我国有几个自治区例1

在人类文明进步的历史长河中，民族问题始终是社会问题中的一部分。我国是一个由56个民族组成的社会主义国家，在处理民族问题上的复杂性与难度都是比较大的。为了更好的解决民族关系，维护我国的内部统一和谐，发展我们的民族政治，我国政府创造性的提出了民族区域自治的民族政策。

我国的民族区域自治，主要是指在国家的统一领导下，在统一的宪法基础上，在少数民族居住比较集中的地方，由该地区人口较多的一个或几个民族实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。

选择民族区域自治制度是我国的历史与民族分布特点决定的。在中国历史上，历代中央政权大都对少数民族地区采取了“因俗而治”的政策，即在实现政治统一的前提下，保持民族地区原有的社会制度和文化形态。比如，汉朝在今中国新疆地区设立的西域都护府，唐朝在这一地区设立的安西和北庭两大都护府，都只管理军政要务。中国历史上统一多民族国家的长期存在，极大地促进了各民族之间的政治、经济和文化交流，不断增进各民族对中央政权的向心力和认同感，逐渐形成了大杂居、小聚居的分布格局。这种你中有我、我中有你的人口分布状况决定了以少数民族聚居的地方为基础，建立不同类型和不同行政级别的民族自治地方，有利于民族关系的和谐稳定和各民族的共同发展。而作为我国重要民族政策的民族区域自治制度就是在这样的背景下不断发展、完善的。

一、制度形式上的发展

中国共产党自1921年成立后，就积极探索解决中国民族问题的正确道路，早在1947年5月1日，党就决定并建立了中国的第一个民族自治政府----内蒙古自治人民政府。

1949年9月《共同纲领》专章阐述了新中国的民族政策，明确把民族区域自治确定为一项基本国策。新中国成立后，按照《共同纲领》的规定，各少数民族聚居的地方，实行民族的区域自治，并于1952年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题做出明确规定。仅仅经过两年多的时间，全国就建立各级民族自治区130个。

1954年召开的第一届全国人民代表大会，把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》。并从50 年代中期开始全面推行民族区域自治制度。 1955-1965 年，新疆、广西、宁夏、相继建立了自治区，其他各省建立民族自治州 28 个、自治县 60 个。我国民族区域自治制度的基本格局确定。到1990年底，中国设置少数民族自治地区的任务基本完成，截止1997年，中国已先后建立了156个民族自制地方，其中五个自治区，30个自治州、121个自治旗县，1500多个民族乡。55个少数民族中，已有45个实行了区域自治，自治地方总面积约占全国总面积的64.3%，自治地方总人口共1.6亿人。

二、内容上的发展

伴随着民族区域自治制度形式上的发展，一系列具体内容也在 发展变化。在新中国成立之际，《共同纲领》中只提出“国家统一和各民族平等”的原则。 1952 年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》规定，根据不同情况和条件，分别建立以一个民族或几个民族聚居区为基础的各种自治区。1954 年通过的《中华人民共和国宪法》关于民族问题的内容只有一段，即“民族区域自治是我国的基本国家制度”。而到了1982年宪法序言一开头就说，“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”，“中华人民共和国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家”。这充分肯定了各民族从历史到现在的地位和作用，使民族区域自制的规定更加具体，更加严谨，操作性更强，是对民族区域自治制度的发展和保障。而1984年颁布实施的《民族区域自治法》则使我国的民族区域自治制度在内容上趋于完善。不仅总结了我国民族区域自治制度的原则和目的。同时明确了自治的基本方式是 “根据本地方的实际情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施”。为自治机关从当地实际情况出发，解决本地方的问题，留有充分的余地。

1993年颁布《民族乡行政工作条例》，以保障民族乡制度的实施。保证了一些少数民族聚居地域较小、人口较少并且分散，不宜建立自治地方的少数民族也能行使当家作主、管理本民族内部事务的权利。截至2003年底，中国在相当于乡的少数民族聚居的地方共建立了1173个民族乡。11个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中，有9个建有民族乡。

到了21世纪，修改后的《宪法》和《民族区域自治法》对区域自治的内容进一步明确，不仅规定在符合国家法律和总的计划的条件下，在经济文化方面给予自治地方较多的自治权。更规定了上级国家机关在财政、物资和技术方面要帮助自治地方，国家设立多项专项基金等具体内容。同时《宪法》和《民族区域自治法》的修订，大大推动了民族法制建设，国家在制定其他法律时都注意了民族问题，有的对民族方面作了专门规定，有的注明民族地区可作变通规定。十几个多民族省市都制定了关于民族问题的地方性法规。特别是自治地方制定《自治条例》、《单行条例》工作迅速开展。到2003年底，全国155个民族自治地方共制定自治条例133个、单行条例384个、变通条例68个。民族法制建设促进了民族地区各项建设事业的发展，特别是西部大开发战略，“一带一路”建设的实施，西部的诸多民族区域自治地方国民生产总值增长速度已经超过全国平均增长速度，这是一个重大的历史性的变化。

民族区域自治的思想是中国共产党第一代领导集体在领导中国人民进行新民主主义革命和社会主义建设的实践中确立起来的， “经过几十年的考验。证明了民族区域自治制度是适合我国国情的，具有强大的生命力。但是我们也要充分认识到“民族问题的长期性、复杂性和重要性。要继续巩固和发展社会主义的民族关系，坚持和完善民族区域自治制度，加快民族地区社会进步。

参考文献：

我国有几个自治区例2

列宁曾指出：“民主的中央集权制不仅不排斥地方自治，不排斥具有特殊的经济和生活条件以及居民中的特殊的民族成份等等的区域自治，相反，它必须既要求地方自治，也要求区域自治。” [1]新中国成立后，中国共产党将马列主义普遍原理与中国的实际相结合，坚持以马克思主义民族观来对待和处理民族问题，从而制定了民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同繁荣发展的一系列政策。其中，民族区域自治制度是民族平等和团结的体现，是各民族繁荣发展的保障。《中华人民共和国民族区域自治法》（序言）规定：“民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。” 新时期新阶段，党和国家的发展进入新的篇章，民族工作也迎来新的任务。2014年9月28日在北京召开的中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会，以凝聚民族大团结力量，为实现伟大中国梦而共同奋斗为主题，将民族问题和民族工作置于更重要的位置，强调了全党要坚持把维护民族团结和国家统一作为各民族的最高利益。民族区域自治制度作为我党将马克思主义民族理论与中国的民族与民族问题相结合的产物，在维护国家统一、领土完整，在促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面都起到了重要作用，是解决我国民族问题的基本政策和一项基本政治制度。因此我们更应该重视和不断完善民族区域自治制度，为国家的繁荣发展贡献力量。

制度犹如法律，在其刚性规定内，其具体设立、实施等方面又有着灵活性。各民族自治地方，在民族区域自治制度的灵活实行下，作为中华人民共和国不可分割的一部分，充分享有自治权。

一、我国的民族区域自治制度体现的灵活性

1.民族自治地方的三种类型

民族自治地方作为行政区域，存在着区域划分的问题。我国民族自治地方的划分，是从不同角度根据实际情况设定的，有多种类型，这为灵活实行民族区域自治制度提供了可能。

第一种是以一个少数民族聚居区为基础建立的民族自治地方，简称“单一型”。例如宁夏回族自治区、自治区等就分别是以回族、藏族聚居区为基础建立的自治地方。当然，这种自治区内也还居住着汉族和其他少数民族的居民，真正的、纯粹的是某个单一民族的人口聚居区是不存在的。另外，已经成立了自治区的自治民族如果在其他地方还有聚居区，那些聚居区也可以分别建立自治地方。

第二种是以两个或两个以上的少数民族聚居区为基础联合起来建立的民族自治地方，简称“联合型”。这些联合起来自治的少数民族往往是人口相差不多并且交错杂居的。例如，贵州省的黔西南布依族苗族自治州、黔南布依族苗族自治州、黔东南苗族侗族自治州，甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县，广西隆林各族自治县等。这类民族自治地方，一般也有自治民族之外的其他民族居住。

第三种是一个行政区划较大的民族自治地方之中，包含有一个或是几个较小的由其他民族组成的自治地方，简称“复合型”。这些地方以一个少数民族为主体，同时聚居着其他少数民族。例如，新疆维吾尔自治区就是以维吾尔族为自治主体的自治地方，但其中又包含着伊犁哈萨克自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州、博尔塔拉蒙古族自治州等；贵州省黔南布依族苗族自治州内又有着三都水族自治县。

通过以上三种类型的自治地方的分析，可明显地感受到我国民族区域自治制度极大的灵活性，这种灵活性就在于只要一个少数民族有自己相应的聚居区，就可以建立相应的自治地方、自治机关，行使自治权，结合本民族本地方的特点发展各项建设事业，体现了少数民族在党的领导下、在社会主义制度下的当家作主。

2.民族自治地方的人口与自治

实行民族区域自治制度，首先要求建立民族自治地方。“民族自治地方，是在少数民族聚居的地区建立起来的一级国家行政单位。” 建立民族自治地方的基础和前提是要有民族聚居区。我国的《宪法》规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治”。而聚居则需要以绝对的比例来体现自治的民族人口聚居的程度，必须达到一定的比例才能叫聚居。关于人口比例的问题，目前我国是按照1985年国家民委提出的“实行民族区域自治的民族人口在总人口中的比例，一般要占多数；个别在全国范围内尚未建立过自治地方的少数民族和其他有特殊情况的，可以不占多数，但不能少于30%” [4]的原则建立民族自治地方。

我国的民族区域自治制度，既是民族的自治，也是区域的自治。因为我国的民族自治地方，绝大多数都是几个民族共居，纯粹由一个民族聚居的地方几乎没有，所以在确定区域自治的区划时，不把一部分汉族划入自治地方是不可能的；并且由于历史的原因，通常汉族居住地的地理区位条件相对于少数民族居住的地方要更有利一些，所以从民族团结的角度和有利于自治民族的经济文化发展出发，自治地方的区域界线内适当划入一些汉族和其他民族的居民区，特别是城镇，是很有必要的，这可以让汉族地区带动少数民族地区发展，同时，也可以让居住在民族区域自治地方的汉族等非自治民族，同样享受到民族区域自治带来的各方面政策上的实惠，实现合作共赢。例如广西壮族自治区的行政区划，就体现了民族合作，因为其内部包含了上百万的汉族和瑶族人口，若是划分为纯粹的单一的壮族自治区，就会使其交通上要和广西的汉族地区分割，经济上又会变成东边的农业和西边的工业、矿业分开，很孤立，不利于整合资源、互帮互助、共同发展。

这种灵活划定民族聚居区的原则，体现了民族自治和区域自治的结合、政治因素和经济因素的结合，有利于自治民族根据实际情况实行民族区域自治，并促进各民族之间的团结互助。

3.民族自治地方的行政地位与自治的补充形式

目前我国的民族自治地方有155个，包括5个自治区，其中，内蒙古自治政府（后改称内蒙古自治区）于1947年5月1日便已成立，是中华大地上建立的第一个省级民族区域自治地方，是针对当时内蒙古的政治形势，为维护国家的统一和民族的团结而建立的。它的成立比新中国的成立还要早两年，是灵活实行民族区域自治制度、以中华民族的团结统一为大局的体现；建立了30个自治州，分布在9个省区；有120个自治县（旗），分布在18个省区。各民族自治地方的国土面积占我国国土总面积的64%。

由于《宪法》规定的自治地方的最低行政级别是县级，而我国还存在少数民族杂居于县级以下行政单位的情况，所以1957年开始，新中国建立了民族乡，作为民族区域自治制度的补充形式。

民族乡作为在少数民族聚居区建立的乡一级的地方行政区域，其人民政府同一般的乡、镇政府一样，都是县（市）、自治县人民政府领导下的农村基层政权机构，是同级人民代表大会的执行机关。但同时，民族乡又具有鲜明的民族特色。

民族乡的设立，需要建乡少数民族人口比例占全乡总人口数的30%以上（个别特殊的地方可以低于这个比例）。同时民族乡的设立也具有灵活性，一般有三种类型：可以是以一个少数民族聚居区为基础建立的，也可以是以两个少数民族聚居区为基础联合建立的，还可以是三个或三个以上的少数民族聚居区为基础联合建立的。但无论哪一种类型，大多数民族乡内也都包含着一部分汉族和其他少数民族的人口，有的民族乡内汉族人口甚至占多数，亦可能建乡的少数民族人口占全乡总人口的90%以上。民族乡设置的灵活性、多样性与民族区域自治制度相一致，有利于少数民族普遍享受到我国民族政策的照顾。

民族乡作为我国特有的一种让少数民族依法自己管理本民族内部事务的基层政权形式，比一般的乡具有更多的自，可以依照法律和有关规定，结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化、教育、卫生事业，经常向各民族人民进行民族政策和民族团结的教育，促进平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的发展。它是解决我国散杂居少数民族问题的一种较好的政治形式，是我国实行民族平等政策的一种具体的体现。

二、民族区域自治制度的灵活性充分体现我国民族区域自治制度的优越性

1.适应了我国的国情

自古以来，我国少数民族的分布状况就非常复杂，时至今日仍主要是大杂居、小聚居的分布特点。一方面，全国大部分地区都有少数民族居住；另一方面，在少数民族聚居地区，也有汉族和其他少数民族居住。例如，藏族居住较为集中，但藏族除了在居住，在云南、四川、青海等地的广大地区也有分布；虽然藏族已经成立了自治区，但在云南省也有迪庆藏族自治州；在四川省又有甘孜藏族自治州；在青海省还有玉树、果洛、海南、海北等藏族自治州；在甘肃省有甘南藏族自治州等；蒙古族除了主要在内蒙古聚居外，在黑龙江、吉宁、辽宁等地也有聚居区；回族的居住状态则更为分散，全国各地几乎都有；另外，新疆境内主要居住的是维吾尔族，但同时聚居和杂居着塔吉克、哈萨克等其他11个世居少数民族。各民族之间人口的多少、风俗习惯、、语言文字、经济文化发展状况等诸多方面也都存在着差异。民族区域自治制度以其很强的灵活性，充分适应了我国民族分布的这一复杂情况，根据少数民族的分布，可以一个民族单独建立自治地方，也可以几个民族联合建立自治地方，自治地方又可以根据实际情况，大的可以建立自治区、小的可以建立自治州或者更小的自治县，还有民族乡作为补充，使各民族群众都能充分享受到我国民族政策的照顾。

2.充分调动了少数民族的积极性

我国实行民族区域自治制度，核心就是赋予民族自治地方的自治机关一种特定的自，它赋予了自治地方在政治、经济、文化、生活等方方面面灵活的自治权，既有很强的自主性，自治机关有权自主安排、管理、决定、发展自治地方的内部事务；又有很强的民族性，是基于民族自治地方的民族特点而设立的；还有很强的地方性，一个民族自治地方的自治权，只能是在这个民族自治地方的范围内才具有法律效力；以及很强的历史性，是可以随着社会的发展和人民的实际需要进行变更的。这就让自治地方的自治人民能够按照本民族的意愿发展当地的各项事业，让本民族的人民自己当家作主，自己决定本民族的命运，充分调动了各民族积极投身发展本民族、建设美好生活的热情。

3.既维护了国家的统一，又保障各少数民族的平等团结

马克思主义主张建立的国家是集中统一的大国，主张共和制，反对联邦制，因为这符合人类发展进步的趋势，也有利于无产阶级的国际主义运动及有利于高速发展经济文化。但是建立的大国应该是各民族平等的联合，而不是建立在侵略、扩张基础上形成的大国。从少数民族聚居以及分布的特点可看出，我国的整个陆地沿边还有部分沿海，几乎都是少数民族聚居的地方。民族区域自治，就是让各民族在中国共产党的领导下建立共和国，同时又根据现实情况进行区划。例如藏族，就根据人口分布的实际情况和历史沿革，没有建立达赖等人提出的所谓的“大藏区”，而是建立了多种类型的民族自治地方，这有利于维护国家的统一和边防建设，有利于民族地区稳定及抵御外来侵略。同时民族区域自治制度又赋予民族自治地方灵活、充分的自治权，让各民族都能平等的享受政治经济等各方面的自治权益，是各民族一律平等的核心体现。而民族的团结是以民族平等作为前提的，民族区域自治制度的灵活实施，能让各民族人民在自治地方，尤其是在多个民族联合建立的自治地方中，共同参政议政，甚至自治地方的汉族也参与到共治当中，才能真正实现共同繁荣发展，形成团结互助的美好局面。

民族区域自治制度的灵活性，让我们的国家能更好的发展经济，各民族共同繁荣发展，这正是民族自治制度优越性的最佳体现。

三、关于重视民族区域自治制度的灵活性、完善民族区域自治制度的思考

民族区域自治制度的优越性是显而易见的，这也让民族区域自治制度成为新中国在民族问题上的一个根本性政策，是国家的一项基本政治制度。目前已经形成了以《宪法》为依据，以《中华人民共和国民族区域自治法》为核心，包括国务院及其职能部门制定的行政法规、部门规章以及民族自治条例、单行条例，地方各级人大、政府制定的有关民族方面的法规、行政规定等在内的法律法规体系，从法制上保障了民族区域自治的实行。但是随着社会的发展、人口的增加，我们的民族自治地方行政体制也逐渐出现一些值得思考之处，尤其体现在对民族区域自治制度的灵活性的延伸以及对于民族区域自治制度的完善上。

目前，我国的许多民族自治县，撤县建市或者省直管县的发展模式已经被提上日程。

首先，建立市级行政单位，虽然一方面可以获得国家更多的扶持，更有利于当地的生产发展、经济建设，但在另一方面，因1954年《宪法》把民族自治地方的最小级别规定为县级，并未对自治市作出有关规定，不能建立县一级的自治市，这就影响到当地自治民族的利益。我国的民族区域自治制度其实亦可考虑将其灵活性扩展到县级市的自治中，以便各方的利益均能得到较大保护的同时，地区得以较快发展。

其次，我国在探索民族区域自治制度的发展上的新尝试。以威宁彝族回族苗族自治县为例，它是贵州省成立最早的自治县，但因历史、自然条件等众多因素，至今仍属于贫困县。在党中央和国务院的高度重视下，威宁自治县于2009年被列为喀斯特地区扶贫开发综合治理试点县，2013年更是将威宁自治县设为省直管县体制改革的试点县，虽然其行政区划仍属于毕节市，但直接由省级行政单位对其进行统筹规划，将对该自治县的发展提供了更加便利的条件。这也是我们对待、处理民族区域自治地方灵活性的体现。在我国目前行政改革的大背景下，省直管县的路子正在兴起，也不失为一种针对特殊地理、历史环境下发展较落后的民族自治地方“精准扶贫”的方法。笔者认为这种“以点促面”、对少数民族以及民族地区有所倾斜的发展模式应大力推广，只要本着具体问题具体分析、实事求是的原则，真正做到以促进发展为工作重点，那就能推动社会的和谐进步。

第三，我国的民族政策的宣传普及应时常“保鲜”。虽然国家的民族政策推行了几十年、涉及民族工作的机构也都一直尽心尽力为民族发展做贡献，然而大民族主义和地方民族主义思想残余仍存在于一部分人心里，从他们的言谈举止间就会流露出相应的“我们大什么族如何如何……”等观念；另外，现今生活中还有一些因民族偏见而引发问题发生，甚至有的民众对于某些违法犯罪分子的暴行而对该犯罪分子的整个民族都持防备心态。这些虽有一定的历史遗留因素，是历史问题和现实问题的交织，但若不高度警惕、任其发展，将会是非常不利于民族团结和国家统一的！然而，笔者作为一名在民族学专业学习了七年的学生，在生活中时常发现，关于介绍、宣传国家民族政策的公众读物太少，例如已经颁布实施多年的《中华人民共和国民族区域自治法》的法律读本，在很多书店是根本没有销售的。究其原因，主要是国家的司法考试这个“指挥棒”没有指向《中华人民共和国民族区域自治法》，连法律专业的老师给学生们上课时也仅仅将其一带而过，若要让非法律专业的普通大众去主动了解、学习我们的自治法，就更难，所以书店当然不会选择销售如此“无人问津”的读物。甚至笔者曾因此而遭遇一些尴尬。2015年，缅甸一位议员因私人原因来云南，与笔者的老师相识，他提出请将一些我国民族政策的资料给他学习的要求，希望有益于缅甸的民族问题调和。然而笔者找遍昆明的大型书店，仅能找到几本专门介绍我国民族政策的读本，而且《中华人民共和国民族区域自治法》仅作为其中一本书的附录。当时笔者就不禁感慨，作为新中国政治智慧的结晶与伟大创举的民族区域自治制度等如此正确而优秀的民族政策，想要像马克思主义那样从一国传到多国，惠及天下，竟也是“难”！因此，建议国家在推行民族政策、发展民族经济、保护民族传统文化的同时，更加完善民族区域自治制度的宣传，让我们优秀的民族政策像普及法律一样，走进千万家！

另外，从20世纪80年代费孝通先生提出“小城镇大战略”以来，作为民族区域自治制度的必要补充形式的民族乡，出现了撤乡建镇的紧迫形势。例如，贵州省作为全国民族乡最多的省份，随着工业强省和城镇化带动战略的实施，民族乡明显感受到在这一进程中被边缘化，在城镇规划、建设中没有得到等同考虑；加之一些县在酝酿改建市时，为确保建制镇占全县乡镇办事处总数的60%以上，就导致一些市县纷纷提出撤民族乡建镇的要求。截至2014年底，贵州省的民族乡，已由2011年初的252个缩减为208个，减少了44个。受城镇化的短期利益驱动导致的民族乡大量撤并，某种程度上是无益于民族区域自治制度的完善的。为了处理好民族乡撤并与保障民族乡合法权益的关系，2013年，贵州省民宗委和民政厅联合下发了《关于做好民族乡撤乡建镇有关工作的通知》，提出“民族特色浓郁的民族乡撤乡建镇要慎重和稳妥”，申请在原建制设镇或民族乡与其他乡镇合并后少数民族人口达30%以上的，可以继续享受民族乡待遇。其实，我国目前是建立了38个民族镇的，“民族镇”的存在，有历史和现实的依据。为了保证民族乡这一完善民族区域自治制度的必要行政体制，建议尽快修订《民族乡行政工作条例》，以及通过全国人大的层面立法，进一步严格规范民族乡撤并程序，赋予民族乡更多差别化的优惠政策，充分发扬民族区域自治的灵活性，使“民族镇”的建立有法律依据，也使民族乡既能跟上城镇化的发展节奏，又防止非理性撤并的发展，还能对当地少数民族的尽可能的照顾扶持。

四、结语

我国的民族区域自治制度是根据我国少数民族分布的实际状况，在行政地位和民族组成方面采取了不同的形式，表现出极大的灵活性，是具有鲜明的中国特色的民族政策。少数民族虽然人口少，经济发展上需要汉族的帮助与支持，但同时少数民族也为国家镇守着广大的领土，政治上、经济上也为国家做出了巨大贡献，各民族都是互相离不开的，所以民族区域自治将在我国很长的一段历史时期内发挥重要作用，这也是由社会主义新时期，民族问题具有长期性的特性所决定的。民族的产生、发展乃至消亡都是一个漫长的历史过程，只要民族存在，民族问题也就必然存在。我们只有将我国的民族区域自治长期坚持下去，充分发挥民族区域自治的灵活性，才有利于进一步巩固和发展民族平等、团结、互助、和谐的新型社会主义民族关系，保障各少数民族当家作主的权利，促进各民族的共同繁荣。我们做民族工作、进行民族研究，不仅仅是要为民族服务，更应让良好的民族政策成为人们心中的共识，这不仅符合马克思主义民族理论的基本原理，也符合我们求真务实的精神，是同全国各族人民的根本利益相一致的！

参考文献

[1]列宁.列宁论民族问题[M].北京：民族出版社，1987，247

[2]吴宗金.中国民族区域自治法学（第二版）[M].北京：法律出版社，2004，5

[3]吴仕民.中国民族理论新编（修订本）[M].北京：中央民族大学出版社，2008，209

我国有几个自治区例3

第一次思想解放设立了经济特区。可你不妨回顾一下，深圳当时设立特区时，非深圳户口的国民入境竟然要使用特区通行证，也就是边防证。当时我在政府部门，知道内地居民申请到深圳的审批还很严格（后来才发展到用钱就可以买到），而当时一个内地农民，根本就无法在当地申请到这种证件，他们都是到广东后通过高价购买了特区通行证……对于这些农民，这种在一国之内划分特区设立关卡的行为和“分裂祖国”有啥区别？特区本身与其说是思想解放的结果，还不如说是思想不够解放的结果。

说这话的意思是，如果特区是好的，为什么不推广到全国？如果是不好的，为啥要设立？三十年过去了，特区是好是坏已经不用说了，深圳目前是居民收入最高的城市。但大家也不能不注意到，深圳和内地的边界已经渐渐模糊了，边防证也不用了。大家知道为什么吗？因为在思想上，深圳和内地已经没有了区别，控制深圳特区边界两边的指导思想是一样的，深圳能够走多远？

当初设立特区时划分了边界，并不只是限制货物流通和人员往来，而是要把特区圈起来，既发展经济之特，也孕育“思想之特”。这一点从我当时到海南特区工作时接触的领导那里也得到证实，他们都是拥有“尚方宝剑”的，要准备大干一场——当然不光是经济上大干一场。

可惜的是由于种种原因（不说也罢），加上后来特区的领导没有几个像最初的几位垦荒牛一样具有那种开阔的胸怀和解放的思想，硬是把特区整成了关税少点、红灯区多点的“特区”。既然特区之特只在于口袋里多了几个钱，街上多了几张风尘脸蛋，也自然不用那条用来阻止思想和观念自由流通的边界了。这一点可以用来解释深圳和香港的“海关”为何暂时还无法撤掉，因为在香港，自由流通的不仅仅是钱币和货物，更重要的还有思想——一种解放了的思想！

现在我们要设立“政治特区”的目的就是要设立一个思想可以更加解放的区域，在那个“特区”里，我们将看到，思想到底能够解放到什么程度，以及解放的思想又能够把我们带向何方。

设立“政治特区”的最大好处是能够平息国内不稳定因素，真正实现“和谐社会”。现在国内最大的不稳定因素是什么？毋庸讳言，就是思想无法统一。我说这话完全是根据中国的国情。因为在国外，你从来没有听说思想这玩意还需要统一的（不过，从来不搞思想统一的西方人对于自己的政治制度，倒是高度的思想统一，他们几乎百分之九十九以上认为那是世界上最不坏的制度），你更没有听说，一个国家领导人出来号召大家“解放思想”。

思想是什么？思想就是你怎么想的。那东西又不像言行举止，不是你能够控制得住的。例如，你说不能解放思想的时候，我却一直在悄悄地解放。等到你说：大家准备好，我们要解放思想了，好，准备好了吧？那么，开步走！——哈，这思想就解放了？真是胡扯淡！

在我们的国度，一向比较注重对思想的控制，所以，说到收紧思想是一晚上的事，你不赶紧收紧思想，弄不好连命都会丢掉；说要解放思想了，也来个人人表态的一刀切，很有点像操练时的立正和开步走。当然在这种规则下，我们相信了思想能够解放到什么程度，我们就能够进步到什么程度。从这个意义上说，我们设立“政治特区”，也就是要画一个圈，然后要求在这个圈子里的人把脑袋里的限制思想解放的圈圈大胆地擦掉。

各位明白了吧？我知道有人会说，你不就是想搞一个“政治特区”，搞你推崇的那一套？搞什么权力制衡，搞什么人权、自由和平等？你不就是想取消绝对的领导和绝对的权威？你不就是……我们凭什么让你搞那样的特区？那样的制度我们不适应，我们不喜欢，我们喜欢的是……

这就是问题的症结所在。大家是不是经常上网？大家是不是经常和人争论？你心里最难受的是什么？如果我没有猜错，你心里最难受的，就是你自以为一些不言自明的道理，在有些人那里却成了歪论邪说。而他们当成真理的东西，却让你难过得无法入睡，让你气愤得想冲过去扇他们一耳光。——千万不要告诉我你没有碰上这种情况。

每当这个时候，我就恨网络不是实名制，为啥？因为，我很想知道那些人到底是谁？例如，那些还在怀念的人，到底是谁？他们是中的分子吗？还是一个根本没有经历过的年轻人？还有，当听到有人说，民主不是个好东西的时候，我就想立即冲到那个朋友电脑旁边看一看，他到底是一个什么样的人，或者什么样的东西？他是否分子？他是否用人民的血汗钱把自己的子女送到了他口中的腐败的资本主义国家或地区？……

最想知道的其实是，这些人是真实的吗？或者他们说的是真心话吗？

如果他们说的是真的，那么就产生这样一个问题：我凭什么要人家都来接受我的观点？我凭什么把我认为是最好的制度引进到全中国？让每一个人都接受？不接受我的观点，我就认为他们愚昧？我又凭什么认为适合我的东西就适合其他的中国人？例如人权、自由和民主，也许人家真地不需要，也许有人喜欢绝对权力造成的绝对腐败，有人就喜欢生活在绝对权力下过那种不需要思考和思想的生活？毕竟，人家有“拒绝自由”的“自由”吧，还有“不要民主”的“民主”吧？

你崇尚法治、自由和民主，你对思想统一不屑一顾，那你当然也不能要求别人和你一样的思想吧？所以我也要反思。可是，反思来反思去，知道他们认为和我这种人生活在一种体制下觉得不稳定、不和谐，而我也感到委屈，觉得和他们这种人一起过一种被剥夺了自由精神和独立思想的生活是一种屈辱。怎么办？

要解决这个问题以前就是靠枪杆子或者你死我活的政治斗争，都不妥。不过，我好像找到了新办法了，我们还是回到三十年前第一次的“思想解放”起点上——那时的思想解放打破了“两个凡是”。用什么打破的？用“实践是检验真理的唯一标准”来打破的。

好了，大家不用争论了，什么你的思想，我的理想，你的主义，我的人权，都让我们回归到最初的思想解放吧，用实践来检验一下，好不好？

说起来很容易，但做起来呢？检验一个治病救人的药方可以搞动物实验和临床试验，可要检验一种治理国家的思想和理论谈何容易？大家都知道，人类经历了很多社会制度，唯一一个完全依照某个人的理论建立起来的只有社会主义。这种把半个地球的人拿来检验一个理论是否真理的搞法，付出的代价我就不说了。所以，当网络上有网友指责我宣扬普世价值可能是要搞乱中国的时候，我确确实实地觉得挺委屈，也犹豫了。那些普世价值真得不会把中国搞乱吗？毕竟中国还有大批的反对这种普世价值的人存在呀？他们如果自己都觉得不能接受，我们又凭什么为他们做主？这符合我们自己追求的民主原则吗？

今天写这篇文章就是要告诉大家，老杨我突然找到了一个办法，这个办法是源自于两天前写的帖子里的一段话，在这个帖子里，我说，如果有人怀念毛时代，我们不妨多设立几个，让他们搬过去住……这段话出来后，引起一些网友喝彩，当然也引起一些网友的质疑和辱骂，在看这些网友的评论时，我突发奇想，也就是说，我的思想突然解放了。 我想到，为什么我们不多设立几种“政治特区”？！注意，是“几种”，而不是“几个”。我们在那里吵吵嚷嚷，建议北京设立一个思想更解放的“政治特区”，设立一个能够接受普世价值以及更好吸收国外以及西方先进管理体制的特区，从我们的思想体系和思维方式来讲，当然没有错。但有人就不乐意了，为啥？因为设立那样的特区是我们的理想，可有些人的理想并不是这样的特区呀！

他们的理想也许是生活在另外一种特区里，例如北朝鲜那样的制度，或者说那样的体制。

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日本的社区管理具有以下几个方面的特点。

（一）自律性。日本社区管理具有自律性。20世纪50年代中期，日本经济高速增长，并在20世纪70年代跨入工业化社会。新一轮的城市化浪潮改变了人们的生活方式和生存空间。随着城市居民与地域社会的功能性互动和交换关系的变化，居民对赖以生存的环境问题也空前关注，居民环保运动此起彼伏，日本政府逐渐意识到环境状况对竞争社会中人心安定的重要作用。为了确保居住的安定感和长期性，使经济与社会协调发展，日本政府适时调整城市基层管理机制，提倡居民作为主体参与社区的建设与完善，赋予社区自治组织更多的自和自治功能。因此，这一时期的社区自治组织，既完善着协助政府实施行政管理的功能，又强化着地域社区居民自主、自治的力度，活动机制也逐渐从以他律性为主转向以自律性为主。自律性的特征还表现为，社区居民和社区居民民主产生的社区自治组织有独立于其他组织的法律地位。

（二）自主性。所谓自主性是指能够按自己意愿做事，自由地表达自身意愿，独立制定决策，做自己想要做的事，避免回避责任与义务。社区居民是社区的主人，社区自治是全体社区居民意志的集合。通常认为，日本社区管理是属于混合型的。所谓混合，一般是指政府和民间都参与了社会管理，社区管理是两种力量共同作用的结果。由社区居民自发组成的社区自治组织有着自己的独立意志，并根据自己的意志自主管理社区事务，政府在这里起的作用，只是根据当地居民的要求进行扶持和帮助，政府只是帮助社区而已，决定权还是在于社区民众。日本社区组织具有很强自主性，在与政府方面意见发生冲突时，社区组织倾向于维护自身利益，社区本身意见居于优势地位，混合型社区管理模式并没有改变社区的自主性乃至自治的本质属性。

（三）目标性。日本社区管理的所有活动，都以本社区的健康发展和居民的安居乐业为目标，除此以外的任何要求都不是社区管理的目标。因为这样一个特点，社区管理组织的一切作为，都是以社区本身的需要作为出发点，而不是以其他地区的需要或者是政府的指令作为工作目标。即便是地域中心这样的政府机构，其管理的目标，仍然是为社区服务和提供更好的条件方便居民。简而言之，政府这时所扮演的，正是一个社区仆人的角色，它所提供的只是服务。而町内会、住区自治会、住区协议会这样的自治组织，更是纯粹的社区居民自我管理、自我服务、自我协调的社区组织机构，使社区管理不断完善化，是其存在的唯一意义。社区管理的本体性，还体现为在遵守国家法律法规的前提下，社区具有自主意志和遵循社区居民利益至上、社区居民意见至上的民主决策原则。

（四）中立性。社区自治组织不是政党组织，日本《地方自治法》规定“地缘团体不得为特定政党所利用”。所以，社区自治组织不从属于任何政党，也不在任何政党的领导之下，它不必参与党派之间的竞争，不必践行任何政党的意识形态和任何政党的政治原则。因此，日本社区管理不存在进行意识形态选择的问题，法律允许的意识形态或者在社区管理中被无差异地对待，社区本身才是最高的意识形态。社区自治组织不是政府组织，它是民间组织，没有行政级别，实行自我管理，因此不存在任何形式的行政命令，也不必为了配合政府目标而被迫行动。实际上恰恰相反，政府倒是要为配合社区而作出种种活动。社区摆脱党派之争和政府角度的考量，极力实现组织的使命，或者可以说，社区组织是没有政治性的，它唯一的目标就是社区利益最大化。但这并不妨碍非营利组织接受政府的拨款，事实上，无论在哪个国家，政府的拨款都是非政府组织资金来源的一个重要方面，但是政府的资助并没有也不可能成为干涉社区自治组织自主活动的理由，所起的只是帮助、指导和协调的作用。

（五）参与性。日本非政府社区组织是由社区全体居民自发形成的，几乎每个居民都是社区组织的成员。有学者介绍，日本全国的居民自治组织中，加入率即参加者在本地区全体居民中所占的比率达95%以上者为89.2%，其中农村地区更达96.6%。1979年，据埕玉县自治振兴中心调查，该县所属的町内会中，加入率达到100%的已经占到65%，加入率达到91%～95%的占25%。可见，日本的社区组织有着十分雄厚的居民基础，这就是社区自治组织代表居民展开各种活动、向政府表达诉求、影响地方政府决策和民众民主参政议政的必要条件。

中国和日本社区管理的几点比较

中国和日本有着几乎一样的文化渊源，却走着迥然相异的发展路径。

首先，社区管理中的政府介入程度不同。我国政府对于社区管理是深度介入，社区相对没有自主性。对于中日社区政府介入的差异，可以认为是自主神经中枢和神经中枢终端的差异，日本的管理是无数个独立神经中枢自主运行的结果，而我国则是一个独立神经中枢和无数个神经终端的运行结果。或许可以这样定义：日本社区是一个个具有独立神经中枢和末端执行功能的完整系统，而我国的社区则仅具备末端执行功能，是体现高层神经中枢意志的工具系统。

其次，中日社区管理中社区居民参与管理的程度不同。日本的社区组织中，该地域的居民也并不一定就是该地域社区组织的成员，只有加入以后才成为成员，并拥有表决权。而社区组织的领导机构也是由组织的全体成员经过民主程序产生的，这种组织程序，保证了日本居民较高的参与性。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第七条规定：“居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。多民族居住地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。”可见这里的所谓居民委员会是指的社区居民管理机构，负责对这个范围的管理工作，因此其地位有些类似于政府机构。居民并不是居民委员会成员，仅仅是指居住在这里的人，居民普遍参加的社区组织其实是不存在的。

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社区治理即是依托于政府、社区自组织、社会组织、社区居民等参与主体应对社区的公共问题，共同完成和实现社区公共服务和社会事务管理的改革和发展的过程。在这一过程中，不同社区因其不同的地缘特征、区位环境、发展状况和社区需求，呈现出不同的治理形态。本研究通过对河北省域内一些典型城市基层社区治理实践的考察，以了解当前我国社区总体的治理状况、存在的问题，进而总结社区治理模式，寻求破解社区治理困境的路径选择。

一、河北省城市基层社区治理的现状

河北省地处华北平原，环抱首都北京，毗连天津并紧傍渤海，区位优势明显。作为传统的农业大省和人口大省，其整体性的社区治理形态也经历了一个从传统社会建立在血缘、姻缘、地缘等关系之上的“长老统治”和“礼俗秩序” [1]，到1949年新中国成立后单位统领一切，成为国家社会管理和动员的微观组织基础[2]，1985年开始的城市改革使得社区的治理问题再次成为人们的关切，1991年民政部提出了“社区建设”的概念，标志着社区建设在全国的正式展开和实践推进，当前“社区治理”则成为社区主要的着力点和实践方向。

就整体而言，河北当前正处于经济社会发展的调整期，呈现出从传统社会到现代社会转换的中介形态，市场经济、基层社区、社会组织发育还不成熟，国家政府仍是社区治理的主导者，基层社区只不过是地方政府的“腿”，扮演着上传下达的角色，而大量的社会组织还较为弱小，无法融入社区，参与治理。具体表现为：街道办凭借行政性命令和权威性资源控制统领一切，社区居委会负责具体执行和管理社区日常公共性事务，各类社会组织则依附于地方政府以获取资源，社区居民依然处于被动的接受和服从中。

二、河北省城市基层社区治理中存在的主要问题

面对当前河北省域内城市基层社区治理的现状，比照近几年国内其他地区，社区治理的实践，研究者走访和考察了河北省域内几个典型社区，通过实地观察中的经验总结和理论归纳，我们发现河北省域内城市基层社区治理普遍存在以下主要的治理困境和突出问题。

首先，行政色彩浓厚，政府干预的“越位”与“缺位”普遍存在。受传统社区管理体制和理模式的影响，河北省域内大量的城市基层社区治理依然存在较为浓郁的行政化色彩，街道办掌控着大量的社区治理资源，其凭借行政命令的方式，对基层社区进行直接的行政性干预，以确保对基层的动员和控制。一方面是大量的政府部门职能的基层下沉，争先抢占社区，政府严重“越位”；另一方面大量的社区事务无法有效处理，造成普遍的服务“缺位”。

其次，居民自治不足，社区管理与社区服务效能低下、杂乱无序。社区居委被置于地方政府支配下，疲于应对，缺乏合理的社区发展规划，社区功能萎缩，特别是居委会的行政化和社区自治组织的缺乏等，导致了目前社区管理中居民参与制度的缺失，居民对街道或居委会组织的各类活动不感兴趣，造成社区自治缺乏活力。通过走访调查，我们发现河北省域内大量的社区普遍存在居民整体素质不高，参与率低，居民自治的氛围远远没有形成。

最后，社区资源缺乏，各类社区内组织和社会组织发展不充分、参与较少。传统上政府垄断着一切资源，而随着政府职能的转变和“政社分开”社会改革的推进，在地方政府社区管理职能退出的同时，却没有把其连带的资源下放，造成社区资源匮乏，各类社会组织无法直接进入社区，以弥补政府退出后的遗留空间。从我们考察的几个典型社区来看，各类社会组织，都有进入社区愿望，社区也有接纳的需求，但是缺少一个连带的中介。

三、推动河北省城市基层社区治理创新的对策

当前，河北正处在社会发展转型的关键期，京津冀协同发展重大国家战略布局，为河北经济社会发展提供了一个新的机遇，社区治理创新将为河北的社会发展注入新的活力。考虑到河北省域内城市基层社区发展的实际，通过调研，我们认为要推动河北省域内城市基层社区治理创新，应着眼于以下几个方面：

（一）加快“政社分开”改革，转变政府职能以推动服务型政府建设。首先要打破政府对社会资源的垄断，引入市场竞争，通过“外包”或“政府购买”等方式，实现社会资源的多元参与和共享机制，促进公共资源利用的效益最大化；其次要转变政府职能，促使政府功能定位从管理主导型向公共服务型的转变，给社区自组织和社会组织功能发挥预留更大的自治空间；最后是服务型政府的建立，地方政府通过平台搭建，在资源共享和平等对话协商下，实现对公共事务的治理。

（二）培育多元治理主体，推动社会组织参与社区管理和社区公共服务。社区治理是一个多元参与，协同合作，共同推动社区发展的过程[3]。政府职能的转变，直接的后果便是为大量社会组织的兴起创造了巨大的空间，提供了适宜的土壤。首先通过广泛的社会宣传，引导公众对社会组织的参与认同，形成社会组织发展较为宽松的舆论环境；其次建立健全社会组织参与社区治理的政策法规设计，保障社会组织参与治理的合法性，赋予其参与治理应有的社会地位；最后要积极引导和鼓励社区中的居民参与到社会组织的实际运作中去，通过切身参与，培育其公民精神和共同体意识，最终推动社区的建设与发展。

（三）强化社区居民自治，促进社区居民自我管理和自我服务能力提升。首先通过社区的需求调研，发现社区民居面临的共同问题和改善愿望，引导居民们在一种共同关切下解决问题的期许，以促成其相互合作，彼此负责的共同体意识；其次，引导居民积极参与到社区的公共事务中去，通过一系列活动设计和任务解决，实现居民在参与中的了解和认同，形成互帮互助的邻里友爱关系；最后要规范社区居民选举，落实好社区居民“自我管理、自我教育、自我服务”的自治的政策法规，实现真正的社区自治。

（四）优化社区治理环境，实现社区安定有序、友爱和谐发展。首先要合理规划，有序引导，社区建设与发展涉及方方面面，需要我们仔细谋划、合理布局，形成一个较为合乎实际又具有一定前瞻性的社区建设和发展方略；其次要完善社区公共基础设施建设，加大社区活动场地、居民娱乐设施、资金支持、专业人才队伍、社区居民参与等方面建设；最后整合资源，形成多元主体参与、不同部门共同关切的合力格局，共同推动社区安定有序、友爱和谐发展。

参考文献：

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水工环所的工作是个专业性、技术性比较强的工作。多年来，该团队形成了比学习、比技术、比吃苦耐劳、比成绩的良好工作风气。其中，在找水方面所创造的成绩在全国也是有较高知名度的。

内蒙古是个十年九旱的地区，缺水严重制约着经济发展，找水更是当地头等难事。建院初期，由于连续三年干旱，致使我区中西部许多地方耕地绝收、草场退化，人畜饮用水状况也日趋恶化，居民生活用水难以得到保证，好多牲畜因缺水渴死；许多村民吃水要到几里外去人挑车拉；阿拉善右旗政府所在地――额肯呼都格镇则由于供水水源日趋枯竭，正考虑是否重新选址搬迁，各个地区缺水导致的严重后果不断地汇总到地调院。

院领导和水工环所党支部的技术人员们多方奔走，积极向国土资源部和中国地质调查局争取“找水示范工程”项目，为我区严重干旱缺水的十多个旗县争取到了“严重缺水地区人畜饮用水紧急救援工程”项目，开始了在严重缺水地区的找水工作。鄂尔多斯东、西部地区地层大多赋水性能极差，许多地方紧挨着黄河却没有水喝，地下水大多赋存在岩石的裂隙里，找水难度非常大。项目组人员每天起早贪黑在野外调查，我们综合应用水文地质、地球物理、遥感等多种手段，历时一年在伊金霍洛旗、准格尔旗等地实现了找水突破。其中，在严重缺水的伊旗新庙乡地区烧变岩地层中，打出了出水量4500m3/d的供水井，极大地缓解了当地用水紧张的局面。

在阿右旗额肯呼都格地区找到并评价了一处水质较好的，日产5000立方米的小型水源地，解决了该镇的用水紧张问题，避免了旗政府所在地的整体搬迁，促进了该区的繁荣和稳定。

严重缺水的准格尔旗魏家峁镇，拥有人口一万多，山高坡陡，水资源极度匮乏，在当地曾有 “宁舍一碗油，不舍一碗水”的民谣。日常生活用水，完全靠水窖贮存，冬天储雪，夏天储顺街而流的雨水。一盆水全家轮流用，先洗脸，再洗脚，然后喂猪、饮牛、饮羊。就连女孩子出嫁，也要看男方家有几个水窖。因为缺水，许多姑娘远嫁他乡，一些村子几乎成了“光棍村”。因为缺水，使这里的群众生活贫困；因为缺水，严重制约了这里的经济发展。

2002年4月，水工环所接受了为魏家峁镇找水的任务。从那之后的100多个日日夜夜，该所技术人员抱定为群众解难，为政府分忧的信念，艰苦奋战，克服重重困难，终于在360米深度以下的灰岩地层中打出了优质地下水。该井深度450米，井涌水量达440立方米/天，可满足8800人的生活用水。

大家都知道，在如此严重缺水地区，在450米深处能打出地下水，其难度可想而知。

出水的当天，当地老百姓高兴得如同过大年，男女老少一大早就从四面八方提着桶子、盆子赶来打水、看水，好多老人激动得流下了眼泪……

因为打出了水，不久，魏家峁镇镇政府就招来一个开发项目。

鄂托克旗棋盘井镇辖人口4万多，近年来已逐步形成以煤炭、建材、冶金、化工、制药5大支柱产业为基础的工业体系。该镇建有自治区级的工业园区，是鄂尔多斯市最具发展潜力的重点开发区之一。但由于地处内蒙古西部严重干旱的荒漠草原区，年均降水量不足200毫米，气候干旱，风大沙多，自然条件十分恶劣，缺水一直是困扰当地生存和发展的一大难题。当时，镇区人均日供水量不足15公斤，周边农牧民买水最贵时高达每立方米10元，“水贵如油”是这里缺水情况的真实写照。严重缺水给当地居民生产生活造成极大的困难。因为缺水，牲畜数量减少，工业项目无法上马，一些投资商虽然十分看好当地的资源优势，但却迟迟不敢投资建厂。

水工环所接受找水勘查任务之后，经过5个多月的勘查，终于确定了两个规模较大的富水地段，为棋盘井镇开辟第二和第三水源地打下了坚实的基础，也为棋盘井工业园区建设和鄂尔多斯羊绒集团在该地区投资，提供了可靠的地下水资源保障。该地区的找水突破，受到了国土资源部的高度关注，中国国土资源部原副部长寿嘉华和内蒙古自治区原副主席郭子明亲临GZ22孔现场进行视察、祝贺，并对该项目工作给予了高度评价，当地政府还专门立碑纪念。

在鄂尔多斯市政府工作大事记中记载着：地调院的一期找水工程，解决了市、旗、乡镇三级政府的人畜饮水问题，二期找水工程促成了棋盘井镇工业园区的建立，三期找水工程为自治区、鄂尔多斯市、鄂托克旗三级政府招商引资，建立自治区级经济开发区和工业园区奠定了基础，四期找水工程为鄂托克前旗上海庙地区成为自治区新的能源化工及加工基地提供了地下水资源保障。

近年来，该所先后在严重缺水的锡林郭勒盟阿巴嘎旗，赤峰市的翁牛特旗、敖汉旗，通辽市的库伦旗，呼和浩特市的武川县，鄂尔多斯市的杭锦旗、准格尔旗、鄂托克旗、鄂托克前旗上海庙、伊金霍洛旗以及乌海市等地区打出了30多口优质水井，取得了一个个找水突破性进展，为当地政府和人民群众解了燃眉之急，缓解了缺水之忧，同时也为当地勘查开发地下水起到了示范作用。

鄂尔多斯是我国重要的新兴能源化工基地，目前探明的煤炭资源量1500亿吨，约占全国已探明煤储量的六分之一，天然气探明储量约7900亿立方米，占全国四分之一，而水资源短缺正是制约当地经济社会发展和能源基地建设的主要瓶颈。2007―2009年，内蒙古自治区地质调查院实施了鄂尔多斯盆地内蒙古能源基地地下水勘查，先后在苏里格、伊克乌素、库计、达拉图鲁、三响梁、上海庙等地开展了整装性的水文地质详查，提交C级地下水可采量超过30万立方米/日，该项成果荣获中国地调局优秀级成果奖。

2010年以来，该所分别在呼市土默特左旗哈素海地区和巴彦淖尔市临河区打出了优质地热探采井，勘探深度达2500―3400m，水量和水温分别为1500m3/d、53℃ 和3500m3/d、57℃，为节能减排、实施蓝天绿地工程和大规模开发利用地热资源提供了科学依据。

该所所长李志说：“我们实施的找水勘查，其实责任也相当重大，哪口井的投入都在十几万甚至几十万，一眼地热井投资更是近千万元！因此，我们只能成功，不能失败，绝不能打出干眼儿井，不能让国家的投资打了水漂儿！”

十几年来，水工环所先后完成大、中型水工环地质勘查项目40余项，勘查评价了四个大型水源地，两个中型水源地，均圆满地完成了上级交给的任务，为自治区经济发展做出了突出的贡献。

地质工作在外人眼里是很风光的，天天在山水间穿行，其实是非常艰苦的。大家都知道，地质工作就是常年跑野外，两三个月都回不来一趟，家也顾不上管。而且大多数人由于长期的野外艰苦工作环境，患上了野外工作职业病。在野外，跋山涉水，风餐露宿，一天跑几十里、上百里是常有的事。但是，水工环所的全体党员、职工从不叫苦，从不怕累，始终把工作和事业放在第一位。该所所长李志向记者讲述说：“2007年7月15日，我和潘洪捷、于孟文工程师在鄂尔多斯大克伯湖边考察，3个人在一起走着，突然，潘工没了，再一看，他半个身子陷入到了沼泽中，我和于孟文工程师往后退了几步，费尽力气，才把潘洪捷从沼泽中拨了出来。潘洪捷脱掉泥裤子，穿着大短裤和灌满稀泥的鞋，又奔波工作到了晚上。地质人就是这样吃苦耐劳，默默无闻。”

水工环所地质队员为了理想和信念，远离了城市的繁华和家庭的温暖，日复一日、年复一年行走在荒山僻岭中，用青春和热血，为内蒙古缺水地区打出了一口口井，找出了一个个水源地。在他们工作过的地方不久就会矗立起繁华的城镇和一个个工业基地，让我们无比欣慰！

灾害面前勇于担当 尽显地质工作者英雄本色

李志和记者讲述了抗震救灾的经历：2008年“5.12”汶川发生大地震，当我们得知国土资源部要组织内蒙古国土资源系统地质专家去灾区进行地质灾害应急排查时，水工环支部党员们都踊跃报名，积极要求去一线救灾。

甘肃的陇南文县离震中青川只有20公里，也是重灾区。地震发生后，当地老百姓的房屋几乎全倒塌了。当时，我们接受的任务是震后地质灾害应急排查，以防次生灾害发生，为政府灾后重建提供科学依据。

6月1日，他们到达了灾区文县，现场的地形地貌和地震的强烈程度让我们震惊：白龙江滔滔江水翻滚，河的两岸是70度以上的陡峭山坡，当地的村民们住在600到700米高的半山腰，因为只有半山腰以上才有土，才能盖房子、种地。

我们住在半山腰的地震篷中，余震不断，有感的每天二三次。地震来时，没处跑，山上滚石随处飞奔，从山上滚入路上、河中、麦田和村庄。碗口粗的电线杆被拦腰砸断，上半截杆子还悬空挂在电线上，就是在这样的工作环境里，时逢盛夏，我们挥汗如雨，进行地灾排查。有一天，我们冒雨进行排查工作，山路湿滑坡陡，任务完成后，我们要趁天黑前赶回驻地，回家的路发生了崩塌，突然，脚底下一块大石头滚落，收不住脚，我瞬间就漂了起来，仰面朝天摔倒了，危急时刻，我就地抱住一块大石头，等大家七手八脚把我拉起来时，离几十米的深悬崖也就差二十公分了。大家说，要不是我手疾眼快，就“光荣”了。

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2013年中共十八届三中全会提出“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。从社会管理到社会治理最大的变化是从原有的一元化治理主体转向多元化治理主体。社会治理不再是传统的政府自上而下的管理、唱“独角戏”，而是社会各个主体参与到社会治理中并发挥其作用。目前我国处于社会结构转型时期，城镇化、工业化进程中面临着层出不断的问题，这些问题单纯依靠政府是无法解决的，传统的社会管理模式无法再胜任社会管理工作。因此，十八届三中全会中提出“社会治理”，社会治理就需要整个社会动员起来、整合社会资源从而进行公共服务和公共事务管理。社会治理就使得治理主体从一元走向多元，政府不再处于垄断地位而是参与主体之一。社区治理是社会治理的重要内容之一，特别是在家庭核心化背景下，社区越来越成为社会的基本单位，社区整合关系到社会的良性运行，因此社区治理工作显得尤为重要。

“治理”有“服务”和“管理”之义，社区治理意在对社区的服务和管理。社区治理即各个治理主体对社区内成员的服务和公共事务的管理。社区治理的主体有：政府、居民、驻区单位和第三部门。在社会治理的背景下，基层社会由管理到治理也就成为十八届三中全会以后的一个新方向。如何做好社区治理实践工作，则需要借鉴各基层社区治理案例，汲取其经验并反思其在实践中存在的问题。

十八届三中全会以前，许多学者已将研究视野放在社区之上，受我国基层社区实践情况的制约，研究内容主要集中在社区案例的内容主要为社区服务的创新。

本调查依托成都市水井坊街道开展对社区治理五年经验总结的调研，着重于水井坊从2011年底依托社会组织开展的居民自治模式探索，以期从水井坊治理创新的经验总结，为我国城市基层社区管理提供一种新的思考路径。

一、水井坊社区治理创新的实践――从服务到管理

2011年，水井坊街道不满于当前社区治理创新成果，开始同社会组织一道探索水井坊社区治理发展新方向，将社区治理工作重心从社区服务转向社区管理。具体途径即通过引入社会组织，协同社区居民委会推动社区居民自治。

（一）通过资源交换，提升动员社区能力

在探索居民自治模式之前，社会组织在水井坊开展社区服务已有几年。在对水井坊基本情况摸底和广泛开展对社区居民诉求调研的基础上，社会组织开发了义集、义仓、义坊三个扶贫助残的社区服务公益项目。

义集、义仓两个公益项目主要特点是，在社区划分“特区”，定时定点允许社区居民“摆摊”，主要交易物品为居民闲置物品。并且将卖出物品的收入集中起来，购买生活日常用品，通过社区志愿者分送到社区各个贫困家庭。义坊是在义集和义仓两个项目基础上发展而来，水井坊街道在其辖区专门设立了临街格子铺，鼓励社区贫困家庭认领小铺，通过经营小铺，参加义坊的贫困家庭可获得一些收入，缓解其经济压力。

通过深入社区开展社区服务项目，社会与社区居民建立了良好的关系，并促进了社区内部资源的交换，进而提升了社会组织动员社区的能力。

（二）培育社区院落组织，提高居民自治能力

水井坊街道划分了8个院落作为居民自治试点区域，引入社会组织探索居民自治模式。目前，已培育出44个院落自治组织。

1. 孵化和培育；根据不同院落的特色，发现和培训社区领袖，并鼓励居民自发形成兴趣小组，这些自治团体分为文化、环境、安全和互助四大类。

2. 帮扶和协调；在院落生长出自治组织后，定期开展每月“领袖培训”，提高兴趣小组组长的实际能力。并通过了解各个小组相关需求，通过小额项目资金资助和引入外来资源鼓励小组根据自身特色开展活动。

3. 整合与引导；居民兴趣小组形成后，通过频繁地开展活动与交流，提升兴趣小组的凝聚力，形成较为稳定的群体。稳定群体形成后，社会组织开始引导兴趣小组参与社区服务活动，促进兴趣小组向自治组织的转型。

（三）开放公共空间和市民论坛

推进社区居民自治，一方面要给予居民讨论的平台；另一方面要提升居民的自治能力。水井坊街道办在其辖区内，利用院落公共空地通过改造、修建等方式，为每个院落提供了一个公共空间。在此空间内，社区居民可以组织兴趣、文化、议事等活动。公共空间内设施齐全，除了必备的桌椅之外还有课外书籍等，最为特别的是公共空间内张贴的议事制度。据调查得知，水井坊街道老旧院落较多，居民文化素质水平普遍不高，因此，社会组织根据实际情况，引用“罗伯特议事规则”，引导社区居民学会开会。此外，水井坊街道举办的市民论坛更是极大地提高居民自治的意愿和能力。

二、社区治理探索中利益相关方长期磨合产生信任基础

水井坊的实践案例中，我们可以看到我国鲜有的基层政府与社会组织默契的配合，水井坊街道办事处的领导干部对社会组织的理念认识处于全国前列。在这里，街道办期待以社会组织为桥梁，架接起政府与居民、政府与驻区单位的联系。在这个过程中，政府与社会组织、社会组织与社区、社会组织与居民围绕着社会组织协同参与社区治理工作理念、方式等，经过长时间的磨合，形成目前水井坊辖区社区治理探索模式也奠定了彼此之间的信任基础。

访谈001：

我们基层政府是比较基于现实的，他们（社会组织）就比较理想主义。我们会经常讨论，就像刚才看到的一样。以前我在水井坊的时候也和她（社会组织负责人）讨论。后来我说，那你们（爱有戏社会组织）成立一个党支部嘛，当时他们也有三个党员了，然后就开始引导（在社会组织里）成立党支部，不够三个人的组织就和其他组织成立联合党支部。

街道干部与社会组织工作人员在平等基础上的充分讨论有关社区治理相关事宜，并在这个过程中逐渐建立了信任关系。经过多次思想碰撞，双方达成一致的意见：居民自治，应该是在充分尊重居民的意愿基础上，在党的领导下实现有效、有序的居民自治。同时，经过双方的讨论，水井坊辖区的社会组织成立了党支部、联合党支部。并将社会组织中的党组织作为政府监督社会组织依法参与社区治理的途径以及双方有效沟通的桥梁。

访谈002：

有些人（居委会）就觉得我们是来抢他们功劳的，然后态度、语气也不好，反正也不支持也不反对。因为社会组织在做这些事情大家都看得到的，慢慢地这些人就开始转变。而且还有一个关键的因素，街道办干部的理解，他们当时来到交子社区就（介绍）说社会组织是我们的伙伴，（是）跟我们一起来推动我们社区发展的，我们是共同、平等地来做事情的。我们（和社区居委会）也就在这个过程中不断地进行交流啊、磨合啊，反正经历了很多事情，慢慢地现在就都OK了。

从这段访谈可以出，一方面，由于社区工作人员对社会组织的不了解、双方沟通不畅以及社区工作人员传统的“官位”思想，社区工作人员对社会组织深入社区开展工作表示抵触，或者不参与社会组织的社区工作甚至设置障碍阻扰社会组织工作开展。但是，在看到社会组织长时间扎根社区、致力于社区服务工作这一过程后，大多数社区工作者对社会组织态度有所转变，从怀抱敌意到比较认同。另一方面，部分社区居民认为社会组织仅仅是“拿着政府钱、打着居民的旗帜，赚政府的钱”。表现出对社会组织的信任，部分居民还以辱骂、诅咒等激烈的方式表达自己的不满。例如，社会组织招募社区志愿者为辖区内低保户家庭派发“义集”中筹集物资的事件中，部分社区志愿者的亲属表示对社会组织“作秀”的“把戏”不满，不赞同家人参加社区志愿者活动，并对社会组织工作人员进行辱骂；而“义集”的受益方――辖区贫困家庭，也对社会组织“作秀”方式不满，不允许志愿者和社会组织入户走访，不接受其捐赠的物资。针对这一情况，社会组织工作者仍然坚持与志愿者家属多次沟通，并多次走访贫困户。通过多次的解释、沟通以及在社区的实际工作行动，社会组织最终得到了居民的信任。

三、存在的问题及展望

（一）存在的问题

1. 兴趣小组亟待转型

已有居民自治模式中，居民自治的推进主要从发展院落兴趣小组开始。居民自治即居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，自我管理包括对社区公共事务的参与。兴趣小组以居民的共同爱好为基础发展而来，兴趣小组形成以后，社会组织、政府也提供一些帮助和支持促进它们转型，但是成效并不显著。

要以兴趣小组为着力点，继续推进居民自治的发展，进而提高社区居民自我管理能力，就需要促进兴趣小组转型。从实际调查和对社区居民、小组成员的访谈中发现几个普遍的问题：第一，居民依赖性较强，自治意愿不高；第二，居民公共意识能力不足，缺乏对自治、社区概念的理解能力，自治能力不足。

2. 居民自治范围有限，不利于其发展

目前水井坊居民自治模式的探索中，居民自治的范围主要有：老旧院落改造、院落兴趣小组活动等自治“表面”范围，自治中更深层的诸如居民权利、利益述求均为涉及。居民自治方式主要是在基层政府部门“规划”的自治范围内进行。例如：院落名称征集、院落地板花式选择、院落文娱活动开展等。这种有限制有范围的居民自治之下，居民的自治意愿、能力都未能激发。自治的背后实则是基层政府打造，并不利于居民自治的发展。

3. 社会组织资金缺乏，发展有限

对街道办领导干部的快速评估和社会组织从业人员的访谈中，在“社会组织参与社区治理的困难”一问中，多数干部和社会组织都提到社会组织资金缺乏的问题。目前水井坊社会组织有51个，其中7个在街道办事处备案，3家社会组织在民政局登记。社会组织发展良莠不齐，存在“一枝独秀”的现象。

发展势头较好的社会组织相应程度上得到的政府资助更多，而其他社会组织则因资金缺乏，举步维艰。但总体来讲，普遍社会组织资金缺乏情况严重。目前，水井坊所在社会组织的资金来源单一，除少数几家有申请基金会、企业的自己资助以外，其他都仅依靠政府的资金支持。资金缺乏，成为目前社会组织进一步发展的最大瓶颈。

（二）展望

从笔者在水井坊两周的走访调查以及对我国当前社会组织参与社区治理的基本情况的了解中得出，水井坊街道引入社会组织参与社区治理，特别是参与到居民自治领域中来，是全国少有的案例。他们探索的社区治理模式值得我们深入研究，也为我国基层社区治理增加了不可多得的实践经验。当然，在调查中我们也发现，这个探索案例中存在的许多问题。最后回归到几点即政府的支持与信任、社会组织的协力、社区居民和驻区单位的参与，只有努力做好这几点，才能切实有效推进基层社区发展。

参考文献

[1] 李雪萍，陈艾.社区组织化：增强社区参与达致社区发展[J].贵州社会科学，2013（5）：150.

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中小河流治理工作的好坏，不仅影响到人民群众生命财产的安全，同时也关系到城乡防洪减灾能力的提高以及经济建设的顺利进行。长期以来，党中央、国务院高度重视中小河流治理工作，2008、2009、2010年中央一号文件连续3年对中小河流治理提出明确要求，河流的治理工作已经被列为日常工作的重中之重，政府部门也为此颁布了许多行之有效的措施。然而，中小型河流由于局部暴雨强度大、洪水的突发性强、涨势猛，在日常管理过程中经常会发生洪水，对山区人们的生活造成很大的影响。虽然在过去的几年里，对山区中小河流治理工作中取得了一定的成效，但是基于山区经济不发达、有关河流治理的技术不先进，导致诸多实际问题无法解决。本文将针对目前我国山区中小河流治理中存在的问题，并就生态保护方面提出了合理的防护和改进措施。

一、我国山区中小河流治理的现状分析

山区中小河流治理情况的好坏直接影响着我国综合国力的提升，对整体环境的改善具有极大的制约作用。因此，要想早日实现“环境友好型”社会的创建，首先必须深刻认识到中小河流治理过程中存在的缺陷，以便针对这些问题提出合理的改革措施。根据相关报道显示，最近几年里随着各种环境保护政策的出台，大江大河的治理已经有了显著的成就，而类似云南省东部地区的一些山区中小河流的治理基于地理环境和其他人为因素的影响仍存在较大问题，洪灾等自然灾害时有发生，对国家的整体发展带来不利影响。下面是经过我长期调查后总结出的我国山区中小河流治理中存在的几点问题：

（一）目前山区中小河流的防洪基础设施较弱，河道萎缩现象严重

中小型河流与长江大河相比，较明显的特点是源短流急，洪水暴涨暴落。目前，由于沿河两岸的山区地段经济发展较为落后，没有足够的资金治理河段，也没能力购买防洪设备，有的地区甚至毫无任何防备设施，稍有洪水就可能造成较大的洪灾。另外，当今社会山区中小河流的水土流失现象也较为严重，这主要源于人类不合理的采砂以及护河设备。据报道，现在有60%左右的沿河农村地区靠采砂发家致富，而且在河边违规建筑、乱倒垃圾，致使河流萎缩现象加剧。

（二）民众环境保护意识不够，山区中小河流受到人为污染现象严重

目前，我国的整体教育水平虽然有了很大的提高，但是“城乡贫困差距”现象仍较严重，许多山区地方的教育较落后，人们受教育程度不高，缺乏环境保护的意识。在日常生活和工作中，将大量的生活污水和工厂废水排放到河流中，对自己所在地的中小河流造成了一定的人为污染。

（三）治理力量及技术薄弱

长期以来，河流的有效治理主张以先进的科学技术为主，因为这样既能确保河流的治理时刻顺应时代的潮流，并日益提高我国的综合国力。然而，经专业人士透露，我国大部分山区地方，尤其是中西部地区，由于经济无法满足社会发展的要求，有关河流治理的专业技术人员和群众力量及其薄弱。特别是最近几年，随着“两工”政策的取消，人们对水利投入的机制和组织都有了很大的变化，有的地区甚至放弃了对中小河流的治理工作，导致山区中小河流的治理技术仍停留在80年代，无法与世界的大江大河先进治理技术相融合。

（四）对山区中小河流的管理机制不到位

大部分山区的地势险要，路面状况恶劣，国家相关工作部门很少对这类地区的中小型河流治理进行实地考察，因此大部分沿河山区的河流治理工作人员的日常管理只流于形式。他们并未制定有效的河流治理相关管理条例，即使有也仅是为了应付上级的检查，管理机制不到位，导致山区中小河流的治理工作无法进一步发展。

（五）自然灾害对山区河流治理的影响较严重

目前，随着我国自然环境的不规律变化，各种各样的自然灾害时有发生，对人们的日常生活造成一定的影响。在河流治理中也不例外，地震、泥石流、火山等自然灾害经常发生在地势险要的山区地带，对这类地区的河流造成了一定的污染。

二、有关山区中小河流治理问题的有效改革、防护措施

要想进一步改善我国的环境，使河流的整体治理水平有新的飞跃，首先必须加大对目前污染较严重的山区中小河流的治理。相关政府部门可以从生态保护的理念出发，出台合理的管理体制。第一，政府部门要加大生态环境保护的宣传力度，尤其是对山区的群众，增加他们保护生态环境和中小河流的意识，为河流治理和生态环境的友好发展奠定基础。第二，制定严格的管理制度，减少人为对河流的污染。在日常工作中，当地的相关工作单位必须要根据自己所在地河流的状况和人们的生活习性制定合理的管理措施，杜绝农业生产和工厂废水的大量排放，对蓄意破坏河流的人进行严厉处罚，以此来减少更多的人为污染。第三，加大对山区防洪设备的投资力度，为山区中小型河流的有效治理奠定物质基础。国家政府要注重经济的合理分配，加大对山区防洪设备的投资，修建防洪建筑，减少洪灾对水土流失造成的影响。第四，高度重视前期工作，争取进入“十三五”中小河流治理规划，获取更多渠道资金支持。第五，面对人类无法彻底消除的自然灾害，我们要采取一定的措施，尽量减少泥石流、地震等对河流的损害，为人们营造安全的生活环境。

三、小结

山区中小河流的有效治理为我国整体环境的改善奠定了一定的基础，它不仅能为当地人带来安逸的生活，同时也能改善人类的居住环境。政府部门必须加大建设和管理力度，充分认识到目前山区中小河流治理中存在的不足之处，综合考虑我国生态环境的整体水平，针对各个山区的不同特点，出台合理的改进措施，为我国综合国力的提升奠定基础！

参考文献

[1]于翔;中小河流治管工作有待加强【J】;东北水利水电;2000年03期

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二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

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区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61

[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239

[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,