投融资体制改革例1

党的十以来，党中央国务院大力推动简政放权、放管结合、优化服务改革，投融资体制改革取得新的突破。按照党中央国务院部署和要求，发展改革委会同有关部门深入推进以企业投资管理体制改革为主线的行政审批制度改革，在取消下放核准事项、改革核准制度、规范中介服务、建立协同监管机制等方面出台了一系列改革措施，各地区积极探索创新，积累了不少经验，改革取得积极进展。

但是，目前的投融资体制仍然存在一些突出问题：一是投资领域的简政放权不协同、不到位，企业投资主体地位有待进一步确立；二是投资项目融资难融资贵问题较为突出，融资渠道需要进一步畅通；三是政府投资管理亟需创新，引导和带动作用有待进一步发挥；四是权力下放与配套制度建立不同步，事中事后监管和服务仍需加强；五是投资法制建设滞后，投资监管法治化水平亟待提高。 《意见》出台的重要意义

《意见》是投资体制改革历史上第一份以党中央国务院名义印发的文件，是当前和今后一个时期深化投融资体制改革的综合性、指导性、纲领性文件，意义重大、影响深远。

一、《意见》是我国当前和今后一个时期投融资领域推进供给侧结构性改革的顶层设计。

投资是影响经济发展最活跃、最重要的因素，是市场经济条件下配置资源的重要手段，是经济新常态下供给侧和需求侧两端发力的重要引擎。投资既能增加生产能力，又对生产构成需求，从短期看体现为需求来影响经济的发展，长期看更多地体现为供给效应，投资是适度扩大有效需求和推进供给侧结构性改革的重要结合点，深化投融资体制改革是加强供给侧结构性改革的重要内容。

二、《意见》是在新起点上纵深推进投融资体制改革的纲领性文件。

在党中央、国务院的正确领导下，我国投融资体制改革不断推向深入，特别是2013年以来，通过大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，投资管理工作重心逐步从事前审批核准转向过程服务和事后监管，极大地调动了社会投资积极性。《意见》适应经济发展新常态更高更新要求，提出了深化投融资体制改革的指导思想、基本原则和重点任务，是在新起点上纵深推进投融资体制改革的纲领性文件。

三、《意见》是经济新常态下发挥好投资关键作用的重要遵循。

《意见》突出改革的系统性、整体性、协同性，自觉把投融资体制摆在整个经济体制改革大局中，充分利用其他改革营造的有利条件不失时机地推进投融资体制改革，同时要通过投融资体制改革牵引带动其他相关改革。《意见》贯彻落实发展新理念，着眼于提高投资有效性和精准性，通过体制改革形成有效激励机制，充分激发各方面扩大合理有效投资的活力与动力，发挥好投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用。 《意见》的总体思路和重点任务

《意见》全面贯彻落实党的十和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着力推进供给侧结构性改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。

《意见》提出了深化投融资体制改革的总体目标：进一步转变政府职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，建立和完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法制保障健全的新型投融资体制。

《意见》分五个方面提出了深化投融资体制改革的重点工作任务：一是改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力。二是完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用。三是创新融资机制，畅通投资项目融资渠道。四是切实转变政府职能，提升综合服务管理水平。五是强化保障措施，确保改革任务落实到位。 《意见》的重大创新举措

一、推行首问负责制。《意见》第十四条提出，探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制，投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位，提供“一站式”受理、“全流程”服务。这是在投资项目服务管理方面的制度创新，主要目的是在简政放权、实行并联审批后，加强对项目前期工作的统筹协调，为项目单位提供实实在在的便利。

投融资体制改革例2

地方政府把投资作为促进经济发展的一个主要动力，其投资可分为四类：一是用财政资金直接投资各类公益性项目；二是用财政资金投资设立各类国有企业和公司；三是通过这些国有企业再去投资和建设；四是制定财政扶持政策，吸引国内外企业的投资，即招商引资。

中国现行的行政体制和经济体制，也激励了地方政府投资。特别是在招商引资过程中，各地区之间激烈的竞争，极大地调动了地方政府的积极性，形成了一波又一波的投资热潮，促进了地方经济的快速发展。这也是改革开放一条重要的成功经验。

不可否认，现行地方政府投融资体制和模式有其合理性。在保证公共财政运转之外，地方政府的建设投资存在大量资金缺口，必须通过其他融资手段来解决。

而地方政府不能制定税种、税率和税收分配比例，不能调节利率和汇率，更不能发票子、搞赤字，目前也不能自行发债，因此只能想别的办法：可以利用自己的土地等资产做抵押，可以利用自己的投资项目的预期收益做担保，可以利用自己设立的投融资平台公司等，主要通过银行贷款等手段，融聚大量社会资金，满足投资建设需求。

这样，地方政府就以较少的财政资金，起到了撬动社会资金的杠杆作用，通过银行贷款等融资方式放大了地方政府的可支配财力，使地方政府可以在短期内干更多的事。

地方投融资问题和隐患

现行地方政府投融资体制虽有其合理性，但任何事物都有一个“度”。当前各地投融资平台发生的问题，就是跨过了这个“度”，这些问题和隐患主要表现在以下几个方面：

首先是投资率过高。近几年全国各地大干快上，固定资产投资猛增，形成新一轮投资“”。

2003年以来，中国的投资率连续八年超过40%，2011年中国投资率达48%，为有史以来最高，最终消费率是47%，为有史以来最低，第一次出现投资率超过最终消费率的情况。

其次是投资方向和投资波动变化大。由于中国经济高速发展，新的市场机会很多，又由于市场经济体制不完善，除了垄断行业以外，经济要素和资金的投向在各个领域和行业之间快速流动和变化。资金通过投资的形式在各个行业之间流动、聚集和再变化，除了有产业结构升级和转移的客观规律外，也造成比较严重的经济波动和结构的不合理。

一个主要原因是各行业之间的平均利润率差异太大，且变化太快。企业追逐利润本来无可厚非，中央政府宏观调控不到位，地方政府推波助澜，有些行业被国有企业垄断，行业协会不起作用，是行业利润率差距过大的重要因素。

第三是投资结构不合理。这重点表现为政府投资快速增长，比重上升，但职能分工不清。近年来，很多地方政府财政支出存在重投资、轻公共服务的现象。

2009年以后，国有及国有控股投资大幅增长，近几年很多地方政府的固定资产投资规模超过此前若干年之和。特别是在一些垄断行业，这种政府投资对民间投资产生了严重挤出效应，各方面已有很多意见。

客观上，地方政府的责任大，要干的事情多，要投的项目多；主观上，政府管了许多不该管的事，又投资了许多不该投的项目，造成政府投资与民间投资交错的乱象。

一方面，政府本应负责公益性项目的投资，却投资了很多经营类项目，例如很多国有企业都投资房地产。另一方面，很多地方国有企业投资和管理相当混乱。

一是层级、数量太多，例如天津某控股公司下边层层投资达八九级之多，各级全资、控股和参股公司多达上千家；二是相同行业重复投资，不但与民营企业争利，而且自相竞争。

同时，城市建设改造和房地产投资比重过大。近两年，中央宏观调控政策抑制了房地产盲目投资和价格上涨，但是各地不但设法避开中央政策，还在加大城市建设和改造投资。一些地方政府一说发展产业，就想投资建设产业园区盖房子，普遍存在重硬件、轻软件，重城建、轻产业等现象，实际是在搞变相的房地产。

此外，各地基础设施等公用事业投资猛增，成为固定资产投资的主要组成部分，普遍存在投资过大、过于超前的现象。

投资体制结构性缺失

首先是现有的法规和制度，并不能很好地贯彻执行。

例如2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》，对指导全社会的投资起到了积极的作用，前两年大家都还关注这个问题，而在近几年的投资高潮中已经很少有人再提及了。多年来从中央到地方制定了很多关于投融资管理的规章和规范性文件，但这些法规在近几年各地的大干快上中受到许多冲击，贯彻落实的情况并不理想。

其次是有关制度的缺失。例如地方政府与中央政府的事权和财权的划分，各级政府提供公共产品和服务的责任边界都缺乏明确的制度规定。

再次是制度本身存在问题。例如投资项目的审批制度过多且不够规范。目前的审批制度不完全是计划经济的问题，而是政府职能问题，更是一些部门和官员的权力和利益问题。

例如人事干部管理制度存在的问题，查阅一些地方对各级领导干部年度考核的文件，只有考核经济总量和增长速度的指标，而没有考核经济质量和效益的指标，有的地方即使有，规定得也很粗泛，更谈不上考核投资效率和风险债务方面的指标。

地方政府投资也存在大量非理。地方政府在许多投资项目决策过程中不按经济规律办事，不讲市场原则，不进行市场调研，不做可行性分析，不遵守相关程序和制度，不执行已有规划和计划，不集体讨论，全靠长官意志。更多是由于政策导向问题，部分领导干部心态浮躁，眼睛向上，热衷于搞政绩工程、形象工程和面子工程。

总体来看，地方的投资效率很低下。目前我们对政府投资的绩效评价研究还处在起步阶段，现有统计办法和数据也很难准确计算地方政府的投资效率。从现象看，主要还是不按市场经济规律办事，盲目投资，乱上项目，结果有效投资不足，投资回报少，效益差。

最终，大量的重复投资、产能过剩和地方产业同构、房地产空置率过高等，主要是地方政府的投资政策造成的，政府的无效投资无疑是最大的浪费。

融资负债风险不断积累

近两年，举国关注地方政府性债务问题，担忧其风险失控。

2011年，国家审计署的意见是“总体看，中国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力”，“地方政府融资平台风险可控，基本安全”。但这些测算数据和结论，距离实际相差甚远，和我们在地方工作的感受也不一样。对于地方政府性债务问题，不能仅仅满足于“风险可控，基本安全”，而且要对地方政府的整体经济工作有更高标准。

这两年，许多地方政府的投资和负债规模超过了之前若干年之和，今后几年是还款高峰期，还本付息压力很大，地方财政非常紧张，这已成为影响宏观经济运行稳定的一大风险。

地方债务问题主要表现在：家底不清，心中无数；财税分配制度不尽合理；地方政府财政收支和债务管理不善；地方国企存在问题较多；部分官员思维和行为方式错误。

出现这些问题，还是因为市场经济改革不到位，政府职能太越位，“无形的手”太弱势，“有形的手”太强势。

中国这种“政府主导型经济”的现象，主要体现在各级政府是实际上的投资经营主体、资源分配主体和利益主体，有些“公司化”了。各级政府已成为游离于市场企业主体之外的又一个庞大“准经济主体”，其结果是严重扰乱了市场经济秩序，且无人对此负责。

这种强势的地方政府行为，割裂了全国统一大市场，影响了中央宏观调控。我们既要继续发挥地方政府的积极性，又要设法将其引导到正确方向，地方投融资体制改革因此势在必行。

投融资改革是一项复杂的系统工程，涉及经济、政治、法规制度、人的道德行为等各个方面问题，需要综合研究解决。很多问题还要从宏观层面，从大的体制机制改革和加强对地方政府的管理等方面入手加以解决。投融资改革又是一个长期的过程，应按照标本兼治的原则，根据投融资逻辑关系和改革力度大小，分为近期、中期、远期三个改革阶段。

近期：加强投融资基础性管理

当务之急，是加强地方政府对投融资的基础性管理工作，达到相对提高政府的投资效率，控制融资负债风险等有限目标。

首先要提高认识，执行法规，总结经验。各级政府要根本转变“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型经济增长方式，由过去主要依赖土地、资本、劳动力等要素的增量推动发展，转变为主要依靠科技创新、制度创新，提高劳动生产率和全要素生产率。要提高地方政府整体经济管理水平，提高区域经济的投入产出比。

发达国家政府在市场经济环境中进行投融资，已形成一套行之有效的做法。近年来，中国各地政府在这方面也进行了大量探索，上海浦东新区和天津滨海新区等有许多成功经验，对各地都有借鉴意义，应当从国家层面进行经验总结和推广，以推动整体投融资体制改革。

各级地方政府应根据“十二五”规划，制定“投融资总体规划”，认真研究测算各项投资建设所需资金规模，编制“融资负债规划”，即完整的大资金平衡计划；再与固定资产投资计划一并制定完整的“投融资总体规划”。

其中重点在制定 “融资负债规划”。要设计好“地方政府债务解决方案”，把遗留的历史问题解决好，再由地方政府与金融管理部门、金融机构共同制定“融资负债规划”。

要建立对地方政府的投融资评估考核体系，完善干部人事制度。为此要建立一套评估考核投资效果的指标体系和制度，促使地方政府提高投资效率和整体投入产出比。还要建立一套考核融资债务风险控制的指标体系和制度，促使地方政府合理降低债务比例和财务成本，合理缩短还债时间，特别是防止和控制把过多债务风险留给后任。

为了简便易行，真正落实，应该把对投融资的专业考核内容与政府审计工作相结合，作为对领导干部任期经济责任审计的要件之一。

中期：在现行体制内深化改革

中期的改革目标，基本是在现行体制内通过改革：转变政府职能，规范政府行为，减少政府投资，增加社会投资，加强外部制约。

要通过制度化建设，规范地方政府投融资行为，推动投融资改革。2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，八年后形势已发生较大的变化，特别是近几年出现一些新的问题，需要对这一《决定》进行修订。国家有关部委要尽快出台《政府投资条例》，同时在这个基础上，建议由国务院制定出台关于地方政府投融资体制改革的相关意见（下称《意见》）。

为此，明确政府责任，按投资项目类型进行分工。政府投资主要放在为社会提供公共产品和服务的公益性项目上，放在市场不能有效配置资源的方面和关系国家重大利益的领域。还应根据这些项目的经营收益情况，分为非经营类、准经营类和经营类等类型的项目，政府主要负责投资公益性的非经营类和准经营类项目，基本不投资经营类项目。

要明确各级政府职能和责任分工，明确中央负责干什么，投资什么，地方省、市、县各级政府应该干什么，投资什么。

还要从投融资改革的角度，提出对财税制度改革的要求，这是投融资改革的基础。

应考虑明确划分各级地方财政支出用途、支出边界和支出责任，提高中央财政支出的责任和比重。要帮助地方政府完善财力与支出责任相匹配的财政体制。

要改革税收制度，调整中央与地方分税的格局，合理提高地方政府税收比例；给地方政府更大的营收自，增加地方财政收入；改变主要依赖于土地收入的地方财政结构，探讨建立以地方为主体的税种和税源。

为此要减少政府投资、增加社会投资、创新投资模式。要根据地方经济总量、地方财政收入及有关人均指标等，制定地方政府投资率控制指标，对不同级别政府实行不同指标控制。

最终，要确立民营企业在投资中的主导地位。要鼓励民营企业参与可以实行市场化运作的公益性项目和垄断行业的投资，还要鼓励民营企业参与地方政府的投融资体制改革。

融资债务方面，要研究制定不同级别的地方政府负债率和债务率等指标，设定不同的限额标准，实行严格的限额管理。《意见》还应制定优惠政策要求，鼓励地方政府通过金融领域的创新，拓宽投融资渠道，吸引社会资金参与。

应建立和完善相关法规和制度。最近全国人大在研究《预算法修正案》，有关新增条款提出“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”，“各级政府的全部支出和收入都应当纳入预算”。这是非常重要的，修正案一旦通过，投融资体制改革要执行《预算法》要求，把《预算法》作为管理和约束地方政府债务风险的有力武器。

还应建立地方政府资产负债表的制度。有专家建议编制国家资产负债表，指出地方政府负债是国家资产负债表的主要组成部分，这是一个很好的建议。可以用这一思路指导地方政府制定“投融资规划”，将来还可按照这一思路建立地方政府资产负债表制度。最终要将地方政府的资产负债管理，纳入地方经济发展宏观管理体系，将短期经济政策的长期成本显性化，将债务风险跨任期、跨部门之间的转移显性化。

还要建立健全社会征信体系，加强对地方政府及国有企业的债务和信用管理。为此要支持建立社会化独立的专业信用评级机构，开展对地方政府债务信用评级，并以专业机构报告形式公布地方政府债务情况，用市场和舆论推动政府提高债务透明度，建设“诚信政府”。

要制定政府投资项目及内部管理标准体系，这个标准体系要涵盖政府使用和管理的各类资源，作为计划及投资项目的依据，并将这一标准体系作为《意见》配套文件，当成一项重要的基础性建设工作。

最后，应重新组合架构地方国有企业。不少地方国企架构混乱，且与投融资平台公司有千丝万缕的联系，因此仅仅清理和整顿平台公司是远远不够的，更要对地方国企动大手术：

第一，明确规定省、市、县三级政府，每级只能保留一个国有控股公司，同时负有投融资平台公司的职责；

第二，地方国有控股公司下面所有企业应进行重组，“合并同类项”并减少层级；

第三，规范省、市、县三级控股公司之间的关系，规范每一地区母公司和子公司之间的关系，并最终纳入地方国有资本经营预算体系；

第四，严格政企分开、政资分开，国企要“去行政化”，不得有行政职能和行业垄断等特权；

第五，地方国企要坚持市场化大方向，建立健全现代企业制度，完善公司法人治理结构，维护企业的独立法人财产权，保证企业的市场主体地位。

远期：全面改革解决深层次问题

长期来看，不仅从经济领域，而且从政治法律、社会文化以及人的思想道德观念等领域全面推进地方投融资体制改革，彻底解决深层次问题。还要通过地方投融资体制改革，推动政治体制改革和完善社会主义市场经济。

要建立与社会主义市场经济相适应的地方投融资体制，最终通过市场支配经济要素流动。

市场经济体制应建立起自主决策、行为规范、责权利统一的多元投资主体体系，直接融资与间接融资相结合、市场有效约束的融资体系，全方位、全过程的投融资中介服务体系，以及遵循市场经济规律的政府宏观调控体系，为此有如下两项改革建议：

一是从投资的角度，解决行业平均利润率差距过大的问题。

最根本的是，建立公平的市场环境，防止过度投机，促进各行业平等发展，保证产业结构合理和经济运行稳定。政府制定的产业政策，可以作为企业的参考，但不应通过行政干预去主导产业发展。

政府首先要放开市场准入，打破政府和国企对某些行业的垄断；其次要通过宏观调控，深化财税改革和资源性产品价格改革，通过更加灵活的结构性税率调整，调节行业利润率的过大差距；最后要充分发挥各类行业协会的积极作用。

二是从融资的角度，要深化土地制度改革。

为此必须彻底改革征地制度和土地出让制度，进而改革土地收费制度，变一次性收费为长期征收土地税，或实行土地年租制度，或建立土地收益基金，规定当期政府可支配使用的比例。最终实现土地出让收支的跨期合理配置，以平衡不同任期政府的财税收入，并长期享受土地增值带来的收益。

要转变政府职能，规范政府行为。要推动地方政府从投资型财政向公共财政的转变。

政府不能作为一个经济主体，更不能作为一般的投资主体，即使要参与某些必要的经济活动，也应作为平等的市场主体出现，而不能靠行政权力干预和破坏市场。

规范和约束政府权力的核心环节，是行政审批制度改革。其中，投融资项目审批改革又是重中之重，最终要减少官员的自由裁量权。

可由立法机构和独立部门（类似过去的体改委）全面清理政府行政法规，尽快建立与国际惯例和市场经济相适应的行政审批法律体系和管理模式。原则上取消对民营企业投资项目的审批，进而做到除有明确规定外，取消所有项目审批。

明确规范国企的行为和责任，也是转变政府职能的重要环节。政府和国企不应有自己的利益，更不能与民争利。只要不涉及国家重大利益，政府和国企应退出所有经营性领域的投资。

要推进政治体制改革。投资追求的目标是资本回报率，提高资本回报率的核心是提高全要素生产率和市场的营销，而这又有赖于技术的进步、效率的改善和价值观的驱动，特别是调动人的积极性，为此必须积极推进政治体制改革。

这不能只有良好愿望和许诺，政府要牺牲和让出部分权力和利益，包括经济资源分配权和投融资项目审批权。这些改革，应当在宪法和法律的范围内进行。

彻底解决现行投融资体制约束乏力的问题，还在于人事干部管理制度的改革。

投融资体制改革例3

一、我国铁路投融资体制改革的现状

目前，我国国家铁路仍然是政企合一的管理体制，铁道部既是行业主管部门，市场规则、行业政策的制定者和监督者，又是铁路企业的直接投资者、经营参与者，同时负责全路运输的统一调度指挥，并对全路火车实施统一管理全路实行统一核算，运输企业实行收支两条线的财务清算制度，以铁路局为单位的铁路运输企业，并不是规范的法人实体和市场主体。与此相对应，铁路市场化程度低，基本上是独家垄断经营。

随着社会主义市场经济增长的推动和铁路发展的需要，铁路投融资体制进行了多次改革和政策放宽进入。但是，目前由于国有铁路的现代企业制度建设滞后、资本结构高封闭性、投资者权益保护不足等系统性问题，制约了非国有铁路资金的进入，铁路建设发展依旧缓慢。

自上世纪90年代以来，我国虽然加快了铁路发展的步伐，但与公路、民航等其他运输方式相比，与国民经济发展需求相比，铁路发展速度明显滞后。每年的春运、黄金周，以及近几年来的煤、油等能源的铁路运输全面吃紧。铁路发展滞后于我国交通运输的整体发展，严重制约了我国综合运输体系建设的总体部署和结构优化。

二、目前铁路投融资体制存在的问题

1、由于绝大多数铁路建设项目还是中央政府投资，包括地方政府在内的其他投资主体的投资额虽有增长，但所占比重太小，导致铁道部政企不分。又加之铁路建设的资金主要来源为财政性资金和银行贷款，所以铁路投资主体和筹资渠道都比较单一。

2、国铁改革和市场化进程缓慢，社会投资者不能平等地进入市场参与竞争。目前，国铁仍然是大一统体制，归属于铁道部统一经营和管理，虽然各铁路局为工商登记的企业法人，但实质上，他们都不是真正意义上的自主决策、独立经营、自负盈亏、利益独立的市场经营主体，也没有资产处置权，仙姑之间不是竞争的关系，而是铁道部的各个子公司，整个行业基本上是独家垄断。由于铁路网络化、规模化的运营特性，外部资本进人铁路网络必须与国铁取得各方面的合作，在拥有全国干线网络和几千亿总资产的国铁面前，在相应的市场化制度不健全的环境下，社会投资者难以真正取得平等的地位和公平的待遇。

3、国家铁路建设项目主要由铁道部直接负责筹资、组织建设并承担还贷责任。企业的投融资主体的地位尚未确立起来，缺乏投资控制机制和滚动发展机制，以及透明、公正的运作规则，导致投资管理方式落后，社会投资者收益预期不明，权益保障存在风险，所以，不能很好地发挥国有资本对社会资金的引导和带动作用。

三、铁路投融资体制改革的思路

2004年1月，国务院审议通过了《中长期铁路网规划》，标志着铁路进入跨越式发展时期。铁路跨越式发展关键在于能否成功实现现有投融资体制的改革，筹措到足够的铁路建设资金。从加快铁路投融资体制改革的紧迫性和铁路投融资体制目前存在的问题入手，阐述了铁路投融资体制总体的改革思路，并提出了当前需要解决的问题。

从目前的现状来看，要实现大规模的铁路建设，需要大量的资金投入。但以铁路建设基金和银行贷款为主的铁路建设资金来源渠道，已无法满足上千亿元的投资需求，所以必须推进投融资体制改革创新融资方式，开辟新的融资渠道。目前我国铁路建设资金缺口较大，参考国外铁路融资的成功经验联系我国城市轨道交通建设融资模式的实际情况，我国铁路融资应广泛采用股权融资，合资铁路融资等模式，推广完善成功经验和营造宽松的引资环境是我国铁路投融资改革需要解决的现实问题。

加入WTO后，铁路行业中已经没有禁止外商投资的领域，均为鼓励、限制、允许投资领域。在铁路建设资金来源渠道单一的情况下，我国也应鼓励外商投资铁路干线建设、经营(中方控股)，以及支线铁路、地方铁路和桥梁、隧道、轮渡设施的建设、经营(限于合资、合作)。

在扩大开放的形势下，我国铁路投融资体制必须与国际投融资体制相协调，按照完善社会主义市场经济体制和促进全面协调可持续发展的要求，坚持政企分开、政资分开、转变政府经济管理职能，依据“谁投资、谁受益、谁承担风险”的原则，充分发挥市场配置资源的基础性作用，明确投资主体，分类经营，建立竞争机制和约束机制，通过扩大开放市场，盘活存量资产，引入外部资本，实现投资主体多元化、投资来源多渠道、融资方式多样化，形成政府统筹规划、政策积极引导、社会广泛参与、市场规范化运作的新型铁路投融资体制。

四、加快投融资体制改革的措施

1、建议应由投融资主体自主制定运输价格。基于铁路在国民经济中的地位和作用，铁路运输价格一直由国家管制，实行全国统一的运价制度和保本微利的价格政策。但是，由于国家制定的铁路运价水平不能真实反映运营成本，也不能真实反映运输市场供求关系，这在很大程度上使市场失去了对资源配置的功能，不利于铁路建设与运营步入良性循环的轨道，严重制约了铁路行业投融资体制改革。在这种情况下，建议应由投融资主体自主制定运输价格，给予铁路运输企业定价权，使运输价格在国家制定的限制下浮动。

2、建议相关部门建立健全有利于吸引社会投资的政策法规。虽然铁路行业没有投资禁止领域，在放宽市场准入方面国家也有明确要求，但由于缺乏明确具体的可操作性的配套制度和政策措施，实际推进起来仍存在一些障碍，我们需要认真细化研究相关政策，切实加强法规制度建设。比如，投资主体的国名待遇，投资建设与经营铁路的范围权限和方式，明确界定与投资主体的收入密切相关的权益与债券，以及投资者取得投资回报的保障措施等。

3、建立和完善规范、公正的市场监管体系。首先要将铁道部的政府职能与企业职能分开，其次是成立国铁公司承担企业职能，与别的公司一样成为市场经营主体。铁道部作为政府单位，应履行铁路行业主管部门的政府职能，以维护公平竞争和保护投资者的合法权益，健全网络化的市场运营规则以及修订相应的法律法规。建立透明的会计制度，对铁路公司的资产进行严格的监管，防止投资者的合法权益被侵害。而且国铁公司的改革与铁路管理体制的改革也应该同步进行。

加快铁路投融资体制改革，尤其要注意融资结构改革，因此，必须努力扩大铁路权益性融资比例。

采用权益性融资可通过设立股份有限公司，上市发行股票募集资金。权益性融资其具体思路可概括为“存量换增量”，即：将铁路优良资产重组改制，设立股份有限公司，上市发行股票，所融资金用于收购其他铁路存量资产，实现资产变现，再投入新的铁路建设项目，这种做法其优点在于通过不断收购存量资产，不断扩大增量投资，实现持续融资、滚动发展，既能较快为铁路发展募集大量资金，又能促进铁路存量资产的优化配置，促进铁路体制创新加快建立现代企业制度，应作为铁路股权融资的主要方式。

投融资体制改革例4

中图分类号：F542 文献标识码：A

1高速公路投融资平台发展现状及问题

我国从1985年开始修建高速公路至今，公路建设的投融资渠道从单一的国家直接拨款发展到中央政府直接、间接投资，地方政府多渠道筹资，资本市场直接、间接融资，境内外借贷融资以及民间融资等多种方式。目前我国高速公路建设资金的主要来源有四种渠道：政府预算资金、自筹资金、银行信贷资金和国外资金。其中，政府预算资金包括非经营性基金、汽车购置费、中央和地方财政专项资金等；自筹资金包括地方自筹资金、公路建设债券、国内股票和证券融资等；利用外资的方式主要有国际金融组织及外国政策贷款、合资、项目融资、境外发行股票、合作和转让经营权等。

随着我国经济和社会的进一步发展，我国现有的高速公路建设项目投融资体制弊端已逐步显现，不仅不利于高速公路建设的可持续发展，更加无法满足我国经济持续、快速、健康增长的需要。其问题主要表现在：（1）投资渠道少。（2）融资成本高。（3）融资风险大。

2 基于宏观与微观两方面的投融资体制改革

2.1基于宏观角度的投融资体制改革

首先，进一步拓宽投融资渠道。应当由政府和市场进行公共投资与管理，政府要放松市场进入限制，许可民间、社会、外商资本投资高速公路建设项目。融资渠道要由政府拨款的单一渠道向政府拨款、政府控股参股、企业利用市场融资和民间、外商直接融资等相结合的多样化投融资渠道转化。

其次，推进高速公路建设产业化、市场化。由于民间资本进入高速公路建设领域旨在追求投资回报率，而投资回报率主要是由投资规模、技术设备、经营管理、市场状况等多种因素决定的，所以只有对高速公路建设项目实施产业化、市场化经营，才能为民间资本的进入准备必要的条件。

最后，完善相关法律法规和政策体系，创造良好投融资环境。鼓励社会资本投资交通流量较大、财务效益较好、具有较强投资吸引力的干线高速公路投资项目；科学合理确定收费高速公路定价方法，保障投资者投资高速公路建设项目有利可图，保障公共利益；推行特许经营机制，规范政府与高速公路经营企业之间的权利、义务和责任；通过业主招标制度，开展公平竞争，维护高速公路投资者的合法权益，吸收多方资金进入高速公路建设领域。

2.2基于高速公路企业的投融资体制改革

2.2.1立足于降低资金使用成本构建投融资平台

（1）企业集中式财务管理。通过构建集中式财务管理体系，集中闲置资金，统筹规划，为企业提供发展资金，为构建投融资平台及其他金融工具的使用提供基础。由于高速公路运营每天可以产生大量的现金流，通过设立现金池或财务中心可以实现资金的集中管理，从而提高资金使用效率，降低资金成本。

（2）企业债务融资管理。通过融资债券融资、短期融资券、信托债务融资和中期结构融资等多种方式，实现多渠道低成本债务融资。

（3）入股商业银行。直接涉足商业银行领域，通过企业与参控股银行之间在存贷款方面的关联交易，降低企业资金使用成本，获取相对优惠的利率，降低资金的使用成本，同时，高速公路所产生的巨额现金流可以增厚参控股银行收益。

2.2.2立足于降低资产负债率构建投融资平台

（1）利用好现有上市平台，培育新的上市公司。作为高速公路投融资企业，首先要用好现有上市公司，装入优质资产，优化资产结构。争取启动高速公路业务整合工作，实现高速公路资产、业务重组整合与资本市场再融资结合起来，通过在资本市场进行融资，拓宽融资渠道，提高整体融资能力，从而更有利于高速公路企业的整体发展。充分利用上市公司平台筹集资金和资产、业务重组，一方面有利于国有企业加快股份制改革步伐和建立现代企业制度，另一方面可以使企业筹集到大量发展资金，加快企业并购重组的步伐，通过并购重组，企业可以增加股东价值，实现规模经济，实施竞争战略，加快技术进步，参与全球竞争等。

（2）资产证券化。资产证券化是指把缺乏流动性，但具有预期稳定现金流的资产汇集起来，形成一个资产池，通过结构性重组，使之成为可以在金融市场上出售和流通的证券从而融资的过程。将证券化资产从资产负债表剔除后，发行人资产负债表的资产和负债同时发生变化，从而减少负债比率，达到优化资产负债结构的目的。

2.2.3立足于提高高速公路集团利润率构建投融资平台

金融行业作为国民经济的支柱行业，包含多种银行、证券和保险等诸多子行业。目前，包括浙江省交通投资集团、广东省交通集团、江苏交通控股有限公司、山东高速集团、河南交通投资集团、陕西高速公路建设集团等省属交通领域企业涉足金融业务。其中，浙江省交通投资集团涉及最广，如参股招商银行，控股浙商证券有限责任公司、控股浙江天马期货经纪有限公司、发起成立浙商基金管理有限公司。高速公路企业投融资可以根据发展的需要适时选择进入其他金融领域，通过建立业务外部吸引力和内部竞争力两方面提高利润率，从而改善高速公路投融资体制。

参考文献

[1] 胡丹，朱一红.建设高速公路资金投入的多元化发展[J].现代经济信息，2012（20）.

投融资体制改革例5

    一、大力发展铁路的客观性和可行性

    铁路运输的技术经济特性和中国的基本国情决定了铁路运输业在中国综合交通运输网中的骨干作用和主导地位。

    荣朝和(1990)认为运输化是工业化的重要特征之一,也是伴随工业化而发生的一种经济过程,中国仍处于需要迅速扩大运输能力的运输化初级阶段。王际祥(1995)提出,从20世纪80年代末开始,随着经济发展特别是伴随着产业结构的显着转变,中国铁路货运需求增长已经逐步由第Ⅱ阶段向第Ⅲ阶段过渡,并于90年代初进入第Ⅲ阶段,这一阶段据估计要延续60年左右的时间。中国目前处于城市化阶段的后半部分,铁路客运需求总体仍将处于上升阶段(见图1)。

    总之,工业化的全面推进,外延型与内涵型并进将是今后几十年内中国铁路运输业适应国民经济与社会发展

    的必然选择。

    二、铁路投融资需求分析

    自从铁道部2003年提出铁路“跨越式发展”战略以来,2004年1月通过了中国铁路史上第一个中长期发展规划-《中长期铁路网规划》,2006年10月正式了《铁路“十一五”规划》。2007年10月国务院批准的《综合交通网中长期发展规划》,把到2020年中国铁路营业里程增加到12万公里以上。

    按照《中长期铁路网规划》和《铁路“十一五”规划》安排,未来10年内铁路建设投资年均3000亿元左右,“十一五”期间安排的铁路建设投资约15000亿元,其中基本建设投资约12500亿元,约是“十五”期间的4倍。这预示着随着铁路大规模建设的展开,铁路投资规模将急剧扩大,并将持续相当长的时间。

    目前铁道部投资的资金来源有铁路建设基金、折旧、中央财政预算资金、国铁留存利润和发行债券、银行贷款等债务融资。“十一五”期间,估计每年征收的铁路建设基金约500亿元,但鉴于铁路建设基金还具有偿还贷款利息等功能,参考以前年度铁路建设资金使用情况,按照最高年度的80%估算,每年可用于基本建设投资的也就在400亿元左右。“十一五”期间,每年能够提取的折旧资金约400亿元,但这笔资金主要用于更新改造等内涵扩大再生产。由此判断,铁道部每年可用于铁路基本建设项目资金投入权益资金应在500亿元左右。按现行的铁路融资框架测算,即铁路建设项目均以合资铁路方式投资建设,项目资本金占投资的50%,且铁道部在合资铁路中占50%,那么,铁道部年均需要投入项目资本金750亿元,其余的750亿元项目资本金要依靠地方政府或企业等投资主体的股权投资,另外1500亿元的建设资金则依靠各项目公司(新线合资铁路公司)以债务融资方式解决。

    采用现行的铁路投融资存在几个问题:一是铁道部应投入的项目资本金融资问题。铁道部每年还需要以债务融资方式筹集250亿元,债务融资的“还本付息”完全要依靠国铁运营负担,从而导致国铁债务负担持续快速增长,必将对国铁运营造成不良影响。二是除铁道部投入以外的项目资本金融资问题。按照目前铁道部与31个省、区、直辖市签署的省部协议,地方政府对铁路项目资本金投入最多每年在500亿元左右,这样每年至少需要通过吸引社会资本融资250亿元左右。三是项目公司的债务融资问题。项目公司每年需要以债务形式筹资1500亿元建设资金,即使融到了也会导致某些项目公司承担过重的债务负担,从而给未来经营(尤其是运营初期)带来许多困难。

    显然,既要突破现行的投融资格局,充分调动各参建各利益主体的积极性,实现铁路的快速发展,又要对现在“一切为了发展”的短期目标所可能带来的问题有所准备,建立起适应市场经济要求的铁路投融资新格局。

    三、铁路投融资体制改革的思路

    (一)中国铁路改革的特殊约束条件

    目前中国铁路运力不足,路网规模有待扩大,外延型与内涵型并进将是今后中国铁路运输业适应国民经济与社会发展的必然选择。在这个特殊的时代背景下,中国铁路就产生了其特殊的约束条件-铁道部必须对下属的几乎所有运输主体实施高度集中统一的运输高度指挥权,以及为了保证这种运输高度指挥权的高度集中统一。只要铁路需要高度集中统一的运输高度指挥权,作为行使该权利的主体,铁道部就必须既是企业,又是政府。

    铁道部“政企合一”的身份形成了任何非部有资本一旦进入铁路即被“锁闭”的局面,从而成为一些拥有投资实力和具有投资愿望的非部有国有资本和非国有资本无法进入铁路产业的最大障碍,事实上这种进入障碍是因“锁闭”的退出障碍而生。

    随着改革开放的进行,铁路政策的目标增加了“社会资本参与”和“市场灵活性”,从简单的3个增加到了5个,多元化目标之间难免造成冲突。

    (二)中国铁路投融资改革政策思路

    为了填补铁路建设资金的巨大缺口,中央政府要以政策引导和资金投入的组合方式,充分调动地方政府和企业的投资积极性,改变国铁“一股独大”的局面。在“政府主导、多元化投资、市场化运作”改革总体思路的指导下,在当前条件下,中国铁路投融资改革应抓住以下两个重点,一是合资铁路的建设,作为非部有主体的地方政府和大型国有企业及有实力的私营企业,特别是那些作为铁路受益者和大用户的政治和经济实体,是继铁路建设基金之后最有可能和最稳定的资金来源。二是进行股份制改造,以存量换增量,用较少的增量资本去盘活更多的存量资本,对更多的铁路资产进行重组、并对有条件的争取改造上市,进行滚动发展。

    从世界其他国家的铁路发展历程来看,各国政府最终都试图将铁路扭亏为盈,甩开铁路亏损的财政补贴包袱。“大力发展”是中国铁路短期的发展目标,一切都服从于这个发展目标。从长期来看,铁路完成自己的历史使命并不成为财政补贴的包袱已是最好的结果了;而且铁路建设经营主体从一元走向多元化,为了应对铁路短期的高速发展之后可能带来的种种问题,这要求进行铁路建设项目分类投资,建立有效的责、权、利统一的投资机制,理清国家与铁路的关系,使企业角色回归。对于不同的参与者,要采取不同的利益诱导机制来调动其积极性。地方政府参与铁路建设无非是政绩或中央政府行政指令的驱使;企业或社会投资者的本性是“逐利”;甚至在中央政府、铁道部、铁路局和国家铁路建设投资公司(铁道部出资者代表)委托链的每一环都有自己利益目标。

    铁路建设与经营既要进行分类投资,分清政府信用与市场信用,分清政府行为与市场行为;也要针对不同的参与者采用不同利益诱导机制,使各个参与者所面临的激励与风险相对称,使激励与风险相匹配。

    1、分类投资。根据铁路线路对铁路运输工具提供服务的排他性与否和竞争性与否,可以将铁路线路分为三类。一是纯公共物品,主要包括落后地区的国家铁路网干线、国防线、国土开发线、落后地区支线,这些线路具有非排他、非竞争和不可分性,公共性很强,接近纯公共物品。二是纯私人产品,主要包括经济发达地区的国家路网干线、支线、企业专用线、这些铁路存在替代方式的激烈竞争,铁路运量也相对饱和,拥护程度高,接近纯私人产品。三是准公共产品,这是铁路网中的主体,这些线路在达到“拥挤临界点”之前,公共产品性质突出;但是在“拥护临界点”之后,私人产品性质突出。对于公共产品属性突出的公益性铁路和“拥挤临界点”之前的铁路,社会外部性约束条件使得非政府主体不具备直接进入其建设与经营领域的条件,只能由中央、地方政府作为建设经营的主体,根据中央、地方的受益程度不同,划分各自的投资比例。对于纯私人物品属性的铁路和达到“拥挤临界点”之后的铁路,其私人产品属性为主,铁道部可以积极吸引地方政府和社会资本进行建设经营,甚至可以放弃对部分线路控股权。这样既可以将有限的资金用到公益性铁路的建设,又可以运用这些线路的盈利对公益性铁路间进行“交叉补贴”,减少公益性线路的亏损压力。

    2、利益诱导。实行项目法人责任制,落实中国铁路建设投资公司和各铁路局这两个铁道部出资者代表、地方政府、企业等参与者的权利和责任,为实现“政企分开”的长期目标铺平道路。中国铁路建设投资公司和各铁路局作为铁道部出资者代表,其目标之一是体现国家意志,但同时也有进行公司化运作的要求,这两个目标并非总是协调的。只有对国家已经明确定位的建设项目,出资者代表在投资项目上的目标才能明确,义务与责任也同时可以精确定位。地方政府的最大目标是追求政绩,这与中央政府的目标有出入。中央政府利用行政指令的方式远不如采取“利益捆绑”的方式来调动地方政府的积极性,建设项目要适当考虑地方政府的政绩诉求。企业和社会投资者“逐利”的本性会驱使其进行“撇奶油”的行为,任何亏损的项目对于这类参与者都是不会涉足的,收益不足的项目,要给予这类投资者利益补偿,确保合理的回报,调动其积极性,保证其长期的健康发展。这样,既可以充分调动参与建设的各利益主体的积极性,实现铁路的短期发展目标,又利于将来从容应对铁路高速发展所带来的种种问题,实现铁路的长期发展目标。而且从整个国民经济来看,部有经济不仅控制了铁路运输业的关键性业务领域,而且在竞争性业务领域引入了具有更高效率的民营企业,改变民营经济过于密集地聚焦在加工工业、贸易餐饮业等领域的不均衡状态,促进经济结构的合理化。甚至某些关键性业务领域也允许民营经济进入,以产生“鲶鱼效应”,激活部有经济的竞争活力。

    (三)政策建议

    1、加快铁路改革的立法,设立独立的监管机构,加强监管。必须采取先立法、后改革的原则,减少改革带来的波动与改革的成本。设立独立的监管机构对部有经济的各级链、非部有经济进行监管,使激励和责任相对称。

    2、根据中国居民投资渠道较少的情况,可以成立铁路产业投资基金,拓宽铁路建设的融资渠道。产业投资基金可以将居民的大量储蓄直接转化投资,既可以增加铁路直接融资的比重,减少铁路的债务利息负担,又可以通过铁路运输稳定的收益支持资本市场的健康发展。

    3、逐步理顺铁路的价格体系,稀释某些政策目标,建立适应社会主义市场经济的铁路运价形成机制和管理体制。分期分批地、有步骤地放开铁路运输服务的价格。

    参考文献:

    1、王俊豪,周小梅.中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策[M].经济管理出版社,2004.

投融资体制改革例6

一、大力发展铁路的客观性和可行性

铁路运输的技术经济特性和中国的基本国情决定了铁路运输业在中国综合交通运输网中的骨干作用和主导地位。

荣朝和（1990）认为运输化是工业化的重要特征之一，也是伴随工业化而发生的一种经济过程，中国仍处于需要迅速扩大运输能力的运输化初级阶段。王际祥（1995）提出，从20世纪80年代末开始，随着经济发展特别是伴随着产业结构的显著转变，中国铁路货运需求增长已经逐步由第ⅱ阶段向第ⅲ阶段过渡，并于90年代初进入第ⅲ阶段，这一阶段据估计要延续60年左右的时间。中国目前处于城市化阶段的后半部分，铁路客运需求总体仍将处于上升阶段（见图1）。

总之，工业化的全面推进，外延型与内涵型并进将是今后几十年内中国铁路运输业适应国民经济与社会发展

的必然选择。

二、铁路投融资需求分析

自从铁道部2003年提出铁路“跨越式发展”战略以来，2004年1月通过了中国铁路史上第一个中长期发展规划－《中长期铁路网规划》，2006年10月正式了《铁路“十一五”规划》。2007年10月国务院批准的《综合交通网中长期发展规划》，把到2020年中国铁路营业里程增加到12万公里以上。

按照《中长期铁路网规划》和《铁路“十一五”规划》安排，未来10年内铁路建设投资年均3000亿元左右，“十一五”期间安排的铁路建设投资约15000亿元，其中基本建设投资约12500亿元，约是“十五”期间的4倍。这预示着随着铁路大规模建设的展开，铁路投资规模将急剧扩大，并将持续相当长的时间。

目前铁道部投资的资金来源有铁路建设基金、折旧、中央财政预算资金、国铁留存利润和发行债券、银行贷款等债务融资。“十一五”期间，估计每年征收的铁路建设基金约500亿元，但鉴于铁路建设基金还具有偿还贷款利息等功能，参考以前年度铁路建设资金使用情况，按照最高年度的80%估算，每年可用于基本建设投资的也就在400亿元左右。“十一五”期间，每年能够提取的折旧资金约400亿元，但这笔资金主要用于更新改造等内涵扩大再生产。由此判断，铁道部每年可用于铁路基本建设项目资金投入权益资金应在500亿元左右。按现行的铁路融资框架测算，即铁路建设项目均以合资铁路方式投资建设，项目资本金占投资的50%，且铁道部在合资铁路中占50%，那么，铁道部年均需要投入项目资本金750亿元，其余的750亿元项目资本金要依靠地方政府或企业等投资主体的股权投资，另外1500亿元的建设资金则依靠各项目公司（新线合资铁路公司）以债务融资方式解决。

采用现行的铁路投融资存在几个问题：一是铁道部应投入的项目资本金融资问题。铁道部每年还需要以债务融资方式筹集250亿元，债务融资的“还本付息”完全要依靠国铁运营负担，从而导致国铁债务负担持续快速增长，必将对国铁运营造成不良影响。二是除铁道部投入以外的项目资本金融资问题。按照目前铁道部与31个省、区、直辖市签署的省部协议，地方政府对铁路项目资本金投入最多每年在500亿元左右，这样每年至少需要通过吸引社会资本融资250亿元左右。三是项目公司的债务融资问题。项目公司每年需要以债务形式筹资1500亿元建设资金，即使融到了也会导致某些项目公司承担过重的债务负担，从而给未来经营（尤其是运营初期）带来许多困难。

显然，既要突破现行的投融资格局，充分调动各参建各利益主体的积极性，实现铁路的快速发展，又要对现在“一切为了发展”的短期目标所可能带来的问题有所准备，建立起适应市场经济要求的铁路投融资新格局。

三、铁路投融资体制改革的思路

（一）中国铁路改革的特殊约束条件

目前中国铁路运力不足，路网规模有待扩大，外延型与内涵型并进将是今后中国铁路运输业适应国民经济与社会发展的必然选择。在这个特殊的时代背景下，中国铁路就产生了其特殊的约束条件－铁道部必须对下属的几乎所有运输主体实施高度集中统一的运输高度指挥权，以及为了保证这种运输高度指挥权的高度集中统一。只要铁路需要高度集中统一的运输高度指挥权，作为行使该权利的主体，铁道部就必须既是企业，又是政府。

铁道部“政企合一”的身份形成了任何非部有资本一旦进入铁路即被“锁闭”的局面，从而成为一些拥有投资实力和具有投资愿望的非部有国有资本和非国有资本无法进入铁路产业的最大障碍，事实上这种进入障碍是因“锁闭”的退出障碍而生。

随着改革开放的进行，铁路政策的目标增加了“社会资本参与”和“市场灵活性”，从简单的3个增加到了5个，多元化目标之间难免造成冲突。

（二）中国铁路投融资改革政策思路

为了填补铁路建设资金的巨大缺口，中央政府要以政策引导和资金投入的组合方式，充分调动地方政府和企业的投资积极性，改变国铁“一股独大”的局面。在“政府主导、多元化投资、市场化运作”改革总体思路的指导下，在当前条件下，中国铁路投融资改革应抓住以下两个重点，一是合资铁路的建设，作为非部有主体的地方政府和大型国有企业及有实力的私营企业，特别是那些作为铁路受益者和大用户的政治和经济实体，是继铁路建设基金之后最有可能和最稳定的资金来源。二是进行股份制改造，以存量换增量，用较少的增量资本去盘活更多的存量资本，对更多的铁路资产进行重组、并对有条件的争取改造上市，进行滚动发展。

从世界其他国家的铁路发展历程来看，各国政府最终都试图将铁路扭亏为盈，甩开铁路亏损的财政补贴包袱。“大力发展”是中国铁路短期的发展目标，一切都服从于这个发展目标。从长期来看，铁路完成自己的历史使命并不成为财政补贴的包袱已是最好的结果了；而且铁路建设经营主体从一元走向多元化，为了应对铁路短期的高速发展之后可能带来的种种问题，这要求进行铁路建设项目分类投资，建立有效的责、权、利统一的投资机制，理清国家与铁路的关系，使企业角色回归。对于不同的参与者，要采取不同的利益诱导机制来调动其积极性。地方政府参与铁路建设无非是政绩或中央政府行政指令的驱使；企业或社会投资者的本性是“逐利”；甚至在中央政府、铁道部、铁路局和国家铁路建设投资公司（铁道部出资者代表）委托链的每一环都有自己利益目标。

铁路建设与经营既要进行分类投资，分清政府信用与市场信用，分清政府行为与市场行为；也要针对不同的参与者采用不同利益诱导机制，使各个参与者所面临的激励与风险相对称，使激励与风险相匹配。

1、分类投资。根据铁路线路对铁路运输工具提供服务的排他性与否和竞争性与否，可以将铁路线路分为三类。一是纯公共物品，主要包括落后地区的国家铁路网干线、国防线、国土开发线、落后地区支线，这些线路具有非排他、非竞争和不可分性，公共性很强，接近纯公共物品。二是纯私人产品，主要包括经济发达地区的国家路网干线、支线、企业专用线、这些铁路存在替代方式的激烈竞争，铁路运量也相对饱和，拥护程度高，接近纯私人产品。三是准公共产品，这是铁路网中的主体，这些线路在达到“拥挤临界点”之前，公共产品性质突出；但是在“拥护临界点”之后，私人产品性质突出。对于公共产品属性突出的公益性铁路和“拥挤临界点”之前的铁路，社会外部性约束条件使得非政府主体不具备直接进入其建设与经营领域的条件，只能由中央、地方政府作为建设经营的主体，根据中央、地方的受益程度不同，划分各自的投资比例。对于纯私人物品属性的铁路和达到“拥挤临界点”之后的铁路，其私人产品属性为主，铁道部可以积极吸引地方政府和社会资本进行建设经营，甚至可以放弃对部分线路控股权。这样既可以将有限的资金用到公益性铁路的建设，又可以运用这些线路的盈利对公益性铁路间进行“交叉补贴”，减少公益性线路的亏损压力。

2、利益诱导。实行项目法人责任制，落实中国铁路建设投资公司和各铁路局这两个铁道部出资者代表、地方政府、企业等参与者的权利和责任，为实现“政企分开”的长期目标铺平道路。中国铁路建设投资公司和各铁路局作为铁道部出资者代表，其目标之一是体现国家意志，但同时也有进行公司化运作的要求，这两个目标并非总是协调的。只有对国家已经明确定位的建设项目，出资者代表在投资项目上的目标才能明确，义务与责任也同时可以精确定位。地方政府的最大目标是追求政绩，这与中央政府的目标有出入。中央政府利用行政指令的方式远不如采取“利益捆绑”的方式来调动地方政府的积极性，建设项目要适当考虑地方政府的政绩诉求。企业和社会投资者“逐利”的本性会驱使其进行“撇奶油”的行为，任何亏损的项目对于这类参与者都是不会涉足的，收益不足的项目，要给予这类投资者利益补偿，确保合理的回报，调动其积极性，保证其长期的健康发展。这样，既可以充分调动参与建设的各利益主体的积极性，实现铁路的短期发展目标，又利于将来从容应对铁路高速发展所带来的种种问题，实现铁路的长期发展目标。而且从整个国民经济来看，部有经济不仅控制了铁路运输业的关键性业务领域，而且在竞争性业务领域引入了具有更高效率的民营企业，改变民营经济过于密集地聚焦在加工工业、贸易餐饮业等领域的不均衡状态，促进经济结构的合理化。甚至某些关键性业务领域也允许民营经济进入，以产生“鲶鱼效应”，激活部有经济的竞争活力。

（三）政策建议

1、加快铁路改革的立法，设立独立的监管机构，加强监管。必须采取先立法、后改革的原则，减少改革带来的波动与改革的成本。设立独立的监管机构对部有经济的各级链、非部有经济进行监管，使激励和责任相对称。

2、根据中国居民投资渠道较少的情况，可以成立铁路产业投资基金，拓宽铁路建设的融资渠道。产业投资基金可以将居民的大量储蓄直接转化投资，既可以增加铁路直接融资的比重，减少铁路的债务利息负担，又可以通过铁路运输稳定的收益支持资本市场的健康发展。

3、逐步理顺铁路的价格体系，稀释某些政策目标，建立适应社会主义市场经济的铁路运价形成机制和管理体制。分期分批地、有步骤地放开铁路运输服务的价格。

参考文献：

1、王俊豪,周小梅.中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策[m].经济管理出版社,2004.

投融资体制改革例7

（一）落实企业投资自。正确处理政府与市场、政府与企业的关系，进一步放宽市场准入，坚持“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，逐步减少政府对企业的行政审批事项，除关系国家安全和生态安全、涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，政府不再审批企业投资项目，一律由企业依法依规自主决策，依照不同情况实行核准制和备案制。认真贯彻执行国务院、省政府《政府核准的投资项目目录》，公布__市《政府核准的投资项目目录》，目录外的项目实行备案管理。对实行核准制的企业投资项目，不再审查项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等内容，由企业自主决策。对实行备案制的企业投资项目，由企业自主决策、自负盈亏、自担风险，不得设置前置条件进行变相审批。

（二）精减下放投资项目审批事项。对涉及投资项目审批事项进行全面清理，凡法律法规没有明确要求的审批事项一律予以取消，重点清理并取消省政府规章以下规范性文件设定的非行政许可投资项目审批事项，严禁市、县行政规范性文件设立行政许可投资项目审批事项和前置条件。除跨区市县、跨流域和需市级及以上统筹平衡资源等建设条件的，以及国家和省明确规定由市级及以上政府或市级及以上投资主管部门等管理的项目外，其余项目的审批核准权限一律实行属地化管理，由区市县负责。贯彻执行《政府核准的投资项目目录（四川省2014年本）》规定，除明确规定由市级核准的项目核准权限不得下放外，其他项目核准权限一律下放至区市县。外商投资注册资本在3000万美元以下的审批权限下放至各扩权县（市）。将城市供水、管道燃气销售价格等权限内商品政府定价、政府指导价审批权下放至__区、前锋区。规范前置要件设置，对区市县管理的投资项目，除国家法律法规有明确规定外，其审批所需的前置要件均同步下放区市县管理，区市县政府和市级相关部门不得自行设定前置条件或提高审批机关层级。抓好国务院、省政府下放投资项目审批事项的承接落实，各区市县、市级有关部门要主动与省级部门衔接，确保无缝对接；下放至区市县的审批事项，市级部门要加强指导，规范办理。

（三）改进和完善企业投资项目核准方式。全面清理前置要件设置，无法律法规规章依据的投资项目审批前置条件，原则上一律取消，理顺和解决前置条件相互交叉、互为前置的问题。严格实施核准事项公示制，一次性告知申请条件和办理程序，全面公开受理情况和办理结果。积极开展并联评价、联合审查、网上核准、联合验收等，不断提高核准效率。发改、规划、国土、环保等前置要件审批部门要精简审批流程、缩短审批时限、优化服务水平。从项目规划开始，坚持“能并则并、能减则减，同步审批、提高效能”的原则，对原审批程序、审批方式进行科学优化：合并项目建议书和可行性研究报告审批环节；合并项目初步设计和施工图设计审查环节；对技术相对简单、不涉及公众安全的项目，各职能部门分别直接办理相关手续，涉及的前置条件的附件资料后补存档；各职能部门受理重大项目审批事项时，对于主件齐全，仅缺副件材料的，在申请人作出书面承诺后，先予受理；对于重大项目基本符合审批条件的，且与公共利益或他人重大利益无利害冲突的，在申请人作出书面承诺后，先予审批通过。

二、不断扩大投资领域，充分激发民间投资活力

（一）积极发展混合所有制经济。打破垄断，鼓励竞争，放宽社会资本的投资领域，给予民间资本、外资等社会资本平等的地位。允许非国有资本参股国有资本投资项目，鼓励非国有资本利用参股、收购、兼并等方式参与国有企业改制；允许国有资本利用参股的形式，投入以民间投资为主的公用事业等项目，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。

（二）充分激发民间投资活力。深入贯彻中、省关于鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施，切实落实财政、金融、税收等方面的支持政策。认真贯彻落实《__市政府投资项目bt、bot建设方式监督管理办法（试行）》（__府办发〔2013〕43号），采取放宽市场准入、购买服务、以奖代补、贴息等多种方式，引导和鼓励民间投资通过特许经营、合资合作、资产收购、参与改制、bt、bot、ppp等方式，参与投资、建设和运营市内供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、道路桥梁等基础设施，参与园林绿

化、河道管理、物业管理、停车场管理、社区医疗、敬老院、体育馆、游泳馆、会展中心等公益性事业项目，参与金融、电信、能源、保障性住房、危旧房棚户区改造等行业领域。对于体育场馆、会展中心以及其他大型公共设施可通过竞争确立运营主体，降低管理成本。其他民间资本和外资等社会资本出资建设的项目，无论新建、扩建和改建，均由投资者自主决策、自担风险，企业内部健全投资风险责任制度，完善投资监督约束机制。按照国家安排部署，积极放宽外商投资准入条件，推进外商投资管理体制改革。三、积极创新融资模式，规范拓展融资渠道

（一）积极拓宽政府融资渠道。对已建成的经营性基础设施项目，探索国有资本退出机制，通过采取股权转让、合资合作、资产变现等多种形式引入社会资本，盘活存量资产，筹集建设资金。加强和规范城市基础设施及非营利性的社会公益事业项目建设—移交融资管理模式。对高速公路、收费公路、城市供水供气、污水垃圾处理等经营性基础设施项目，继续支持采用建设—运营—移交模式建设。鼓励采用融资租赁、发行债券、信托产品等方式拓宽政府融资渠道。建立健全__发展建设集团、__交通投资建设开发集团、各区市县和园区融资平台。严格规范政府性债务举债主体和举债行为，严格控制政府性债务规模，防范政府性债务风险。

（二）大力拓展直接融资。加快多层次资本市场发展，鼓励具备条件的各类所有制企业集合优质资产或兼并重组形成上市资源，积极推进企业在境内外证券市场上市。加强与银行间市场交易商协会合作，支持符合条件的融资平台发行直接债务融资工具。建立城乡产权流通交易平台，鼓励国有、集体和私营产权进入产权交易市场进行交易，充分发挥资本市场的融资功能。鼓励推动符合条件的企业通过发行短期融资券、中期票据等融资方式，扩大银行间市场直接融资规模。建立市与区市县、园区融资平台合作机制，鼓励企业通过发行债券、上市等方式直接融资。推动创业投资和股权投资规范、有序、健康发展。

（三）创新债券融资方式。探索开展企业债券、资产证券化、非公开定向债务融资工具、非百强县发行企业债券、保障性住房债贷组合等债券品种创新试点，加大政府对企业债券贴息支持力度，鼓励符合条件的企业进行债券融资。在企业债券发行过程中推行公开竞争方式选择债券主承销商，营造公平公正的竞争环境。支持以人民币出资设立外商投资股权投资基金。推动中小企业私募债券融资。推动产业基金、风投基金等私募股权发展，提升邓小平故里发展基金营运效益，扩大基金集聚效应。

四、发展地方金融产业，增强地方金融服务能力

（一）推进金融机构建设。积极引进金融机构，支持民间资本依法发起设立或投资入股中小型银行等金融机构。全面推进全市农村信用社改革，在2015年底前全面改制为农村商业银行。有序发展社区银行、村镇银行和农村资金互助社。积极引进国际性、全国性、全省性、区域性金融机构入驻。探索组建由国有资本发起设立、其他资本参与的金融资产管理公司。支持发展信托公司，积极引进辖区外信托公司发展业务，积极引导企业集团设立财务公司。支持民间资本投资入股和参与银行业金融机构重组和改造。

（二）健全融资担保体系。加大融资性担保行业扶持力度，重点培育几家大型融资担保机构，推动小额贷款公司融资政策落到实处。鼓励小额贷款、融资性担保机构建立现代企业制度，树立竞争观念，通过重组改造、强强联合的方式，不断提高服务质量，切实成为自创信誉、自担风险、自负盈亏、自我发展的法人实体。鼓励保险公司开发为中小企业贷款提供还款信用保险等险种。建立银行业金融机构、小额贷款公司和融资性担保公司贷款风险补偿基金，辖内商业融资性担保公司融资担保费率控制在担保金额的5%以内。

五、营造良好市场环境，规范发展中介服务行业

（一）加强投融资监督管理。依据相关法律法规和发展规划，切实加强对全市投融资活动的监督管理。依法保护合法的民间借贷和企业融资行为，打击非法融资，有效维护市场秩序。在行政管理、招标投标、政府采购等投融资领域引入信用评价制度，建立“一处失信、处处受制”的诚信激励和失信惩戒机制，协助推动全省统一的社会信用信息系统平台建设。

（二）培育中介服务机构。规范投融资中介市场，按照“增量控制，存量化解，确保风险可控”的要求，加强对以投（融）资理财信息咨询类公司为代表的民间理财类公司的风险防范。在新的约束性规定出台前，按照省政府要求暂停民间理财类公司的工商登记。鼓励市外知名融资担保、融资租赁公司来我市开办分支机构或开展中介服务，带动我市金融中介服务发展；加强对融资性担保公司和融资租赁公司可持续发展研究，鼓励进行改革，增强市场竞争力。打破地区封锁和行业垄断，建立统一开放、公开竞争的投资中介服务市场，各类投资项目都应通过公平、公正的方式，择优选择投资中介机构。

投融资体制改革例8

    财税作为重要的经济调控手段,在国民收入分配和资源配置中发挥着基础性作用,对于生态建设和环境资源的配置,财税同样具有重要的调控作用。通过一定的财税政策和措施,合理调节财力分配结构,统筹安排基础性建设和公益性建设投资,有利于推进环境与经济社会可持续发展。

    1. 我国生态环境财税政策现状及存在的主要问题

    财税政策对环境资源具有重要的调节作用。这种作用主要体现在:一是通过税收留成、补贴、优惠政策等减免税措施,对环境资源“市场失灵”造成的效率损失,以税、金、费等形式进行适当的补偿,削弱效率障碍,以扶持有利于环境保护的产业、企业和经营活动,鼓励企业开展资源综合利用,刺激环保主体增加环保投入。二是国家通过课以罚款、征收资源补偿费和环境税等增税方法和限制性手段,阻止自然资源的开发程度和利用强度。

    近年来,我国的财税体制改革,强化了生态环保因素,在环保活动中发挥了积极的调节和引导作用。这主要表现在:一是现行税制按照中央和地方的事权划分,严格划定了中央政府与地方政府间的环保职能,从而强化了国家承担宏观环保的职责,提高了税收在国民收入中的比重,加强了国家进行宏观配置环境资源的财力。二是现行税制明显增强了对煤、油、盐、土地等环境资源的征税力度,把环境要素纳入了依法征税的轨道。如《资源增值税条例》明确对经营油、气、矿等征收资源税,并列入地方税种,归地方管理,调动了地方发展资源产业的积极性;《土地增值税条例》对土地经营单位征税,限制土地的盲目过度开发;《房地产增值税》对房地产业过高的利润进行调节,保证土地的合理使用,维护了国家的利益;开征了城市建设维护税、耕地占用税、土地使用税等税种,对地方政府加快城乡建设、改善城乡环境质量,保护生态及资源提供了财力支持。三是对一些规模小、污染严重的工业项目,明令禁止。四是现行税制保留和扩充了环境保护的税收优惠政策,从而对环境资源综合利用的税收优惠政策得到进一步明晰。五是突出了能源、交通、港口等与环境保护工作密切相关的基础设施的优惠政策。如《外商投资企业和外国企业所得税法》规定,属于能源、交通、港口或国家鼓励的其他项目,可以按15%的税率减征企业所得税;为鼓励企业对环境污染进行治理,财政部规定,对严重污染扰民的企业可实行厂址有偿转让,进行搬迁改造。此外,还对有利于环境保护技术研究、开发活动给予明确的税收优惠。例如,《外商投资企业和外国企业所得税实施细则》规定,为改良土地、充分利用自然资源、生产高效低毒农药、节约能源、防止环境污染等方面的专有技术所取得的使用费,可按10%的税率减征所得税,其中技术先进的或条件优惠的可免征所得税;对提供有关环境保护技术的固定资源投资实行零税率调节;财政部《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》明确要“改进技术贴息办法,将技改贴息直接贴给企业,重点用于治理环境污染等社会效益好的技改项目,合理确定贴息额度和期限,确保技改贴息资金及时到位”。

    虽然,我国现行税制在鼓励“三废”综合利用、增加生态环境保护投入方面产生了积极的作用,但是还明显落后于环保形势发展的要求,存在诸多问题,特别是对于跨区域的生态环境建设尚无明确的规定。一方面,国家财政或政府对环保的投入力度仍明显偏弱。目前我国用于环保方面的治理资金渠道狭窄,主要来源于企业自筹或环保补助金,国家财政直接支持较少。另一方面,缺乏对综合性生态项目的具体财税优惠政策。像生态工程跨区域,涉及面广,综合性强,治理内容复杂,既包括防风固沙、水土流失、植树造林、退耕还林、还牧等活动,也包括城市绿化带建设、污水处理、垃圾处理再用等经常性环保活动。现行财税制度对这样的大型生态环境建设活动缺乏有力的政策支持和财力保证。从理论上讲,这样的大型综合项目,中央财政应承担更多的财力支持,因为这类项目的社会效益、生态效益和经济效益深远而具有共享性,其受益者难以按区域划分,不仅实施地方受益,整个中国甚至周边国家都会受益。然而,中央财力投入毕竟有限,更主要还要靠地方财税支持,而在现行分税体制下,地方无权出台优惠政策措施,尤其是国税和共享税。部门和地方的税收优惠调控能力很小,而中央的调控具有宏观性,优惠的宏观政策在落实中面临诸多约束。

    2. 财政体制改革

    目前,我国对生态环境保护的财政政策十分有限,主要包括:综合利用利润留成环保投资、企业更新改造环保投资、林业基金、行业造林专项基金、城建环保投资等。在生态环境建设中,财政支持占有十分重要的地位,合理构建财政支持政策和运行机制,对生态环境建设投融资机制的运行起着决定性的作用。

    第一,明确财政对生态环境建设的支持政策,构建政策支持体系。在现行财税体制下,运用财政政策支持生态环境建设,需要探索适应市场经济的新思路、新方法和新机制。充分认识生态环境建设的深远意义和影响,突出生态环境建设的长期效益,将改善生态环境作为支持生态环境建设的切入点,由中央牵头出台各项支持政策。中央财政要配合地方政府尽快制定科学可行的规划和实施方案,并积极调整财政支出结构,增加对生态环境建设的投入。建立以城市为核心,以周边地方财政为主力,以中央财政为支持的财政支持体系,中央财政和地方财政共同加大生态环境建设的投入力度。

    第二,建立政府公共财政预算制度。在中央和地方政府财政支出预算科目中建立生态环境建设财政支出预算科目。各级政府要将生态环境建设和生态环境保护资金纳入财政预算,并逐步增加。政府投入主要用于重点工程建设,或用于银行贴息间接支持重点项目。

    第三,逐步加大政府转移支付力度。(1)通过制定有关法规,确定转移支付的基数,并随着中央财力的增长而相应增加,出台配套政策与操作措施。(2)通过国家预算,加大对生态环境建设的专项补助范围和数额,包括对退耕还林还草的补贴、对公益性项目的配套补助、对治理和改善生态环境的专项补助以及扶持高新技术企业、循环型企业的贷款贴息等。(3)充分发挥财政杠杆作用,动用一部分财政资金给投资于生态环境建设以及构建循环型企业予以投资补贴。(4)通过政府担保,财政贴息的办法,发行“循环型企业债券”,筹集资金用于循环经济的发展。(5)将更多的外国政府贷款项目、世行贷款项目和双边、多边援助项目引入生态环境建设和循环经济构建之中。

    第四,我们要以财政支持为基础,推动建立投资来源多渠道、投资主体多元化的生态环境和循环经济的投融资体制。同时,中央财政要支持地方培育自我开发能力,通过实施BOT投资方式、贷款担保、财政贴息等政策,鼓励和引导民间资本和外国资本向生态环境工程和循环型经济项目流动。

    3. 税收体制改革

    一方面,通过相应的程序和制定法律法规,确立税收支持政策。税收优惠是推动生态环境建设投资的一项重要措施。国际上通行的做法是实行差别税率和对投资实行减免税等。通过制定相关法律法规,对生态环境建设和循环型经济实施税收优惠和差别利率,调动生态环境项目和循环型经济项目投资主体的积极性。在未来10—20年内,中央及地方财政应对生态环境工程和循环型经济项目实行全面的税收优惠政策,税收优惠幅度应高于其他行业平均水平,并且,在税制设计上应强调税收优惠的独享性,以鼓励和刺激该项目的投资。

    另一方面,采取切实可行的税收支持措施,确保生态环境工程建设的顺利进行。(1)在一些重点地区设立生态环境工程和循环经济的保税区,增加这些项目的诱惑力,吸引国内外投资者参与该区域的项目建设。(2)放宽征税条件。对污染少、资源能源消耗低、生态友好型的循环型企业,放宽增值税、所得税的征收条件,使企业得到税收实惠。(3)先征后返。对生产绿色食品或资源开发企业实施免征或全额返还资源税,免税或返还部分作为国家投资,继续用于资源开发和保护;对生态经济或循环经济协作项目,在税收上也可以采取先征后返的优惠措施。(4)退耕还林、还草、还牧的农民从事其他经营性活动的,给予免税或减税;对治理荒山、承包造林等行为给予税收减免。

    财税支持是生态环境建设的基础,深化财税体制改革,一方面要增加财政投入,加大财政的支持力度;另一方面,要实施减免税收、差别利率等税收优惠政策,实现财政、税收双管齐下,强化对生态工程和循环型项目的支持力度,增强财税对生态建设和循环经济建设的支持和调节功能,这将是未来我国财税在这方面改革的主导方向。

    4. 财税联动机制构建

    财税联动机制在于既要保证政府支出的来源,又要实现减税优惠,鼓励生态环境和资源循环利用的投入,在动态上保证财政收入的增加能满足政府生态环境投入的需求。对此,我们应主要通过调整以下政策来实施:

    第一,取消或改革不利于环境的补贴,减少政府不必要的支出。我国的补贴政策是政府进行宏观调控的一种政策手段,在计划经济向市场经济过渡的早期阶段,补贴政策有助于纠正价格扭曲和平衡商品及服务的供求,稳定了生产和消费。然而,这些补贴政策更多地是从经济和社会的角度考虑的,而忽视了环境因素,对环境和资源的利用产生了消极的影响。例如,对农产品实行价格补贴,促使农民增加投入,采用以化肥、农药、灌溉技术、杂交品种等为特征的集约经营措施,增加了粮食的供给,但这些措施却可能导致土地退化及水源污染。我国的财政补贴主要通过物价补贴和企业亏损补贴两种形式。补贴主要反映在对水、电、化肥、农药及煤等能源上。例如,对水资源的补贴表现为水价控制、水利工程拨款和贷款中的优惠政策以及水利企业的税收优惠。我国各种水价都低于其成本,需要财政补贴。水价低的结果是水力资源的严重浪费,水资源的短缺和滥用已成为我国许多城市和地区的突出矛盾。同时,水利工程中的截流、筑坝、分流等对水域内的生态环境产生一定程度的影响。煤炭是我国的主要能源,其对生态环境的污染是直接的,但煤炭的价格却远远低于其成本,每年我国用于煤炭行业的补贴都高达数十亿元。原有的这些补贴政策对生态环境和资源利用具有逆向激励的作用。我国财政每年花费大量资金补贴在对生态环境产生不利影响和导致资源浪费的产业上,改变这种状况已成为财政改革的当务之急。取消不合理的补贴,不仅可以减少资源的浪费,直接减少污染,而且可以节约大量的财政资金,使之用于生态环境建设和循环型项目上来,使生态环境得以改善和促进循环经济发展。

    第二,调整现行优惠税收政策,切实发挥税收对生态环境建设和循环经济发展的正向激励作用。(1)扩大固定资产投资方向调节税零税率政策的适用范围,准确界定零税率调节税的使用项目类型。例如,对治理污染、保护环境、节能和资源综合利用项目,实行零税率的固定资产投资方向调节税。(2)界定生态产业和生态工业园区的范围,在规定期限内对参与生态工程的企业实行税收优惠政策。(3)对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进口产品,减免进口关税。(4)对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志和能源效率标志的家电产品和汽车,减征消费税。(5)对经营环境公用设施的企业,在征收营业税、增值税和城市维护建设税方面给予优惠。(6)允许清洁能源企业、污染治理企业、环境公用事业以及环保示范工程项目,加速投资折旧。(7)对部分资源综合利用产品免征增值税,对废旧物资回收经营企业的增值税实行先征后返70%的税收优惠。(8)扩大对退耕还林,还草、还牧、植树造林、防风因沙等经营活动的税收优惠对象和幅度。

    第三,改革排污收费制度。(1)改革排污收费标准体系。由超标收费向排污收费转变;由单一浓度收费向浓度与总量控制相结合转变;由单因子收费向多因子收费转变;由静态收费向动态收费转变;由低标准收费向高于治理成本收费转变。(2)改革排污收费资金的管理体制。目的是合理配置排污费资金,最大限度地发挥排污收费资金的使用效果。将排污费资金纳入预算管理,逐步取消排污收费资金的先征后用原则;坚持属地征收,建立全国统一的排污资金分级管理体制;中央财政参与排污费资金分成,集中一定比例的排污费资金,增强国家环保的宏观调控能力。(3)改革排污费资金的使用。近期可以考虑将利用排污费全部收入的60%建立各级环保专项基金,以有偿贷款的方式,用于重点污染企业的改造升级、社会综合性污染防治和发展循环型产业,其余40%无偿用于补助地方环保部门和排污收费制度实施的成本消耗。从长远看,可把40%的部分逐步降低而上缴国库,作为财政预算内收入,由财政部门统一安排使用。在省、市、地、县级财政预算内资金设立“环境保护行政事业费”科目,由财政部门从财政收入中分别拨入相应的资金。

    第四,调整税收结构,实施税收制度化改革,实现财政税收动态协调。从环境保护的角度看,现行税制的“绿色化”比重并不高,大部分税种的税目、税基和税率选择没有从环境保护和可持续发展的角度来考虑,对一些与环境“不友好”的产品(高硫煤)没有利用税收手段或高税率手段来“抑制”需求,而那些与环境“友好”的产品(如清洁煤、集中供热)等又没有享受税收优惠。实施税收绿色化改革,就是要提高有利于环境的税收在整个税额中的比例,降低不利于环境的税收在总税额中的比例,以最小的扭曲和对行为的影响来获得最大的收入。因此,建立绿色税制,要削减税收扭曲;要调整现行的税制结构,提高绿色税收的比例;要直接引入新的环境税,在引进环境税的同时,降低其他被扭曲的税种的税率,使总税收收入保持不变。在更加广阔的背景下进行“绿色税制”改革,将生态、环境考虑在综合的税制设计中,使税收体制更加符合市场经济和生态环保要求。

    对于现行税制结构的改革,绿色化的重点是资源税和消费税。现行资源税主要强调调节级差收入的作用,没有充分考虑资源税对节约资源和降低污染的功能。其中最为明显的缺陷是没有水资源税。建议:(1)理顺水资源的价格体系,确定水资源的全成本价格;(2)增加水资源税目,具体税额由各地根据水资源的稀缺程度和经济发展水平确定;(3)扩大征税范围,增加土地、森林和草原税目;(4)对高硫煤实行高税额,限制其开采和使用;(5)树立环境容量是稀缺资源的概念,把资源税改为“环境资源税”。现行消费税与环境“不友好”主要表现在没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染纳入征税范围。建议:(1)在远期增设煤炭资源消费税税目,根据煤炭污染品质确定消费税额;(2)对低标号汽油和含铅汽油征收消费税附加,利用税收差异鼓励使用高标号汽油和无铅汽油;(3)对于危害健康和污染环境的消费品征收消费税附加,或提高征收税额。

    此外,对车船使用税、城市维护建设税、投资方向调节税、耕地占用税和土地使用税等进行适当的调整,在相关税目下包括尽可能多的环境成本,并将环境成本反映到税率中,对环境保护和生态工程项目给予税收优惠。

    二、金融体制改革及其机制构建

    建立多渠道、多元化的投融资体系,形成市场化的投融资机制是生态工程和循环经济投融资改革和发展的方向。在这种投融资体系的构建和转换中,政策性金融和商业性金融在不同时期将会承担不同的角色,发挥不同的作用。

    1. 政策性金融和商业性金融的现状与存在的问题

    我国生态环境建设投融资机制正处于转轨时期,市场化的商业运作机制尚未完全建立起来,投资主要来自于政府的投资和政策性金融的专项贷款。因此,相对于商业性金融,政策性金融占据主导地位。我国政策性银行建立的初衷就排除了单一的利润动机,其职责定位于承担国家政策性支持的重点项目和重点产业的资金融通活动。生态工程主要表现为社会效益、环境效益和长期效益。因此,政策性银行的贷款成为目前生态建设资金来源的重要渠道。

    由于生态环保投融资的长期性、微利性甚至公益性的特征,以往商业性金融对生态环保的投入是有限的。为推动金融业对生态环保的支持,早在1995年2月,中国人民银行做出了《关于贯彻信贷政策和加强环境保护工作有关规定的通知》,明确指出:要把环境保护和污染防治作为银行贷款考虑的因素之一;对未进行环境评价的项目、重污染项目等一律不准贷款、停止贷款支持;而对有利于改善生态环境的产业和产品,则给予积极的贷款支持、择优扶持等。这是运用信贷机制加强对生态环保支持的一大举措。在政策的倾斜和扶持下,商业性金融对环保行业的扶持不断增加,商业性金融的运作方式也正在向多样化转变,如各种形式的专项环保基金、环保企业上市融资、BOT方式利用外资等。尽管商业性金融逐渐增加对生态环保领域的投入,但目前,无论从投融资的总量来看,还是从投融资涉及的范围来看,尚处于辅助地位。

    政策性银行是政府干预市场、弥补市场机制失灵在金融领域的具体体现。对于一些微利或无利,但却有社会效益、生态效益和长远效益的项目,由市场机制配置资源,难以得到资金的支持,由政策性金融提供低息或无息贷款,体现政府在资源配置上的宏观调控能力和对经济效益、社会效益以及生态效益的综合考虑,协调了微观投资主体的利益动机和社会效益的矛盾,在金融市场上起到了引导和协调投资的作用。但是总体上讲,政策性金融存在着总量不足、范围过窄、力度不够的问题。(1)我国生态建设欠账太多,而政策性金融的资金有限,难以弥补欠账,更满足不了当前生态环境建设的资金需求。(2)政策性金融投资范围有限,涉及面窄,贷款条件要满足政策性约束,投资过程中可能造成的运作效率低和资源浪费问题;政策性银行要承担的具体政府职能范围很大,对于经济利益微薄或见效较长的生态项目在获得资金来源方面会有很大的困难,尤其是受产业间利益差别悬殊的强烈驱动,容易造成许多已用于环保领域的资金向边际效益更高的产业流动和转移,出现资金的“水土流失”。(3)缺乏配套性措施,支持力度不够。(4)政府干预容易带来负面效应,违背市场调节原则,产业经济效益差等问题。

    商业性金融以利益作为推动机制,按照市场化原则进行运作,有利于动员更广泛的资金投入生态项目,有利于运用多种投融资方式满足不同项目的需要,有利于实现资金的合理流动和资源的优化配置。发展商业性金融是市场化发展的必然趋势。但是,由于市场机制失灵的缺陷,商业性金融以市场机制为主导,而市场力量不能反映商品和服务的全部成本,市场提供的信息常常给投资者带来误导,对于环境成本和生态影响在投资活动中往往缺乏评估和考虑。同时,经济利益目标容易冲淡社会目标和生态目标,如1990年环保贷款作为一种政策性低息专项贷款就已推出,但在实践中,一些地方治理污染向银行申请环保贷款时,常常难以贷到款项,即使是按照一般利率贷款也很困难。相反,一些污染严重的企业因其在当前有较高的经济效益,更容易获得信贷支持,甚至获得延长贷款期限、贴息等优惠。无疑,这与资源优化配置和环境与经济协调发展的方向相悖。

    2. 金融体制改革及其机制构建

    鉴于政策性金融和商业性金融利弊共存的现实,构建政策性金融和商业性金融互相补充、共同发展的金融体系成为生态工程建设和发展循环经济的必然选择。根据目前投融资体制的基础和政策性金融、商业性金融发展的现状,在未来投融资体制的建设和转变过程中,二者应有节奏地进行进退取舍和功能转换,从中构建起与循环经济发展相适应的运行机制。

    从总体上说,我国的金融体制改革应遵循以下三大原则:(1)遵循市场规律,强化市场观念,引入市场机制。市场化是投融资机制改革的必然趋势。充分利用发展市场经济和深化生态领域金融体制改革的时机,积极探索使生态项目的公益性向商业投资性转变途径,大力发展商业性金融,广泛开辟筹措社会资金的渠道,采用商业化的运作模式,投资生态工程,支持循环经济发展。(2)用生态经济学的观点,在不违背生态法则的前提下,实现经济行为利益最大化。商业性金融要建立多目标评价体系,把经济效益、社会效益和生态效益综合考虑,尤其侧重对中长期效益的评价。(3)根据现实基础,灵活掌握转换的节奏。只有在政策性金融得以加强,生态工程投融资的环境不断完善的情况下,商业性金融才具有进入的基础。具体地说,我们的改革路径是:

    第一,在近期,加强政策性金融,完善商业性金融发展的环境,构建政策性金融和商业性金融相互补充的金融体系框架。在3—5年内,政策性金融的主导地位不能改变,而且要加大改革和支持力度,采取多种措施发展政策性金融,加强政策性金融商业化运作。同时,积极完善商业性金融进入的环境,合理划分商业性金融和政策性金融的进退领域。加大政策性金融支持力度的具体措施包括四点:(1)进一步明确国家开发银行生态工程中的金融支持地位,加大开发银行的投资力度;(2)在政策性银行设立专项优惠贷款,作为生态和循环型重点建设项目的配套资金;(3)制定资本市场倾斜政策,通过股票、债券等融资形式支持生态和循环型项目及其产业的发展。在生态、循环型企业的股票上市、债券发行额度上给予倾斜;(4)组建政策性生态绿色和循环经济发展的专业银行。对这一“专业银行”实行优惠的货币调控政策,可考虑适当降低它的法定准备金比率,适当放宽它获得再贷款的条件,适当放宽它认购国债的比例,适当降低它获得贷款的自有资本比率的条件。当前对政策性金融改革要突出三个重点:(1)改革投入方式。通过市场化运作,由过去的“拨款”式贷款改为商业化操作。政策性银行由先确定贷款项目,后进行可行性分析,改为由先进行贷款的可行性分析和论证,在项目切实可行的情况下再进行贷款,且要实行先行部分投入、按量分次核贷形式;(2)拓宽融资渠道,增加政策性银行资金来源。政策性银行在资金上对政府财政有很大的依赖性,为减轻政策性银行的资金压力,可采取适当的方式吸收私人资本,做到政府投一点、银行配一点、社会筹一点、收益补一点,共同完成项目建设和运转;(3)通过投融资体制改革带动生态建设项目和循环型经济的管理体制、运行机制的相应改革,以提高政策性贷款的效率和效果。

    第二,从中期看,我们应积极推动商业性金融介入,逐步健全商业性金融和政策性金融共存的金融体系。在政策性金融机制得以完善和健全的同时,商业性金融要逐渐渗透,加大商业性金融的支持力度,采取多种运作方式,扩大商业性金融渗透的领域,使其地位向主导化方向转变,明确划分商业性金融和政策性金融的进退领域。(1)建立政府、政策性银行对商业性银行环保贷款的补贴制度,弥补因放贷于环保领域而造成的利益损失,以诱导和刺激商业性银行采取有利于生态发展和循环经济发展的信贷活动。(2)建立生态工程和循环经济项目建设基金、生态建设专业银行或投资信托公司等,按照市场化投资运作方式,筹措、管理和运用社会资金投向这些项目。(3)充分利用资本市场,通过发行中长期债券等形式,筹集大型生态项目和循环型项目建设所需的资金。(4)引入民间资本,实现投资主体多元化。(5)国家对生态项目和循环型经济项目的贷款条件和折旧等实行优惠政策,以优惠的利率政策等鼓励商业性银行向生态项目和循环经济项目投入。

    第三,从长期来看,通过制定灵活倾斜的金融政策,加大政策性金融的倾斜力度,引导、扶持商业性金融介入:着重发挥资本市场对生态和循环经济建设资金筹措的作用,适当放宽信贷条件,加强银行信贷资金的支持;在倾斜的金融政策下,发挥市场配置资金的作用,促使商业性金融在生态工程和循环经济的投融资体制中发挥主导作用,形成在政府引导下的市场化投融资机制;同时完善政策性金融的商业化运作机制。

    三、国内融资和国际融资的竞争与配合

    随着外资体制改革的深入和对外开放力度的增强以及汇率、货币兑换机制的完善,国际金融机构进入中国市场已经成为现实。环境外交也日益活跃,环境合作项目成为国际金融组织和工业化国家向发展中国家提供优惠援助的领域。我国在利用全球环境基金、世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织和双边政府援助方面取得了进展,开拓了我国环保利用外资和吸收国外先进技术的重要渠道,促进了生态环境目标的实现。外资逐渐成为我国生态建设和环境保护的重要资金来源。国际融资的引进在一定程度上弥补了国内融资的不足,同时,随着国际融资的不断增加,在生态环境领域,国内融资和国际融资作为两种重要的金融力量,其间的竞争与合作也将成为一种必然。

    国际融资在生态工程和循环型经济项目的引入过程中,其正面的积极效应主要表现在:扩大了生态建设和发展循环经济的资金来源渠道,弥补了国内融资的不足;与国内资金形成竞争态势,在市场机制的作用下,使生态工程项目、循环经济项目更加容易地获得资金支持和更广泛的金融服务;有助于实现资金的有效配置;有助于引进国际融资先进的操作模式和投资理念,推动国内金融业的发展等。入世打开了外资进入中国生态领域的通道,外资进入的刺激作用在一定程度上可以增强“内资”的本领。作为发展中国家,中国企业得以充分利用发达国家在环保投资、技术转让、环境服务方面对发展中国家的承诺,使我国环保产业进入更有利的国际贸易环境。先进生态投资理念和资金运作方式将教会蹒跚学步的国内融资业走得更稳。当然,国内融资和国际融资在竞争中也会产生负面效应。投资于生态工程,不仅要满足获得经济效益的目标,更重要的是还要实现生态保护的目标,而生态效益是长期的,甚至是难以计量的。以市场机制配置国内融资和国际融资,容易导致忽略生态目标而重视经济利益。作为以追求经济利益为目标的市场化的投资主体来说,在选择投资项目时,自然主要倾向于经济效益(短期)高的项目,这就容易造成(短期)经济效益好的项目资金竞争激烈,而短期内经济效益不明显、但有显着生态效益的项目融资却很困难。在追求经济利益的目标上,国内投资主体和国际投资主体是一致的,国际融资的引进,无疑会加剧经济利益优势项目的资金竞争,从而使生态建设项目资金配置不均衡的现象进一步恶化。因此:

    第一,立足国内,放眼世界,主要打通国际融资的渠道,培育内外融资市场。在近期内,我们要抓住利用外资的机会,以我国加入世贸组织以及北京举办2008年奥运会为契机,利用国际环保热潮,积极开展国际合作,争取更多的国际资金投入到生态工程和循环型经济项目中。

投融资体制改革例9

1.我国生态环境财税政策现状及存在的主要问题

财税政策对环境资源具有重要的调节作用。这种作用主要体现在：一是通过税收留成、补贴、优惠政策等减免税措施，对环境资源“市场失灵”造成的效率损失，以税、金、费等形式进行适当的补偿，削弱效率障碍，以扶持有利于环境保护的产业、企业和经营活动，鼓励企业开展资源综合利用，刺激环保主体增加环保投入。二是国家通过课以罚款、征收资源补偿费和环境税等增税方法和限制性手段，阻止自然资源的开发程度和利用强度。

近年来，我国的财税体制改革，强化了生态环保因素，在环保活动中发挥了积极的调节和引导作用。这主要表现在：一是现行税制按照中央和地方的事权划分，严格划定了中央政府与地方政府间的环保职能，从而强化了国家承担宏观环保的职责，提高了税收在国民收入中的比重，加强了国家进行宏观配置环境资源的财力。二是现行税制明显增强了对煤、油、盐、土地等环境资源的征税力度，把环境要素纳入了依法征税的轨道。如《资源增值税条例》明确对经营油、气、矿等征收资源税，并列入地方税种，归地方管理，调动了地方发展资源产业的积极性；《土地增值税条例》对土地经营单位征税，限制土地的盲目过度开发；《房地产增值税》对房地产业过高的利润进行调节，保证土地的合理使用，维护了国家的利益；开征了城市建设维护税、耕地占用税、土地使用税等税种，对地方政府加快城乡建设、改善城乡环境质量，保护生态及资源提供了财力支持。三是对一些规模小、污染严重的工业项目，明令禁止。四是现行税制保留和扩充了环境保护的税收优惠政策，从而对环境资源综合利用的税收优惠政策得到进一步明晰。五是突出了能源、交通、港口等与环境保护工作密切相关的基础设施的优惠政策。如《外商投资企业和外国企业所得税法》规定，属于能源、交通、港口或国家鼓励的其他项目，可以按15％的税率减征企业所得税；为鼓励企业对环境污染进行治理，财政部规定，对严重污染扰民的企业可实行厂址有偿转让，进行搬迁改造。此外，还对有利于环境保护技术研究、开发活动给予明确的税收优惠。例如，《外商投资企业和外国企业所得税实施细则》规定，为改良土地、充分利用自然资源、生产高效低毒农药、节约能源、防止环境污染等方面的专有技术所取得的使用费，可按10％的税率减征所得税，其中技术先进的或条件优惠的可免征所得税；对提供有关环境保护技术的固定资源投资实行零税率调节；财政部《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》明确要“改进技术贴息办法，将技改贴息直接贴给企业，重点用于治理环境污染等社会效益好的技改项目，合理确定贴息额度和期限，确保技改贴息资金及时到位”。

虽然，我国现行税制在鼓励“三废”综合利用、增加生态环境保护投入方面产生了积极的作用，但是还明显落后于环保形势发展的要求，存在诸多问题，特别是对于跨区域的生态环境建设尚无明确的规定。一方面，国家财政或政府对环保的投入力度仍明显偏弱。目前我国用于环保方面的治理资金渠道狭窄，主要来源于企业自筹或环保补助金，国家财政直接支持较少。另一方面，缺乏对综合性生态项目的具体财税优惠政策。像生态工程跨区域，涉及面广，综合性强，治理内容复杂，既包括防风固沙、水土流失、植树造林、退耕还林、还牧等活动，也包括城市绿化带建设、污水处理、垃圾处理再用等经常性环保活动。现行财税制度对这样的大型生态环境建设活动缺乏有力的政策支持和财力保证。从理论上讲，这样的大型综合项目，中央财政应承担更多的财力支持，因为这类项目的社会效益、生态效益和经济效益深远而具有共享性，其受益者难以按区域划分，不仅实施地方受益，整个中国甚至周边国家都会受益。然而，中央财力投入毕竟有限，更主要还要靠地方财税支持，而在现行分税体制下，地方无权出台优惠政策措施，尤其是国税和共享税。部门和地方的税收优惠调控能力很小，而中央的调控具有宏观性，优惠的宏观政策在落实中面临诸多约束。

2.财政体制改革

目前，我国对生态环境保护的财政政策十分有限，主要包括：综合利用利润留成环保投资、企业更新改造环保投资、林业基金、行业造林专项基金、城建环保投资等。在生态环境建设中，财政支持占有十分重要的地位，合理构建财政支持政策和运行机制，对生态环境建设投融资机制的运行起着决定性的作用。

第一，明确财政对生态环境建设的支持政策，构建政策支持体系。在现行财税体制下，运用财政政策支持生态环境建设，需要探索适应市场经济的新思路、新方法和新机制。充分认识生态环境建设的深远意义和影响，突出生态环境建设的长期效益，将改善生态环境作为支持生态环境建设的切入点，由中央牵头出台各项支持政策。中央财政要配合地方政府尽快制定科学可行的规划和实施方案，并积极调整财政支出结构，增加对生态环境建设的投入。建立以城市为核心，以周边地方财政为主力，以中央财政为支持的财政支持体系，中央财政和地方财政共同加大生态环境建设的投入力度。

第二，建立政府公共财政预算制度。在中央和地方政府财政支出预算科目中建立生态环境建设财政支出预算科目。各级政府要将生态环境建设和生态环境保护资金纳入财政预算，并逐步增加。政府投入主要用于重点工程建设，或用于银行贴息间接支持重点项目。

第三，逐步加大政府转移支付力度。(1)通过制定有关法规，确定转移支付的基数，并随着中央财力的增长而相应增加，出台配套政策与操作措施。(2)通过国家预算，加大对生态环境建设的专项补助范围和数额，包括对退耕还林还草的补贴、对公益性项目的配套补助、对治理和改善生态环境的专项补助以及扶持高新技术企业、循环型企业的贷款贴息等。(3)充分发挥财政杠杆作用，动用一部分财政资金给投资于生态环境建设以及构建循环型企业予以投资补贴。(4)通过政府担保，财政贴息的办法，发行“循环型企业债券”，筹集资金用于循环经济的发展。(5)将更多的外国政府贷款项目、世行贷款项目和双边、多边援助项目引入生态环境建设和循环经济构建之中。

第四，我们要以财政支持为基础，推动建立投资来源多渠道、投资主体多元化的生态环境和循环经济的投融资体制。同时，中央财政要支持地方培育自我开发能力，通过实施BOT投资方式、贷款担保、财政贴息等政策，鼓励和引导民间资本和外国资本向生态环境工程和循环型经济项目流动。

3.税收体制改革

一方面，通过相应的程序和制定法律法规，确立税收支持政策。税收优惠是推动生态环境建设投资的一项重要措施。国际上通行的做法是实行差别税率和对投资实行减免税等。通过制定相关法律法规，对生态环境建设和循环型经济实施税收优惠和差别利率，调动生态环境项目和循环型经济项目投资主体的积极性。在未来10—20年内，中央及地方财政应对生态环境工程和循环型经济项目实行全面的税收优惠政策，税收优惠幅度应高于其他行业平均水平，并且，在税制设计上应强调税收优惠的独享性，以鼓励和刺激该项目的投资。

另一方面，采取切实可行的税收支持措施，确保生态环境工程建设的顺利进行。(1)在一些重点地区设立生态环境工程和循环经济的保税区，增加这些项目的诱惑力，吸引国内外投资者参与该区域的项目建设。(2)放宽征税条件。对污染少、资源能源消耗低、生态友好型的循环型企业，放宽增值税、所得税的征收条件，使企业得到税收实惠。(3)先征后返。对生产绿色食品或资源开发企业实施免征或全额返还资源税，免税或返还部分作为国家投资，继续用于资源开发和保护；对生态经济或循环经济协作项目，在税收上也可以采取先征后返的优惠措施。(4)退耕还林、还草、还牧的农民从事其他经营性活动的，给予免税或减税；对治理荒山、承包造林等行为给予税收减免。

财税支持是生态环境建设的基础，深化财税体制改革，一方面要增加财政投入，加大财政的支持力度；另一方面，要实施减免税收、差别利率等税收优惠政策，实现财政、税收双管齐下，强化对生态工程和循环型项目的支持力度，增强财税对生态建设和循环经济建设的支持和调节功能，这将是未来我国财税在这方面改革的主导方向。

4.财税联动机制构建

财税联动机制在于既要保证政府支出的来源，又要实现减税优惠，鼓励生态环境和资源循环利用的投入，在动态上保证财政收入的增加能满足政府生态环境投入的需求。对此，我们应主要通过调整以下政策来实施：

第一，取消或改革不利于环境的补贴，减少政府不必要的支出。我国的补贴政策是政府进行宏观调控的一种政策手段，在计划经济向市场经济过渡的早期阶段，补贴政策有助于纠正价格扭曲和平衡商品及服务的供求，稳定了生产和消费。然而，这些补贴政策更多地是从经济和社会的角度考虑的，而忽视了环境因素，对环境和资源的利用产生了消极的影响。例如，对农产品实行价格补贴，促使农民增加投入，采用以化肥、农药、灌溉技术、杂交品种等为特征的集约经营措施，增加了粮食的供给，但这些措施却可能导致土地退化及水源污染。我国的财政补贴主要通过物价补贴和企业亏损补贴两种形式。补贴主要反映在对水、电、化肥、农药及煤等能源上。例如，对水资源的补贴表现为水价控制、水利工程拨款和贷款中的优惠政策以及水利企业的税收优惠。我国各种水价都低于其成本，需要财政补贴。水价低的结果是水力资源的严重浪费，水资源的短缺和滥用已成为我国许多城市和地区的突出矛盾。同时，水利工程中的截流、筑坝、分流等对水域内的生态环境产生一定程度的影响。煤炭是我国的主要能源，其对生态环境的污染是直接的，但煤炭的价格却远远低于其成本，每年我国用于煤炭行业的补贴都高达数十亿元。原有的这些补贴政策对生态环境和资源利用具有逆向激励的作用。我国财政每年花费大量资金补贴在对生态环境产生不利影响和导致资源浪费的产业上，改变这种状况已成为财政改革的当务之急。取消不合理的补贴，不仅可以减少资源的浪费，直接减少污染，而且可以节约大量的财政资金，使之用于生态环境建设和循环型项目上来，使生态环境得以改善和促进循环经济发展。

第二，调整现行优惠税收政策，切实发挥税收对生态环境建设和循环经济发展的正向激励作用。(1)扩大固定资产投资方向调节税零税率政策的适用范围，准确界定零税率调节税的使用项目类型。例如，对治理污染、保护环境、节能和资源综合利用项目，实行零税率的固定资产投资方向调节税。(2)界定生态产业和生态工业园区的范围，在规定期限内对参与生态工程的企业实行税收优惠政策。(3)对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进口产品，减免进口关税。(4)对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志和能源效率标志的家电产品和汽车，减征消费税。(5)对经营环境公用设施的企业，在征收营业税、增值税和城市维护建设税方面给予优惠。(6)允许清洁能源企业、污染治理企业、环境公用事业以及环保示范工程项目，加速投资折旧。(7)对部分资源综合利用产品免征增值税，对废旧物资回收经营企业的增值税实行先征后返70％的税收优惠。(8)扩大对退耕还林，还草、还牧、植树造林、防风因沙等经营活动的税收优惠对象和幅度。

第三，改革排污收费制度。(1)改革排污收费标准体系。由超标收费向排污收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量控制相结合转变；由单因子收费向多因子收费转变；由静态收费向动态收费转变；由低标准收费向高于治理成本收费转变。(2)改革排污收费资金的管理体制。目的是合理配置排污费资金，最大限度地发挥排污收费资金的使用效果。将排污费资金纳入预算管理，逐步取消排污收费资金的先征后用原则；坚持属地征收，建立全国统一的排污资金分级管理体制；中央财政参与排污费资金分成，集中一定比例的排污费资金，增强国家环保的宏观调控能力。(3)改革排污费资金的使用。近期可以考虑将利用排污费全部收入的60％建立各级环保专项基金，以有偿贷款的方式，用于重点污染企业的改造升级、社会综合性污染防治和发展循环型产业，其余40％无偿用于补助地方环保部门和排污收费制度实施的成本消耗。从长远看，可把40％的部分逐步降低而上缴国库，作为财政预算内收入，由财政部门统一安排使用。在省、市、地、县级财政预算内资金设立“环境保护行政事业费”科目，由财政部门从财政收入中分别拨入相应的资金。

第四，调整税收结构，实施税收制度化改革，实现财政税收动态协调。从环境保护的角度看，现行税制的“绿色化”比重并不高，大部分税种的税目、税基和税率选择没有从环境保护和可持续发展的角度来考虑，对一些与环境“不友好”的产品(高硫煤)没有利用税收手段或高税率手段来“抑制”需求，而那些与环境“友好”的产品(如清洁煤、集中供热)等又没有享受税收优惠。实施税收绿色化改革，就是要提高有利于环境的税收在整个税额中的比例，降低不利于环境的税收在总税额中的比例，以最小的扭曲和对行为的影响来获得最大的收入。因此，建立绿色税制，要削减税收扭曲；要调整现行的税制结构，提高绿色税收的比例；要直接引入新的环境税，在引进环境税的同时，降低其他被扭曲的税种的税率，使总税收收入保持不变。在更加广阔的背景下进行“绿色税制”改革，将生态、环境考虑在综合的税制设计中，使税收体制更加符合市场经济和生态环保要求。

对于现行税制结构的改革，绿色化的重点是资源税和消费税。现行资源税主要强调调节级差收入的作用，没有充分考虑资源税对节约资源和降低污染的功能。其中最为明显的缺陷是没有水资源税。建议：(1)理顺水资源的价格体系，确定水资源的全成本价格；(2)增加水资源税目，具体税额由各地根据水资源的稀缺程度和经济发展水平确定；(3)扩大征税范围，增加土地、森林和草原税目；(4)对高硫煤实行高税额，限制其开采和使用；(5)树立环境容量是稀缺资源的概念，把资源税改为“环境资源税”。现行消费税与环境“不友好”主要表现在没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染纳入征税范围。建议：(1)在远期增设煤炭资源消费税税目，根据煤炭污染品质确定消费税额；(2)对低标号汽油和含铅汽油征收消费税附加，利用税收差异鼓励使用高标号汽油和无铅汽油；(3)对于危害健康和污染环境的消费品征收消费税附加，或提高征收税额。

此外，对车船使用税、城市维护建设税、投资方向调节税、耕地占用税和土地使用税等进行适当的调整，在相关税目下包括尽可能多的环境成本，并将环境成本反映到税率中，对环境保护和生态工程项目给予税收优惠。

二、金融体制改革及其机制构建

建立多渠道、多元化的投融资体系，形成市场化的投融资机制是生态工程和循环经济投融资改革和发展的方向。在这种投融资体系的构建和转换中，政策性金融和商业性金融在不同时期将会承担不同的角色，发挥不同的作用。

1.政策性金融和商业性金融的现状与存在的问题

我国生态环境建设投融资机制正处于转轨时期，市场化的商业运作机制尚未完全建立起来，投资主要来自于政府的投资和政策性金融的专项贷款。因此，相对于商业性金融，政策性金融占据主导地位。我国政策性银行建立的初衷就排除了单一的利润动机，其职责定位于承担国家政策性支持的重点项目和重点产业的资金融通活动。生态工程主要表现为社会效益、环境效益和长期效益。因此，政策性银行的贷款成为目前生态建设资金来源的重要渠道。

由于生态环保投融资的长期性、微利性甚至公益性的特征，以往商业性金融对生态环保的投入是有限的。为推动金融业对生态环保的支持，早在1995年2月，中国人民银行做出了《关于贯彻信贷政策和加强环境保护工作有关规定的通知》，明确指出：要把环境保护和污染防治作为银行贷款考虑的因素之一；对未进行环境评价的项目、重污染项目等一律不准贷款、停止贷款支持；而对有利于改善生态环境的产业和产品，则给予积极的贷款支持、择优扶持等。这是运用信贷机制加强对生态环保支持的一大举措。在政策的倾斜和扶持下，商业性金融对环保行业的扶持不断增加，商业性金融的运作方式也正在向多样化转变，如各种形式的专项环保基金、环保企业上市融资、BOT方式利用外资等。尽管商业性金融逐渐增加对生态环保领域的投入，但目前，无论从投融资的总量来看，还是从投融资涉及的范围来看，尚处于辅助地位。

政策性银行是政府干预市场、弥补市场机制失灵在金融领域的具体体现。对于一些微利或无利，但却有社会效益、生态效益和长远效益的项目，由市场机制配置资源，难以得到资金的支持，由政策性金融提供低息或无息贷款，体现政府在资源配置上的宏观调控能力和对经济效益、社会效益以及生态效益的综合考虑，协调了微观投资主体的利益动机和社会效益的矛盾，在金融市场上起到了引导和协调投资的作用。但是总体上讲，政策性金融存在着总量不足、范围过窄、力度不够的问题。(1)我国生态建设欠账太多，而政策性金融的资金有限，难以弥补欠账，更满足不了当前生态环境建设的资金需求。(2)政策性金融投资范围有限，涉及面窄，贷款条件要满足政策性约束，投资过程中可能造成的运作效率低和资源浪费问题；政策性银行要承担的具体政府职能范围很大，对于经济利益微薄或见效较长的生态项目在获得资金来源方面会有很大的困难，尤其是受产业间利益差别悬殊的强烈驱动，容易造成许多已用于环保领域的资金向边际效益更高的产业流动和转移，出现资金的“水土流失”。(3)缺乏配套性措施，支持力度不够。(4)政府干预容易带来负面效应，违背市场调节原则，产业经济效益差等问题。

商业性金融以利益作为推动机制，按照市场化原则进行运作，有利于动员更广泛的资金投入生态项目，有利于运用多种投融资方式满足不同项目的需要，有利于实现资金的合理流动和资源的优化配置。发展商业性金融是市场化发展的必然趋势。但是，由于市场机制失灵的缺陷，商业性金融以市场机制为主导，而市场力量不能反映商品和服务的全部成本，市场提供的信息常常给投资者带来误导，对于环境成本和生态影响在投资活动中往往缺乏评估和考虑。同时，经济利益目标容易冲淡社会目标和生态目标，如1990年环保贷款作为一种政策性低息专项贷款就已推出，但在实践中，一些地方治理污染向银行申请环保贷款时，常常难以贷到款项，即使是按照一般利率贷款也很困难。相反，一些污染严重的企业因其在当前有较高的经济效益，更容易获得信贷支持，甚至获得延长贷款期限、贴息等优惠。无疑，这与资源优化配置和环境与经济协调发展的方向相悖。

2.金融体制改革及其机制构建

鉴于政策性金融和商业性金融利弊共存的现实，构建政策性金融和商业性金融互相补充、共同发展的金融体系成为生态工程建设和发展循环经济的必然选择。根据目前投融资体制的基础和政策性金融、商业性金融发展的现状，在未来投融资体制的建设和转变过程中，二者应有节奏地进行进退取舍和功能转换，从中构建起与循环经济发展相适应的运行机制。

从总体上说，我国的金融体制改革应遵循以下三大原则：(1)遵循市场规律，强化市场观念，引入市场机制。市场化是投融资机制改革的必然趋势。充分利用发展市场经济和深化生态领域金融体制改革的时机，积极探索使生态项目的公益性向商业投资性转变途径，大力发展商业性金融，广泛开辟筹措社会资金的渠道，采用商业化的运作模式，投资生态工程，支持循环经济发展。(2)用生态经济学的观点，在不违背生态法则的前提下，实现经济行为利益最大化。商业性金融要建立多目标评价体系，把经济效益、社会效益和生态效益综合考虑，尤其侧重对中长期效益的评价。(3)根据现实基础，灵活掌握转换的节奏。只有在政策性金融得以加强，生态工程投融资的环境不断完善的情况下，商业性金融才具有进入的基础。具体地说，我们的改革路径是：

第一，在近期，加强政策性金融，完善商业性金融发展的环境，构建政策性金融和商业性金融相互补充的金融体系框架。在3—5年内，政策性金融的主导地位不能改变，而且要加大改革和支持力度，采取多种措施发展政策性金融，加强政策性金融商业化运作。同时，积极完善商业性金融进入的环境，合理划分商业性金融和政策性金融的进退领域。加大政策性金融支持力度的具体措施包括四点：(1)进一步明确国家开发银行生态工程中的金融支持地位，加大开发银行的投资力度；(2)在政策性银行设立专项优惠贷款，作为生态和循环型重点建设项目的配套资金；(3)制定资本市场倾斜政策，通过股票、债券等融资形式支持生态和循环型项目及其产业的发展。在生态、循环型企业的股票上市、债券发行额度上给予倾斜；(4)组建政策性生态绿色和循环经济发展的专业银行。对这一“专业银行”实行优惠的货币调控政策，可考虑适当降低它的法定准备金比率，适当放宽它获得再贷款的条件，适当放宽它认购国债的比例，适当降低它获得贷款的自有资本比率的条件。当前对政策性金融改革要突出三个重点：(1)改革投入方式。通过市场化运作，由过去的“拨款”式贷款改为商业化操作。政策性银行由先确定贷款项目，后进行可行性分析，改为由先进行贷款的可行性分析和论证，在项目切实可行的情况下再进行贷款，且要实行先行部分投入、按量分次核贷形式；(2)拓宽融资渠道，增加政策性银行资金来源。政策性银行在资金上对政府财政有很大的依赖性，为减轻政策性银行的资金压力，可采取适当的方式吸收私人资本，做到政府投一点、银行配一点、社会筹一点、收益补一点，共同完成项目建设和运转；(3)通过投融资体制改革带动生态建设项目和循环型经济的管理体制、运行机制的相应改革，以提高政策性贷款的效率和效果。

第二，从中期看，我们应积极推动商业性金融介入，逐步健全商业性金融和政策性金融共存的金融体系。在政策性金融机制得以完善和健全的同时，商业性金融要逐渐渗透，加大商业性金融的支持力度，采取多种运作方式，扩大商业性金融渗透的领域，使其地位向主导化方向转变，明确划分商业性金融和政策性金融的进退领域。(1)建立政府、政策性银行对商业性银行环保贷款的补贴制度，弥补因放贷于环保领域而造成的利益损失，以诱导和刺激商业性银行采取有利于生态发展和循环经济发展的信贷活动。(2)建立生态工程和循环经济项目建设基金、生态建设专业银行或投资信托公司等，按照市场化投资运作方式，筹措、管理和运用社会资金投向这些项目。(3)充分利用资本市场，通过发行中长期债券等形式，筹集大型生态项目和循环型项目建设所需的资金。(4)引入民间资本，实现投资主体多元化。(5)国家对生态项目和循环型经济项目的贷款条件和折旧等实行优惠政策，以优惠的利率政策等鼓励商业性银行向生态项目和循环经济项目投入。

第三，从长期来看，通过制定灵活倾斜的金融政策，加大政策性金融的倾斜力度，引导、扶持商业性金融介入：着重发挥资本市场对生态和循环经济建设资金筹措的作用，适当放宽信贷条件，加强银行信贷资金的支持；在倾斜的金融政策下，发挥市场配置资金的作用，促使商业性金融在生态工程和循环经济的投融资体制中发挥主导作用，形成在政府引导下的市场化投融资机制；同时完善政策性金融的商业化运作机制。

三、国内融资和国际融资的竞争与配合

随着外资体制改革的深入和对外开放力度的增强以及汇率、货币兑换机制的完善，国际金融机构进入中国市场已经成为现实。环境外交也日益活跃，环境合作项目成为国际金融组织和工业化国家向发展中国家提供优惠援助的领域。我国在利用全球环境基金、世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织和双边政府援助方面取得了进展，开拓了我国环保利用外资和吸收国外先进技术的重要渠道，促进了生态环境目标的实现。外资逐渐成为我国生态建设和环境保护的重要资金来源。国际融资的引进在一定程度上弥补了国内融资的不足，同时，随着国际融资的不断增加，在生态环境领域，国内融资和国际融资作为两种重要的金融力量，其间的竞争与合作也将成为一种必然。

国际融资在生态工程和循环型经济项目的引入过程中，其正面的积极效应主要表现在：扩大了生态建设和发展循环经济的资金来源渠道，弥补了国内融资的不足；与国内资金形成竞争态势，在市场机制的作用下，使生态工程项目、循环经济项目更加容易地获得资金支持和更广泛的金融服务；有助于实现资金的有效配置；有助于引进国际融资先进的操作模式和投资理念，推动国内金融业的发展等。入世打开了外资进入中国生态领域的通道，外资进入的刺激作用在一定程度上可以增强“内资”的本领。作为发展中国家，中国企业得以充分利用发达国家在环保投资、技术转让、环境服务方面对发展中国家的承诺，使我国环保产业进入更有利的国际贸易环境。先进生态投资理念和资金运作方式将教会蹒跚学步的国内融资业走得更稳。当然，国内融资和国际融资在竞争中也会产生负面效应。投资于生态工程，不仅要满足获得经济效益的目标，更重要的是还要实现生态保护的目标，而生态效益是长期的，甚至是难以计量的。以市场机制配置国内融资和国际融资，容易导致忽略生态目标而重视经济利益。作为以追求经济利益为目标的市场化的投资主体来说，在选择投资项目时，自然主要倾向于经济效益(短期)高的项目，这就容易造成(短期)经济效益好的项目资金竞争激烈，而短期内经济效益不明显、但有显著生态效益的项目融资却很困难。在追求经济利益的目标上，国内投资主体和国际投资主体是一致的，国际融资的引进，无疑会加剧经济利益优势项目的资金竞争，从而使生态建设项目资金配置不均衡的现象进一步恶化。因此：

第一，立足国内，放眼世界，主要打通国际融资的渠道，培育内外融资市场。在近期内，我们要抓住利用外资的机会，以我国加入世贸组织以及北京举办2008年奥运会为契机，利用国际环保热潮，积极开展国际合作，争取更多的国际资金投入到生态工程和循环型经济项目中。

投融资体制改革例10

国务院颁布了《政府核准的投资项目目录（2014年本）》后，2015年2月，《重庆市企业投资项目核准目录（2015年版）》，按照“能放则放、应放尽放、放则真放”的原则，切实向市场、向区县放权，体现为“三个一律”：一是对国家要求必须取消核准的11项事项，一律取消核准改为备案管理。二是对改为备案的11项事项，除境外投资相关核准事项要求必须由国家发改委备案外，其余10项一律下放区县备案。三是全市范围内除非进口液化天然气等个别项目由市级备案，其余项目一律由区县备案。“三个一律”充分体现出重庆市备案管理的服务属性，改革成效明显。

二、创新重点领域投融资机制

2014年，国务院出台《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》后，重庆市于2015年出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，全面落实国家要求。

针对社会资本能“投什么”的问题，在国家确定的建设领域基础上，将社会资本投资领域拓展到交通基础、能源设施、公共服务、农业水利、生态环保、信息基础等六大领域，并在每个领域推出一批具体项目和保障措施，让社会资本“看得见”。

针对社会资本在以上六大领域“怎么投”的问题，在落实国家意见基础上，尤其是针对投资模式、政府资源配置方式和政府服务方式三个方面，提出系列创新举措。比如，投资主管部门会同有关行政主管部门，根据经济社会发展需要定期行业发展规划，滚动向社会公开推出相关领域项目建设计划；进一步扩大公共性、基础性领域政府购买服务，公开购买服务项目和内容；加大存量资产盘活，存量资源变现资金要用于相关重点领域建设等。

以医疗领域为例，重庆市卫计部门牵头制定《重庆市医疗卫生服务体系规划（2015―2020年）》和《主城区医疗卫生设施布局规划（2015―2020年）》，为社会办医预留了规划空间。以农业领域为例，重庆市农业部门针对沼气工程和现代农业园区建设两大重点领域制定吸引社会投资具体措施，探索沼气供气节能资金补助支持方式，鼓励社会资本参与养殖场或企业自建、共建农村沼气工程。

三、推进PPP投融资模式改革

重庆市于2014年出台《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》，积极、稳妥、有序推进PPP改革。尤其是厘清五大边界，加快行业试点，即根据不同行业领域盈利水平和经营特点，分五个领域推进PPP改革试点。

一是市场定价类项目。包括高速公路、港口等价格改革到位、交易结构明晰的项目。对此类项目，发挥价格的引导作用，由项目投资人通过经营收费实现运营平衡。签约试点项目8个、涉及总投资730亿元。其中，果园港件散货及铁路作业区项目、成渝高速扩能项目九龙坡至永川段、南川至两江新区高速公路已顺利开工建设。

二是价格调整类项目。包括供排水、停车设施等市政项目等，当期收费标准较低，但具备价格调整空间。对此类项目，建立价格调整机制，在当期赋予项目回报预期、建立融资增信条件，确保项目建设，在未来确保价格改革到位，实现全生命周期平衡。签约试点项目5个、总投资43亿元。其中，沙坪坝名人广场地下停车库已开工建设，寸滩水厂年内开工。

三是购买服务类项目。包括垃圾焚烧发电、医疗、桥隧等项目，当前政府核定的价格不足以弥补项目运营成本，尚未达到市场化条件。对此类项目，通过财政购买服务方式对“影子”价格和协议产品或服务量不足部分给予补贴，实现项目运营平衡。签约试点项目13个、总投资378亿元。其中，重庆市第三垃圾焚烧发电厂、重医附属三院已开工建设，红岩村桥隧、曾家岩大桥将在年内开工。

四是资源配置类项目。包括水库、轨道、市郊铁路等项目，经营收益较低、市场化条件不足。对此类项目，以土地等资源对价为补充，实现项目运营平衡。签约试点项目8个、总投资1255亿元。其中，彭水凤升水库、轨道延长线大渡口跳蹬至江津北等5个项目已开工，轨道交通9号线计划年底开工。