罚款通知例1

 

工程名称：重庆南川正威电子信息产业园一期1#厂房工程

 

发出单位

南州监理有限公司

处罚单位：

展领建筑有限公司

罚款事由：关于1#厂房C轴/48~51轴施工外墙抹灰问题

          限于1#厂房C轴/48~51轴之间辅房外墙墙面未干已施工外墙漆，建设单位、监理单位对施工发现外墙墙面起泡，通知施工单位现场代表查看属实。施工单位答应接受处罚整改。

 

罚款金额

200.00元（贰佰元）

处罚时间

 

发 单 人

（监理工程师）

 

审 批 人

（业主现场代表）

 

接 收 人

 

接收时间

 

罚款通知例2

一、由证监会稽查局组织有关派出机构对辖区内欠缴罚没款的机构和个人进行一次全面催缴，限期1个月缴纳全部拖欠的罚没款。对经核实属于经营严重亏损或自有资金不足（恶意转移资金，逃避履行缴纳罚没款义务的除外）等原因，暂时有困难缴纳罚没款的机构和个人，报经证监会履行法定审批手续后，可缓期缴纳，但要责令其制定分期缴纳罚没款计划并监督实施；对经核实属于机构被合并重组、注销、解散或个人下落不明，其被执行资产去向不明或者通过法律手段已不能追回的，应报请证监会研究处理。

罚款通知例3

北京市财政局《关于更换北京市行政事业单位统一银钱收据、统一罚没款物收据及票据购领证的通知》

京财综〔1999〕1069号  一九九九年八月十三日通知

市属各单位、中央驻京各有关单位、各区县财政局：

为贯彻落实财政部《关于行政性事业性收费和政府性基金票据管理规定》（财综字〔1998〕104号）和北京市财政局《关于印发〈北京市行政事业单位银钱收据管理规定〉的通知》（京财综〔1999〕283号）等文件精神，从1999年9月1日至1999年10月15日，在全市范围内统一更换北京市行政事业单位统一银钱收据、统一罚没款（物）收据有票据购领证，为确保此项工作能够顺利进行，现将有关事项通知如下：

1.凡在本市行政区城内使用北京市财政局印制的统一银钱收据及罚没款（物）收据的单位，须持本单位原票据的购领证及98年6月15日以后购领的统一银钱收据，统一罚没款（物）收据等材料，到原购票的财政局更换新的票据及票据购领证。

2.从1999年11月1日起使用带有防伪标志、规格为18厘米×10厘米、监制章为菱形的新版票据，旧票一律作废（包括各类专用票据）。对逾期不办理更换票据及票据购领证的单位，按照国家有关法律、法规，予以处罚。

请将此通知转所属各单位执行。

换票时间：9月1日-9月15日          市属各局、总公司

              9月16日-9月23日         市属各委办

              9月24日-9月7日          各高校及其它单位

罚款通知例4

一、《条例》未作出规定的，而《处罚法》《复议法》作出了规定，应适用《处罚法》《复议法》的规定。

1、地域管辖问题。《条例》对违法行为的地域管辖未作规定，公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安管理行为实施处罚，而《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”那么，对违反治安管理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处，不得超出本行政辖区办理治安案件。

2、告知程序和听证程序问题。《条例》对此也未作规定，而《处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”第四十一条又规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”公安机关在实施治安处罚前应当依照《处罚法》的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。依照《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条作出较大数额罚款（个人2000元以上）处罚前还应告知当事人有要求公安机关举行听证的权利。

二、《处罚法》有关条款先作出一般规定，又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者，尽管《条例》的规定与《处罚法》的一般规定不一致，仍适用《条例》的规定。

1、对违法行为的追究时效。《处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。……”而《条例》第十八条规定：“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。……”对违反治安管理的行为，尽管公安机关发现时未超过二年，但超过六个月的，也不应予以处罚。

2、处罚主体。《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”《条例》以法律的形式授权公安派出所可以自己的名义作出五十元以下罚款、警告的处罚，公安派出所也是公安行政处罚的主体。其他不直接属于县级人民政府工作部门但相当于县一级的公安机关也是公安行政处罚的主体。

三、《处罚法》《复议法》有关条款作出一般规定，未“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”，《条例》的规定与《处罚法》《复议法》的一般规定不一致者，应遵守《处罚法》《复议法》的规定。

1、简易程序的适用。《处罚法》第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。……”没有“法律、行政法规另有规定的除外”的“但书”。《条例》第三十四条第一款却规定：“对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”公安部于1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的补充通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的批复》，对可予以当场处罚的违反治安管理行为的种类进行了规定，并且将罚款处罚的数额限定在二百元以内。《条例》及公安部的三个通知（批复）与《处罚法》是抵触的，所以，我们应当遵守《处罚法》的规定，当场处罚罚款的数额不得超过五十元。

2、对罚款处罚的执行。《处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”而《条例》第三十六条第一款规定：“受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。”《条例》赋予了公安机关对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留的强制执行权。《处罚法》对此无特别规定。《处罚法》对加处罚款作了刚性规定，即“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”；《条例》则是弹性规定，即“按日增加罚款一元至五元”。公安部《关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉若干问题的解释》第十六条又规定：“拘留后仍拒绝缴纳罚款，可以通知其所在单位从本人工资中扣除或扣押财物折抵。”这一规定与《处罚法》第五十一条第二项的规定的含义也是不同的。《处罚法》规定的“扣押财物”是指行政机关在查处违法行为时依法扣押的财物，而公安部的解释中的“扣押财物”是指执行处罚时扣押财物。《条例》和公安部的解释赋予了公安机关对罚款的强制执行权，而《处罚法》只是规定了行政机关“申请人民法院强制执行”的权利，那么，公安机关就不再有权对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留，不再有权扣押当事人的财物折抵罚款，对当事人加处罚款也只能是每日加处罚款数额的百分之三。

3、当事人申请行政复议的期限和复议机关作出复议决定的期限。《复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”而《条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提讼。”显然，《复议法》是从充分保护当事人权益和限制行政机关权利的立场出发，给当事人充分的时间行使自己的权利，敦促行政机关依法行政，提高工作效率。公安机关应当告知当事人不服治安处罚申请复议（申诉）的期限是六十日，而不再是五日；复议机关作出复议决定（申诉裁决）的期限仍然是五日。

4、当事人对复议机关的选择。《复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”而《条例》第三十九条规定被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人“向上一级公安机关提出申诉”。《复议法》给予当事人双向选择复议机关的权利，《条例》规定的是单向选择。按照《复议法》的规定，当事人对作为县级人民政府工作部门的公安机关作出的治安处罚不服的，应当可以向该县级人民政府申请复议。对不属于县级人民政府工作部门的公安机关依法作出的治安处罚不服的，公安部作出解释向上一级公安机关申请复议。

公安部对待《条例》与《处罚法》、《复议法》关系的态度

《处罚法》、《复议法》实施以来，如何处理其与《条例》的关系问题，公安部没有作出专门的规定。从公安部的几个规范性文件可以看出其所采用的原则。

公安部在《关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的通知》（公通字[1996]62号）中规定：“对个人处以二千元以上罚款的……，在做出处罚决定前，应当告知当事人又要求听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。”在《关于公安机关贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的意见》（公通字[1999]72号）第13条规定：“公安机关作出行政行为所依据的法律中规定的行政复议申请的期限少于六十日，公民、法人或者其他组织在六十日内提出行政复议申请的，履行复议职责的公安机关应当受理。”第14条规定：“履行行政复议职责的公安机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；现行法律规定的行政复议期限少于六十日的，从其规定。”《交通违章处理程序规定》中也规定了对当事人予以处罚的，应当告知其交通违章行为的事实、处罚的理由和依据以及其依法享有的陈述权、申辩权、要求举行听证权。以此可以看出公安部采用了后法（《处罚法》《复议法》）优于前法（《条例》）的原则。

公安部在《关于对因拒绝交纳罚款而被裁决拘留不服能否申请行政复议的批复》（公复字[2000]5号）中批复：“《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十六条第一款规定：‘受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。’本款规定的拘留，是一种限制人身自由的执行罚，属于具体行政行为，被裁决拘留的人对拘留决定不服的，可以依法申请行政复议。”如果公安部认为依照《处罚法》的规定，对拒绝缴纳罚款的予以拘留于法无据，必然要在批复中先强调对拒绝缴纳罚款的不能拘留，然后批复如果对其拘留，当事人依法可以申请行政复议。《交通违章处理程序规定》第二十五条规定：“当事人不履行罚款处罚决定，拒绝缴纳罚款的，除依照本规定执行外，还可以依据治安管理处罚条例的规定，对当事人处以行政拘留或者依法申请人民法院强制执行。”以此可以看出公安部又采取了特别法（《条例》）优于普通法（《处罚法》）的原则。

以上可以看出公安部在对待《处罚法》、《复议法》与《条例》的关系问题上，不是采取同一个原则，一会儿是后法优于前法的原则，一会儿是特别法优于普通法的原则。

公安执法中的不适应点

罚款通知例5

第三条 对招用应该接受义务教育的儿童、少年就业的组织或个人，由当地乡（镇）人民政府或街道办事处给予批评教育，责令退回并不再招用。同时，每招一人处以五百元至五千元的罚款。情节严重的，提请工商行政管理部门令其停业或吊销营业执照。

对迫使应该接受义务教育的儿童、少年做工、从商、当学徙的父母或其他监护人，由乡（镇）人民政府或街道办事处给予批评教育，令其改正错误。坚持不改的，按照第二条罚款标准，加重一倍处罚。

第四条 罚款执行机关，农村为乡（镇）人民政府，城市为街道办事处，罚款决定作出后，由乡（镇）人民政府或街道办事处向被罚款单位或个人发出罚款通知书。被罚款单位或个人在收到罚款通知书十五日内，应将所罚款如数交给罚款执行单位。对罚款不服者，可在收到罚款通知书后十五日内，向当地人民法院，逾期既不又不接受罚款的，由罚款执行单位申请人民法院强制执行。

第五条 小学和各类初级中等学校，每学年开学后，应对本学区贯彻义务教育法的情况进行检查，对应处罚款的组织和个人，经调查核定后，及时上报罚款执行机关。

学校随意拒收学区内适龄儿童、少年入学，或责令学生停学、退学的，由上级教育行政主管部门负责纠正；情节严重的，对责任者给予行政处分。

罚款通知例6

在执行罚的适用过程中，针对广受诟病的“天价滞纳金”现象，学界分析认为，“天价滞纳金”的产生主要源于法律对执行罚数额规定的缺失。鉴于此，2009年4月1日起生效实施的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十二条第（一）项对加处罚款的数额作出了不得超出罚款数额的限制性规定，这是我国立法对执行罚的数额上限所做的首次明确。

虽然该规定仅是公安部的一个部门规章，在我国法的体系中处于相对较低的法律位阶，也尽管该规定仅仅是针对公安交通行政管理领域中的加处罚款所做的具体限制，并不适用于整个执行罚制度，但在因我国当前以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为主要表现形式的“天价执行罚”频频出现而引发的质疑之声不断高涨的今天，在国家尚未有更高层次的立法（例如法律、行政法规）对执行罚相关问题作出具体规范以前，该规定的颁行对执行罚制度的完善无疑是一次有益的补充，而其更为重要的意义则在于：公安交通行政管理领域中的“天价加处罚款”现象将由此被终结。随着时间的推进，2009年8月提请全国人大常委会审议的《行政强制法（草案第三稿）》对执行罚的数额同样做了上限规定。站在执行罚制度的历史发展进程中，无论是驻足回首已经生效施行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，还是眺目展望指日可待的《行政强制法》，不难发现，由于我国立法规定的不明确而导致的“天价执行罚”横生的状况正在不同的行政管理领域被不同层次的立法慢慢否定，同时，现行和未来的立法正在坚持或者主张一个原则，那就是：对执行罚的数额作出了不得超过行政相对人本来应当履行的金钱给付义务的数额的限制。

应该承认，发生在行政强制立法规定中的这种新变化，不仅对于确定执行罚的数额、计算期限有着重要作用，尤其对于遏制以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为代表的“天价执行罚”现象，杜绝因执行罚的数额过分背离行政相对人本来应当承担的金钱给付义务本身而导致的执行罚难以得到实际执行的状况具有积极意义。

二、执行罚在治安管理中遭遇冷板凳

在执行罚数额受限后，带着对“执行罚在我国行政管理中的适用状况”这一问题的思考，笔者以其中的“加处罚款制度在治安管理中的适用现状”为研究的基点，对某省部分区县公安机关的治安管理部门和法制科（室）进行了调研。通过调研笔者发现，加处罚款在治安管理中鲜被运用，治安罚款的实际执行情况不容乐观。

（一）治安管理中的执行罚规定

《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”类似规定在《公安机关办理行政案件程序规定》也有体现。尽管人们在理解上述两个法律条文中的“项”与“项”之间的关系时，彼此之间究竟是并列关系还是递进关系还存在认识上的重大分歧，但对其中的“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”所具有的能够强制行政相对人尽快履行罚款缴纳义务的功效却是一致认同的。加处罚款作为执行罚的主要表现形式之一，是针对拒不履行罚款缴纳义务的行政相对人采用的一种行政强制执行措施，其适用的前提是先前罚款缴纳义务的存在以及行政相对人对该义务的不履行。

（二）公安机关对治安违法行为裁决罚款所要考虑的因素

众所周知，罚款作为行政处罚的一个法定种类，属于财产罚的范畴。在治安罚款的设定上，经统计，《中华人民共和国治安管理处罚法》设定的条（款、项）共计一百二十七项，直接适用“单处罚款”和“行政拘留可以选择罚款”共计三十二项，占处罚总项的百分之二十五，此外，还有“行政拘留应当并处罚款”的规定。在对具体的治安违法行为是否作出罚款决定时，公安机关通常会考虑以下因素：

第一，坚持处罚法定、罚过相当等行政处罚基本原则，综合案件的性质、情节和社会危害性等因素选择适用相应的法律条款。

第二，涉及到适用“行政拘留可以并处罚款”条文时，公安机关为了确保处罚决定的实效性和权威性，事前都会考察被处罚者的经济状况及其自觉履行罚款缴纳义务的现实可能性。对于那些经济能力有限，同时自觉履行罚款缴纳义务的现实可能性不大的行政相对人，为了避免遭遇罚款决定得不到执行的尴尬，公安机关往往会放弃“并处罚款”，而只适用“行政拘留”。这种在处罚种类上的有意识的选择既回避了罚款决定在执行时可能遭遇到的执行难问题，同时也符合法律的规定，可谓达到了执法的合法性与执法的实效性之间的双赢。

第三，涉及到适用“单处罚款”或者“行政拘留应当并处罚款”条文时，由于此时的罚款成了针对某一具体治安违法行为所能作出的唯一或者必须适用的处罚种类，罚款决定由行政相对人自觉履行的状况又如何呢？

在调查中，笔者了解到，对于那些有经济能力或者具有罚款缴纳意愿的行政相对人而言，基本能够自觉履行罚款缴纳义务，但是由于经济承受能力较差或者因内心抵触等原因而不自觉缴纳罚款的行政相对人也不在少数，当其不自觉履行罚款缴纳义务时，公安机关所能采用的措施极为有限。

根据具体行政行为的效力原理，具体行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力，其中的执行力包括自力执行力和强制执行力。从治安管理现实反馈的情况来看，公安机关往往较多地关注了罚款决定的自力执行，而轻视甚而放弃了罚款的强制执行，而轻视或放弃的原因又多半是迫于对以下一些现实困难的考虑所做的无奈选择：

首先，治安处罚的罚款幅度相对较小，通常为1000元以下，公安机关普遍认为：为了数额并不算大的罚款而去申请人民法院强制执行，从成本和收益的角度而言不成比例，申请人民法院强制执行缺乏适用的价值，故而不可取。其次，针对不自觉履行罚款缴纳义务的行政相对人采用《行政处罚法》第五十一条规定的加处罚款或者查封、扣押、变卖的方式来强迫其履行义务，从理论上讲，确实能对行政相对人产生一定的心理强制，但其可行性最终却因行政相对人的实际经济承受能力而大打折扣。

正如前文所述，公安机关对行政相对人最终会作出何种处罚决定，除了国家的法律因素和案件的事实因素起着决定性的作用之外，行政相对人的经济承受能力和缴纳罚款的意愿也是应当考虑的因素。据此，针对那些没有经济承受能力或不愿意自觉履行罚款缴纳义务的行政相对人而言，在罚款之外再对其施加其它经济方面的强制其实也无济于事。

最后，在《治安管理处罚法》中，确实还存在少部分数额较高的罚款，例如对违法行为的罚款幅度可以高达5000元。基层民警对此是这样解释的：对于类似违法行为，除了罚款之外，还有行政拘留、收容教育等行政处罚或者行政强制措施做保障，由于罚款在此类案件中并不是唯一可用的处罚、强制手段，所以罚款能否得到执行事实上并不显得那么紧要和突出。

（三）公安机关已经裁决的治安罚款决定难以得到有效执行

在对治安罚款的执行情况和执行方式进行调研的过程中，治安管理部门和法制科（室）的民警普遍谈到：在治安处罚中，罚款的适用率往往不高，当罚款在某一具体案件中处于可选择适用的状况时，由于考虑到了前文提到的相关因素，一般而言，凡是作出罚款决定的案件，行政相对人没有一例不自觉履行罚款缴纳义务的，在罚款缴纳义务已被行政相对人自觉履行的前提下，《行政处罚法》针对罚款所设定的包括加处罚款在内的三种强制执行措施就失去了启动和适用的必要性。同时，在这些案件中，大凡有能力缴纳罚款或者自愿缴纳罚款的行政相对人，往往在处罚决定作出之前就向公安机关表明了自己愿意被罚款的意愿，而最后对其是否作出罚款决定，关键取决于办案人员对法律规定、案件事实、行政相对人经济状况等诸多因素的考量和权衡。从某种角度而言，有法制室民警曾这样坦言：相对于行政拘留，对行政相对人最终决定罚款，是行政相对人的一种荣幸。此话内含的意味可谓深沉。

问题分析到这里，一个疑问势必产生，面对拒不履行罚款缴纳义务的行政相对人，在《行政处罚法》规定的三种法定强制执行措施都不好用甚至弃而不用的情况下，已经作出的罚款决定究竟怎样才能得到执行呢？在寻求疑问解答的过程中，尽管笔者的调研对象存在于不同的区域，但他们的回答却惊人的一致：“罚款决定执行不了，那就不执行了”。此时，貌似权威的行政处罚决定成为不具有任何拘束力和执行力的一纸空文。

综上调查，治安罚款的执行情况可归纳为以下两种，一是要么不罚款，没有先前罚款决定的存在就不会有罚款的后续执行问题；二是已作出的罚款决定实在执行不了，就干脆不执行。这些有关治安罚款的执行情况，再次凸显了我国行政管理执行难的现实困境。

三、我国学界对执行罚实效性的批判

（一）执行罚数额受限并不能彻底化解执行罚面临的执行难困境

对执行罚的数额做进一步的限制，应该承认，这种限制，对于规范执行罚的数额、计算期限，尤其对于遏制以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为代表的“天价执行罚”现象具有积极意义。但是，这种限制是否有违人们创制和运用执行罚进行行政管理的初衷？执行罚的实效性究竟如何？我国学界对此采取了批判的态度。

（二）我国学界对执行罚实效性的批判

一种观点认为，执行罚的实效性发挥与立法预期相去甚远，对执行罚的实效性表示出担忧。

另一种观点则认为，执行罚数额可以不受行政法义务本身数额的限制，对执行罚的实效性相对认同。

从理论上而言“，可反复适用性”既是执行罚区别于代执行、直接强制等行政强制执行制度的主要特征所在，也是执行罚能够在确保不作为义务和不可由他人代履行的作为义务得以有效实现的重要作用所在。

杨建顺教授在研究日本行政执行制度时谈到“：尤其值得指出的是，由于执行罚可以反复课处，直至义务得以履行，其数额甚至可以超过罚金的数额，对于督促义务人履行义务，具有较大的威慑效果。因此，最近日本学界出现了主张在公害规制等领域积极运用执行罚这一手段的观点。”

其实，作为一种可以反复适用的行政强制执行措施，执行罚的数额是否应当受到行政相对人本来应当承担的金钱给付义务的限制？这确实是一个众说纷纭的问题，难以一概而论。相反，当我们在频频指出执行罚的实效性不足，在感叹其好看不好用时，我们不难发现，这些问题的存在与执行罚的数额是否受限其实不尽相关，导致执行罚执行难的原因在很大程度上与当前我国立法对执行罚的规范尚不完善有关。

四、执行罚的执行难之原因探析

（一）人们对执行罚制度存有的正当性疑问影响了执行罚实效性的正常发挥执行罚的作用主要是通过对行政相对人科以其先前应当承担的行政法义务以外的新的金钱给付义务，借助于由此可能产生的经济和精神上的强制力而敦促行政相对人尽快履行义务，最终确保行政管理目的的实现。

笔者认为，依附于先前行政法义务而存在的执行罚的最大价值和意义在于事前对行政相对人心理可能产生的敦促和警示作用，到了执行罚决定作出后，如果行政相对人对此抱着无所谓的心态，对执行罚不予理会，同时，在法律对执行罚的执行缺乏必要措施加以保障时，已经做出的执行罚决定往往难以实现。

当执行罚不能产生立法预期的强制效果时，应该采用何种手段来弥补因执行罚的实效不足而导致的先前行政法义务依然得不到实现的状况？新的手段在确保先前行政法义务履行的同时，是否也要确保执行罚这一附加义务的履行？以加处罚款为例，在加处罚款是否可以申请人民法院强制执行的问题上，理论和实务界的观点和做法历来不同，其中“肯定”论者认为“：作为间接执行的执行罚，必须以直接强制为保障。而且，被科以的新的金钱给付义务是否与法定义务或者具体行政行为所确定的义务一起作为直接强制的内容，有待于法律作出明确规定。“”否定”论者则主张：“加处罚款与申请法院执行同为强制执行方法，它本身不是执行内容，因此不能成为申请强制执行的内容。”

正反两种观点和做法的纷争，反映出来的深层次问题在于：如果对执行罚申请人民法院强制执行，将会出现行政强制的强制执行问题，在法理上，人们能否运用一种强制执行手段来确保另外一种行政强制执行手段的实现？质言之，当一种强制执行手段在自身实效性发挥失灵，而需要借助于另一种手段来确保时，该种强制手段存在的正当性何在？而在执行罚自身存在的正当性尚且存有疑问时，执行罚的实效性势必难以得到有效发挥。

（二）立法对执行罚程序规定的不明确导致其在适用时缺乏可操作性

程序正当原则是我国行政法的一项基本原则，是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序。执行罚作为确保行政法义务得以实现的行强制执行措施，对于行政相对人而言具有一定的侵益性，属于侵益行政行为的范畴。根据程序正当原则，任何人在受到惩罚或其他不利处分之前，应当为之提供公正的听证或其他听取意见的机会，事后应当允许其寻求法律救济，这种事前的陈述、申辩权的告知以及事后的法律救济权的告知，于行政相对人而言是一种权利，于行政机关而言则是一种职责和义务。

但是，在我国当前的治安管理中，有关执行罚的告知程序通常被省略了。在对“加处罚款制度在治安管理中的适用现状”进行的调查中，笔者注意到，在《治安处罚决定书》中，其中一项是履行方式，在涉及到罚款决定的履行方式的表述上，公安机关填写的内容为：“罚款自接到处罚决定书之日起15以内到xx银行去缴纳。”对法律规定的拒不缴纳情形“可以按罚款数额的3%加处罚款”的事项在此未做任何告知。不难理解，这种做法的理由主要在于：一方面，加处罚款只是《行政处罚法》第五十一条规定的确保罚款义务得以实现的三种强制执行方式之一，对此，公安机关可视情况选择适用；另一方面，加处罚款的实效性在现实中发挥并不理想，加处罚款自然难以成为治安管理的理想选择。

笔者认为，上述做法在一定程度上说明了加处罚款这一看似理想的行政强制执行制度在具体适用中因为缺乏与之相应的适用环境而遭遇现实的搁浅；同时，也暴露出行政机关行政程序意识的不足。然而这种程序意识的不足似乎不能简单地归咎于行政机关，客观地说，我国立法并没有对执行罚的程序作出具体的规范和要求。以《行政处罚法》为例，对加处罚款的规定仅限于两个方面，一是加处罚款的适用前提———超过15日不履行罚款缴纳义务，二是加处罚款的计算比例———每逾期一日按应缴罚款数额的3%加处罚款。又如《行政强制法（草案第三稿）》也只是对滞纳金和加处罚款的数额做了不得超过金钱给付义务数额的限制，至于在适用执行罚时是否需要事前告知、在何时告知、是否需要单独制作《执行罚决定书》等问题并未作出具体规定。

罚款通知例7

    基于各种原因,经济生活中签发空头支票的行为普遍存在。虽然我国相关法律法规及司法解释均明文禁止签发空头支票,并规定了签发空头支票者应负的刑事责任与民事责任,[6]中国人民银行在2005年还专门下发了《关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知》(以下简称《处罚通知》),但签发空头支票的行为依然没有得到有效遏制。据中国人民银行济南分行的统计,“截至2006年10月末,人民银行济南分行营业管理部共对180家签发空头支票的企业累计作出空头支票处罚决定书289份,罚款78.29万元。”[7] 2007年1月到11月,“人民银行济南分行营业管理部共受理金融机构空头支票报告623份,对签发空头支票的企业和个人进行了行政处罚。有部分被处罚人采取变更开户银行等手段拒绝缴纳罚款,甚至出现再次或者多次签发空头支票的违法行为。”[8]2008年,人民银行系统对签发空头支票行为依法实施处罚达13.66万笔。[9]由此可见,当事人在经济活动中签发空头支票的行为确已呈泛滥之势。而要有效遏制空头支票的签发行为,就必须深入分析并准确把握空头支票的形成原因。

    一、空头支票的成因分析

    空头支票的形成具有广泛而复杂的原因,有出票人自身的主观因素,也有社会信用环境欠佳的客观因素;有金融机构管理不规范的制度原因,更有法律规定欠完善的法律原因。

    (一)现行法律规定存在的问题

    长期以来,我国法律对空头支票的规定是十分明确的。《票据法》第87条明确规定禁止签发空头支票,其第102条还规定了对签发空头支票骗取财物的行为应当依法追究刑事责任,第106条规定给他人造成损失的应当承担民事责任。中国人民银行在《支付结算办法》和《票据管理实施办法》中对此进行了更加具体的规定。《支付结算办法》不仅在第122条明文禁止签发空头支票,更在其第125条规定了签发空头支票的法律后果:“出票人签发空头支票……银行应予以退票,并按票面金额处以百分之五但不低于1千元的罚款;持票人有权要求出票人赔偿支票金额2%的赔偿金,对屡次签发的,银行应停止其签发支票。’,《票据管理实施办法》第31条进一步明确规定:“签发空头支票……不以骗取财物为目的的,由中国人民银行处以票面金额5%但不低于1000元的罚款;持票人有权要求出票人赔偿支票金额2%的赔偿金。”最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第73条规定了签发空头支票的民事责任:“因出票人签发空头支票……给他人造成损失的,支票的出票人和背书人应当依法承担民事责任。”我国《刑法》第194条则规定了签发空头支票的具体刑事责任。中国人民银行的《处罚通知》明确中国人民银行及其分支机构有权依据《票据管理实施办法》第31条规定的处罚标准对签发空头支票的行为进行处罚,并明确了处罚的程序及监督管理的相关内容。

    虽然上述法律法规和规章制度明确规定了签发空头支票行为所应负的行政责任、民事责任乃至刑事责任,但实践中签发空头支票的行为依然猖獗,无疑也与上述法律规范中存在的不足具有密切关系。

    1.《票据法》有关签发空头支票行为所负法律责任的规定过于原则。虽然《票据法》明文禁止签发空头支票,并规定签发空头支票要承担民事责任直至刑事责任,但由于没有相应的法律法规与司法解释对其作进一步的具体规定,以致难以发挥对空头支票签发行为的遏制作用。而现实生活中,空头支票的签发有着极为复杂的原因,绝不是靠一两个仅具有宣示性作用的法律条款就能解决问题。

    首先,票据法有关支票信用的规定不足。依据《票据法》规定,我国的支票既不允许保证也不允许保付。所谓票据保证,“是指票据债务人以外的第三人为担保票据债务的履行,以负担同一内容的汇票债务为目的而施行的一种附属票据行为。”[10]所谓票据保付,“就是支票付款人在支票上记载‘保付’等同义字样并签名,以承担绝对付款责任的票据行为。”[11]在我国,票据保证只存在于汇票与本票制度中,但支票上不存在保证行为;[12]《票据法》也不承认保付支票。[13]而无论英美法系国家还是大陆法系国家均有实质意义上的支票保证,其中英美法系国家法律未专设保证条文,但均规定“凡未以发票人或承兑人地位签名者,对于善意执票人应负背书人之义务。然大陆法系各国之票据法除背书外,通常均另有保证一章,规定票据之付款,得由保证人为其担保”。[14]至于支票保付制度,其产生于美国,后被许多国家采纳,“日内瓦法系和我国《票据法》对此未作规定,英美法系和我国台湾地区则承认保付支票。”[15]可见,两大法系的票据立法或是承认支票保证,或是承认支票保付,而我国现行立法却与其他国家和地区不同,既不承认支票的保证,又不承认支票的保付,使得支票与汇票、本票相比,其信用明显存在“先天”不足,在客观上为空头支票签发行为的存在埋下了隐患。

    其次,《票据法》禁止支票部分付款的规定不合理。《票据法》第54条明确规定,付款人必须在付款当日“足额”付款,这与其他国家普遍承认票据部分付款的通行做法明显不同。因其不承认支票的部分付款,客观上造成了空头支票数量的增加。实践中,付款人必须就支票全部票面金额付款,否则即为拒绝付款,即使出票人的支票账户能够支付支票金额的99%,在理论上仍然属于空头支票。这一规定使票据付款人的付款审查以及持票人对前手的追索趋于简单化,却在一定程度上阻碍了支票的流通。无论支票账户金额欠缺多少,付款人都只能选择全部付款或全部拒绝付款,导致了空头支票的增加。

    2.中国人民银行的《处罚通知》存在不足。其虽明确了对空头支票的处罚主体、处罚标准与处罚程序,在实践中起到一定的积极作用,但因自身所存在的一系列问题,导致了执行过程中的诸多难题。

    首先,处罚标准欠缺灵活性。《处罚通知》规定对签发空头支票的行为不作任何区分,统一“处以票面金额5%但不低于1000元的罚款,到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款”。如前所述,签发空头支票的原因非常复杂,如因开户行处理失误导致空头支票、因出票人账户被有权机关扣划导致空头支票、因出票人自身权利受到侵害等不可抗力因素导致空头支票、出票人因失误而导致其签发的用于实现同账户间转账的支票成为空头支票时,按人民银行规定一律不问原因加以处罚显然有失妥当。虽然被处罚的当事人可以通过复议程序寻求解决,但无疑增加了手续和成本,造成了不必要的麻烦。《处罚通知》不区分这些缘由而规定的统一处罚标准由于缺乏弹性导致其实际执行的困难;而一旦被处罚人不及时接受处罚,其所产生的高额滞纳金又使得后续执行工作变得更加困难。

    其次,处罚措施难以落实。《处罚通知》规定的处罚措施有三种:罚款、加处滞纳金,以及不能及时缴纳罚款或者滞纳金时,基层人民银行停止其签发支票或者申请人民法院强制执行。实践中人民银行一般不会申请人民法院进行强制执行,而是采取停止继续签发支票的方式对当事人进行处罚。但是我国现行的财务制度决定了被停止签发支票的当事人不仅可以通过银行汇票、银行本票、委托收款等其他结算方式办理支付结算业务,而且也可能另行开户继续签发支票。所以停止签发支票的处罚方式的效果同样不理想。

    再次,《处罚通知》规定的行政处罚手续极为繁琐。从出票人开户银行向人民银行报送《报告书》到人民银行收到《报告书》后立案,至下发《处罚告知书》、收到《送达回证》,再到下达《处罚决定书》,加上需要听证的,正常情况下最少也要五六道手续,如果被处罚的当事人不予配合则时间会更长,基层人民银行为此要付出大量人力与物力,因而实践中普遍缺乏实施处罚的积极性。

    最后,《处罚通知》缺乏对出票人开户银行的处罚规定。实践中许多商业银行为稳定存款和客户,对签发空头支票的出票人姑息迁就,对其签发的空头支票往往以其他理由作退票处理,不积极如实地向人民银行报告,纵容和包庇开户人签发空头支票。而人民银行的《处罚通知》对开户银行违规不报行为的处罚规定只是责令其纠正,“逾期不改正情节严重的,可建议出票人开户银行或其上级行按照规定对出票人开户银行的高级管理人员及直接责任人给予纪律处分。”可见,开户银行只需纠正其不报或漏报空头支票的行为,而不需为此承担任何经济责任,纠正错误行为本来就不属于承担责任的范畴。另外,有时空头支票就是因为出票人开户银行的原因导致的,如因为出票人开户银行在办理结算业务中的差错使出票人的应收款项不能及时人账或者因为开户银行账务处理错误造成出票人签发的支票成为空头支票,此时按《处罚通知》的规定,仍然只处罚出票人而不处罚其开户银行,开户银行只需纠正错误即可,这一处罚规定显然难谓公允,更难以服人。

罚款通知例8

省外：罚款200元以上

无论在省内还是省外，处以200元以上罚款的交通违章事故通常是较严重的，须按一定程序办理后才能开出处罚单，故还不能以邮寄、电汇方式交纳。此外，异地请亲友代缴罚款的做法目前也仍不可行，但是可以请一些专业的违章代办人或公司办理。

省外：罚款200元以下

如果是发生在省外的违法行为，由于目前还没有建立起跨地区的交通违章银行联网收费，许多交管部门也没有专门接收异地违章罚款的机构，车主需赴违法地自行处理或请当地亲友代办。

按处理方法来分

1、车主本人到当地交通管理部门接受处罚，因各地的处罚方式不同，请注意携带驾驶证和行驶证或复印件。

2、通过异地朋友代办，如果违章当地有朋友的话，可以直接把将违章通知单、驾驶证、行驶证、身份证等证件的原件或复印件递送给你的朋友，请朋友代劳办理。

3、通过一些开展异地违章代办的车友俱乐部或其他相关经营机构办理,但要注意选择有正规资质和实力的机构，否则极易上当受骗。

4、通过邮政代缴违章罚款业务，邮政开展代缴异地违章罚款业务后，车主可以足不出户就能办理异地交通违章罚款的缴纳,为车主节省时间和成本。

注意事项

异地违章当地交罚款：这项功能是必须要当地交管系统与异地有联网的情况才可以进行，目前国内越来越多的省份开始实行交管系统联网，但并非是一下子全国几百个城市全部联网，只能是由点到面，由局部到整体的过程。现在大多数省份是可以省内联网的，因此省内异地交费将会率先普及。

异地托付相关经营机构或个人办理：异地托付办理可以省去不少成本和劳力，却也是风险最大的，毕竟这种托办业务的公司多是小本经营，能取得国家正规资质的机构可谓凤毛麟角，但为了驾照也不得不冒险。

交通违章查询方式

1、带上本人身份证或本人驾驶证件到本地交通支大队的办公大厅通过触摸查询终端查询。

2、登陆本地公安局，公安交通管理局的对外服务网站：找到车辆违章查询栏目，输入车牌号和车辆发动机号，驾驶证编号。点击查询按钮查询即可。

3、带上本人的驾驶证和行车证到当地的交通大队窗口进行查询以及处理。

4、通过拨打声讯电话方式进行交通违章查询。此查询方法会产生相应的查询费用。

5、通过编机短信方式进行查询违章。此查询方法会产生相应的查询费用。

交通违章申诉方法

1、被处罚人不服公安交通管理机关的警告、罚款裁决或者公安机关拘留裁决的，可在接到通知后十五日内向主管公安机关或者上一级公安交通管理机关提出申诉，主管公安机关或者上一级公安交通管理机关应当在接到申诉后五日内作出裁决;不服主管公安机关或者上一级公安交通管理机关裁决的，可在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。

2、被处罚人不服公安交通管理机关吊扣驾驶证裁决的，可以在接到裁决书后五日内，向上一级公安交通管理机关或者主管公安机关申请复议一次，上一级公安交通管理机关和主管公安机关应当在接到申请后五日内作出复查决定。

3、对交通管理处罚不服、超过期限提出申诉的，或者事后对当场处罚决定不服提出申诉的，可以作为人民来信来访处理。

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罚款通知例9

中图分类号：F830.2　文献标识码：B　文章编号：1007-4392(2009)01-0060-03

一、现行存款准备金管理法律制度

(一)存款准备金管理的法律依据

1984年，中国人民银行专门行使中央银行的职能后，开始实施存款准备金制度｡2003年修改后的《中国人民银行法》第二十三条规定：要求银行业金融机构按照规定比例交存存款准备金｡同时，有权对商业银行执行存款准备金管理规定的行为进行监督检查，并在第四十六条对处罚程度进行了限定，主要表明了三层意思：一是其他法律和行政法规有处罚规定的，则按照该法律或者行政法规的规定给予处罚｡二是法律、行政法规都未作处罚规定的，依照本条的规定由中国人民银行处罚｡三是构成犯罪的，依照刑法和刑事诉讼追究刑事责任｡

(二)故意欠缴、逃缴法定存款准备金行为的法律责任

根据《商业银行法》第七十七条规定，商业银行未按照中国人民银行规定的比例交存存款准备金的，中国人民银行可以责令其改正，并处以二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任｡但在实际管理工作中，由于故意欠缴、逃缴法定存款准备金的机构极少，该处罚规定又设限过高，可操作性较差，在实际工作中运用的较少｡

(三)存款准备金账户头寸临时性不足的法律责任

在部分中小银行业金融机构，这种情况发生的可能性较大｡基层人民银行主要是依据《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》(银发(2004)302号)文件规定进行办理｡即“对于及时主动纠正其违法行为的金融机构，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条和第二十七条的规定，可以依法从轻或减轻处罚｡对于未按照中国人民银行规定交存存款准备金的金融机构，依法减轻处罚的，对其交存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款｡”

(四)未按规定划转财政性存款或将财政性存款纳入一般性存款缴存范围的法律责任

发生这类情况的，一般依据《金融违法行为处罚办法》第二十二条规定给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款；对该金融机构直接负责的高级管理人员给予撤职直至开除的纪律处分，对其他直接负责的主管人员和直接责任人员给予降级直至开除的纪律处分｡

(五)违反存款准备金管理规定的处罚程序

对银行业金融机构违反存款准备金管理规定的行为进行处罚时，要按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序执行｡一般是由营业部提供金融机构违反存款准备金管理规定的依据，如欠缴、漏缴数额和期限等，及时书面告知货币信贷管理部门，由货币信贷管理部门牵头调查，从欠缴之日起在五日内仍然没有补足的，向中心支行资金管理领导小组报告，并按《中国人民银行行政处罚规定》的有关程序，下发《行政处罚通知书》，实施处罚｡

(六)重大事项报告制度执行不到位、报表报送不及时

对未能履行会计科目变更等重大事项报告制度、报表报送不及时等违规问题，主要采取对相关金融机构进行约见谈话、下发《整改通知书》等形式予以警示｡对拒不报送资料，情节严重的，可按《中华人民共和国商业银行法》第八十条执行｡

二、存款准备金管理中存在的法律问题

(一)相关法律法规制度不衔接，增加了存款准备金管理工作的难度

近年，我国金融法律体系不断完善，为金融业的发展提供了必要的法律支持｡涉及到存款准备金管理的法律依据、制度规定就有多项｡由于我国存款准备金管理制度多次调整，存款准备金管理及处罚的相关规定分散于多部法规制度中，没有系统的归纳和论述，而且部分法律法规存在不衔接的问题，影响了其可操作性，也不便于基层人民银行的管理和操作｡

(二)违反存款准备金管理的处罚规定不够统一、不够明确，在实际工作中难以落实

对于法定存款准备金透支、欠缴的金融机构，《中国人民银行法》与《商业银行法》规定的处罚力度存在差异较大的情形，增加了违反存款准备金管理规定后的处罚难度｡而《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》又规定，“对于未按照中国人民银行规定交存存款准备金的金融机构，依法减轻处罚的，对缴存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款”｡在日常操作中，基层人民银行基本是执行按每日万分之六的罚款，产生了部门规章效力大于法律效力的问题｡

(三)法定存款准备金和超额存款准备金账户合并管理，加大了基层央行的监测、考核难度

1998年存款准备金制度改革后，根据中国人民银行《关于改革存款准备金制度的通知》，法定准备金和超额准备金统一合并为“准备金存款账户”｡很难直观反映出存款准备金的缴存情况，而且必须剔除法定准备金后，才能确定超额准备金的额度，难以及时，全面、有效地监测法人金融机构的支付能力｡一旦出现超额准备不足引发清算和支付风险，势必“倒逼”中央银行动用存款准备金｡

(四)存款准备金管理监测制度不完善，存在“滞后”问题

从理论上讲，中央银行应根据金融机构的一般存款余额，动态地考核存款准备金缴存情况｡但在实际管理中，《中央银行会计集中核算系统”是根据每旬录入的金融机构一般存款余额自动生成法人金融机构的存款准备金余额，但对每日存款准备金是否足额缴存尚无实时提示功能｡在日间操作中，当超额存款准备金余额不足时，核算系统仍能进行正常结算，法人金融机构可以未办理任何审批手续就“动用”法定存款准备金，会计集中核算系统在次日才能产生“存款准备金透支罚息”的提示，最终形成了动用法定存款准备金的事实｡而会计核算人员在这一过程中很难发挥监督管理作用，在一定程度上削弱了存款准备金监测的意义和价值，破坏了存款准备金管理的严肃性｡

(五)存款准备金监督与管理存在脱节现象

作为一种货币政策工具，存款准备金的管理、监督、检查和处罚权在货币信贷部门，但缴存范围审核和会计科目设定在会计部门，报表审查、资金收缴和日常管理与考核等具体操作在营业部门｡从实际管理情况看，比较系统、完善的沟通渠道尚未建立，会计营业部门的管理偏重于业务核算的管理，对法人金融机构报送的会计资料的真实性、准确性、完整性缺乏全面监督｡货币信贷部门对法人金融机构存款准备金的变动情况又不能适时掌握和分析，处于比较被动的地位，难以有效实施管理｡

(六)财政性存款管理与处罚难以落实

在《中国人民银行法》中，忽视了财政性存款对货币政策的影响，没有将其纳入到统一的准备金管理框架内，使得货币信贷部门无法有效对其进行管理、处罚｡虽然《金融违法行为处罚办法》第二十二条对占压财政性存款的处罚给予明确规定，但设限过高、过于原则，对于临时缴存不足的问题没有从轻处罚的办法，在实际管理中难以落实而形同虚设｡

(七)存款准备金管理中的执法水平有待提高

存款准备金管理是涉及多个部门｡调查显示，各部门相关人员对存款准备金管理的意义认识不足，对管理的相关法律法规、政策制度掌握不够，特别是对《中华人民共和国行政处罚法》和《中国人民银行行政处罚程序规定》等违反存款准备金管理的处罚制度理解不深，容易导致处罚工作发生偏差，影响存款准备金管理应有职能的发挥，也会给基层央行存款准备金管理带来潜在的法律风险｡

三、进一步完善存款准备金管理制度的建议

(一)统一存款准备金管理与处罚径，增强存款准备金管理制度的可操作性

一是建议总行对已出台的有关存款准备金管理政策进行系统梳理，对现行制度进行补充、完善和细化，保障相关规章制度的连贯性、统一性、互补性｡二是增强处罚规定的可操作性｡比如对于地方小型法人金融机构，《商业银行法》、《金融违法行为处罚办法》等法规对金融机构违反存款准备金规定的处罚标准偏高，实际工作中难于操作，可适当调整处罚尺度，调低相关处罚规定的下限，扩大处罚的浮动区间｡在实际操作中，可以根据金融机构存款准备金透支的金额、频率等情况为依据，进行合理的处罚，确保资金的正常流动，维护好辖区金融稳定｡

(二)强化对财政性存款缴存的监督与管理

由于没有有效的法律依据，财政性存款的管理一直没有成为基层人民银行资金来源管理的重要内容，管理比较松懈｡今后，应将财政性存款缴存和存款准备金管理进行整合，形成完善的缴存款管理制度，制定统一的管理规定和处罚办法，加强财政性存款的监督管理与处罚｡

(三)分设存款准备金账户与备付金账户，保障存款准备金的及时足额缴存

账户合并给基层央行有效监测、考核存款准备金的充足性带来难度，应将准备金存款账户分设为法定存款准备金账户和备付金存款两个账户，便于日常监督管理，也有利于基层人民银行相关职能部门及时了解法定存款准备金的变动情况｡

(四)加强基层人民银行内部的沟通与协调

罚款通知例10

目前，商业银行对单位和个人违反结算纪律的处罚，都是由其开户银行进行处罚，对属于罚款的就直接从存款人账户中扣款，并不需要发出处罚决定书，这是我国银行几十年来的习惯做法。《支付结算办法》第二百三十九条也作了规定：对单位和个人承担行政责任的处罚，由中国人民银行委托商业银行执行。同时，在《支付结算会计核算手续》中规定了结算罚款作为银行的营业外收入，直接进入大账。

二、银行执行结算处罚遇到的主要问题

从上述结算纠纷案例和我们平时受理的结算投诉中发现，现行的《支付结算办法》中对结算处罚的规定与有关法律、法规确实存在一些不一致的情况，主要表现在以下几个方面：

（一）中国人民银行委托商业银行执行行政处罚是否合法的问题。

《行政处罚法》第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”。根据这条规定，由于中国人民银行的分支机构比较少，实施行政处罚的力量不足，但又必须行使结算监管职能，故可以采取委托的方式实施行政处罚。但是，《行政处罚法》第十九条规定的委托组织的条件是：“依法成立的管理公共事务的事业组织”，而商业银行是一个独立经营的企业单位，并不是一个“事业组织”。因而导致《支付结算办法》的第二百三十九条的委托规定与《行政处罚法》的规定不一致。

（二）结算处罚的执行程序与《行政处罚法》的规定不一致的问题。

《行政处罚法》的第三十条至第五十四条，对行政处罚的决定和执行作了具体的规定，主要需经过以下程序：调查取证、告知当事人、当事人陈述和申辩、行政机关作出处罚决定、对当事人执行处罚决定等环节，整个程序比较复杂。而目前结算处罚的程序比较简单，而且有以下不同之处：一是决定处罚时未能告知当事人；二是商业银行没有以人民银行的名义进行处罚；三是没有发出行政处罚决定书；四是不论金额大小都采用行政处罚的简易程序——当场处罚。

（三）结算处罚处理不一致的问题。主要体现在以下两方面：

1、罚款进账问题。《行政处罚法》第四十六条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库”。而目前银行结算罚款的处理是按照《支付结算会计核算手续》的规定，由委托执行行政处罚的商业银行列入其营业外收入科目下的罚款收入专户核算，既不划给行政执法机关——人民银行，也没有直接上缴国库。从这一具体操作来看，并没有体现人民银行对商业银行的委托关。

2、缴款凭证使用的问题。《行政处罚法》第四十九条规定：“行政机关及执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款”。从目前银行执行结算处罚的手续来看，是属于当场收缴罚款的做法，应该使用财政部门统一制发的罚款收据，但是实际操作中没有使用，而是由银行直接填制特种转账传票或者其他凭证代替。

三、解决银行执行结算处罚问题的建议

（一）建议人民银行总行将《中华人民共和国票据法》、《票据管理实施办法》、《支付结算办法》实施以来的情况以及存在的难题向全国人大、国务院作专题报告。

加强支付结算的管理，严格结算纪律，防范结算诈骗，是结算秩序正常化的前提条件。如果不严格执行结算纪律，结算秩序必然就会乱套，从而会影响整个社会的经济秩序。由此可见，银行结算的行政处罚力度只能加强，不能削弱。但是，由于银行结算的监督有其特殊性，单位和个人在结算上的违规、违纪，只能通过商业银行办理具体业务时才能发现，如果委托其他事业组织进行行政处罚，将难以实施有效的监督。为此，需要全国人大、国务院理顺人民银行委托商业银行执行行政处罚的法律关系，使这种委托关系合法化，而且在执行中更加切合实际。

（二）重新规范银行执行结算处罚的操作程序。除了明确人民银行委托商业银行执行行政处罚的合法地位以外，还需重新依法修改现行《支付结算办法》的操作程序。

方案一：按照《行政处罚法》的一般程序进行操作。具体操作过程为：商业银行根据单位和个人违规、违纪事实，依照有关法规、制度作出行政处罚决定，填制一式三份由人民银行统一印制的处罚决定通知书，一份留存，一份报送当地人民银行，一份送交有关当事人，有关当事人接到处罚通知书后，直接到指定银行缴纳罚款。

方案二：按照《行政处罚法》的简易程序进行操作，实行当场处罚。具体操作过程为：单位和个人向银行申请开设结算账户时，授权或承诺在其违规、违纪时可由开户银行直接从其账户上扣款具体操作可在预留银行签章卡片上增加这一条款。当商业银行发现开户的单位和个人出现违规、违纪事实时有权直接办理扣款，并填制一式三份由人民银行统一印制的处罚决定通知书，一份留存，一份报送当地人民银行，一份送交有关当事人。有关当事人对处罚有异议的，可直接到当地人民银行申请行政复议，人民银行对有关违规、违纪事实重新调查取证，然后作出相应的裁定。如当事人仍不服人民银行裁定的，可在法定时间内向人民法院提起行政诉讼。

比较上述两方案，第一方案符合《行政处罚法》的操作程序，因为结算处罚的金额有大也有小，有的可以执行简易程序对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款，有的必须执行一般程序。由于该方案是由当事人主动缴纳罚款，有关当事人可能为了逃避处罚而将存款账户的资金转走，导致结算处罚难以执行。而第二方案比较符合实际，操作比较容易，银行直接扣款还可以控制有关当事人逃避处罚的行为，有利于严肃结算纪律。因此，笔者比较倾向于第二方案。主要理由如下：

一是实行简易程序，有利于银行的操作。因为结算处罚的笔数比较多、涉及面广，而且金额一般不会很大，单位和个人的违规、违纪事实清楚，完全可以当场作出处罚决定；

二是实行当场收缴罚款符合有关法律的规定。《行政处罚法》第四十七条规定，对“不当场收缴事后难以执行的”，执法人员可以当场收缴罚款。由于单位和个人存在银行的资金是由其自行支配的，如果被处罚当事人有意将存款转走，而银行又没有充足的理由停止其支付，必然会导致罚款难以执行；

三是采取单位和个人预先授权或者承诺允许银行主动扣款的做法，并没有违背法律的基本原则。因为违规、违纪的当事人本来就应该受到处罚，只是执行程序上作了适当简化而已，并没有损害到当事人的利益，而且该方案还规定了有关当事人可以向人民银行投诉和提起行政诉讼的权利。

（三）规范结算罚款的处理。主要是对《支付结算办法》、《支付结算会计核算手续》作以下方面的修改：