特别是那些贸易大国。GATT第19条和保障措施规定了采取保障措施的成员通知和磋商的义务以及受该措施的成员可以采取贸易报复的权利。另外，非歧视性的实施保障措施在观念上也为一些国家难以接受，特别是那些在调查期内并没有增加出口的国家的产品也难以逃脱贸易限制措施。保障措施协定第8条规定了采取保障措施的成员努力对受影响的出口成员作补偿，然而历经多次多边贸易回合谈判，各种产品大体关税已经大为降低，很难在其他产业做出实质对等的补偿，至于那些剩余产品的高关税也很难给予减让，因为这些产业的减让一般早已经到了成员国能承受的底线。因此，没有哪个采取保障措施的国家愿意作出补偿。在这些压力下，“丛林竞争法则”（jungle rule）再一次适用，针对贸易实力的弱国实施保障措施成为一条贸易保护的捷径，出口竞争力日益加强的新兴发展中国家成为最大的受害者。

随着东欧一些非市场经济国家加入GATT，针对这类国家的特殊情况被提出。对非市场经济国家的产品歧视性的实施保障措施则是出于这些国家特殊的经济运行模式，非市场经济国家的资源分配、成本分摊和产品定价都和市场经济国家有很大区别，基本上是行政性主导的，其运作机制同建立在市场经济体制基础上运作的GATT完全不同，因此有必要针对其采取特殊贸易保护措施，包括特殊保障措施。然而，时隔多年，情况早已发生变化，对有些所谓非市场经济国家如中国仍歧视性实施保障措施，则是认识上的偏差或是人为的固执歧视。对于非市场经济国家普遍的认定标准的缺乏，也加重了这种不公平性。

二、歧视性的保障措施在GATT和WTO体制下的合法性问题

GATT第19条第1款（a）规定，如因不能预见的情况和一缔约方在本协定项下负担包括关税减让在内义务的影响，进口至该缔约方领土的产品数量增加如此之大且情况如此严重，以至对该领土内同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁，则该缔约方有权在防止或补救此种损害所必需的限度和时间内，对该产品全部或部分中止义务或撤销或修改减让。从这一款的规定来看，它并没有明确说必须非歧视性的实施保障措施，因此给缔约方留下了恶意曲解的余地，而且该条款也没有明确中止的GATT义务是否包括中止第1条最惠国待遇的义务。由于总协定条文的含糊，许多国家特别是发达国家及贸易集团为对本国相关产业实行长期的保护，往往有选择的专门对特定出口国的特定产品实施保障措施，并通常在有关国家加入总协定或议定书中订立“选择性保障条款”。[3]例如，欧共体认为选择性的实施保障措施对其很重要，特别是针对一些亚洲国家选择性的实施保障措施是其自20世纪50年代以来一直的实践做法，而选择性实施可以避免对来自美国的产品实施以免带来政治纠纷。此外，欧共体认为自己已经将关税降到很低的程度了，而有些国家却仍保持了高关税，因此欧共体需要采取选择性的保障措施。最后，欧共体认为GATT的“祖父条款”允许它采取不受GATT纪律约束的做法。此外，除了这种显而易见的歧视性的保障措施之外，自20世纪70年代开始一些国家（特别是美国）极力推行“灰色区域措施”，包括双边达成的自愿出口限制、有秩序的销售安排等，从而间接歧视性的实施保障措施。欧共体认为，只有允许选择性的实施保障措施，才能消除或减轻“灰色区域措施”。[4]可见，1947关贸总协定体制不能有效的约束缔约方歧视性的实施保障措施。

在乌拉圭回合谈判中，各谈判方就是否允许选择性的实施保障措施展开了激烈的争论，以欧美为首的发达国家极力主张可以歧视性实施保障措施，而广大发展中国家和一些中小发达国家则坚持应在非歧视基础上实施保障措施。最后，保障措施协定第2条2款规定，保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源。从这一规定来看，非歧视性的原则得以确立。然而，保障措施协定不可能完全将欧美大国的利益要求抛开，其第11条1款（c）仍规定“本协定不适用于一成员根据除GATT第19条之外的GATT1994其他条款和除本协定外的附件1A所列其他多边贸易协定，或根据在GATT1994范围内订立的议定书、协定或安排所寻求、采取或维持的措施”。这一款的规定既满足了欧美大国针对一些发展中国家竞争激烈的产品如纺织品实施特殊保障措施的要求，也容留了WTO成员可以对非市场经济国家在加入WTO时提出特殊保障措施要求的余地。另外，保障措施协定规定的配额分配规则实际上突破了非歧视的原则。

（一）纺织品贸易中的特殊保障措施

20世纪50年代，发展中国家的纺织品逐年大量出口到发达国家，引起发达国家的强烈贸易保护冲动，歧视性的实施保障措施自然成为发达国家的要求。发达国家意图在GATT第19条涵义下引出一新的、更易实施保障措施的情形，即“市场扰乱”（market disruption）概念，这一概念是歧视性实施保障措施的关键。1959年GATT成立一工作小组专门研究根据GATT的条款针对市场扰乱情形采取保障措施是否可行性，并于1960年得出报告，该报告指出是否存在市场扰乱情形应考虑包括从某些特定国家的特定产品的进口激增或潜在增长的因素，也即如果发现从特定的国家的进口造成了所谓的市场扰乱，则可以针对来自这些国家的产品歧视性的实施保障措施。虽然这种做法有违GATT的非歧视原则，但是它在事后的1961年关于面纺织品的多边短期安排协议和1962年的长期安排协议中被采纳，而且在1973年取代了后者的多种纤维协定中也得到体现。[5]

乌拉圭回合之后，纺织品贸易仍然有其特殊的运作框架和制度。纺织品与服装协定规定了逐步取消数量限制，实现这些产品自由化，并规定了在过渡时期可以实施特殊保障措施，这种过渡性的保障措施是在歧视性的基础上实施的，该协定第6条4款明确规定，“根据本条的规定援引的任何措施应在成员对成员的基础上实施。第2款和第3款所指的严重损害或严重损害的实际威胁是否归因于一个成员或多个成员，应在以下基础上确定：自该成员或多个成员的每一个成员的进口急剧和实质性增加，无论是实际的还是迫近的，以及与其它来源的进口、市场份额以及在商业交易的可比阶段进口和国内价格相比的进口水平——”。当然，这种过渡性的保障措施只是暂时的，该协定第6条1款明确指出，对根据第2条已经纳入GATT1994的产品不得实施此种措施，而只能采取GATT第19条的保障措施。随着纺织品贸易配额的逐渐取消，乃至完全实现自由化，这种过渡性的保障措施也将消失。

（二）保障措施协定中的配额分配

保障措施可以采取关税和非关税的形态，然而由于各国的关税水平明确规定在关税减让的承诺表中，如果撤销或修改这些承诺的话需要同谈判之初的许多国家商议，因此采取提高关税的办法实际上太麻烦，成员国更倾向于采用非关税措施包括设置配额。而配额本身就是歧视性的，国别配额的歧视性最为直接，全球配额也是歧视性的，因为它意味着先来者先领，对后来者歧视。此外，保障措施协定第5条2款就配额的分配作了规定，“（a）在配额在供应国之间进行分配的情况下，实施限制的成员可就配额分配问题寻求与在供应有关产品方面具有实质利益的所有其他成员达成协议。在该并非合理可行的情况下，有关成员应根据在供应该产品方面具有实质利益的成员在以往的一代表期内的供应量占该产品进口总量或进口总值的比例，将配额分配给此类成员，同时适当考虑可能已经或正在该产品贸易的任何特殊因素。（b）一成员可背离（a）项中的规定，只要在第13条第1款规定的保障措施委员会主持下根据第12条第3款进行磋商，并向委员会明确证明（i）在代表期内，自某些成员进口增长的百分比与有关产品进口的总增长不成比例，（ii）背离（a）项的规定的理由是正当的，以及（iii）此种背离的条件对有关产品的所有供应商是公正的。任何此种措施的期限不得延长超过第7条第1款规定的最初期限。”这种配额分配规定显然认可了传统贸易大国的利益，而对新兴的出口竞争较强的家和中小发达国家则造成了歧视，是一种对市场后来者（new-entrant）的歧视。

（三）对国营贸易国家或非市场国家的特殊保障措施

所谓非市场经济国家一般是指那些实行公有制和计划经济，的生产和销售价格由政府决定，货币不能自由兑换的国家。正如前面指出国营贸易国家（state trading countries）或非市场经济国家经济运作机制同市场经济国家有很大的不同，而GATT从其创设之初就是建立在市场经济基础上的。二战结束时，鉴于各国在战前或战中都加强了政府对经济的干预，在1946年的联合国经社理事会第一届会议上，美国提出“国际贸易组织”的宪章建议，要求处理存在的贸易壁垒，包括国营贸易，该建议实际上被用作为多边谈判的基础文件，同时苏联也表示支持建立国际贸易组织。因此宪章的建议文本中关于“国营贸易”最初包括三条，其中一条冠名为“完全垄断进口贸易国家的贸易扩大”，该条规定国营贸易国家应同其他成员谈判，国营贸易国家不仅要做关税减让承诺，还要承诺一定期限内的进口量，即所谓“结果导向型的贸易”。由于后来苏联表示没有兴趣参加谈判，故而该条被删除。而另外的一条是针对战后存在的“混合经济国家”，考虑到这种类型的国家很快就会在战后向市场经济靠拢，该条也被删除。最后，GATT只保留了关于国营贸易企业这条，即GATT第17条，它要求国营贸易企业也必须遵守非歧视原则。可见，GATT1947种并没有专门针对非市场经济国家特殊情形的特殊条款。[6]

在GATT1954-1955年的审议会议上，国营贸易的特殊情形再次被捷克斯洛伐克提起，要求处理在反倾销过程中针对国家垄断贸易的特殊情形如何确定可比价格问题，修改GATT第6条1款（b）项。GATT缔约方虽然没有修改该条款，但是也表示承认的确存在该特殊情形，但没有给出任何明确指示，实际中留给缔约方自由处理。尽管在提出这一问题时，捷克斯洛伐克可能只是抱着对GATT条款补遗拾缺的目的，但是事后的表明，对该种特殊情形的承认孵化了从经济理性上看最为不可理解、最不公平的贸易保护政策。针对非市场经国家的规定首先被到反倾销程序中，即衍生出“替代国价格”，这在各国反倾销立法中常见，也为国际反倾销规则默许。理所当然，随着东欧一些原主义国家加入GATT，针对非市场经济国的特殊条款，包括特殊保障条款，都浮出水面。最早被要求承诺特殊保障措施条款的一批国家依次是波兰（1967）、罗马尼亚（1971）、匈牙利（1973），它们的加入议定书里面都有“特殊保障措施条款”，这种条款都允许歧视性的实施保障措施，即规定在自这些国家的进口急剧量增加并对国内生产者造成实质损害的情形下，经过磋商，其他成员可以自由针对来自这些国家的产品采取保障措施。从这三个国家的加入议定书来看，它们确立了非市场经济国家加入GATT的大体条件，即包括承诺年进口总量、“替代国价格”和特殊保障措施条款。

中国作为社会主义集团中的一员，传统上被认为非市场经济国家，虽然改革开放以来，我国基本上建立了完善的市场经济体制，但欧美等国家固执己见，只承认中国尚处于转型阶段。因此中国在要求加入WTO之初，同样遇到这些问题，面临欧美等国迫使中国接受特殊保障措施的要求。此外，中国作为世界上最大的“非市场经济国家”，贸易总额位居世界前列，WTO的成员国都对中国强大的竞争力恐慌，因此中国加入WTO付出的代价也是空前的。中国加入WTO的议定书和《工作组报告》中明确规定中国认可“WTO成员的保留”和“针对中国的过渡性保障措施”。前者允许WTO成员保留对中国大量的过去的违反WTO规则的做法，包括配额、高关税、特殊反倾销措施、保障措施（波兰也可以保留针对中国的特殊保障措施）；后者则赋予WTO成员针对中国产品歧视性的实施保障措施的权利，而且实施条件较保障措施协定规定的条件更为宽松，即只要造成“市场扰乱”就可以实施，实施保障措施时也无须补偿，中国也不得就此向争端解决机构申诉。而且，中国在其他成员采取保障措施前的磋商程序中还可能被迫接受采取自愿出口限制的要求。其次，中国的加入议定书里面还规定有“贸易转移”（trade persion），即在中国的出口产品对某个成员造成市场扰乱时，中国采取了自动出口限制措施或该进口成员采取了过渡性保障措施或临时保障措施后，导致中国的该出口产品大量出口到另一成员的市场上，则该成员可以要求与中国或/和实施过渡性保障措施的成员磋商，以解决这一问题。如在60天内无法达成协议，则它也可以对“转移”来的中国产品采取过渡性的保障措施。再次，WTO成员针对来自中国的纺织品服装也可以根据“市场扰乱”的标准实施过渡性的保障措施或要求中国自动限制出口。而中国只得到在保障措施实施期限上的一些限制优惠，另外，在中国加入WTO的12年后，过渡性的保障措施应该被取消。

三、歧视性的保障措施措施的发展趋势及矫正

对于已经成为WTO成员的国家来说，目前允许采用的歧视性保障措施将随确定的日期终将消亡。但这并不意味它就将永远在世界贸易的历史中定格，因为歧视性的保障措施仍然是推行贸易保护政策国家在面临处在WTO多边贸易体制之外国家的出口竞争时可以运用的手段之一，在这些国家要求加入WTO时，也可能不得不妥协让步，认可此种不公平的待遇，特别是那些徘徊于WTO体制之外的社会主义国家如越南、北朝鲜。

如前所述，保障措施协定中配额分配上存在隐性歧视，这种歧视将在长期内合法，而且也缺乏较好的替代解决方法。但对市场后来者的歧视必然会引起新兴的出口竞争强国的强烈不满，导致贸易争端，质疑保障措施协定该规则的合理性。笔者认为，应在分配规则中充分考虑市场新来者的利益，严格采取保障措施的成员国在依据该协定第5条2款（b）的规定背离一般配额分配规则时的举证责任。此外，特别考虑照顾发展中国家的出口增长要求。

最后，对于中国而言，在长达12年的时间内，中国可能面临其他成员的歧视性保障措施。修改议定书承诺在多边约束之下几乎不可能，中国应该加快国内的市场经济体制改革步伐，并向世界极力证明改革的成果，更应加强同重要的贸易伙伴的双边交流、沟通，争取对方的自我限制。在争取针对我国特定产品的反倾销措施中的待遇问题上的成果可以给我们很好的借鉴：先是欧共体在1998年以修正案的方式对其反倾销立法修改，允许在生产商能证明自己是按市场经济条件经营的话，则可以给予正常待遇，即对我国生产商分别裁决；另外，在中国加入WTO的议定书中，各国也承诺如果中国出口商能证明类似产品的制造、生产和销售已经实现了市场经济环境，则可采用中国的价格或成本数据。如果根据进口成员国内法确定市场经济的标准判定中国达到了该标准，则被调查的中国产品享有正常待遇。如果判定中国在某一特定产业或部门已经建立的市场经济条件，则对该产业或部门的产品也适用一般的做法。然而在针对中国特定产品保障措施的实施上，并没有这样的规定。我们要力争其他成员国主动给予中国这样的待遇。

「注释

[1]曾令良著： 《世界贸易组织法》， 武汉大学出版社1996年版， 第228页

[2]John.H.Jackson， world trading system， law and policy of international economy relations， The Massachusetts Institute of Technology 1989， p.p149-150

[3]曾令良著： 《世界贸易组织法》， 武汉大学出版社1996年版，第236页

会议保障措施例8

第二条进口产品数量增加，并对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁（以下除特别指明外，统称损害）的，依照本条例的规定进行调查，采取保障措施。

第二章调查

第三条与国内产业有关的自然人、法人或者其他组织（以下统称申请人），可以依照本条例的规定，向商务部提出采取保障措施的书面申请。

商务部应当及时对申请人的申请进行审查，决定立案调查或者不立案调查。

第四条商务部没有收到采取保障措施的书面申请，但有充分证据认为国内产业因进口产品数量增加而受到损害的，可以决定立案调查。

第五条立案调查的决定，由商务部予以公告。

商务部应当将立案调查的决定及时通知世界贸易组织保障措施委员会（以下简称保障措施委员会）。

第六条对进口产品数量增加及损害的调查和确定，由商务部负责；其中，涉及农产品的保障措施国内产业损害调查，由商务部会同农业部进行。

第七条进口产品数量增加，是指进口产品数量的绝对增加或者与国内生产相比的相对增加。

第八条在确定进口产品数量增加对国内产业造成的损害时，应当审查下列相关因素：

（一）进口产品的绝对和相对增长率与增长量；

（二）增加的进口产品在国内市场中所占的份额；

（三）进口产品对国内产业的影响，包括对国内产业在产量、销售水平、市场份额、生产率、设备利用率、利润与亏损、就业等方面的影响；

（四）造成国内产业损害的其他因素。

对严重损害威胁的确定，应当依据事实，不能仅依据指控、推测或者极小的可能性。

在确定进口产品数量增加对国内产业造成的损害时，不得将进口增加以外的因素对国内产业造成的损害归因于进口增加。

第九条在调查期间，商务部应当及时公布对案情的详细分析和审查的相关因素等。

第十条国内产业，是指中华人民共和国国内同类产品或者直接竞争产品的全部生产者，或者其总产量占国内同类产品或者直接竞争产品全部总产量的主要部分的生产者。

第十一条商务部应当根据客观的事实和证据，确定进口产品数量增加与国内产业的损害之间是否存在因果关系。

第十二条商务部应当为进口经营者、出口经营者和其他利害关系方提供陈述意见和论据的机会。

调查可以采用调查问卷的方式，也可以采用听证会或者其他方式。

第十三条调查中获得的有关资料，资料提供方认为需要保密的，商务部可以按保密资料处理。

保密申请有理由的，应当对资料提供方提供的资料按保密资料处理，同时要求资料提供方提供一份非保密的该资料概要。

按保密资料处理的资料，未经资料提供方同意，不得泄露。

第十四条进口产品数量增加、损害的调查结果及其理由的说明，由商务部予以公布。

商务部应当将调查结果及有关情况及时通知保障措施委员会。

第十五条商务部根据调查结果，可以作出初裁决定，也可以直接作出终裁决定，并予以公告。

第三章保障措施

第十六条有明确证据表明进口产品数量增加，在不采取临时保障措施将对国内产业造成难以补救的损害的紧急情况下，可以作出初裁决定，并采取临时保障措施。

临时保障措施采取提高关税的形式。

第十七条采取临时保障措施，由商务部提出建议，国务院关税税则委员会根据商务部的建议作出决定，由商务部予以公告。海关自公告规定实施之日起执行。

在采取临时保障措施前，商务部应当将有关情况通知保障措施委员会。

第十八条临时保障措施的实施期限，自临时保障措施决定公告规定实施之日起，不超过200天。

第十九条终裁决定确定进口产品数量增加，并由此对国内产业造成损害的，可以采取保障措施。实施保障措施应当符合公共利益。

保障措施可以采取提高关税、数量限制等形式。

第二十条保障措施采取提高关税形式的，由商务部提出建议，国务院关税税则委员会根据商务部的建议作出决定，由商务部予以公告；采取数量限制形式的，由商务部作出决定并予以公告。海关自公告规定实施之日起执行。

商务部应当将采取保障措施的决定及有关情况及时通知保障措施委员会。

第二十一条采取数量限制措施的，限制后的进口量不得低于最近3个有代表性年度的平均进口量；但是，有正当理由表明为防止或者补救严重损害而有必要采取不同水平的数量限制措施的除外。

采取数量限制措施，需要在有关出口国（地区）或者原产国（地区）之间进行数量分配的，商务部可以与有关出口国（地区）或者原产国（地区）就数量的分配进行磋商。

第二十二条保障措施应当针对正在进口的产品实施，不区分产品来源国（地区）。

第二十三条采取保障措施应当限于防止、补救严重损害并便利调整国内产业所必要的范围内。

第二十四条在采取保障措施前，商务部应当为与有关产品的出口经营者有实质利益的国家（地区）政府提供磋商的充分机会。

第二十五条终裁决定确定不采取保障措施的，已征收的临时关税应当予以退还。

第四章保障措施的期限与复审

第二十六条保障措施的实施期限不超过4年。

符合下列条件的，保障措施的实施期限可以适当延长：

（一）按照本条例规定的程序确定保障措施对于防止或者补救严重损害仍然有必要；

（二）有证据表明相关国内产业正在进行调整；

（三）已经履行有关对外通知、磋商的义务；

（四）延长后的措施不严于延长前的措施。

一项保障措施的实施期限及其延长期限，最长不超过10年。

第二十七条保障措施实施期限超过1年的，应当在实施期间内按固定时间间隔逐步放宽。

第二十八条保障措施实施期限超过3年的，商务部应当在实施期间内对该项措施进行中期复审。

复审的内容包括保障措施对国内产业的影响、国内产业的调整情况等。

第二十九条保障措施属于提高关税的，商务部应当根据复审结果，依照本条例的规定，提出保留、取消或者加快放宽提高关税措施的建议，国务院关税税则委员会根据商务部的建议作出决定，由商务部予以公告；保障措施属于数量限制或者其他形式的，商务部应当根据复审结果，依照本条例的规定，作出保留、取消或者加快放宽数量限制措施的决定并予以公告。

第三十条对同一进口产品再次采取保障措施的，与前次采取保障措施的时间间隔应当不短于前次采取保障措施的实施期限，并且至少为2年。

符合下列条件的，对一产品实施的期限为180天或者少于180天的保障措施，不受前款限制：

（一）自对该进口产品实施保障措施之日起，已经超过1年；

（二）自实施该保障措施之日起5年内，未对同一产品实施2次以上保障措施。

第五章附则

第三十一条任何国家（地区）对中华人民共和国的出口产品采取歧视性保障措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家（地区）采取相应的措施。

会议保障措施例9

基金项目：

教育部社科项目“全球公益与全球治理研究”(08JA810002]

作者简介：

李毅(1970-)，河南光山人，北京师范大学政治学与国际关系学院副教授、博士，主要研究方向为国际法、国际经济法。

摘要：由于《中国入世议定书》等文件对于市场扰乱规定过于简略，导致实践中许多国家过于宽泛地解释市场扰乱的认定标准，滥用特保措施。对此，我们一方面应坚持对有关条款严格解释，同时也应重视与对方政府的磋商程序，必要时援引世界贸易组织的争端解决机制，并且不排除运用报复手段反击滥用特保措施的贸易保护主义行为的可能性。关键词：特别保障措施；市场扰乱；国内产业；实质性损害；贸易报复

中图分类号：F744

文献标识码：A　文章编号：1002-0594(2010)05-0062-06　收稿日期：2009-09-29

“特别保障措施”(以下简称“特保措施”)是中国为人世而接受的妥协性条款，在《中国加入WTO议定书》(以下简称《人世议定书》)的第16条中，中国就特别保障措施作了相关承诺。《人世议定书》第16条的规定为“特定产品过渡性保障机制”，但国内有关媒体或著述通常称之为“特殊保障措施”或“特保措施”。与反倾销、反补贴等其他贸易救济措施相比，特保措施调查的发起条件更为简易，有关实施特保措施的前提条件――市场扰乱――的规定也存在相当大的模糊空间，任意性程度更高，因此更有可能被WTO其他成员方所滥用。国际贸易实践也印证了这一点，近年来世贸组织其他成员方对中国产品采取特保措施调查大有愈演愈烈之势(见表1)。

从表1列举的特保措施中，影响最大的当属美国对中国轮胎特保措施案。该案是迄今为止中国产品所遭遇的涉案金额最大的一起特保措施。尽管中国政府、中国轮胎行业协会和企业在磋商和应诉方面尽了最大的努力，美国总统奥巴马还是于2009年9月11日决定，自2009年9月26日起对从中国进口的价值约18亿美元的小轿车和轻型卡车轮胎实施“特保措施”，即在4％的原有关税基础上加征惩罚性关税。在美国前总统布什执政的八年期间，美国国内产业界先后提起了六起针对中国的特保案，其中四起被美国国际贸易委员会判定成立，但均被布什否决。奥巴马一改前任总统对实施特保措施的慎重态度，迅速批准对中国轮胎实施特殊保障措施的做法，意味着陷入金融危机泥沼的美国更倾向于推行贸易保护主义措施，这无疑对尚处于经济复苏时期的国际贸易产生非常糟糕的消极影响。美国传统基金会研究员史剑道也指出，轮胎特保案开了一个很不好的先例，预计将有更多的美国利益群体要求奥巴马政府对中国输美产品征收特别关税，从而使中美之间爆发贸易摩擦的危险性陡然增加(中国汽车信息工业网，2009)。

一、市场扰乱――《中国人世议定书》规定的对中国特定产品实施特保措施的主要前提条件

在美国等WTO其他成员方的坚持下，中国在人世谈判时签订的《人世议定书》的第16条，就特保措施作了相关规定。《中国加入WTO工作组报告书》(以下简称《工作组报告书》)的第245至第250段对《议定书》中的第16条作了更为详细的补充。《人世议定书》第16条第1款、第2款、第3款及第8款具体规定了WTO成员方可以对中国采取特别保障措施的三种情形――造成“市场扰乱”、“市场扰乱的威胁”或“重大贸易转移”：

根据议定书第1款至第3款规定，前两种情形是指，如果原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对该WTO成员方生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成“市场扰乱”或“市场扰乱的威胁”，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，要求中国采取行动以防止或补救此种市场扰乱，如60天内双方未能达成协议，则受影响的WTO成员有权对此类中国产品撤销减让或限制进口。第三种情形则是指，如果WTO某一成员方认为另一成员方基于“市场扰乱”或“市场扰乱的威胁”所采取的限制中国产品的行动(包括中国自己同意进行的主动自我限制行动)造成或威胁造成中国产品进入自己市场的“重大贸易转移”，则该成员也可请求与中国和／或有关WTO成员进行磋商。如此类磋商未能达成协议，则该成员有权在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。显然，“重大贸易转移”只是基于“市场扰乱”而可能引起的连锁反应。

从上述的前提条件来看，市场扰乱的认定标准是判断是否可以实施特保措施关键。关于“市场扰乱”的认定，《人世议定书》第16条第4款规定：“市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害(material injury)或实质损害威胁的一个重要原因。在认定是否存在市场扰乱时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。”

二、市场扰乱的具体认定标准

《人世议定书》在本质上属于中国参加的人世条约的一部分，上述该议定书第16条所规定特保措施中的一些涉及界定市场扰乱的关键概念，如“进口快速增长”、“实质损害”等，由于缺乏明确性，隐藏着许多模糊空间，从而导致其有很大的被滥用的可能。

(一)如何界定市场扰乱的认定标准中的“进口快速增长”

根据《人世议定书》的前述规定，认定中国产品构成市场扰乱，必须首先确认来自中国的产品“进口快速增长”，但该规定仅仅提出快速增长包括“绝对增长”和“相对增长”，对于如何判断快速增长却语焉不详。实践中，wTO各成员在这一问题上往往都有其各自特点的判断标准，而且其弹性空间往往也较大。如美国在确定进口产品是否正在快速增长时，其国际贸易委员会通常考察最近3年的进口趋势(刘婷，2008)。美国国际贸易委员会曾判称，快速增长应该是“近期发生的或持续发生的，而不是在遥远的过去发生的”，在2002年的“中国椅座轴承传动器特保措施案”中，美国国际贸易委员会经过调查认定，来自中国的轴承制动器的进口增加是迅速的，而且该增加在调查期间结束时增长最大和最剧烈，从而断定满足了“进口快速增长”的条件(陈卫东，2005)。但在另一些场合，美国同际贸易委员会又采取了不同的立场，如在“中国刹车鼓和刹车盘特保措施案”中，虽然中国的涉案产品自2001年底美国特保立法生效以来增加趋势明显减缓，但美国国际贸易委员会却认为，即使进口增加集中于调查期间前期，而在调查期间后期进口幅度减缓的情况下，也仍然可以认定“进口增加”(王晓琳，2006)。再以2009年美国对我

国“轮胎特保措施案”为例，我国商务部新闻发言人在回答美国记者有关美国轮胎特保案违背哪些条款的问题时指出：“据统计，2008年中国对美轮胎出口的增长只有2％左右，2009年上半年，甚至出现超过15％的负增长，在这样一个背景下，对于市场扰乱的判断足无法成立的。在交涉过程中，美国方面一直没有对问题提出反馈，即到底对美国市场有没有造成扰乱”(中央政府门户网站，2009)。

另一方面，对于“进口快速增长”进行判断时，究竟是以“来自各国的产品进口总量快速增长”为范围，还是以“仅仅来自中国的产品进口快速增长”为范围，也存在不同看法。即如果来自中国的产品快速增长只是取代其他成员方的进口份额，进口国进口的该产品总量没有快速增长，是否应认定“进口快速增长”?美国国际贸易委员会在“中国蘑菇罐头特保措施案”中认为，根据美国贸易法有关特保措施规定的第406条，其应当着重考虑从社会主义国家进口的货物是否引发市场扰乱，即美国政府以“仅来自中国的产品进口快速增长”为范围进行判断。有学者指出，如果我国产品仅仅是取代了其他国家的进口产品，进口总量并没有快速增长，则我们应以“我国产品的进口并不是造成美国国内产业损害的原因这个角度来进行抗辩”(黄文俊，2004)。

(二)如何界定市场扰乱的认定标准中的“国内产业”

在造成损害的对象问题上，《人世议定书》第16条第4款规定，进口快速增长对“生产同类产品或直接竞争产品的国内产业”造成实质损害，但对于何谓“国内产业”，《入世议定书》并未规定。从条约解释的角度来看，应该可以参考《保障措施协议》对于“国内产业”的界定。《保障措施协议》第4条第1款(C)规定：“在确定损害或其威胁时，国内产业应理解为是指某一成员领域内作为一个整体生产同类产品或者直接竞争产品的生产商，或者这些同类产品或直接竞争产品的集体产量构成这些产品的国内总生产的主要部分。”

实践中关于“国内产业”的认定，主要存在这样的几个问题，首先，由于特保措施调查往往是由调查国国内有关产品的一部分生产商而非全体生产商事先提出申请，因此，在调查时确认哪些企业或多少企业能够代表“国内产业”就十分重要。根据前述《保障措施协议》，“国内产业”是指“某一成员领域内作为一个整体生产同类产品或者直接竞争产品的生产商”或者“这些同类产品或直接竞争产品的集体产量构成这些产品的国内总生产的主要部分”的生产商。在2002年的“中国椅座轴承传动器特保措施案”中，美国国际贸易委员会包括委员会主席在内的两位委员并不同意将调查申请方美国Motion Systems公司判定为美国唯一的轴承传动器的生产商的观点，原因是“这种观点使得委员会只需认定中国产品的进口是否对公司构成损害即可，显然这比要对数家生产商构成的产业群体的损害认定要容易得多。委员会仅根据一家企业的申请，即认定中国进口产品对美国相关产业构成损害的做法令人产生怀疑”(刘新字，2003)。

其次，如果世贸组织某一成员方的国内提出特保措施调查申请的生产商中有些也是涉案产品的国内进口商，则调查时是否应当将该生产商排除在所调查的“国内产业”的范围之外?《人世议定书》对此未作规定。在美国对中国产品进行特保措施调查的“钢丝衣架案”中，有几个美国国内生产商同时也是中国钢丝衣架的进口商，美国国际贸易委员会(ITC)认为，不能因为某一国内生产商同时也有进口业务就认定其可以免受进口竞争的影响，因此委员会拒绝将从事进口的国内生产商排除出“国内产业”的范同。显然，对于这一问题，比较合理的解释应该是，对于同时进口涉案产品的国内生产商，应对其“国内生产”和“进口”进行区别，仅将其国内生产部分计入提出调查申请的国内生产商的总产量的范围，以确定申请者的总产量是_否达到足以代表“国内产业”的标准(陈卫东，2004)。第三是如何把握“同类产品或直接竞争产品”的范同，《中国人世议定书》乃至于《GATTl994》及《保障措施协议》都没有对此作出规定，但在世贸组织争端解决机构处理的美国羊肉保障措施案中，专家小组和上诉机构的意见颇具指导意义。在该案中，美国国际贸易委员会将国内羊肉的生产商、活羊饲养者及羊肉包装者均视为该案的“国内产业”，世贸组织争端解决专家小组否定了美国国际贸易委员会的前述意见，认为不应将生产初级或中间产品的生产商视为制造制成品的生产商(黄文俊，2004)。

(三)如何界定市场扰乱的认定标准中的“实质性损害”

与《中国人世议定书》不同的是，《保障措施协议》以“严重损害”(serious injury)为实施一般保障措施的前提条件，该协议第4条规定，“严重损害”应理解为指对一国国内产业状况的重大全面损害；“严重损害威胁”应理解为符合保障措施实施条件的明显迫近的严重损害。而《中国人世议定书》第16条第4款规定，对中国产品实施特保措施的前提条件是一项产品的进口的快速增长“构成对生产同类产品或直接竞争产品的周内产业造成实质损害(material injury)或实质损害威胁”。

“实质损害”或“实质损害威胁”的概念在表述上与《关于执行1994年关税与贸易总协定第6条的协定》(即《反倾销协定》)中所使用的“实质损害”或“实质损害威胁”相同。通常认为，《反倾销协定》的“实质损害”的概念所要求的损害程度比《保障措施协定》中“严重损害”的概念所要求的损害程度更低。因此，如果认为《人世议定书》第16条中的“实质损害”与《反倾销协定》中的“实质损害”在概念的内涵上也相同，则特保措施所要求的损害程度也应当比一般保障措施所要求的损害程度更低。有学者在论及该问题时更进一步指出，《中国人世议定书》中的“实质损害”与《反倾销协议》中的“实质损害”是一致的，其强调的是损害的真实性，而不是损害的严重程度(莫世健，2005)，可见，与一般保障措施的损害判定标准――“严重损害”相比，特保措施的门槛更低且具有相当的模糊性。

美国相关立法及其解释事实上即坚持“实质损害”所要求的损害程度低于“严重损害”的立场，其《1930年关税法》第七部分将“实质损害”定义为“并非无足轻重的、非实质的或非不重要的损害”(harm which is not inconsequential，immaterial，orunlmportanl)，而美国当局在解释《1974年贸易法》关于特保措施规定的第406条、第421条中的“实质性损害”时认为，“实质损害”的检验标准要比其第20I条款中的“严重损害”检验标准更容易达到，即“实质损害”意在表示比“严重损害”程度低的损害(黄文俊，2004)。如在2002年的“中国椅座轴承传动器特保措施案”中，美国国际贸易法委员会指出，虽然美国规范特保措施的《1974年贸易

法》第406条也没有明确定义“实质损害”这一概念，但该节的立法历史中将“实质损害”同《美国贸易法》第20l节中的“严重损害”进行了比较，认为“实质损害”是较第201节中的“严重损害”更容易达到的一种情况(陈卫东，2004)。

欧盟T2003年3月8日公布了有关特保措施的欧盟理事会第427／2003号法规，其中的“市场扰乱”在定义中采用的也是“实质损害”(materialinjury)，与欧盟在确定反倾销时要求进口造成国内产业“实质损害”(malerial iniury)的措辞一致，这似乎说明欧盟也认为特保措施中的“实质损害”比欧盟《保障措施法》中的“严重损害”门槛更低，更容易确定(万怡挺，2003)。

(四)如何界定市场扰乱的认定标准中的“重要原因”

在界定进口数量快速增加与市场扰乱两者之间存在着因果关系的要求方面，《人世议定书》第16条要求进口数量的增长“构成对生产同类产品或直接竞争产品的同内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因(a significant cause)”，而如何理解“一个重要原因”，也存在相当的模糊性。《工作组报告书》第246段(c)款对此做了一些补充规定，根据该款，在确定是否存在市场扰乱，包括考虑进口快速增长与损害之间是否存在的因果关系时，有关主管机关应考虑一系列客观因素，包括“(1)属调查对象的产品的进口量；(2)该产品进口对该WTO进口成员市场中同类或直接竞争产品价格的影响；(3)该产品的进口对生产同类或直接竞争产品的国内产业的影响。”显然，即便有前述说明，调查当局在考虑所列举的因素时，也仍然有相当大的弹性空间。

由于《人世议定书》相关规定的这种模糊性，其他WTO成员基于《人世议定书》第16条进行国内立法时都倾向于将“一个重要原因”设定为一个宽松的因果关系标准。以美国为例，美国在其《1974年贸易法》第421条规定“‘重要原因’是指严重地造成国内产业实质损害的一个原因，但其重要性无需等于或大于其他原因”，美国参议院财政委员会也曾作出解释说，“重要原因”就是一个比“实质原因”更容易到达的标准。不难看出，“其重要性无需等于或大工其他原因”的界定，使得美国当局几乎可以随意地认定中国产品的进口是构成其国内产业损害的“一个重要原因”。

三、应对任意解释“市场扰乱”判断标准的对策

(一)坚持对“市场扰乱”的相关条款严格加以解释，并谋求在新的谈判中修改或澄清有关条款

从条约解释角度看，WTO各项协议是一个整体，在解释某个协议时，乓他相关协议都是可供参照的“上下文”。在美网对巴基斯坦棉纱采取的保障措施案(美国棉纱案)中，WTO专家组和上诉机构的报告均确认了这一观点(世界贸易组织，2001)。从前述分析可以看出，所谓的“市场扰乱”并非针对出口国行为不当而造成的出口剧增，而是针对国对同贸易的比较优势原则的，因此它悖离了WTO关贸总协定“最惠国待遇原则”、“无歧视原则”和“贸易自由化”等基本原则和宗旨。对于此种悖离关贸总协定的宗旨和基本原则的过渡性安排，在解释和适用上应该从严把握。我们不应忽视对美国、欧盟、印度等频繁对中国产品实施特保措施的世贸组织成员方有关特保措施的国内立法、判例的研究和关注，敦促和要求其对有关“市场扰乱”认定标准的概念的解释应严格界定，防止其滥用。

另一方面，中国作为世贸组织越来越重要的一员，也可以考虑对于“市场扰乱”表述模糊和不合理的方面，在新的多边贸易谈判中通过修改予以澄清或具体化。

(二)注重积极与对方政府磋商谈判，注重从对方的“公共利益”角度寻求解决问题

事实证明，自世贸组织其他成员方国内企业申请发动对中国产品的特保措施时起，就积极和对方政府磋商谈判或者和其国内产业沟通，是非常必要的，如巴西、南非等国有多起针对中国的特保纠纷，都是在我国政府与对方磋商阶段达成了协议，化解了争端。

在磋商策略方面，可以特别利用《人世议定书》第16条第5款包含的“公共利益”条款来争取主动，第5款规定：“在根据第3款采取行动之前，采取此项行动的WTO成员方应向所有利害关系方提出适度的公告，并给进口商、出口商及其他利害关系方提供充分机会，使他们就所拟采取措施是否合适，是否符合公众利益问题发表意见并提供证据。”即发起调查的世贸组织成员方主管当局应衡量采取特保措施是否符合其国内的包括消费者在内的公众利益。不少世贸组织成员方围内有关特保措施的立法中，也包含了此种“公共利益”条款。例如美国前总统小布什就曾经以不符合美国公共利益为由，连续在椅座升降装置案、钢丝衣架案、刹车盘刹车鼓案和非合金环形焊缝钢管特保措施案中四次否决美国国际贸易委员会提出的对中国产品实施特保措施的建议，“在布什看来，来自第三国的同类进口产品将取代中国产品，且实施救济措施将带给美国消费者巨大损失，并远超过国内钢管制造业因此增加的收入”(俞佳、顾斌，2009)。再以加拿大的户外烤肉架特别保障措施案为例，2005年10月11日，加拿大国际贸易法庭对原产于中国的户外烤肉架特保措施调查作出终裁，建议加拿大政府对原产于我国的户外烤肉架征收15％的附加税。2006年5月29日，加拿大国际贸易部长发表声明指山，对原产于中国的户外烤肉架征收附加税势必增加国内零售商和消费者的开支，而临时性保护关税也无助于提供长期、有效的解决方案，从而以公共利益为由否决了其国际贸易法庭的建议。

(三)援引世界贸易组织的争端解决程序，必要时实施报复措施

会议保障措施例10

“特保”是“特定产品过渡性保障机制”和“特殊保障措施”的简称。《中华人民共和国加入WTO议定书》第16条规定:中国产品在出口有关WTO成员国时,如果数量增加幅度过大,对这些成员的相关产业造成“严重损害”或构成“严重损害威胁”时,那么这些WTO成员可单独针对中国产品采取保障措施。《议定书》16条规定的“特保”实施期限为2001年12月11日至2013年12月11日。

(一)国际金融危机以来我国遭受特保与保障措施显著增多

2008年金融危机以来,我国遭受的特保与保障措施显著增多,共遭受15个国家的特保与保障调查。印度成为对我国发起特保与保障措施调查最多的国家,共发起特保调查5项,保障措施调查13项。2009年美国对我国轮胎启动特保调查,9月奥巴马总统最终决定对我国出口轮胎征收惩罚性关税。

(二)对华保障措施调查立案数量超过特保措施

受金融危机的影响,各国开始竞相保护国内市场,保障措施成为一种被频繁使用的保护性措施。从涉及我国的案件数量看,2008年以来各国实施的保障措施调查数量已经明显超过了特保措施。截止到2009年12月共发起特保调查8项,保障措施调查31项。对我国发起特保措施的国家比较集中,包括美国、印度、厄瓜多尔和哥伦比亚。从保障措施看,主要是发展中国家,从地域上看,较为典型的是拉美地区与中亚地区,(有厄瓜多尔、阿根廷、多米尼加、哥伦比亚、秘鲁和哈萨克斯坦、土耳其等)。

(三)发展中国家发起的特保与保障案件数量明显多于发达国家

2008年以来,发展中国家已经成为发起特保措施的绝对主体,到目前共有13个发展中国家对我国发起过特保和保障措施。金砖四国中的印度和俄罗斯尤为突出。印度共发起特保措施5件,保障措施13件,居全球之首;俄罗斯共发起4 件保障措施案件。从发达国家看,美国2009年对我国轮胎实施特保措施,造成很大影响。不排除2013年特保措施到期后,发达国家重新将保障措施作为贸易保护的重要手段。

(四)特保与保障措施受限集中在化工、金属、纺织产品等领域

根据WTO统计数据,全球实施保障措施的产品类别比较集中。化工产品是实施保障措施最多的产品,共18起。其次是金属制品与食品饮料烟草制品两类,各11起。我国特保与保障措施受限产品也主要集中在化工、金属、纺织以及陶瓷玻璃等领域。化工产品、金属产品等引发保障措施居前列的产品类别均是我国的主要出口产品。这意味着,未来我出口产品面临保障措施的概率较高。

二、区别不同类型国家有针对性破解特保与保障调查

(一)针对发达国家的破解对策

以美欧为代表的发达国家对我国采取的特保及保障措施,主要集中在较为敏感的劳动密集型产品上,如纺织品、钢铁及轮胎。这类产品在发达国家属于夕阳产业,但吸纳了相当一部分就业,且有较为强势的劳工团体组织。这类组织可以对政府产生较大影响。就设限动机而言,发达国家对我国产品实施特保措施的主要原因是,为了维护本国的社会稳定及劳动密集产业的平稳转移。建议:

一是对发达国家的特保与保障措施应采取鲜明的态度。发达国家所采取的措施往往负面影响较大,尤其是对发展中国家产生示范效应,引起连锁反应。对于已经实施的特保与保障措施应当给予坚决还击,给其他国家提出警示。

二是建立常态的特保与保障应对预案以做到有备无患。应事先主动做好出口限制的预案,对于敏感产品预先设定合理的增长幅度。当出口量明显超出合理幅度后,考虑调整出口退税率、从严实施出口许可管理制度等措施。

三是在法律和取证方面做到充分应对。发达国家相对于发展中国家法律制度健全,对证据要求规范严格。在应诉中要发挥国内企业与发达国家进口商的积极作用,高度重视证据收集,据理力争,在法律应诉方面不留破绽。政府部门应组织涉案的企业和产业及时准备材料,全面参与调查程序,向调查国的主管机关提出缜密的抗辩。

四是高度重视对发达国家内部贸易保护主义势力的分化瓦解。劳工团体组织是发达国家贸易保护主义势力的典型代表,对于特保及保障措施案件往往可以起到决定性作用。应深入了解发达国家有代表性的劳工团体,分化其上下游产业间不同利益集团,培养与我国具有共同利益的代言人,扩大其影响力,以弱化保护主义劳工团体对政府的影响。

(二)针对发展中国家的破解对策

发展中国家由于产业结构与我国相近而导致的竞争关系频频对我国实施特保与保障措施,并已经成为实施特保与保障措施的主要力量。发展中国家对中国产品实施特保措施具有“进口替代”贸易政策的性质。更为重要的是,劳动密集型产品占发展中国家整体出口及就业比例较高,往往是这些国家经济发展的支柱型产业之一,且发展中国家国内产业界对政府决策的影响力很大,使特保或保障措施在发展中国家实施相对更为容易。建议针对不同特点的发展中国家采取不同类型的应对措施:

一是对于能源、原材料丰富的经济互补型国家可积极推行能源经济合作。我国经济高速增长,对能源、原材料需求日益加剧,而许多发展中国家的资源十分丰富,如智利的铜矿、巴西的铁矿、泰国的橡胶、埃及的石油等。对于这类国家,应发展长期投资、购销、物流及综合运输的互利关系和共同利益;建立双边或多边贸易投资长期合作机制;设立贸易及经济、非经济冲突预警机制,通过购买能源、原材料产品,加强我国与此类国家在特保和保障措施案件中的谈判能力。

二是对于与我国产业结构呈竞争型关系的国家需要采取政治和经济外交手段预先化解公开的或潜在的利益矛盾和冲突。如加强政府间对话,特别是加强对那些政策随意性强、法律制度不健全、政府干预较多的国家的政治交涉,有利于化解矛盾和冲突。如印度在国际能源市场上已经与我国形成竞争关系,其钢铁等行业与我国企业之间的全球竞争也越来越明显。然而,在2008年以来印度启动的13件保障措施中,有6件最终取消了调查。可见,对于这类国家采用政治和外交手段能够发挥更大的影响力。与此同时,也要采取积极对策重点分化其国内力量,将外部压力转化为内部压力。动员进口商和下游产业力量,对贸易保护主义施加压力。

三是对于出口市场与中国有明显竞争关系的国家可以重点实施“走出去”战略。对于土耳其和墨西哥这样在欧美市场上享有优惠待遇,与中国出口竞争激烈的国家,应当借助其在出口市场上的优势,转变贸易为投资,在这些国家设立生产基地,绕过其特保和保障措施。这既可以减少贸易摩擦,又有助于我国产品进入欧美市场。

(三)转变外贸方式、化解对华特保和保障措施的实施基础

一是加大重点产品结构调整的力度。加大我国钢铁、有色、化工、纺织等产业结构调整的力度,摆脱目前以低价竞争、规模扩张为主的出口发展模式,实现产业结构和出口结构优化。

二是 建立出口结构优化协调机制。(1)优化出口产品结构,鼓励企业向低碳、品质和社会责任方向努力。要实行差别化、多层次的出口政策导向,加大对中小企业出口的金融支持,引导企业加大研发投入和品牌建设。鼓励企业多打低碳牌、质量牌、社会责任牌,努力探索满足不同类型进口国对环保、健康、品质等方面的要求和标准。(2)积极扩大向新兴市场的出口。金融危机以来,美、欧、日等发达市场需求出现程度不同的萎缩。对此,我国应将调整的重点放在扩大新兴市场上,积极开拓东亚、拉美和非洲市场,继续推进出口市场多元化。

(四)充分发挥政府与行业协会作用,做好预警与应对

政府相关部门应建立积极有效的出口敏感产品监测制度。可以设定敏感产品清单,对容易引发措施的劳动密集型产品出口量进行严密监测,并及时向企业公布出口增长的动态监测结果,以引起企业的预警。

行业协会应当成为帮助企业应对特保和保障措施的中坚力量。应积极与专业机构合作,为企业提供详尽准确的出口预警信息。在国外启动调查后,行业协会应配合政府部门尽快将案件信息传递给企业,并积极收集整理公众评议和磋商阶段的应对材料。还应全面参与应诉过程中的公众评议和外交斡旋工作。行业协会可以主动联系国内外有影响的机构与人物,使外国调查机构直接感受到来自中方的严重关切与呼声。

(五)积极运用WTO规则应对特保与保障措施

我国应加强对于WTO争端解决机制以及《保障措施协议》等规则的驾驭能力,将WTO规则作为应对特保和保障措施的法律支撑。