新公共管理论文例1

(二)全新公共管理中蕴含的服务理念通常来看，全新公共管理与全新公共服务分属于不同的治理方式，然而，本研究对二者进行具体的研究后发现，全新公共管理存在以下几种性质:首先是全新公共管理落实了工具主义的理念，主要使用经济学理论与市场竞争规则，在严格的制度与程序范围内进行大刀阔斧的变革;其次是全新公共管理中弱化了公共权力，使其逐步向社会分化;最后是新公共管理培养了社会自治力量，行政开始从客体向中心演变。全新公共管理主要是缩减政府规模，降低不必要的规制，让政府管理从大量繁杂的公共事务中得到解脱;使用公共政策来引导公共产品的生产与竞争，以期提升公共产品的生产效率与质量，在整个过程中都会让社会组织等相关人群开始主动提高自治能力，而社会自治力量的演变也在这一方面显示出服务理念的提升。因此，新公共管理同新公共服务之间有着非常多的相似点［2］。

二、新公共服务与新公共管理的区别

(一)公共行政的回应目标差异全新公共管理的主体是顾客，将普通群众视为顾客，同之前的公共行政相对比，更加注重普通大众的地位和价值。新公共管理提出政府的行为必须要向企业学习，最大限度将政策建设成顾客可以从中自由的选取，可以让顾客进行全方面的监督和检查。然而，顾客本是追求个人利益最大化的人群，全新公共管理所表达的意思就是将政府的公共政策从政治领域逐步纳入到市场中，但是，从新公共服务的角度来考虑，把普通大众作为顾客，同时从经济学方面来研究政治问题，其实就是注重顾客的短期盈利。因此，全新公共服务通常从反面出发，以尊重公民的权力为基准，将人民看成存在相同利益的群体。所以，新公共管理与新公共服务在认识回应目的特点上存在差异，使得其中存在不同的社会治理方式;通常前者针对顾客选取爱好的回应，借助的是企业家精神，公民仍处在客体的地位;新公共服务强调普通大众应该参加到行政中、成为政策制定的主要群体，让公共行政成为一种非常民主的治理模式。

(二)追求利益的差异新公共服务主要注重多元化治理，任何公民与团体都可以协同管理公共事务，相对于政府而言，最主要的工作就是同机构组织以及公民共同找寻代表公众的利益，同时为实现这些利益而努力。从新公共服务对于行政规范性问题的分析过程中可以很容易的发现，政府的目的与企业的目的存在较大的出入，政府是实现公平与正义的手段和保障，必须保证公共利益处于绝对的核心地位，让公共问题的处理方案与产生过程都能够较好地满足正义、公正以及公平的标准和准则。而新公共管理主要利用市场的方法处理政府遇到的困难，若将政府比作是企业，则是借助企业的精神和理念来控制公务员的行为，在容纳私人部门管理技术的同时，也相应地汲取了私人部门的价值观念。所以，从二者的利益来分析，本身存在着较大的冲突，一边是新公共管理不承认存在公共利益，另一边则是公共管理同公共利益间没有丝毫的联系。

(三)理论思维取向上的差异全新公共管理的私人部门管理手段与经济研究角度都是为了改善政府工作效率低下与呆板的形象，以更加有效与灵活的形象面对普通大众。所以，全新公共管理主要以理性为改革准则，改革的主要内容是集中提升政府工作效率与方法等方面，通过理性的手段实现公共管理的效率。而新公共服务延续了新公共行政“民主行政、社会公平”等价值观，关注公民的权利。如某位学者所说，公共管理人员必须追求回应性的提升与公民信任度的加强，将公民参与政府管理视为一项基本的公民权利，公民会积极注重公共利益，政府必须协助公民提升整个过程中不同方面的能力。新公共服务关注公民参与和民主治理，将公共利益放置在非常重要的地位，政府的职能必须从控制管理转到服务，让全新公共服务理论基础更加具有群众基础，所以是以民主为主要的改革形式［3］。

(四)价值取向差异新公共管理与新公共服务的理论基础和主要内容存在差异的最重要原因就是价值取向不同。新公共管理关注的价值主要是经济和效率。在效率价值的引导之下，新公共管理将政府的服务对象视为顾客，在管理上可以良好地使用市场机制与竞争机制，表现出绩效与结果。目前，顾客服务与绩效衡量等相关思想理念逐渐成为公共行政用语的构成因素。新公共服务本质上是对新公共管理等主要以经济理论与自我利益为主导模式的深思;从价值取向来看，新公共服务注重的主要价值是社会公平、回应性等相关内容;新公共服务注重服务的使命与价值，关注公民参与以及公共责任制等内容。因此，从本质上来看，新公共服务体现了行政理论发展过程中的民主价值取向。

新公共管理论文例2

二、当前我国管理存在的问题

以赣州市为例，公众对于管理持满意、基本满意、非常满意的达到65．7％，调查对象对自己所在社区的服务表示满意的达69．2％，55％的公众认为赣州市的管理基本能做到为民服务。此外，据平时与接触过的调查对象，有74．8％的人认为赣州市比较廉洁。对于公共服务设施的评价则喜忧参半，50％的人表示赣州市目前的公共服务设施建设能够满足需求，50％的人则认为仍需加大公共服务设施投入。两份问卷的数据显示，赣州市在设施和职能管理方面基本令人满意，得到大多数市民的认可。但是，在肯定管理所获得的成绩时，也存在诸多问题（见图3）。由图3可知，目前管理还存在着诸多问题，首先，形式主义、官本位思想在公众看来仍然是最大的问题，也是最严重的问题；其次，决策缺乏民主科学性也是让公众深有感触的一方面。至于政务信息不透明、监督机制不健全以及缺乏长远规划和系统研究等，也是近些年来管理过程中反映出来的诸多问题。下面就比较突出的几个问题进行重点分析。

（一）政策制定过程缺乏民主参与

从满意度调查问卷来看，76．3％的公众表示有参与政策制定的愿望，希望多举行一些类似于民主听证会或者民主评议等活动，邀请市民参与；36．4％的公众表示在制定政策过程中会征求群众意见或建议，而大多数人则表示在政策制定时忽视群众意见。“您认为赣州市出台的政策能否代表您的利益诉求”这一问题得到的数据：认为能够代表、基本能代表、很少能代表和不能代表所占的比例分别为：6％、48％、29．8％和16．2％，反映出在满足公众民主参与的过程中有待改进。不少公众还表示对政策宣传方面的重视程度不够，就“管理体制改革方面的宣传”来说，61．6％的人表示及所在单位只是偶尔举办些活动进行宣传讲解，其中18．3％的人表示从来没有举办过宣传讲解活动。针对此问题，我们特意查看了赣州市人民网站，在“网络问政平台”中的“建言献策”栏目，只公布了7条消息，时间为2012年5月－2012年11月。另外对于居民自主提建议的要求里面规定“不属于本栏目受理范围，且不适合公开的问题视为无效问题，本栏目管理人员有权删除并且不再另行通知。”然而，对于“哪些是属于受理范围”、“何为不适合公开问题”并没有作明确解释，此做法无疑打击了公众建言献策的积极性。新公共服务理论是建立在民主公民权理论、社区与公民社会等理论的基础之上的，核心思想是重视民主和公民权，尤其是人民当家作主的社会主义国家，缺乏民主参与就难以真正表达人民群众的诉求，也就难以真正做到人民当家作主。然而，调查情况却显示目前管理中对于民主和公民权的重视程度不尽如人意，还有待进一步提高。

（二）公务员的整体素质亟待提高

根据调查，仅有22．7％的人认为公务员的整体素质较高，认为一般及不高者则多达77．3％。这其中或许存在部分调查对象的主观臆断，但是在现实生活中与交往过的人也表示，公务人员办事过程中服务热情周到的只有39．4％，大部分人认为公务人员服务态度一般甚至冷淡，这与我国建立“服务型”的目标不符合。不仅如此，认为赣州市管理中服务态度、机关作风、办事效率以及信息公开等方面有待改进的比例分别为：21．7％、20．8％、36．5％、21．1％。是国家事务与社会事务管理的主体，行政领导与公务人员又是提供公共服务和进行管理的实际主体，与公民接触最为直接、最为密切。因此，公务员就代表了的形象，直接影响着的权威和公众对的信任度。从调查结果来看，目前我国的公务人员的服务情况不容乐观，公务员整体素质亟待提高。

（三）信息不透明，管理方式较为传统

信息公开是社会主义民主政治建设的一个重要方面，是社会主义法治国家建设的重要环节。实现人民和公民参与权，必然要求建立信息公开制度。信息公开，一方面促进公民知晓并参与行政，另一方面又能够有效预防腐败［1］。据调查结果显示，我国工作信息及管理信息的方式主要以单位公示、单位开会、同事间互相传达以及领导主动谈话等传统方式为主，通过网络公开信息和了解信息的只占3．6％。尤其在“满意度调查问卷”中反映出来的有17．2％的人不知道了解信息的渠道。在信息管理方面，除了管理方式较为传统，还存在信息更新不及时、不清晰等问题。例如，正如前问提及的赣州市“建言献策”栏目；再如，九江市网站政务“信息公开”栏目无财经信息公开栏目。而我国《信息公开条例》第二章公开的范围中明确规定：“县级以上各级人民及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的信息的具体内容，并重点公开财政预算、决算报告、扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况等信息。”

（四）对管理创新重视程度不足，公众对缺乏信任

从调查的结果来看，及编制内的企事业单位人员认为赣州市具有创新精神的占60．1％，而从“满意度问卷”中公众对于赣州市是否具有创新精神的结果来看，情况则截然不同，73．2％的人认为市不具有创新精神。这无疑反映出一个问题，机构或者企事业单位的工作人员站在自身立场，作为体制内的人感受到的是管理在改变和创新，而对于在体制之外的人来说，并没有感受到管理创新的痕迹。这其中的原因是多方面的：一是在管理方面实施的改革宣传力度不足，没有让公众对其有全面的了解；二是在内部进行的是以思想上鼓励创新等形式为主，外部公众无从得知，这在问卷调查中体现为引进创新人才、鼓励创新行为、营造创新氛围、加强内外监督、完善法律保障、鼓励诚信管理及其他方式所占比例分别为：16．1％、26．4％、18％、11．4％、12．1％、16．1％；三是与公众之间缺乏一个合理有效的沟通机制。归根结底，对于创新不够重视，一个足够重视创新的不可能是悄无声息的，也不可能没有任何动静。根据新公共服务理论的观点，在与公众之间建立起一个互信的桥梁对于建设服务型、责任型以及回应型具有重要的作用。然而，从调查数据来看，公众对于的信任度并没有想象中那么乐观，当公众对提供的公共服务有疑问时，表示会主动提出诉求的仅占11．9％；而当自己的利益受到侵害时，48．5％的人表示会直接找相关部门协调、或拨打市长热线，而其他51．5％的人则自认倒霉或找熟人、托关系协调，有的甚至会采取更为极端的手段，在市门前静坐或者上访；对于近年来所实施的重大社会改革，也只有19．1％人认为其成效显著。由此可见，要提升在公众心中的形象，提高可信度还有很长的路要走。此外，公众对于管理创新今后可以努力的方向也提出自己的建议，例如，管理理念创新、履职方式创新、工作机制创新、内外监督机制创新以及其他方面等，使得我国能够朝着服务型、法治型迈进。

新公共管理论文例3

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

新公共管理论文例4

这一特点体现在以下几个方面。首先，政府担负着维护社会公众生命财产安全的重要责任，掌握着主要的社会资源，具有巨大的社会动员能力，应急管理是政府协调社会功能的重要体现。当公共事件突发时，只有政府能调动社会资源并采用应对措施来解决突发公共事件。其次，《突发事件应对法》规定了政府在应对突发公共事件时的主导地位和责任。各级人民政府在应对突发公共事件时，必须严格遵守法律规定，落实责任，任何违反法律规定的不作为行为都将受到法律的惩罚。

（2）公众具有参与政府应急管理的法定义务

《突发事件应对法》规定，公民、法人和其他组织有参与应对公共突发事件的义务。因此，政府应急管理具有较强的社会性。虽然政府担负着应对突发公共事件的主导责任，但这并不代表公众就能不参与突发事件的应对工作。政府的社会动员能力最主要的就是动员公众，脱离群众，政府的社会动员将显得毫无意义，无法充分发挥自身的职能。因此，如果没有公众参与，突发事件应对所取得的效果就会很差，甚至会造成不可挽回的后果。

（3）政府应急管理具有行政强制性

解决突发公共事件不同于其他行政行为，突发事件具有特殊性，政府在处理过程中的行为势必要随之发生变化，集中权力和决策，简化执行决策程序。因此，在应急管理中，政府的决策就会具有强制性，离开强制性，将影响到政府应急工作的效率，从而导致不必要的后果发生。但是，政府应急管理的强制性也要受法律法规约束。法律法规规定政府应急管理中政府做决策的程序、组织、方法，从而保证政府正确行使决策权。法律对政府应急管理强制性的规定，就是要让政府在正确作为的前提下，最大限度地保护公众的生命财产安全。

二当前地方政府应急管理存在的缺陷

2014年12月31日，在上海外滩广场发生了震惊全国的踩踏事件，该事件共造成36人死亡、40多人受伤，这给了我们惨痛的教训，也暴露出相关政府在突发事件应急管中的突出问题，而这些问题作为一个缩影集中反映了我国政府在应急管理中存在的缺陷。

1事前预防准备不足

风险分析不到位，预防信息没有形成体系化在这次踩踏事件中，对大规模的人流集聚没有做出充分的估计和判断，而且也没有制定相应的应急预案，在事件发生时，出现了无从下手的困境。同时，由于对事件发生估计不足，没有及时协调武警支援，预防与应急准备的各个环节严重脱节。

2相关资源准备不充足

在这次事件中，对人力资源的投入不合理，共700多名警力到场，但由于在事前没有对如何安排警力做出合理的部署，导致事故发生后，警力不能及时到位。

3安全监管制度落实不到位

安全无小事，很多公共事故的发生就是因为安全监管不到位才引起的。因此，加大对隐患的排查力度，可有效避免公共事件的发生。这次踩踏事件的发生就是因为没有做足安全监管方面的功课，风险分析不到位。因此，做好安全监管就必须要落实责任，不能让安全监管工作流于形式。

4责任追究不明确

公共事件的发生自然要追究其法律责任，从而做出法律上、行政上的处罚，惩前毖后。事实上，我国也确实是这样做的，但是，在责任认定上并不是十分明确。这次踩踏事件发生后，对于相关负责人的追究迟迟得不到定论，究其原因，这次踩踏事件不能算作安全生产事故。按照我国相关法律的规定，只要违反了法律规定就必须要追究责任人的法律责任，但是在事故发生后却因为事故不能定性而不能认定责任，充分说明我国在责任追究方面还存在着很大的漏洞。

新公共管理论文例5

20世纪70年代以来，西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境，都实行了政府改造运动。虽然这一改革浪潮在各国的名称不同，但实质上都是将私营企业管理的一整套原理和技术运用于政府部门的公共管理。它对以往的传统公共行政模式采取了否定和批判的态度，要求建立与以往不同的公共行政模式和为社会公众服务的公共管理组织。

虽然西方的新公共管理运动具有其独特的历史背景和文化条件，但是其独特的管理和服务理念对世界任何国家都具有一定的启发和借鉴意义。本文试图在对西方公共管理运动的理论基础和特征进行阐释的基础上，挖掘可供当前我国的乡镇事业单位改革借鉴的经验。

一、新公共管理运动的内涵及实质

“新公共管理”是一种国际性的思潮和运动,它起源于美国、英国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯（OHughes）在《公共行政与管理》一书中所说：“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”总体而言，新公共管理具有与传统的公共行政不同的理论基础和特征。

（一）新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治和行政二分论和韦伯的科层制理论为其理论支点的话，那么新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。

首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的行动都是为追求自身的利益，都希望以最小的成本获得最大利益）的假设中获得政府绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效益的依据；从成本?D效益对比分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。

其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就是为了追求利润，在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，人员具有较强的流动性，而不是一经录用，永久任职，等等。

总之，新公共管理从私营部门的管理方式出发认为，那些私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。这也奠定了新公共管理运动的独特内涵和改革走向。

（二）新公共管理的特征

新公共管理是个非常庞杂的概念，它既指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，又指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，同时还指一种新的公共行政模式。其名称在西方各国也不尽相同，如在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在英国叫“管理主义”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

1、以顾客为导向，引入私营部门的管理方法，建立企业型政府。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应能力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站式”服务等，就是在这种新的政府?D社会关系模式下所施行的一些具体措施。与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门的职能和规模不同，新公共管理主张对某些公营部门参与市场竞争，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门的某些服务。但是需要明确的是，许多新公共管理的拥护者和支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

2、引入竞争机制，注重政府服务效率和质量。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理重视政府活动的产出和效果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予公务人员以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的目标和总量控制，给基层公务人员在资源配置、人员安排等方面充分的自，以适应公众不断变化的需求。同时，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政法规、制度控制，实现严格的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效评价标准对目标完成情况进行测量和评估，由此达到经济、效率和效果等三大变量。在人事管理体制上，新公共管理重视对人力资源的管理和开发，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作成绩为依据的绩效工资制等等。

3、强调“政务”和“事务”的合作。在看待“政务”与“事务”的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动关系。主张让文官参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治责任感，而不应将政策制定和具体管理职能截然分开。这样不仅可以使文官承担相应的政治责任，而且可以挖掘文官在专业知识、信息、任期等方面的优势以提高政策制定和执行的效益。

二、对新公共管理运动的述评

西方的新公共管理运动对西方国家政府的公共行政产生了巨大影响。在西方官僚制政府的运行陷入困顿的情况下，它提出的一系列主张和革新作为人类的一种革新范式和实践模式，反映了人类社会在进入信息化时代和全球化时代后对各国政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面实现了对传统公共行政的突破。

（一）适应了时展的要求

经济的市场化、全球化以及社会信息化，必然要求各国政府采取更加灵活高效的管理体制。与以往工业社会相适应的传统官僚制不应主导公共行政的指向，其科层制的管理方式、僵化的公共组织和绝对统一的公共服务的做法，都应该被纳入新公共管理的改革浪潮之中。这是时展的必然要求和趋势。

（二）积极探索了解决传统行政管理体制弊病的途径和方式

对传统的官僚体制所生成的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下、士气不振等弊病，新公共管理运动采取的企业化、市场化、竞争制等措施在很大程度上缓解和解决了这些弊病。

（三）把当代政府改革和公共行政推向了一个新的阶段

1、它否定了传统行政所持有的政治和行政二分法，主张公务员参与政府政策的制定，认为这样更有利于实现良好的治理。

2、主张公共服务市场化，主张政府和企业在提供公共服务方面进行有效的竞争，确立了政府和市场的新型关系。

3、强调公共服务的顾客导向，提倡回应，将群众的满意度作为评价政府绩效的标准。

4、主张政府部门的领导者具有企业家的精神，以有效整合和利用各种资源，追求效益的最大化。

5、主张精简机构和人员，减少管理层级，以消除官僚制的繁杂。这些措施都是对传统行政管理理念和措施的颠覆，开辟了公共管理的新时代。

（四）存在着一系列的缺陷

1、片面追求政府的企业化管理原则，抹杀了公共部门与私营部门的本质区别。公共部门与私营部门的根本不同在于，政府部门追求公共利益最大化的公共性原则和私营部门以营利为目的的利润最大化原则。新公共管理过于强调公共部门企业化，必然导致公共管理部门对公共利益的逃避，造成对公共利益的侵蚀。政府的存在是为了维护公共利益的实现，“自由市场这支看不见的手，尽管它有不可怀疑的力量，但是他们不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持乐观进步态度的社会目标的实现”。在市场经济条件下，如从本质上混淆政府与企业等私营部门的区别，最终会从根本上丧失公共利益。因此，政府的管理可以借鉴私营部门的管理方法，但不能全盘套搬。

2、过于注重效率原则，容易导致政府忽略其所肩负的政治民主责任。追求效率是政府在公共管理过程中的重要环节，但公共管理的本质是以民主为基石，强调追求人民、自由平等权利、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值，过于强调效率必然导致社会公正和长期公共利益的缺失。

三、新公共管理运动对我国乡镇事业单位改革的启示

新公共管理是当代西方社会行政改革的一个潮流，虽然它还存在如上的一些缺陷，但总体来说是现代政府改革的一个趋势和方向。尽管我国是一个初步建立起市场经济体制的国家，具体国情与西方国家存在一定程度的差别，公共管理的水平和行政改革所面临的问题与西方国家也有许多不同之处，但是西方国家新公共管理的一些思想和操作方案对我国各级政府的改革仍然具有启发和借鉴作用。

（一）明确乡镇事业单位的职能范围和权力边界

西方国家政府职能的大幅度扩张始于20世纪30年代中期，经过几十年的演变，政府规模急剧扩张，财政开支大副增长，最终在70年代形成严重的财政危机。这促使人们对以往政府的职能范围进行思考，反思以往政府无所不能、无所不包的行政方式进行反思。就我国的乡镇政府来说，也经历了一个职能不断调整和机构不断膨胀的过程，最终导致了近年来大规模的机构和人员精简。这种现象主要反映在乡镇事业单位机构和人员的增减方面，可以说乡镇事业单位改革是我国乡镇机构改革的重要环节。

就我国的乡镇事业单位改革来说，最重要的是明确其在特定历史阶段的职能和使命，根据宏观政治、经济、社会环境的要求确定其具体职能，依其承担的职能来进行机构和人员配置。具体要划清哪些基层事务是由政府直接管理的，哪些公共服务可以通过市场化和社会化手段来提供的。对于由政府承担的事务要设置相应的机构和人员，对于可以回归社会的公共事务要大胆放权。

（二）引入竞争机制，增强工作乡镇事业单位从业人员的工作积极性，提高基层公共服务的质量和效率

乡镇事业单位的活力来源于有效的竞争激励机制。乡镇事业单位的竞争来源于两个方面，即人才岗位的竞争和公共服务的竞争。长期以来，在人事方面，我国乡镇事业单位缺乏有效的竞争机制，人浮于事，导致乡镇事业单位职能的虚化；在基层公共服务方面，实行的是由乡镇事业单位独包独揽，缺乏有效的竞争，各种市场主体和公共组织被排除在公共服务提供主体之外。因此，提高我国乡镇事业单位的活力和服务水平，一方面要加强事业单位内部的人事制度改革，切实引入人事竞争制度，打破只进不出、只上不下的传统思想观念，形成能者上、庸者下的人才流动机制；另一方面，对于可以实行市场化和社会化方式供给的公共服务项目，要吸收社会力量参与竞争，形成事业单位和社会组织竞争的局面，以提高基层公共服务的质量和效益。

（三）推进基层公共事务管理改革

管理乡镇公共事务是乡镇事业单位的重要职能。推进基层乡镇公共事务管理体制改革是乡镇事业单位改革的重要内容。这需要在资金来源、资金监管、工作思路上等方面进行相应的改革。

1、加大对乡镇公共服务的投入。就西方国家来说，新公共管理有效施行的一个重要条件是国家财政对公共服务的有效保障。长期以来，在城乡二元体制下，我国政府对农村基层公共事务的投入较为薄弱。在以城带乡、工业反哺农业的新形势下，必须按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对农村公共事业的投入，这既是加快农村发展的需要，也是促进城乡和谐发展的需要。

2、加强对基层公共财政制度进行改革，优化公共财政资金的投资渠道，增强对公共财政资金的监管力度，提高资金的使用效率。目前，一方面国家对农村基层公共事务投入的资金较少，亟需加大资金投入力度；另一方面，财政投入资金的使用效益极低，亟需优化财政资金的投入渠道和强化对投入资金的监管。

3、对一些公共服务项目，可以实行合同承包，吸纳社会力量和资金的参与。当前，一些地方对公共事业民营化进行了大胆的探索，但总体而言，这些改革设想还处于初始阶段，规模较小，相关制度还需要完善。对于可以实行外包的公共服务项目，可以实行合同承包，严格规定服务的数量和质量标准，一方面可以提高基层公共服务的质量和效益，另一方面可以吸纳社会力量的参与，实现公共服务主体的多元化，从而减轻政府的负担。通过相关的探索，形成制度化的措施来改善基层公共服务状况。

参考文献：

1、(美)理查德?布隆克.质疑自由市场经济[J].江苏人民出版社,2001.

新公共管理论文例6

新公共管理是以公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论和方法为理论基础建立起来的，新公共管理理论的核心思想体现为：

1.1新公共管理汲取经济学中的理论

一直以来，公共行政学都汇集了管理学、政治学、法学、社会学、经济学等多门学科的思想，而新公共管理则更多地借鉴了经济学的理论。新公共管理的目标是追求3E，即：Economy（经济）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）[3]。此外，为了应对传统公共行政强调的统一管理和监控对政府创造力的抑制，从而导致政府管理的形式化和僵化的问题，新公共管理理论引入了市场竞争机制。希望通过强调经济价值的优越性，重新发掘市场与政府的关系，通过市场这只“看不见的手”，提升政府的创造性[4]。

1.2新公共管理对政府职能进行重新定位

面对越来越多的对政府规模庞大，资源浪费严重的质疑，新公共管理反对原有政府管理模式的权利中心主义，主张对政府职能进行重新定位，提倡建立精简而有效的服务型政府。首先，新公共管理认为政府职能“应是掌舵而不是划桨”，政府应通过政策的制定对全局进行总体掌握，而具体的实施则应由各自制机构承担[5]。其次，新公共管理主张适度的分权与授权，赋予管理者有效的管理权威，解除对其过多的控制，以便更好地提升政府的管理效率与效能[6]。再次，新公共管理打破原有层级制的金字塔体系结构，压平组织结构的层级，创建扁平制组织结构。

1.3新公共管理强调顾客导向战略

在传统的政府管理模式中，政府以高高在上的姿态面对公众，公众没有选择的权利，也没有话语权，这极大地打击了公众的积极性。而新公共管理借鉴企业管理的经验，提倡政府对待公众应像企业对待顾客一样，一切制度和决策的制定都以公众的利益和价值取向为出发点。顾客导向战略引导公众参与政府职能活动，不仅提高了公众的积极性，也是政府工作创新的出发点与动力。

1.4新公共管理追求效率和结果

马克斯•韦伯的官僚体制是具有“理性”性质的，精确、迅速、明确、统一性、严格的服从是官僚体制的优点，但随着时代的变化，这些优点已不能适应现代社会的发展。新公共管理所强调的是效率和结果，而忽视过程，重视技术在提高管理效率中的作用，提倡多种方法与手段的并用。新公共管理给予现代管理更多的灵活性，为其营造了更为宽松的环境与氛围，实现管理行为的创新，从而提高管理的效率。

2.新公共管理理论下文档工作审视新公共管理赋予现代管理以效率为中心、技术至上的特点[7]，这决定了现代文档工作具有以下运行特征：

2.1在以追求效率为目的的新公共管理下，文档工作应以电子文件的管理为工作中心

在韦伯的官僚体制中，文件具有上传下达的功能，维系与连接组织各部门之间的运转，体现出工具价值。而追求效率的新公共管理理论催生出的电子文件以其快速、便捷的特性成为现代管理的重要手段之一。据国家档案局的调查结果显示，仅2007年中央和国家机关、中央企业共产生各种类型电子文件近2亿件[8]。此外，新公共管理要求政府改变统治者的角色，提倡塑造服务型政府，由此为电子政府的出现提供了契机，可以说电子政府也是新公共管理的产物。为了提高政府透明度，创建开放型政府，电子政府通过网站提供实时信息，以此来满足公众的政府信息利用需求，通过与公民进行互动，鼓励公民参与政府管理，电子政府的正常运行需要大量电子文件作为支撑。电子文件实现了文档的无纸化管理，大大节约了资源，避免资源的浪费。而借助现代通信网络技术，打破了文件传递与利用的时空限制，改变了过去管理过程复杂、消耗时间长、资源浪费的壁垒。但是，现代管理对电子文件的依赖也衍生出一系列的难题，如电子文件的证据价值受到质疑、电子文件的安全性和稳定性差所引发的管理失效等。如何攻克电子文件所带来的管理上的弊端，给现代文档工作带来巨大挑战。

2.2在重视资源利用的新公共管理下，文档工作应以文档的开发利用为工作重点

政府信息资源是最重要的社会资源，据报告显示，社会信息资源的80%来自于政府信息。政府文档是的体现，文档为各级政府之间、政府各部门之间的交流构建了沟通的桥梁；政府制定的各种法律、法规、政策等决策信息以文件的形式向社会公布；政府作为社会管理部门，为营造开放公平的社会经济环境为社会提供新闻、统计报告、经济预测等服务信息将作为档案被保存下来[9]。对政府文档信息资源进行开发，扩充社会信息资源，为社会各方面的运行提供支持，是新公共管理对文档工作提出的新要求。

2.3在以顾客为导向的新公共管理下，文档工作应以为公众服务为工作理念

在过去，档案局、档案馆等各级档案部门以档案保管为主要工作任务，以服务自身机构为工作目的，档案工作秉持着保密、严格开放程序的工作原则。而在新公共管理下，文档工作的服务对象不仅仅是自身组织机构，而是广大公民；文档工作的主要任务是最大限度的开发文档信息资源、实现文档的充分利用。新公共管理重申了文档工作的社会使命应是以公众的文档利用需求为服务对象，为公众提供所需的档案信息资源。新公共管理下文档工作应实施顾客导向战略。在宏观层面，以服务为理念进行档案部门的组织规划、政策制定、标准的拟定，以服务为宗旨对文档工作进行全局掌控。在微观层面，在将服务理念贯穿于文档工作的所有环节之中，尤其在档案的提供利用中，充分发挥以人为本的思想，将如何满足公众的利用需求作为工作的最终目标。实施顾客导向战略是充分发挥文档管理部门作为社会信息管理者，肩负着服务社会公众这一使命的必然选择。

2.4在整合企业管理思维的新公共管理下，文档工作应重视人力资源管理

目前，在企业管理中普遍使用知识管理的方法，也有人提倡在政府管理中引入知识管理的理念。知识管理的核心思想就是在适当的时机将信息资源提供给需要的人。一方面，为政府决策提供支持；另一方面，有利于公众对政府信息的利用，实现信息资源共享。而在知识管理的三要素：人、信息资源、技术手段中，人处于核心地位。在管理者实施知识管理的过程中，自身拥有大量的隐性知识。知识管理的各项内容都是在人的支配下完成的，离开了人的存在，一切创造性的活动都不可能产生。新公共管理要求在文档工作中重视人力资源管理，充分发挥人在知识管理中的作用。一方面，大力挖掘管理人员的隐性知识价值。管理人员在实践中所积累的宝贵经验和所掌握的专业技能是宝贵的知识财富；管理人员的创新能力为文档工作提供了源源不断的动力。另一方面，通过绩效评估的方法，提高管理人员工作的工作效率；通过激励政策，培养管理人员的积极性；并通过奖惩制度来规范管理人员的行为，培养其工作责任感。

2.5在追求经济效益的新公共管理下，文档工作应充分挖掘文档信息资源的经济价值

档案馆等社会主要档案管理部门一直是国家事业单位，享受国家资金支持。但是，随着技术的飞速发展，档案数字化进程需要大量资金作为支持，仅仅依靠国家财政拨款已无法满足档案部门的需求。新公共管理的经济理念要求档案部门应改变过去完全依赖政府拨款的所造成的局促局面，充分挖掘所保管的文档信息资源的经济价值，发展档案产业。在信息社会，信息资源和石油、煤炭一样，是具有价值的资源。对文档信息进行整合开发，生产信息产品，是文档工作的新项目。例如现在的一些咨询公司，就是通过对信息的搜集和整理，为用户提供信息服务。档案部门在开展经营业务时，除了对自身所掌握的文档信息进行开发外，还应在信息技术的作用下，广泛、全面地搜集网络上的信息。并采用市场营销的理念，充分挖掘文档信息的经济效益，争取在为组织自身发展提供资金保障的同时成为国家财政收入的来源之一。

3.新公共管理理论下文档工作需注意的问题

新公共管理理论尚处在并不成熟的阶段，其内在的缺陷也是不容忽视的。新公共管理理论因其固有的局限性，使其在文档管理中的应用存在着一些缺陷。在运用新公共管理的思想进行文档工作革新时，应注意以下问题：

3.1文档工作的价值定位问题

新公共管理汲取经济学理论，引入市场机制，追求效益的最大化，容易造成组织对利益的盲目追求，而导致社会价值的缺失。我们在对文档工作进行改革时，应采用新公共管理的经济理念，注重文档资源的价值开发，构建营利性机构是对传统经营模式的突破。值得注意的是，文档工作必须始终坚持作为国家文化事业机构的公益性工作性质，始终以为公众服务作为工作理念，把握好经济创收工作占整体工作的比重，避免对文档工作的价值定位产生偏颇。

3.2组织管理问题

新公共管理改变传统组织结构金字塔式，主张的是扁平化与分散化，而对权利的分化与下放在给下层管理人员带来能动性的同时，也容易引起了上下层管理权失衡的问题，例如政府在管理中出现的“政府空心化”就是由此原因产生的。因此，文档管理部门应正确处理权力控制和权利下放的问题，优化组织结构、协调各部门间的沟通，为组织营造良好的管理环境。

3.3技术手段的应用问题

新公共管理论文例7

1新公共管理理论

新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

3公共服务理论

从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思，他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异，但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径，人们“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体，人类的生活可以获得完全的自给自足，而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时，他提出政府是一种公意。有人们各自让渡一部分权利所订立的契约，本质也是为人民所拥有，为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是，马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分，发现两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的价值高度同一的政府，实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：(1)服务而非掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)战略地思考，民主地行动；(4)服务于公民而不是顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不止是生产率；(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何。有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：①新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。

4启示

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

新公共管理论文例8

关键词：公共管理；税务行政管理；借鉴

1新公共管理理念的主要内容和基本特征

新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础，主张将市场竞争机制引入公共管理，打破政府对公共产品与服务的垄断；更多地注重管理的结果，而不是只专注于过程，重视政府绩效的考核；把公众视为顾客，将顾客满意程度作为衡量的标准。新公共管理运动首先发端于英国，以撒切尔夫人上台为标志，随后波及到澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家，在相当程度上提高了这些国家的公共管理水平，促进了经济与社会的发展，增强了整个国家在国际社会中的竞争能力。

新公共管理的的主要特征体现在七个方面。首先，新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。其次，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量。第三，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，而实现严明的绩效目标控制。第四，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本－效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性。第五，新公共管理强调公务员不必保持中立，而应让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任。第六，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化。第七，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性。

虽然新公共管理也存在其自身的缺陷，比如无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法；把政府与公共的关系完全等同于供方与顾客的市场关系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我们进一步深化税收行政管理的理论和实践不无借鉴意义。

2新公共管理理念的成功实践

新公共管理理念是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了公共行政发展的趋势和方向。公共管理改革的浪潮在传统的西方国家和新型的工业化国家中普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，满足了更多的公共服务需要，促进了经济和社会的发展。通过国外税务管理部门对新公共管理理念的运行就可见一般。

美国国内收入局在1998年实施了重组与改革法案，其新使命被描述为“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务，并通过使税法公平适用于所有纳税人，来为美国纳税人提供最高质量的服务”。在组织形式上，收入局建立了一个类似于在私营部门中广泛应用的组织，即面向顾客需求的组织。在这里，税务机构的顾客是纳税人。利用先进的信息化技术，收入局同时减少了管理层次和主要单位数目，以有利于降低成本，提高效率，促进对顾客的培训和服务。在绩效评估方面，美国国内收入局建立了一套平衡评价体系，对收入局内部各级组织及其员工进行评估。

新加坡国家收入局提出的目标是“税务管理在国际上要居于领先地位，由受到良好培训的、专心工作的税务人员提供优质的服务”。新加坡国家收入局从1992年开始改革进程，将部门式的收入管理改为独立的收入局。独立的收入局有利于提高税务管理的灵活性，并能雇用到高技术的职员。同时，新加坡国家收入局把没有完整性的以税收为基础的组织结构，改为以功能为基础的为纳税人一站式服务的组织结构。这一新结构减少了以税收为基础的原有机构中存在的功能重复问题。

韩国国家税收服务局保证以1999年9月1日作为一个新起点，开始为纳税人提供公平、透明的税务管理服务。为此采用功能导向型管理制度进行根本性机构改革，并实施高效、公平的税务管理。同时，采取从外部评价国家税收服务局的绩效等措施。

新公共管理理论给西方税务机构改革带来的变化，是西方政府管理改革的缩影，为世界各国特别是向市场经济转型的国家加强税务机构内部管理提供了经验。这些经验归纳起来有三点：一是引入企业经营管理思想，注重结果、激励和绩效评估，放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制；二是把纳税人视为顾客，将政府的职责定位在根据纳税人（顾客）的需求向纳税人（顾客）提供服务，以顾客满意度作为衡量绩效的标准；三是重视税收管理活动的结果和产出，关心提供服务的效率和质量，并能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化做出富有成效的反应。

3借鉴新公共管理理念、完善税务行政管理的启示

我国目前正处于经济全球化的浪潮中，我国的经济更加深入地融入到全球经济中。近年来，我国也积极借鉴公共管理理念，作为加快行政管理改革的有益参照，并取得初步的成效。因此，作为政府公共部门的税务机构，很有必要借鉴新公共管理理论与实践的成果，按照“调动人力，减少成本，优化服务”的基本方针，逐步推进我国的税务行政管理改革。

3.1完善组织机构，进行合理布局税收组织结构是实现税收职能的组织保证，没有科学的组织结构，就会影响税收职能的实现。传统的税务机构体系纵向结构是按行政区划设立的层级制结构，有一级政府就有一级税务机构；横向结构则是下一级比照上一级，基本对称。税务部门信息化程度的迅速提高，为组织机构的扁平化奠定了良好的基础。所谓组织机构扁平化，就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立起一种管理层次少、管理幅度大的组织机构。实现扁平化，就要对目前的组织机构进行改造重组，建立横向的信息交流机构，便于信息的沟通。要利用依托信息化的税收管理机制，减少中间环节，压缩管理层级，按照实际需要，收缩没有必要存在的税收机构，前移各项税收业务，简化工作程序。按照流程再造理论，摸清税收信息管理的内在规律，按照信息的流向和结转的方式归集税收业务，从而对机构进行合理布局，找到效率和制约的最佳平衡点。

3.2改进工作运行机制，保证机构高效运转运行机制包括各种岗责体系、规章制度、工作流程等。良好的工作运行机制是做好工作的可靠保证，是整个工作的基础，是实现税收职能的关键。没有机制的保证，税收职能的实现就会受阻，甚至难以实现。因此，必须按照整个税收工作的各个环节设定岗位，因事设岗，以岗定责，将各项工作分解落实到具体工作部门、具体工作环节、具体工作岗位、具体工作人员，使每一项工作任务都有明确指标、完成时限和基本要求；根据工作实际的需要，及时调整岗责，确保每一项工作特别是新增工作有人负责，有人管理，构建专业化的岗责体系。完善规章制度，加强制度建设，理顺工作流程，对工作运行的原则、具体工作的程序、手续做出明确规定，形成从一般规则到具体规则的层级结构和依法、简约、科学、高效的制度体系。进一步强化内部管理，完善具体制度，搞好部门配合，加强部门间信息的传递和交接，避免错位、缺位，消除“管理空档”和“真空地带”，建立起部门职责明确、工作程序规范、运转顺畅、文明高效的政务管理体系。同时，牢固树立税收成本观念，将税收成本观念引入税收政策制定和实际征管工作中。尽快建立规范、系统、科学的税收成本核算制度，明确成本开支范围、成本核算方法、成本管理责任等内容，加强成本控制和成本分析。定期对税收成本进行统计分析，对纳税成本进行测算，向社会公开，接收舆论监督，构建科学的衡量税收成本的指标体系。

3.3优化税收服务，提高工作实绩首先，创新服务理念。牢固树立“服务就是管理”的观念，把国家赋予的税收执法权更好地体现在为纳税人服务上，实现由传统执法意义上的“执法队”、“审判长”、“检察员”向体现全方位纳税服务的“服务员”、“导航员”、“裁判员”转变，从而通过优质的纳税服务引导纳税人的自觉纳税遵从，创建良好的征纳关系和税收环境。其次，创新服务载体。对现有服务资源和服务手段进行有效整合，逐步搭建纳税人质量认证、开业登记、注销、税种划分及税款入库的纳税服务外部平台和热线咨询、税收管理、税务登记、纳税申报、税款划转及税务稽查统一的纳税服务内部平台，实现以信息技术为支撑的服务手段的新突破。再次，创新服务内容。在依法治税的前提下，以纳税人的需求为总目标，进行具体细化，达到“六化”的标准，即纳税服务环境最优化、服务内容的标准化、纳税人办税成本最少化、纳税人待遇的公化平、办税效能的快捷化和服务过程的全面化。

新公共管理论文例9

二、新公共管理理论与实践的来龙去脉

为了便于论证清楚“新公共管理是一柄‘双刃剑’”的观点，有必要将新公共管理理论与实践的来龙去脉作一概述。从20世纪到21世纪，西方公共行政学的核心概念经历了两次深刻的转变:从传统的“公共行政”到“新公共管理”，再到“新公共服务”的转变。传统的“公共行政”的科层制、官僚式的行政命令模式，是与工业社会相适应的，延续了很长时间。到20世纪80年代，西方开始进入后工业社会，在社会变迁和经济全球化的压力下，西方国家的社会不可治理性增加，其政府纷纷陷入了管理危机、财政危机和信任危机之中。在这种情况下，传统的“公共行政”理论与实践受到了前所未有的冲击，由此产生了新公共管理理论与实践。新公共管理主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等，引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。在这一系列理论的指引下，西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理方法，并且运用企业管理理念来重构公共部门的行为逻辑，在公共部门中引入市场机制，用市场的力量来改造政府。企业管理中的“项目预算”“业绩评估”“战略管理”“顾客至上”“产出控制”“人力资源开发”等基本概念和做法，大量出现在新公共管理的理论与实践中。从20世纪80年代至今，新公共管理的理论与实践像一股旋风，从英美等国爱河刮遍了大半个地球，成为西方公共行政领域的时代潮流。新公共管理运动不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。新公共管理的理论与实践，尤其是其“一站式政务超市”“电子政务”等运作模式，也深刻地影响了中国等一大批发展中国家。新公共管理理论在解决传统公共行政弊端的同时，也带来了一些新的社会问题，如优利欧教授的上述研究结果所展示的等等。这些问题产生的重要根源在于新公共管理的重要基本理念———用企业精神改造政府，很容易将企业本身的优点与缺点———优点是通过竞争不断提高效率，而缺点是只讲效率最大化而不顾公平，同时带给政府。与此同时，新公共管理给社会所带来的不利影响，会在金融危机时期得到进一步放大。然而，事实是，新公共管理在理论上，尤其是在实践中，确实走到了将政府等同于企业，只讲经济效率，不讲社会公平的极端地步，如美国现在的情况那样。因此，对新公共管理的理论与实践必须采取辩证法“一分为二”的观点，实事求是地看待与分析。

三、合理借鉴新公共管理理论，按照十八届三中全会精神推进行政改革

党的十八届三中全会的召开，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的颁布，也为我国以后的行政改革和政府治理指明了方向。十八届三中全会“决定”在“加快转变政府职能”这一部分指出:“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”这是一个非常重要的指导方针。具体怎么做呢?“决定”有3个方面的重要指示:第一方面，要求“发挥市场在资源配置中的决定性作用”;第二方面，要求“市场机制能有效调节经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”;第三方面，要求“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。这3个方面的具体要求，与新公共管理理论的要求，有很大的相似性，但是不能够因此就简单地按照新公共管理的眼光和要求，来理解党的十八届三中全会“决定”的这些重要思想和要求。实际上，党中央的上述精神既借鉴了新公共管理的一些积极因素，又与它保持了一定距离，是有中国特色社会主义的公共管理理论与实践，而不是“新公共管理”的理论与实践。这个特点主要表现在政府职能定位方面。以市场为导向转变政府职能，既是新公共管理理论与实践的核心理念，同时也是党的十八届三中全会“决定”的重要要求。二者有某些相似性，甚至一致性。但是，新公共管理是建立在以自利人为假设、经济私有化基础之上的，在对政府的职能定位上，要求政府应缩小管辖的空间范围，其活动内容只是提供那些市场做不了或者做不好的服务，即提供具有非排他性的公共产品和服务，以实现政府“最小化”;而党的十八届三中全会“决定”则有两个事关政府职能的重要要求:一是“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”;二是“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。这就是说，我们国家的行政改革是建立在公有制为主体的经济基础上的，政府的首要职责是保持以公有制为主体的“宏观经济的稳定”，这是我国政府的特殊职责。而且，我国政府还有着“促进共同富裕”的特殊职责。虽然公有制经济也要在市场机制中运行，但国家和政府必须对公有制经济尤其是国有经济的发展，负起应有的责任，履行相应的职能。而且，只有保证了公有制的主体地位，才能保证社会的共同富裕。所以，在政府职能定位方面，我们的行政改革确实借鉴了新公共管理的一些理念和政策主张，但是更主要的是以中国特色社会主义理论为指导，并没有完全“新公共管理化”。

新公共管理论文例10

从2003年3月SARS危机爆发，到2004年6月“审计风暴”席卷全国，中国的媒体已经把人民知情权、政府透明度、政府可问责性等符合世界潮流的理念广泛传播开来。这引发了我们对审计与权力制约、政府责任与绩效评估、绩效审计等问题的思考。本文将聚焦“新公共管理”这一公共行政学领域的新动向，力图客观认识其在绩效审计演变过程中扮演的角色。我们认为，新公共管理运动对政府责任及其绩效的强调，从社会需求和审计能力两个方面促进了绩效审计的发展，并导致其从一种政治意义上的权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。目前，这种促进作用主要体现在国外。推动我国绩效审计的发展，需要扩大审计需求、提高审计能力、改革审计体制三管齐下。

一、传统的绩效审计：权力制约机制

1986年，在澳大利亚悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》。在该声明中，绩效审计被定义为：对公营部门管理资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”）所作的评价与监督。和其他类型审计一样，绩效审计产生的基础也是受托责任。不同之处在于这是一种存在于公共领域的受托责任，即政府接受国家立法机构或全体公民的委托对公共资源进行经营和管理，从而对公共资源所有者负有的责任。公众作为资源提供者，享有监督政府运营效率、考察政府受托责任履行情况的权力。现实世界里，出于成本效益的考虑，公众自然不会亲历亲为的进行监督和考察，而是通过将审计权力赋予立法部门、司法系统或独立机构来达到对政府使用资源情况的最终控制。绩效审计也就成了对政府权力进行监督的一种制约机制.

政治学中的权力制约思想，最早可以追溯至古希腊、古罗马的思想家那里。作为一种学说，进而作为一种政治纲领和理论武器则是近代资产阶级思想家约翰。洛克和孟德斯鸠提出并发展起来的。约翰。洛克在《政府论》中提出了分权学说（立法权、执法权、联盟权）和君主立宪的主张，试图通过三种权力的相互牵制和均衡来削弱和限制王权（[英]约翰。洛克，瞿菊农等译，1982）。孟德斯鸠丰富了分权学说，在《论法的精神》一书中，正式提出立法、行政、司法三权分立与相互制衡的思想。他认为，权力集中于一个机关或某一个人就会被滥用，没有限制必然导致腐败，以致侵犯公民的自由权。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”（[法]孟德斯鸠，张雁深译，1982）。

以经济学的观点来看，国家政治体制中的职能分工以及权力制约是一种节约交易费用的选择。众所周知，政府经营公共资源、管理公共事务的权力来自法律明文规定，其实这背后的实质在于：社会全体成员发现自然状态中不利于其生存的障碍超出个人能力，而寻求一种联合形式，以共同的力量来保护自身。于是，他们通过谈判来达成一项社会契约，再通过一定的立法机构和程序将该权力交由政府统一行使从而达成联合的目的。相对于社会成员各自为政，以集体的力量克服障碍是一种节约交易费用的方式。政府是通过国家立法机构接受全体公民委托来治理国家的。

存在委托关系，难免产生道德风险和逆向选择。特别是在政府工作人员所获报酬不足以弥补其付出的努力时，“经济人”的属性将诱使他们在相关物质利益的驱动下谋求个人效用最大化。公共选择理论也一再证明政府完全以公共利益为导向的不现实性。结果是公共选择的结果偏离公共目标，公共机构不能够代表公众利益，这又会造成巨大的交易费用。

要从制度上减少政府道德风险和逆向选择引发的交易费用，在事前就必须对其拥有的权力进行某种制约；事中保证权力行使过程受到监督；事后则需要对权力行使的结果进行评价，或论功行赏，或追究责任，形成有效的激励机制。在现实中，事前的权力制约演化为立法机关拥有社会重大事务决策权，政府拥有社会重大事务执行权和日常管理事务决策权；事中通过政府对外报告体系保持权力行使过程的公开和透明；事后的结果评价和处理主要有赖于对权力资源受托情况进行考察的绩效审计。绩效审计就是通过对政府运行结果的评价来参与权力制约的。

二、新公共管理背景下绩效审计的发展：绩效评估工具

20世纪70年代末、80年代初，伴随着全球化、信息化以及知识经济时代的到来，西方各国相继掀起政府改革浪潮。进入90年代后，一些新兴工业化国家和发展中国家也出现了同样的改革趋势。各国的政府改革均表现出一个相同或相似的基本取向，即采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平和公共服务质量。这被称之为“新公共管理”（NPM）运动。在我们看来，新公共管理的实质是：在公共责任与顾客至上理念的指导下，政府部分职能和公共服务输出市场化，以及政府责任机制的改变和再造。在这种新的责任机制下，公共管理实践中又逐渐引入竞争与市场机制、绩效管理与评估等灵活有效的管理方式。

传统公共行政模式下的责任机制如欧文。E.休斯所述：政治责任与管理责任，前者是政府对选民的责任，后者是官僚系统对政府的责任（[澳]欧文。E.休斯，彭和平等译，2001）。政府部门的责任链表现为行政人员通过各个部门的等级结构，在技术上对政治官员负责，并最终对公众负责。与此同时，政治官员负责的政策事务与留待行政人员完成的行政事务也被严格区分开来。显然，这是一种没有明显结果指向的管理责任，政治责任也间接、含混，必然导致官僚系统中“不求有功，但求无过”消极作风的盛行（李东云，2003）。

新公共管理变革的突出特点就是克服传统公共行政模式下责任机制的模糊不清，行政系统的管理责任上升成为主导责任并相应的落实到对结果的实现上。这极大地激励了政府组织内部的创新意识、效率意识和成本意识，具体表现为采用私营部门的成功经验来改善公共部门的运作绩效。新公共管理给政府责任机制带来的另一个显著变化是增加了政府对公民的直接政治责任，要求政府倾听公众意见、增加行政透明度、接受公众监督，从而为公众利益表达和参与政府管理提供了重要的途径与方法。为突出行政系统与公众的直接责任关系，更是把公众喻为公共服务的“顾客”，并提出政府在公共管理中要做到“以顾客为中心”。

可见，新公共管理运动是一个公共行政模式由权力至上发展到责任至上的进化历程。其核心特征是对政府责任的高度关注，又主要体现为以“三E”为标准的、市场化的绩效评价。以“三E”为标准绩效评价和绩效审计的目标形成耦合，极大地推动了绩效审计的发展。

新公共管理对绩效审计的促进作用主要是通过社会需求扩大和审计能力提高两个方面得以体现的。

首先，新公共管理运动为改善政府与社会的关系，提高公众对政府的信任，对二者关系进行了重新调整。治理者与被治理者的关系转变成为服务提供者与消费者的关系。政府被界定为公共服务提供者，相应的也就更加重视服务提供的效率与质量，并在实践中引入竞争机制，使得成本效益观念、绩效管理与评估的做法得到广泛认可（蔡立辉，2002）。例如，1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》开宗明义，指出：进行政府绩效评估的目的就是为了提高政府效率和管理能力，提高公共服务质量，建立和发展公共责任机制，改善社会公众对政府部门的信任。

为提高公共服务供给能力，政府部门内部也进行了以放松规制和引入竞争为取向的改革，广泛采取政府职能和公共服务输出市场化的措施，进行以结果为本的控制（蔡立辉，2002）。一方面根据“日落法”对存在价值不大的机构进行审查和调整，一方面通过合同、政府招标等形式将部分公共服务职能交由社会承担。同时，为配合“日落法”（sunsetlaw）的实施，确保公共服务提供的质量与效率，进行严明地绩效管理。

不难看出，新公共管理环境下对政府权力的限制与制约在形式上已不限于刻板的规则和条文，而是寓市场竞争机制于政府管理之中，变过去的规则控制为严明的绩效目标控制。对政府责任及其绩效的关注为绩效审计创造了一种市场化的需求。政府部门为帮助自己改进绩效、赢得公众信任，政府内部机构和公共服务的外包者为获得生存空间，都将绩效审计看作一件理所当然的事情，客观上产生了对绩效审计的需求。

其次，虽然社会需求对绩效审计的发展起着根本性的导向作用，但这种发展要落到实处，还取决于审计自身的供给能力，后者是决定性的平衡力量。历史上，绩效评价标准难以确定、审计规范建设难度大、审计人员胜任能力不足都严重制约了绩效审计的发展。

随着新公共管理时代的到来，对公共部门绩效评估的重视推动了这方面的理论研究、经验积累、以及人才培养。例如，在英国，撒切尔夫人主政時期的“财务管理改革方案”（FMI）鼓励政府各部门大量运用绩效指标来引导工作目标的达成，其绩效指标在1986年为500项，至1989年已增加到2300多项；在美国，克林顿总统就任之初便指定副总统戈尔组建政府改革委员会，并于1993年发表《国家绩效评估报告》（NPR），同年颁布《政府绩效与成果法》（GPRA）要求所有联邦机构发展和使用绩效评估技术，并向公众通报各自的绩效状况。理论和实践方面取得的积极成果，为绩效审计能力的提高创造了良好的条件，使得绩效审计的发展不仅有必要到而且成为可能。

新公共管理运动源起于20世纪70年代末，这正是绩效审计快速发展的时期。如果以法律赋予审计机关绩效审计的职责为其兴起的标志，那么加拿大是1977年、澳大利亚是1979年、英国是1983年.这有力的佐证了新公共管理运动对绩效审计的促进作用。此外，如果说20世纪70年代以前的绩效审计仅仅是作为一种权力制衡工具出现的话，新公共管理背景下的绩效审计则更多地体现为一种消费者对公共服务进行直接控制和选择的市场责任机制。也就是说，新公共管理运动在推动绩效审计发展的同时，也导致其从一种政治意义上的权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。

三、推动我国绩效审计发展的几点思考

在1991年的全国审计工作会议上，审计署首次提出：“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和‘绩效审计’方面延伸”。这标志着我国绩效审计开始进入一种实验阶段。当时绩效审计的侧重点是国有企业的经济效益。深圳市审计局2002年对12家市属医院的医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况进行的审计，可视为我国绩效审计的开端。到目前为止，我国进行过真正意义上的绩效审计的仅有深圳市审计局、上海徐汇区审计部门、以及审计署2002年对18个重点机场和38个支线机场进行的审计。从工作量分配来看，这些绩效审计占政府审计工作量的比重不到1%.而同期美国的这一比重超过90%、澳大利亚超过50%、瑞典和日本也分别超过40%.在这些国家，绩效审计已经成为政府审计的工作重点。相比之下，我国的绩效审计尚处在萌芽起步阶段。为缩小这一差距，推动我国绩效审计的发展，需要扩大审计需求、提高审计能力、改革审计体制三管齐下。

1、扩大绩效审计需求

中国是一个发展中的社会主义国家。一方面，国有经济在整个国民经济中占有绝对优势，政府掌握的公共资源数量巨大；另一方面，公共支出需求与政府财力供给的矛盾也相当突出。这均对政府所管理公共资源的经济性、效率性和效果性提出了很高的要求，客观上需要绩效审计的存在。但要将这种理论上的需求变成现实，还有两件工作要做：第一，提高人们对绩效审计的认知程度；第二，促使政府机构进行以结果为本的绩效控制。

就前者来说，我国目前政府审计中财务审计的主导地位导致人们对绩效审计了解很少。传统观念更是认为，政府部门的经济活动是一种纯消费性质的行为，不直接创造财富，也不具有事后补偿性，一旦发生便无法挽回。因此，由财务审计来监督政府运行过程的真实、合法即可。对于社会公众而言，由于绩效问题不如腐败问题敏感，绩效审计也一直未能引起他们的关注。可见，目前在我国开展绩效审计，人们在观念上还需要一个适应的过程。只有打破传统观念对人们的束缚，让政府活动的经济性、效率性和效果性成为社会关注焦点，绩效审计理念深入人心，才能从根本上提高人们对绩效审计的重视程度。要做到这一点，需要加强对政府绩效和绩效审计知识的宣传。

就后者来说，它有赖于根据新公共管理纲领进行的政府改革。公共管理实践中引入市场竞争机制，与之相关联的必然是以结果为本的绩效控制.政府改革具体可采取以下几种做法：第一，通过权力下放和鼓励机构竞争来释放政府部门的进取潜能，削减政府开支，提高资源利用效率；第二，把政府管理人员提高绩效的努力与政府机构的产出，进而与管理人员的收益联系起来，为其重视绩效提供经济上的回报；第三，将政府界定为公共服务提供者。同时，把部分公共服务供给工作推向市场，通过市场竞争提高服务质量。在公共服务社会化的过程中，尽可能的减少行政审批，多采用合同、政府招标等市场化的方式。

2、提高绩效审计能力

审计能力的提高，可以从制约绩效审计发展的三个瓶颈入手。

第一，评价标准。我国长期以来未能形成一个统一的绩效评价标准，严重制约了绩效审计工作的开展。建立一套完整的、可操作的绩效评价指标体系已成为当务之急。对此，理论界和实务界给予高度关注，并进行了一些有益的尝试。目前，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组已提出了一套适用于中国地方政府绩效评估的指标体系。该指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3大类、共33项指标组成。

第二，审计规范。由于绩效审计项目具有多样性的特点，评价对象不同，审计技术、方法和程序也不一样。这导致其规范建设难度很大。而完善的规范体系正是绩效审计工作有效开展的重要条件。国外经验证明了这一点，例如美国、英国、澳大利亚等一些绩效审计工作开展较好的国家都拥有自己的绩效审计规范.我国目前尚没有这方面的规范。借鉴国外经验，积极推动绩效审计规范建设，并在具体操作中形成比较成熟的模式，将会有力的推动我国绩效审计的发展。

第三，人员配置。绩效审计工作方式和评价对象的特殊性要求审计人员具备多元化的知识结构。为适应这一特点，世界各国大多形成了多元化的审计人员结构。反观我国，审计人员多来源于传统的财务人员以及财经院校审计、会计类的毕业生，这显然难以满足绩效审计的要求。为此，审计机关一方面应加大对现有审计人员的培训力度；另一方面，在吸纳审计人员的时候也应注重人员素质的综合性，多招收工程、法律、计算机等非财经类的人员，以优化人员结构。非财经类人员被录用后，为使其胜任绩效审计的工作任务，审计机关可以对其进行财经审计知识培训。

3、改革现行审计体制

和国外情况不同，我国独立性地位较低的行政型审计体制也是制约绩效审计发展的一个重要因素。审计机关隶属于行政序列的弊端主要表现为：审计监督在政府对公众政治责任的层次上留有空白；难以监督同级官僚系统的管理责任；实行双重领导体制，难以突破地方政府保护主义的屏障；等等。新公共管理背景下，绩效审计被视为一种市场化的绩效评估工具，行政型绩效审计由于难以摆脱政府自我检查的嫌疑，改革势在必行。

我们认为，新公共管理运动带来的政府变革使得政府越来越像是一个提供公共服务的企业。那么，企业审计的一整套做法应该也可以移植到绩效审计中来，即“外部审计”和“内部审计”并行.其中，“外部审计”把整个政府作为审计对象，是指立法机构代表社会公众对政府的政治责任进行审计，以便解除其公共受托责任、增加行政透明度、赢得社会信任：“内部审计”以各个政府机构和公共服务外包者为审计对象，指的是行政序列中最高行政权力机构对政府内部机构以及公共服务外包者的管理责任和经营责任进行审计，目的是考察公共资源的经营效益、确保公共服务供给质量。

二者并行的体制实际上是立法型和行政型审计模式的结合，它可以从制度上割断审计机构与被审计机构之间的利益联系，提高审计独立性与审计质量，政治责任、管理责任和经营责任的考核也落到了实处。在设置具体的审计机构时，建议负责“外部审计”的机构隶属于全国人大，负责“内部审计”的机构隶属于国务院。为避免出现双重领导下“权力压审计”的现象，地方各级审计机构都应该仅对上级审计机构负责。

参考文献：

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