社区治理方面存在的问题例1

中图分类号：F290 文献标识码：A文章编号：1008-4428（2012）01-17-02

随着城市的发展、城市用地的外拓，过去处于城郊的农村逐渐被纳入城区的范围，最终为城市所包围，由此形成了所谓的“城中村”。“城中村”脱离了传统的农村生活和生产方式，受到城市生活的巨大影响，但在土地权属、管理体制以及思想观念上仍然保留着农村模式。“城中村”在城市发展中作出巨大贡献的同时，也存在着一些不利因素，比如经济发展落后、基础设施不完善、居住环境差、管理存在漏洞、治安问题突出等，严重阻碍着城市的发展步伐。对“城中村”的有效治理，是一项严峻的现实问题，也是一项值得研究的理论难题。

本文以泉州市城东片区中的四个社区：华大社区（华侨大学社区）、城东社区、南浦社区、浔美社区居民委员会为访谈调查对象，深入了解“城中村”的现状、存在的问题，分析“城中村”治理面临的主要困境，并提出“城中村”治理的对策和建议。

一、泉州城东四社区“城中村”治理的基本状况

城东片区是泉州中心市区的重要板块，是泉州市“东进、南下、西拓”城市发展战略中“东进”计划的主战场，自2005年10月开发建设以来，取得了巨大的成就，已经初具现代化宜居新城的雏形。但是，城东片区作为原城乡结合部基础之上建设起来的新区，存在一些典型的“城中村”。这些“城中村”内部存在很大的问题，影响着整个城东片区经济的发展，也影响了整个城市的发展与形象。通过对城东片区四社区的访谈调查，了解到这些“城中村”存在的以下主要问题与困境。

（一）经济问题

1、“城中村”治理所需资金不足

“城中村改造最大的难题是资金问题。”[1]城市在发展过程中，由于资金有限，往往会把有限的资金投入到城市重点建设区重点项目，对“城中村”问题无暇顾及，当资金充足时，“城中村”问题已经变得很严重，治理难度大。华大社区与城东社区处在政府建设目标内，如火如荼地进行着现代住宅建设，被征用土地居民会得到一定的补偿，同时对该社区的治理也是街道办重点扶持对象；而浔美社区和南浦社区则没有在建设计划之列，仍然保留着原有的土地与生活方式，“城中村”问题依然存在，并且短时间内不能得到有效解决。这就会形成一种现象或者认识“一区得道，鸡犬升天”。

2、社区居民经济来源种类有限，生活水平较低

城中村的经济成分比较复杂，既有农村中的集体经济，个体经济，也有民营经济、外来经济等，各种经济成分所占的比例因村而异，彼此间差距较大。据调查所得，四大“城中村”基本上不存在第一产业，大部分居民从事劳动密集型工作。比较突出的第三产业，以房屋出租、餐饮小店和零售为主，科技含量低。同时限于文化水平与思想观念，居民很难在城市中找到工资较高或者科技含量较高的工作，这就制约了“城中村”经济发展和居民生活水平的提高。

（二）政策问题

困扰四大社区治理的重要因素是缺乏统一政策支持。“城中村”的治理是一项新问题，又是一项复杂的问题，涉及到土地利用制度、财政制度、投资制度、行政管理制度等。虽然许多地方政府要求治理改造坚持“一村一策”、“一村一例”，符合坚持实际、因地制宜，但也相应的增加了改造的难度。目前泉州市政府没有明确统一的治理规定，在实践中也没有统一的执行标准。制定的政策往往是领导的“新官上任三把火”或者是朝令夕改式的。同时政府的政策倾向是有特殊照顾对象的，而“城中村”内部治理政策只是泛泛而谈，没有具体的操作文件或者方针，因此缺乏实用性。

（三）社区管理问题

1、城市农村双重管理体制并存

“城中村”虽然被纳入了城市的管理范围，但是在实际管理方式上仍然保留着农村的管理体制。城市居民委员会是负责管理和服务社区居民等常规性工作。在日常工作中却承担着各项政治、社会职能、村民就业、生活保障、社会福利和党的建设、精神文明建设、社会治安、计划生育、文化卫生等农村居委会式的工作，造成城乡两种管理体制责任不明。很多“城中村”管理机构直接由原来的农村居委会直接改制成社区居委会。同时“城中村”管理者往往与本村村民血缘密切，是村中大族姓成员，这使他们在管理时总是会优先照顾本族居民，容易造成“管而不治”“治而不严”的局面。

2、管理人员自身定位出现偏差

原来的农村村民委员会承担农村集体管理所需的一切费用，拥有对集体实物的管理权，包括土地管理、人口管理、宅基地使用等，有很高的自主性。而现代意义上的城市社区居民委员会则只是城市基层政府派出机构，政府承担社区居委会管理费用，只负责社区管理与服务功能，以服务为主的辅工作。因此，一些社区人员特别是原村委会人员就会认为社区居委会只是“上级信息传达站”，没有发挥自身才干的机会，甚至认为社区居委会没有存在的价值。偏差的自身定位难免造成消极怠工、影响社区管理与服务水平与质量。

（四）社会问题

1、规划不合理，布局混乱

主要表现在四大“城中村”内部存在没有规划的建筑群和违章建筑物。社区内居民有的只是在原有宅基地上进行翻盖，部分用作住房，部分用作出租，用地方式杂多。同时建筑群密度较大，参差不齐，布局十分混乱，容易给居民带来生命和财产隐患；在规划管理上，政府乃至街道办把重点放在新开发建设的新型居民住宅区，而没有把社区内部纳入城市统一规划和管理范围；城中村的绿化建设（华大社区内华侨大学除外）更是无从谈起，严重影响了城市面貌。

2、公共基础设施落后，交通建设滞后

衡量一个城市发展状况的重要标准便是城市的基础设施建设。这句话同样适用于衡量社区建设。“城中村”内居民所需的学校、幼儿园、医疗卫生设施配套不足，缺少文化娱乐设施，老人活动、儿童游戏场地和公共绿地等更是不见踪迹，环境卫生、生活服务等公共配套设施缺乏，供水、供电、排水系统不完善。同时交通建设滞后，存在很大的安全隐患。调查中，泉州城华北路，作为一条城市主干道，存在很多的问题，如路面磨损严重、立交桥太少、不利横穿马路、违章摩托车过多等等。严重的交通问题不利于居民的出行，威胁到居民的生命安全，加大了“城中村”治理的难度。

二、“城中村”治理对策分析

社区治理方面存在的问题例2

城乡一体化是我国现阶段社会发展和城市发展的一个新的任务和阶段，是指把城市和乡村，把我国城镇居民和农村居民当成一个整体，综合起来进行统筹规划。并在进程中通过体制调整和政策管理等方式，促进城市与乡村之间的协调发展，改变长期以来农村基数大，发展长期落后于城市的城乡二元经济结构，实现乡村各方面与城市的一致发展，让农村居民也能在这一进程中享受到与城市居民同样方便与文明的生活方式。但是随着城乡一体化进程的推进，乡村管理方面不可避免地出现了一些问题。

面对这些，村庄社区化管理应运而生。为了解决农村管理和公共服务欠缺问题，很多城市在农村全面展开了村庄社区化建设。最早的一批农村社区建设示范单位如山东诸城市，把原来的二十三个乡镇合并为十三个，并且通过实地考察把全市1249个村庄按照地域之间的邻近距离，习俗是否相近的原则整合成208个村庄社区。每个社区大致分配为涵盖五个左右村庄，服务范围将近1500户。这种管理方式大大推进了诸城市的城镇一体化进程，优化了农村存在的各种管理问题。

一、当前村庄社区化法治管理方面的不足

（一）法治宣传教育的欠缺

2009年底，北京京郊大兴区北五镇社区连续发生了3起震惊全国的灭门惨案，牵涉死亡人数达到13个，大兴区公安部门人员表示，城乡结合部村庄社区由于人员复杂，法律认知度不高，法治管理不完善，很多简单的居民矛盾也会形成重大社会案件，有关部门向大兴区社区居委会政府提出“法治管理”的要求，以杜绝这种社会惨案的发生。这起连环惨案一方面反映了社区管理的不足，另一方面，也反映了社区居民法律知识的欠缺。面对村庄社区居民普遍普法程度不高的问题，法治宣传教育是社区普法活动中最重要的环节，也是解决社区纠纷的直接有效方式。目前，城市社区的法制宣传教育已经是法治建设最基本和最常规的方式，但在村庄社区管理中法治宣传教育建设明显存在欠缺。首先，法治宣传教育针对性不足，系统内容存在大量缺失。村庄社区里的居民家庭背景各不相同，接受教育程度和工作性质也无法一概而论，因此对法律的了解和需求也各不相同。但村庄社区建设对这方面法治教育和宣传针对性较差，考虑的也不够全面。最常见的问题是对村庄社区青少年如何预防犯罪的等方面普法的专门教育缺乏针对性和宣传力度，弱势群体如老年人，妇女和儿童等的特殊保障要求严重被忽视。此外，极度欠缺对一些社区从业人员的劳动普法宣传，使得这些人员合法权益难以得到保障。除了这些常见缺失，对很多各类身份的迥异需求法制教育宣传也尚无法一一达到满足，导致居民对社区法治管理一知半解，无法引起村庄居民的重视。

其次，村庄社区法治宣传不仅不到位，而且基本都流于形式，管理的制度性不够明确。国家宣传部分对法治的宣传一直都是专门选定在一些特定日子，比如每年的“消费者权益保护日”和“全国法制宣传日”等有特殊意义的时间，本身已经带有形式主义。不过，这些普法日虽然是面向全国，但真正关注这些的的还是一些城市居民，而城市居民普法程度已经基本达到要求，所以也就无可厚非。但刚刚踏进城乡一体化的村庄社区也只在这些特定日子进行法治宣传就明显很不符合村庄社区的实际情况。村庄社区大部分人的法律认知程度并不高，这种形式主义，偶尔出现的短时期法治宣传教育完全无法做到法律深入人心，也很难满足村庄社区居民的日常法律需要，更不能真正提高居民法律意识，也就根本不可能实现村庄社区法治管理的初衷。所以，社区法治管理人员经常会遇到一些居民在简单的邻里关系处理上只追求个人利益，不兼顾他人的纠纷问题。很多人不知道怎么去履行自己的义务，甚至有极个别的人因为不懂法而践踏了法律尊严，给法治管理工作者带来了不便的同时也将村庄社区的管理推向了不和谐的局面。因此，村庄社区要想搞好法治管理，普法工作真的非常重要，是社区法治管理的先决条件。

（二）政府在法治管理方面投入力度不够

村庄社区由于其新兴性决定了其工作任务的繁杂，虽然看起来可能很简单，但实际管理中则需要面面俱到，很难理清头绪问题。村庄社区需要承担的管理任务在短时间内过多过繁，而国家在管理各方面尤其是法治方面的投入和配备力度远远不能满足社区法治管理需求。比如法治管理人员配置方面，懂专业，有责任心和有经验的工作人员很少，而且由于条件较低，社区又无法提供好的发展前景，大多数人都不愿入住村庄社区工作。所以，法治管理人才的难引进给社区法治管理带来了很多麻烦和挑战。社区法治管理不仅承担着社区治安综合治理、调解、等各方面工作，还要承担民政、再就业等各项工作，反而各项工作效率都达不到要求。出现这种问题，最主要还是基层政府资金投入不足。在现在这个经济就是一切的社会，政府部门把大部分的资金都投入到村庄社区经济建设和管理上，致使法制管理资金不足，不仅无法调动法治管理的积极性，而且妨碍了社区法治建设的发展，不利于化解村庄社区居民各种纠纷矛盾。

除此之外，投入力度的不够还表现在社会各界力量对村庄社区化法治建设的关注度不多。这些时间以来，村庄社区法治管理建设都是在各自的社区内部组织相关人员进行法制宣传，主要以自身的社区环境做依托，因此法制管理效果并不明显。解决的办法就是急需社会各界法律等人才进行辅助宣传，但由于国家在这方面投入力度小，重视度不够，导致社会各界力量对村庄社区法治管理了解不够，没有关注度。这些，对社区法治管理建设的完善是很不利的。

二、村庄社区化法治管理问题解决策略

（一）加大对村庄社区法治的教育宣传力度

法治是人类社会进步的文明成果，中国当前社会主义和谐社会各种建设都离不开法治。随着农村经济的发展，乡村居民的生活方式等也发生了巨大的变化，人们越来越多的遇到社会、经济和法律问题，社区也渐渐成为纠纷矛盾的聚集地，所以，法治管理也是村庄社区化管理中很重要的一部分，融入进每一个居民的日常生活，占据越来越重要的地位。社区法治管理直接关系着城市基层政权的稳固与否，是提高人们生活质量的重要途径和保障。社区治安、环境、物业、人口、生活等等都需要法治管理，只有做好法治管理，才能真正保证社区稳定和谐发展。

要做好村庄社区的法治管理工作，首先需要村庄居民要有法律意识。而加强社区法治宣传教育力度，最主要是能在充分考虑社区居民不同法治需求的基础上，采用各种方式和手段，全方位地推进村庄社区法治建设。首先，社区的普法宣传教育要以人为根本，考虑不同居民不同时期和层次的需求，展开有重点多角度的的法律教育宣传。与此同时，法治宣传人员可在实际普及过程中对居民的传输慢慢从教育型方式往服务性方式转变，争取能够做到不只是一个人单向宣传教育形式，而是双方互动的积极参与形式。结合居民实际和工作实践，开展不同层次的法律培训班，尤其是对社区内的青少年们进行加强教育，展开宪法和犯罪预防等各项法律教育，这样做不仅是为青少年们健康成长做铺垫，也是从根源上推进社区法治管理的进度。对从业人员则中劳动法等各项权益保障法的宣传教育，使他们认识到法律的实用性和权威性。对妇女和老人们则要多进行婚姻法和继承法等各个方向的法律教育，既突出了普法宣传的目的，又能真正促进社区法治管理。

（二）政府加大投入力度，倡导社会各界关注村庄社区法治建设

社区治理方面存在的问题例3

一、排查内容

围绕污染排放、生态破坏、环境风险隐患等问题，重点排查以下11个方面的突出生态环境问题，对县域内的重点生态环境问题全面排查全面检视。

(一)集中式饮用水水源地。

是否划定饮用水源保护区;是否按要求设置保护区标识标牌，并建设隔离设施;一、二级保护区内是否存在影响饮用水源地环境安全的生态环境问题，是否存在排污口等问题。

(二)自然保护区。

是否存在违规违法开发建设活动，是否存在违规违法的旅游和基础设施项目,是否存在产污排污企业等问题。

（三）非煤矿山、煤矿和尾矿库。

是否办理环评手续,是否通过环保验收;是否完善污染治理设施，并落实“三防”等污染防治措施;是否按要求及时开展生态修复;是否位于自然保护区、风景名胜区等环境敏感区域;是否编制突发环境事件应急预案。非煤矿山、煤矿是否存在不按开发利用方案进行开采、非法开采、以探代采。尾矿库是否编制污染防治方案和风险评估报告;是否定期开展土壤及地下水监测等问题。

（四）城镇污水、垃圾处理。

是否存在城市污水直排口;已建成的污水处理厂(站)是否正常运行，是否完成配套管网建设，是否存在“清水进清水出”“污水进污水出”“无水进无水出”现象;污水处理厂(站)污泥是否规范处置，并严格登记联单管理;各村（社区）生活垃圾是否有规范暂存设施,是否存在渗滤液污染;是否存在生活垃圾违规填埋(焚烧)处置;垃圾填埋场、垃圾焚烧设施是否规范运行，废水、废气是否达标排放，是否规范设置地下水监测井;在线监测设施是否正常运行;废液是否规范处置等问题。

(五)规模化畜禽养殖。

畜禽养殖企业是否位于禁养区;是否办理环评手续;是否建设有畜禽粪污处置设施,并配套消纳土地;是否存在渗坑存放养殖废水;是否存在废水直排或养殖粪便随意倾倒等问题。

(六)医疗废物收集处置。

是否规范建设有相对独立医废暂存间，并规范设置标识标牌;医疗废物收集、储存、处置是否规范，产生、转移是否严格登记管理;涉疫定点医疗机构、隔离点是否建设有污水处理设施并正常运行、是否存在其他危险固体废物违.法收集、储存、转运和处置等问题。

（七）黑臭水体。

城镇建成区、聚居点是否存在黑臭水体。

（八）“散乱污”企业。

重点排查城乡结合部各村（社区）辖区内的化工、机动车维修、砖瓦窑、废塑料加工、砂石加工及转运、采石、石粉加工、石材(含墓碑)加工、榨油、棉麻加工、耐火材料、搅拌站、水泥制品、造纸小作坊、煤球加工、印刷、家具制造以及板材加工等企业是否符合产业政策、产业布局规划;是否办理产能、环评、立项备案、用地、生产许可、林地征占用等手续;污染物是否规范处理，是否达标排放等问题。

(九)重点工程项目。

是否办理环评手续;是否建设污染防治设施，是否落实大气、水污染防治措施;是否存在超环评许可建设混凝土搅拌站;是否在指定地点倾倒土石方;是否非法占用林地;是否造成生态破坏、河道堵塞等问题。

(十)工业企业。

是否办理环评手续，并通过环保验收;是否未批先建，未验先投;是否完善污染治理设施，并落实污染防治措施;废水、废气、固废等是否规范处置,并达标排放;是否属于国家落后产能项目等问题。

二、时间安排

(一)集中排查阶段(2021年1月18日至2月23日)

各村（社区）结合本领域实际情况，开展集中排查，1月27日上报第一批问题清单，2月23日前完成全面排查,并上报排查情况报告和全部问题清单。对日常巡查监管中新发现的问题，于每月底上报1次新增问题清单。

(二)方案编制阶段(2021年2月26日至3月8日)

各村（社区）对照问题清单，逐一明确整改措施、整改责任人和整改时限,形成生态环境问题整改责任清单及整改方案，于3月8日前报送至镇环保办备案。

(三)集中整治阶段(2021年3月10日至12月18日)

各村（社区）强化调度研判，落实要素保障,按照整改方案，推动各项问题按期完成整改。

三、工作要求

(一)强化组织领导。

各村（社区）要坚持落实属地和辖区责任，要切实加强组织领导，及时安排部署，全面深入排查，成立排查整治专项工作领导小组，落实专人负责该项工作。

(二)严格整治标准。

社区治理方面存在的问题例4

当前开展矛盾纠纷调节、社会治安综合治理、群体性突发事件处置以及群防群治等工作还存在些许问题。概括起来，主要有如下几个方面：

1、基层人民调解难作为

在基层人民调解方面的问题主要体现在，调解员未接受系统的法律培训，致使有些调解员在调解矛盾纠纷过程中，对于法律规定与责任不明确，存在重结果、重口头、轻程序等问题。同时有的口头调解没有笔录，也没有制作调解协议书或登记造册，为档案留存造成困难。

2、社区警务工作难开展

运行机制尚未建立健全，社区警务工作不规范。由于不了解社区警务概念，对社区警务没有形成共识，而且公安机关还没能完全实现重心下移，警务前移，再加上当前警力不足，基层民警面临的临时应急任务多，难以全身心沉下去做工作，以致有的社区虽然挂有社区警务牌子，但并没有建立规范的运行机制，社区民警下社区开展工作还难以保证；

3、基层创建工作难见成效

开展基层平安创建是落实社会治安综合治理各项措施的载体，是新时期解决突出治安问题、化解矛盾纠纷、促进社会治安好转的有效形式。但在市场经济条件下，一些人的价值取向出现了偏差，而且对基层平安创建认识程度也很低，导致基层创建工作难推进。群众的积极性普遍不高，即使千方百计搞发动，又是标语口号、又是大小会议布置，又是专栏报道，有些人还是“发”而不“动”。视社会治安和平安创建工作为负担，视见义勇为为管闲事，致使群防群治组织难以落到实处。

4、普法教育难适应形势

群众法制观念的更新与法制建设之间存在差距。在法制建设日新月异的当今，广大群众法制观念日益增强，但在"是与非、似懂非懂"之间，与法制建设的脚步存在差异，历史遗留下来的"大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决"错误思想在群众中普遍存在。一旦认为自身利益遭到侵犯时，不是依靠政府、依靠法律来保护自己，而是采取闹的方法求得解决。同时，多数群众仍然保持"法不责众"的心理，认为只要闹的人多，法律及执法机关就无法处理。职能部门和执法机关在依法办事的过程中难免与群众发生分歧，是导致群体性闹事事件发生的一个原因。

二、意见和建议

为了能进一步完善综合治理工作，更好的服务人民群众。针对上述问题，提出如下建议：

1、完善矛盾纠纷排查调解机制。一是实行领导负责包案制度。坚持一把手负责，各级各部门主要领导为第一责任人。二是完善工作责任制度。坚持"谁主管，谁负责"的原则，归口调处。三是落实排查制度。坚持经常性排查与集中排查相结合。四是加强信息反馈及报告制度，实行小事每周报，大事随时报，无事零报告。五是推行奖惩制度。通过表彰奖励、通报批评、黄牌警告、一票否决等制度强化矛盾纠纷排查调处工作。

2、大力推进社区警务规范化建设。一是进一步明确社区民警工作职责，使其工作内容具体化、操作程序化、考核指标数字化，逐步完善警务工作规范。进一步确立管理与服务相结合、公开与秘密相结合、动态巡逻与静态值守相结合、日常管理与重点教育控制相结合的工作方式，逐步完善治安防控工作规范。二是最大限度挖掘社区资源。在常与社区群众接触，多与社区群众交流，广泛发动社区群众搜集社区信息的基础上，对一些不安定的苗头性因素，及时发现，共同化解。同时积极开发社区内的治安辅助资源，最大程度激活“联防联动”机制，引入更多的力量参与社区的治安防范控制。

社区治理方面存在的问题例5

全面贯彻落实党的十、十八届三中、四中全会精神，按照中纪委关于强化“监督执纪问责、深入纠正‘’”电视电话会议的要求，把纪律和规矩挺在法律前面，以国家法律法规、党纪条规为准绳，突出“严纪律、守规矩、正作风”这一主题，强化问题导向、民生导向、问责导向，坚持严的标准、严的措施，认真开展涉农社区“”问题专项整治行动，着力加强涉农社区的组织建设、作风建设和制度建设，切实解决好群众反映强烈的“”问题和损害群众利益的不正之风，切实整顿转化软弱涣散基层党组织，努力以整治成效服务于民、取信于民。

二、整治范围

6个涉农社区。

三、工作重点

围绕涉农社区履行职责的客观实际情况，突出问题导向，重点整治发生在基层和群众身边的生冷硬推、吃拿卡要、与民争利、欺压百姓等“”问题，严肃查处违纪违法问题。同时，建立健全涉农社区内部管理制度，强化制度对权力的约束。注重排查整治以下几方面问题：

（一）班子建设方面

1、是否存在班子成员工作不胜任、发展思路不清，影响基层和谐稳定的问题。

2、是否存在社区党组织软弱涣散，成员之间不团结，班子战斗力、凝聚力弱化的问题。

3、是否存在组织生活不严格不规范，管理不民主不透明的问题。

4、是否存在勤廉双述、村务监督等制度流于形式，党务、村务、财务不公开或公开不规范等问题。

（二）“三资”管理方面

5、是否存在违法违规出租集体土地、房屋等集体资产的问题。

6、在集体资源、资产、资金管理和处置中是否存在营私舞弊，获取私利的问题。

7、是否存在虚报冒领、截留侵吞、挤占挪用各种涉农资金和补助资金的问题。

8、是否存在不按标准及时足额发放征地拆迁补偿款的问题。

9、是否存在违规私设小金库的问题。

（三）城市建设方面

10、是否存在工程建设不依法依规进行招投标或在招投标过程中暗箱操作等问题

11、是否存在对违法用地、违法建设放任自流、纵容包庇甚至参与的情形，致使拆违控违的规定流于形式。是否存在集体（社区、组）进行违法建设。

12、在征地拆迁工作中，是否存在，突击建房，骗取拆迁补偿的问题。

（四）廉洁自律方面

13、是否存在借生日祝寿、职务升迁、子女升学就业、婚丧嫁娶、乔迁新居、生病住院、开工开业等各种名目大操大办，借机敛财以及其他以各种名义收受他人礼金、礼券、购物卡等钱物的问题。

14、是否存在公款大吃大喝、公款旅游、公车私用、公款购买礼品礼物的问题。

（五）工作作风方面

15、是否存在工作日中午违规饮酒的问题。

16、是否存在门难进、脸难看、话难说、事难办的情形以及违反“零障碍”、“马上办”等便民制度的问题。

17、是否存在对待工作不敢担当、不愿负责，遇到矛盾绕着走；安于现状、得过且过，工作节奏较慢，工作推进力度不大的问题。

18、是否存在在扶贫慰问、利益分配等方面优厚亲友、厚己薄人；在低保申报中办理人情保、违规保；在残疾人帮扶中进行熟人帮扶、喜好帮扶等问题。

（六）化解社会矛盾方面

19、在接待群众上访和化解问题过程中，是否存在责任不落实、工作不细致、处置不及时、化解及稳控措施不得力，推诿扯皮，协调配合不积极等问题。

（七）其他损害群众利益的“”问题。

四、方法步骤

街道党工委成立领导小组，同时下派6个督导组，对6个涉农社区专项整治工作全程指导，时间从2015年7月初至9月底结束，按动员部署、自查问题、整改落实、检查督查、建章立制五个阶段进行。

（一）动员部署阶段（7月4日）

涉农社区成立专项整治行动领导小组，制定具体实施方案，明确具体负责人和专人抓好落实。要组织召开一次专项整治行动动员部署会议和一次专题学习会议，充分认清此次专项整治行动的重要性和必要性，严格按照既定的时间阶段完成整治任务。深入集中学习中央八项规定和省市区委十项规定精神，深刻认识发生在群众身边的“”和腐败问题的危害性，进一步增强社区干部同身边的“”和腐败问题作斗争的决心信心，营造浓厚的舆论氛围。

（二）自查问题阶段（7月5日至7月25日）

各涉农社区在自查过程中要按照“三严三实”要求开展“四查四看”，即，一查班子强不强，看政治素质、大局意识和担当意识是否牢固；二查作风正不正，看群众意识、服务意识和自律意识是否强烈；三查制度执行实不实，看资源利用、资产管理、资金使用是否规范；四查群众满意度高不高，看党务公开、村务公开、财务公开是否到位。要对照本方案所列七个方面19个典型问题，逐一过堂，认真开展自查。要查清楚问题的具体表现、严重程度和产生原因，列出一份“负面清单”。本阶段工作任务完成后，将“负面清单”上报至街道专项整治行动领导小组。

（三）整改落实阶段（7月26日至8月31日）

各涉农社区在自查“负面清单”的基础上，制定一份整改落实任务书，明确整改目标、整改时限和整改责任人。要将“负面清单”的问题统一编号，采取挂号办理、销号落实的办法，确保自查的问题得到彻底解决。街道督导组要指导各涉农社区及时整改落实自查问题。对需要街道、区有关部门配合完成整改目标任务的，上报街道专项整治行动领导小组，街道将积极协调，确保问题不挂帐、不留白。

（四）检查督查阶段（9月1日至9月20日）

街道专项整治行动领导小组及各督导组将对涉农社区的专项整治情况开展检查，对组织领导不力、自查自纠不到位的涉农社区，要给予批评并责令限期整改，严防走过场。

（五）建章立制阶段（9月21日至9月30日）

涉农社区要认真总结梳理本单位存在的问题及产生原因，针对存在的问题制定切实可行的整改方案，建立健全相关制度，并严格执行；对于共性问题，要向街道督导组及时上报，提请建立完善相应的制度机制。街道相关科室要认真组织调研，广泛征求意见，拿出切实可行的制度措施，努力把行之有效的措施转化为长期坚持的治本之策。

五、工作要求

（一）统一思想，提高认识。各涉农社区要充分认识这次开展“严纪律、守规矩、正作风”专项整治行动的重大意义，切实做好动员部署工作，以高度的政治责任感，积极投入到此次专项整治行动中去，力求取得实实在在的成效，并转化为推动社区各项工作顺利开展的强大动力。

（二）加强领导，强化责任。街道督导组负责各涉农社区“严纪律、守规矩、正作风”专项整治活动的安排部署、督促检查、综合协调、情况汇报、信息交流等，公开“”突出问题工作举报电话，并结合“三严三实”要求、“马上就办”工作作风规定和软弱涣散党组织集中整顿提升，抓好专项整治活动。

社区治理方面存在的问题例6

一、边疆民族地区的发展呼唤政治文明建设

在边疆民族地区，边疆问题、民族问题、宗教问题、经济社会发展落后及贫困问题都很突出，这些问题又总是纠缠在一起。加速推进边疆民族地区经济和社会的发展，缩小这些地区与其他地区尤其是经济发达地区的差距，不仅能够为民族团结进一步打牢基础，能够为边防的巩固和边疆的稳定创造有利条件，还能够为国家的统一和长治久安创造有利条件。“发展才是硬道理”的原则对边疆民族地区具有特别重要的意义。

边疆民族地区在历史上一直都比较贫困，经济和社会的发展程度较低，新中国成立后，在党和政府的帮助下实现了跨越式发展，社会面貌发生了翻天覆地的变化，逐步缩小了与内地的差距。改革开放以来，东部和沿海地区在国家的支持和推动下迅速发展起来，边疆少数民族地区与内地和东部沿海地区的差距却进一步拉大了。但是，现在边疆民族地区获得了难得的发展机遇。在国家实施西部开发战略的条件下，边疆民族地区成为了西部开发的主要区域，西部开发为边疆民族地区的发展注入了巨大的活力；国家全面建设惠及十几亿人的小康社会，边疆民族地区的发展又获得了极好的机会。在这样的形势下，边疆民族地区将迅速地发展起来，并有效缩小与内地和东部沿海地区的差距。

在这样一个全面的现代化过程中，边疆民族地区根深蒂固的传统社会的方方面面都被触及并受到冲击，从而发生巨大而深刻的变化，加速由自然经济和半自然经济社会向社会主义市场经济社会转型、由农业社会向工商业社会转型、由乡村社会向城市（镇）社会转型、由封闭半封闭社会向开放社会转型、由伦理型社会向法理型社会转型、由传统社会向现代社会转型。经济结构和社会结构、社会机制和社会规范、思想观念和价值体系等，都将发生深刻变化，整个社会的全面进步逐步展开。

边疆民族地区在这样一个巨大而深刻的变化过程中，离不开政治文明建设的支持。边疆民族地区的发展呼唤政治文明和政治文明建设。没有政治文明、没有政治文明建设的支持，边疆民族地区的迅速发展和全面进步不可能实现，这里的小康社会不可能真正建成。

从结构的角度来看，边疆民族地区的建设、发展和小康社会目标的实现，都离不开政治文明和政治文明建设。政治文明和政治文明建设具有不可缺乏性和不可替代性。首先，现在边疆民族地区的发展追求的是社会的全面进步，是全面提升整个社会的文明水平。而人类社会的文明是由物质文明、政治文明和精神文明构成的。边疆民族地区要全面提升文明程度和水平，政治文明是不可或缺的。如果边疆民族地区在建设和发展的过程中忽视了政治文明或者没有达到相应的政治文明的标准，就不能实现社会的全面进步，社会的文明就不完整，只能是一种残缺不全的文明，就无法真正建成小康社会。边疆民族地区的全面发展和文明程度的提高，不仅需要一定的权威机构来宣布和确认，更需要社会成员在亲自体会的基础上来认可和确认。社会成员不仅需要通过一定的物质生活来体认和确认社会的全面发展和文明程度的提高，也需要通过一定的精神文化生活来体认和确认全面发展和文明程度的提高，还需要通过一定的政治生活来体认和确认全面发展和文明程度的提高。因此，边疆民族地区的发展和文明程度的提高，不仅要有经济标准，文化标准，还要有政治标准。其次，边疆民族地区的建设必须是全面建设。边疆民族地区的发展和文明水平的提高，必须在社会的三大基本领域即经济领域、政治领域和文化领域开展全面建设。没有建设过程的全面性，就无法达到建设目标的完整性。不进行全面的建设，就无法实现全面发展，就无法建成小康社会。离开了政治文明建设，就不能形成全面建设，或者说，建设过程就不是全面的。只有三大领域全面建设，三大领域全面发展，三个文明同时并进，小康社会的目标才能实现。

从功能的角度来看，边疆民族地区的建设、发展和小康社会目标的实现，都离不开政治文明建设的支持。政治文明处于物质文明和精神文明之间，是连接二者的中间环节，既制约着物质文明建设又制约着精神文明建设。政治文明建设，就是要通过调整来理顺社会的政治关系结构，构建合理的政治制度，形成有效的政治机制，创造有效的政治方式，推进政治发展，从而保障人民的社会权利和政治权利，保持社会的和谐和稳定。没有政治文明建设，边疆民族地区开发和全面的小康社会建设的目标就无法实现。

第一，政治文明建设能够为边疆民族地区的发展创建必要的制度条件。政治文明建设的重要内容之一，就是制度建设。通过制度建设，既不断完善原有的制度，又进行制度创新，实现有效的制度供给，不断满足社会的制度需求。日益完善的制度，不仅能够将政治运行全面纳入制度的轨道，提高其制度化的水平，而且能够在制度的框架内协调物质文明建设与精神文明建设的关系，保持它们的动态平衡；保障社会成员的各项社会权利和政治权利，充分调动他们的积极性和创造性。

第二，政治文明建设能够为边疆民族地区的发展创建稳定的政治环境。边疆民族地区在迅速发展的过程中，社会分化持续发展，新的社会阶层和社会群体逐渐形成，社会成员由“法定公民”向“事实公民”的转变日渐明显，社会政治关系日趋复杂，新的现象、新的问题、新的矛盾不断涌现。在这样的形势下，政治文明建设通过政治机制的创新，构建新的能够有效容纳和协调新的政治因素的政治体制和政治机制，便能够对复杂的社会政治关系进行有效的协调，保持政治稳定和社会稳定。

第三，政治文明建设能够为边疆民族地区的发展创建协调的政治关系。要使边疆民族地区迅速发展，社会全面进步，建成小康社会，就必须在建设的过程中处理好与中央、与东部和中部地区、与沿海地区，与富裕地区的关系，处理好各个民族之间的发展和利益分配的关系，处理好城市发展与乡村发展的关系，同时还要加强对贫困地区和贫困人群的帮助。这些问题的有效解决，有赖于政治文明建设创造新的政治协调方式。

第四，政治文明建设能够为边疆民族地区发展进程中的全局性问题提供有效政治解决方式。边疆民族地区在开发和全面发展的过程中，不可避免地会产生一系列带有全局性的问题。适时解决这类问题，是整个社会平衡发展和全面发展的客观要求。政治文明建设能够通过政治方式的创新来有效地解决这类全局性的问题，保持社会平衡发展。

第五，政治文明建设能够为边疆民族社会创建必要的秩序。健全、有效的秩序，是边疆民族社会得以形成和正常运行的基本条件。变迁了的社会需要相应的新的秩序。边疆民族地区原有的秩序基本上是建立在传统社会基础上的，现在的建设和发展需要与现代社会相适应的社会秩序。然而，秩序不是自然生成的，秩序需要构建和维持。政治文明建设能够通过创新的政治机制来构建这样的秩序。

二、边疆民族地区政治文明建设的客观条件

边疆民族地区的政治文明建设必须从这里特殊的历史和现实的实际出发。毫无疑问，边疆民族地区的政治是我国统一政治的有机组成部分。从根本上说，这里的政治与全国其他地区的政治并无二致，都是在中央的统一领导下，实行同样的政治制度。但从具体的运行上看，这种政治是在一个特定的环境下运行的，具有突出的地方特色，是一种具有特定内涵的区域政治。边疆民族地区的政治文明建设不仅具有普遍性也具有特殊性。只有把社会主义政治文明建设的普遍性要求同边疆民族地区具体的实际情况结合起来，才能充分挖掘和利用各种政治资源，寻找到有效的政治建设途径，切实提升政治文明的水平。

政治文明要从实际出发，首先就必须研究影响边疆民族地区政治建设的环境条件。从总体上看，对边疆民族地区政治文明发展和政治文明建设产生重要影响和制约的因素主要是三个方面：一是历史上的政治发展水平，二是现实的政治关系，三是政治建设的基础。

现实是历史的延续和发展，今天的政治建设不可避免地会受到历史因素的影响。回顾边疆民族地区的政治发展史就会发现，历史上这里的政治发展速度相当缓慢，政治发展程度很低。边疆民族地区尤其是边缘一线的少数民族聚居区，大多处在崇山峻岭，丘陵峰峦，密林深箐，戈壁草滩，虽然山川壮丽，地理位置重要，但阻隔重重，交通不便，自然条件较差，限制了生产力的发展和社会经济形态的演进。新中国成立之初，生活在这里的少数民族除极个别具有资本主义经济因素外，一般都处于前资本主义时代，普遍存在的经济形态是封建地主经济、封建领主经济、奴隶制经济、原始的农村公社经济。这样的条件必然影响到边疆民族地区的政治发展，使政治发展具有多样性，存在着多种政治形态，如藏族的政教合一政治、蒙古族的盟旗政治、彝族的诺合家支政治、傣族的土司政治、瑶族的石牌政治等。[1](P154-156)从总体上看，这里的政治发展的程度比较低：一是社会的政治化程度较低。公共权力不完善，对社会的渗透和控制十分有限，政治关系较为简单，社会的组织和管理相当粗放；二是政治体系的不完备。专门行使公共权力的组织机构尚未完全从社会中分离出来，自身的分化程度较低，缺乏完备的制度体系，政治机制不健全，政治管理方式落后，多种政治制度和政治方式并存，政治的一体化不高；三是政治文化的发育水平较低。政治文化状况是衡量政治发展的重要指标。虽然云南各民族的政治文化有很大差异，甚至大相径庭，但发展并不成熟，并未形成自己稳定的政治文化传统。概括地说，在新中国成立以前，这里一直保持着一种低水平、低分化度、复杂性和适应较低的政治形态。

边疆民族地区现实的复杂政治关系也对政治文明建设具有重要影响。诚然，各民族历史上多样性政治形态的影响是导致现实政治关系复杂性的一个重要原因，但现实状况对政治关系的影响却更为直接和有效。从现实来看，这里的不同地区和不同民族的社会发展程度仍有较大的差异，民族构成状况较为复杂，宗教信仰多样并对政治生活产生着深刻而重大的影响，富有民族特色的多样性的政治文化也对政治关系的形成和演变发挥着虽然无形却十分有力的影响。另外，边疆民族地区有些民族与国外民族属同一民族，是跨境民族，因而很容易受周边国家的影响。因此，这里的政治关系与其他地区相比，显得更为复杂，体现出突出的民族性和边疆性。这种复杂性的突出表现就是，这里除存在一般的政治关系以外，还存在一些特殊的政治关系：一是民族关系。这里是多民族聚居区，民族政治关系较为复杂。既有少数民族与汉族的关系，又有少数民族与少数民族的关系，还有区域内的主体民族与非主体民族的关系，实行区域自治的民族与不实行区域自治的民族的关系，实行区域自治的民族之间的关系等。二是宗教关系。边疆各民族群众一般信仰宗教，甚至是全民信教。而各个民族信仰的宗教又是多种多样的，既有本土宗教又有外来宗教，既有成熟的宗教又有原始宗教，既有为多个民族共同信仰的宗教又只有个别民族信仰的宗教。三是宗教关系与民族关系相互纠缠。各个民族信仰的宗教往往与民族文化相结合从而成为民族的价值体系和信念系统，反过来，宗教又以民族和民族文化为载体，因此民族关系往往打上宗教的烙印。宗教关系往往具有突出的民族特色，民族关系与宗教影响盘根错节。四是传统政治关系。在边疆的少数民族社会尤其是基层政治中，与现代政治相区别的传统政治的影响仍然程度不同地存在着，体制外的传统政治权威与体制内的现代政治权威同时并存，传统政治关系与现代政治关系难舍难分地联系在一起。另外，这里的政治关系容易受到境外因素的影响，国外势力对我国的渗透首先进入这里。由于政治关系更加复杂，这里的矛盾和冲突也更容易发生，而且一旦发生矛盾和冲突，各种关系中的矛盾又相互扭结，新的矛盾和冲突如果不能得到及时控制和协调还会激活旧有的矛盾和冲突，容易形成斩不断理还乱的复杂局面甚至形成连锁反应，并产生严重的后果，不仅会影响到团结和睦的民族关系，还会影响到边防的巩固、地区的稳定和国家的统一。历史和现实的经验及教训一再证明：“民族宗教问题无小事”。

边疆民族地区的现实政治状况，是长期的政治建设的结果，也是当前政治文明建设的基础。较之于其他地区尤其是东部沿海等发达地区，边疆民族地区政治建设的基础明显的薄弱。新中国成立以后，这里持续开展了大规模的社会主义政治建设，并取得了伟大的成就。边疆民族地区今天在经济建设和社会进步方面所取得的成就都是与政治建设的成就分不开的。但是，这里历史上长期形成的政治发展程度低的状况在短时间内难以彻底改变，经济发展为政治建设提供的基础并不厚实，而且祖国内地尤其是经济发达的东部沿海地区历史上政治发展的程度本来就比较高，近年来在经济迅速发展的基础上政治建设也得到了有力的推进，无论是政治关系的调整、政府能力的提升、治理方式的改变、政治机制的创新、制度体系的完善都走在了前列，从而使边疆民族地区在政治建设方面与其他地区的差距进一步拉大。客观地分析现实就不得不承认，边疆民族地区在政治建设方面的基础还是相当薄弱的。首先，经济基础还相当薄弱。经济是基础，政治是建立在这个基础之上的上层建筑。政治是经济的集中表现。边疆民族地区经济发展的落后，经济发展程度不高，势必会影响到政治建设的发展。其次，大众的政治社会化程度较低。政治社会化是社会成员获得政治属性，养成政治人格的基本途径。边疆民族地区政治社会化程度，尤其是边疆少数民族地区的政治社会化无论是深度和广度两个方面都受到很多的限制，社会成员的政治人格的复杂性、适应性以及政治能力等，与复杂的社会政治生活的要求相比还有许多的不适应。再次，制度体系还不健全。政治生活制度化的重要性已经为人们普遍地注意到了，但是，真正的制度化政治不仅需要建立制度，而且还要使制度成为环环相扣的严密体系，否则，制度就无法进入操作层面，有效地发挥作用，就有可能流于形式。但对于边疆民族地区的政治运行来说，制度化的程度远远不能适应社会发展对政治发展的要求。最后，地方政府的能力普遍不强。受人员素质（包括文化水平、思想观念、敬业精神、管理水平等方面）、机构间的相互关系、资源条件等因素的制约，边疆民族地区的各级地方政府的能力与加速经济社会发展的要求相比，还存在相当大的差距，政府能力衰弱的现象普遍存在。

这些情况表明，边疆民族地区社会主义政治文明建设的环境条件多样而复杂，政治文明建设的任务十分繁重也十分地艰巨，政治文明建设面临的困难也更加突出。正视这样的现实，从面临的实际出发，发现和确认政治文明建设面临的问题和任务，发掘和利用各种有利于政治文明建设的传统资源和民族文化资源，探索符合实际和富有特色的社会主义政治文明建设和政治发展之路，是边疆民族地区政治文明建设取得成效的关键。

三、边疆民族地区政治文明建设面临的重大问题

边疆民族地区的社会主义政治文明建设除了要与全面建设小康社会相适应，加强民主政治建设，推进政治体制改革，坚持和完善各项政治制度，改革和完善党的领导方式和执政方式，实施依法治国等一般性的原则外，还要与当地的实际相结合，解决好面临的政治问题。当前，边疆民族地区社会主义政治文明建设面临着以下一些重大的问题：

1.民族区域自治建设问题

民族区域自治是边疆民族地区政治的一项重要内容。从实际情况来看，该制度不论是在制度层面还是运作层面都还有许多不完善的地方，限制了该项制度的功能的充分发挥。从制度层面来看，该项制度的具体规定比较细，但与之相联系的其他制度尚不能为该制度的有效行使提供必要的支持，限制了制度功能的发挥。最为突出的是自治机关的自治权在纵向上受到上级国家机关的很大的限制，在横向上受到其他机关的很多限制，实际存在的党委决策、政府执行、“人大”监督的体制使得自治地方的“人大”和政府无法充分行使宪法和法律赋予的自治权。因此，自治权出现了纵向和横向的双向流失，少数民族在聚居区自主管理内部事务的权利受到很大的限制。从运作层面来看，自治机关行使自治权，对当地事务进行有效的管理，促进当地经济和社会发展方面的功能并未充分体现出来。除了自治权流失外，自治机关的能力不足的现象十分突出，因此，无法充分发挥民族区域自治本身的制度功能。按照宪法和法律的规定，民族自治地方的自治机关拥有更大的管理权，有条件突破传统体制的限制，采取切合实际和灵活多样的政策促进当地经济和社会发展。事实上边疆民族地区的自治地方在自主管理方面远远不及东部地区尤其是沿海地区。东部尤其是沿海地区政府通过大刀阔斧的改革促进当地经济和社会发展的时候，许多民族自治地方的政府却还在原地踏步中怨天尤人，与发达地区的差距也在此过程中渐渐拉大了。

因此，边疆民族地区在政治文明建设中必须加强民族区域自治制度建设，一是完善制度，尤其是调整和完善与民族区域自治制度相关的其他制度，保证自治权的行使，二是发挥制度功能，尤其是通过民族区域自治，促进当地的经济和社会发展方面的功能。

边疆民族地区在民族区域自治制度建设中，还需要注意另一方面的问题，即民族自治机关的选举权的限制问题。在民族区域自治建设过程中，既要保证民族自治地方的自治机关较之于其他地区拥有更大的自主权，在权力分配方面有一定的超越，也要对自治权作必要的限制，不能突破单一制国家关于国家权力纵向分配中的基本规定，要防止过分自治导致的地方分治。在边疆民族地区政治文明建设中，必须通过建立严格和周密的制度规范防止这种可能性的出现。

2.民族关系的调整机制建设问题

在边疆民族地区，民族关系是一种重要的政治关系。现行的民族关系是党和政府通过政策和其他政治手段不断调节和构建的结果，但这种关系也还会随着民族自身的发展和形势的变化而发展变化。在此过程中，有可能会生成“发展中和发展后”的民族问题。

民族关系中的矛盾和冲突即民族问题，不仅会生成于少数民族处于落后状态从而与汉族的发展之间存在较大差距。存在民族不平等的情况下，也会生成于少数民族有了较大程度的发展或发展起来从而缩小乃至消除了与汉族的差距，甚至是消除了民族不平等的情况下。两种情况下的民族问题的性质和解决方式是不同的，前者为少数民族要求发展的问题。主要通过帮助少数民族发展的方式解决，后者为少数民族在自身的经济和文化有了较大程度的发展基础上要求在现行国家权力分配中获得更多政治权力的问题。这类问题解决起来难度很大。前一类问题是历史上形成的，后者在国外并不鲜见，这在我国尚未真正形成，但在某些情况下和个别的问题上已现端倪，需要未雨绸缪。长期以来，我国致力于解决“不发展的问题”，并取得了巨大的成功，积累了丰富的经验。但对“发展中的问题”和“发展后的问题”却缺乏关注和研究。边疆民族地区的政治文明建设应该研究这个问题，形成相应的政策准备，建立对这类问题进行有效协调和控制的新机制，防止此类问题的生成和发展。

提出“发展中和发展后的问题”，并不是说少数民族发展起来以后就必然出现此类问题，只是说存在这样的可能性。这类问题生成的关键是民族意识。民族意识这个东西很有意思，在民族的发展中迟早会觉醒，它能促使民族关心自己的利益，关心自己的发展，使一个民族奋发有为，但如果民族意识过分旺盛，尤其是被不适当的利用，也有可能造成难以预料的后果。如果民族意识发展成为某种类型的民族主义的话，后果就相当严重了。正如有的学者指出的那样：“民族意识既是天使又是恶魔，关键是看它在什么时候和什么场合出现和怎样发挥作用。”[2](P128)在多民族共居的边疆地区，必须关注各个民族的民族意识的状况，建立必要的预警机制和调控机制。建立这样的预警机制和调控机制，是边疆民族地区政治文明建设中必须解决的问题。相应的，国家民族政策的价值取向也应该作相应的调整，不能只站在同情和关心弱小民族的角度来帮助少数民族，而应该站在国家的发展和稳定的角度、站在各族人民的根本利益的角度来促进少数民族地区的发展以及与其它地区的整合。

3.地方政府能力提升问题

政府能力是边疆民族地区政治文明建设必须解决的一个重要问题。这里所说的政府能力，是指边疆民族地区的各级政府运用权力、履行职能，应对环境挑战，解决面临问题的能力，既可以指广义政府也可以指狭义政府。一级地方政府能力是综合性的，涉及到经济、政治、社会、文化等诸多方面，是所有机关之能力之总和。从横向上看，政府能力是政府发挥自己的功能，在处理区域社会的各种问题时所体现出来的能力，具体包括规划发展能力、制度创新能力、资源配置能力、市场规制能力、提供公共物品的能力、组织协调能力、社会控制能力等，一级地方政府的整体能力就是由这些具体能力有机结合在一起而形成的。

一级地方政府的能力状况同所治理的区域社会的发展是紧密地联系在一起的，在经济和社会发展水平较低因而需要通过政府来促进该地区发展的情况下，这一点体现得尤为突出。一个有能力的地方政府，不仅能够对县域社会进行有效的治理，相应地也能够有效地推动区域社会的发展；如果一级地方政府的能力衰弱或能力缺失，它所治理的区域社会的发展也将是缓慢的或滞后的。一级地方政府能力的状况，往往成为影响区域社会发展速度和发展水平的一个根本性因素。

较之于内地尤其是东部沿海地区的地方政府，边疆民族地区地方政府能力普遍较弱，或者说能力缺失问题十分突出。我国改革开放之初，边疆民族地区与这些地区的差距并没有今天这样大。但是，东部地区的地方政府普遍能力较强，有效地推动了当地的经济和社会发展，而边疆民族地区的地方政府却在推动当地经济和社会发展方面普遍地体现出力不从心的状况，“等、靠、要”的现象较为突出。政府能力不足成为边疆民族地区与内地在发展上拉大差距的一个不可忽视的因素。边疆民族地区在政治文明建设中要注意解决这一问题。如果不能有效地解决这一问题，迅速增加地方政府的能力，边疆民族地区要迅速抓住国家实施西部开发战略的机遇迅速发展起来的愿望就难以实现，甚至会坐失良机。

4.政治文化建设问题

政治文化是社会政治的一个有机组成部分，也是政治文明的重要内容。边疆民族地区的政治文化具有多样性。在这样的情况下，塑造一种以国家认同为核心的政治文化具有根本性的意义。边疆民族地区的政治文明建设必须将政治文化建设放在重要的位置上。

我国是一个多民族国家，能否获得各个民族的认同，直接关系着多民族国家是否具有稳定的社会心理基础，能否组织起各民族的稳定的联盟。如果各个民族认同于国家，或者在多个认同对象中对国家的认同置于最高地位，各个民族就会形成对国家的义务感、责任感和效忠，决定着各个民族对国家的情感和评价。世界上一些多民族国家内的许多民族问题都同民族对国家的认同直接相关。一个国家之所以出现某个或某些民族要求从现行民族国家政治体系或多民族国家政治体系中分离出来的问题，就是这些民族认为现行国家政治体系并不是它们所企盼的政治庇护所，不认同于现行的国家政治体系，或者将对本民族的认同置于对现行国家政治体系的认同之上。

我国包括边疆少数民族在内的各个民族都是认同于国家的。这是国家统一的心理基础。但具体来说，各个民族对国家的认同是存在差别的，具体到一些民族的内部，其成员对国家的认同也存在差别，而且这种状况本身也处于变化之中。这种情况在边疆民族地区表现得尤为突出。因此，边疆民族地区的政治文明建设必须将政治文化建设作为重要内容，着力在边疆各民族中培养和塑造以国家认同为核心的政治文化。

5.政治稳定问题

边疆民族地区的政治文明建设必须十分关注政治稳定问题。边疆民族地区在现代化进程迅速推进的过程中，出现政治不稳定的因素在所难免。正如著名政治学家塞缪尔·亨廷顿指出的那样：“现代性意味着稳定，而现代化意味着不稳定。”[3](P43)当然，生成和存在不稳定因素只是表明这里存在不稳定的可能性，只有当这些不稳定的因素达到一定的度，才会酿成现实的政治不稳定。边疆民族地区的政治文明建设中，必须把这些不稳定的因素控制在一定的度的范围内，避免出现现实的政治不稳定。

边疆民族地区迅速推进的现代化进程必然要触及传统的社会结构、政治关系、社会规范和社会控制机制等，会打破这里原有的平衡状态，整个社会处于由传统的平衡状态向新的平衡状态转换的过渡阶段，制度化水平往往比较低，社会的平衡会出现这种转换过程特有的脆弱性。而与此同时，各民族群众被广泛地动员起来卷入到现代化的过程中，利益需求以及对现代化的期望值迅速增长，民族意识趋于旺盛。开发和发展的非均衡性会打破各民族间原有的利益分配格局，各民族更加关注自己的利益，利益追求过程中的磨擦、矛盾和冲突会大大增加。从而对政治稳定形成冲击和挑战。概括起来，影响政治稳定的因素主要是两个方面：一是政治参与的膨胀。人们为了争取、实现和维护自己的利益，总是会将注意力集中到作为社会分配之枢纽的政府和相应的过程，以不同的方式介入政治过程，从而使政治参与迅速膨胀。而边疆民族地区现行的制度化参与渠道以及现行政治体系吸纳政治参与能量的能力都十分有限，所以难免会形成制度外的无序的政治参与，从而对政治稳定形成冲击；二是民族矛盾增多。由于各民族的利益意识增强，更加关注民族利益，各民族间利益争夺趋于旺盛。在这样的情况下，各个民族间产生矛盾和冲突的可能性增大了。较大规模的民族矛盾和冲突一旦生成，就会危及现有的政治行为，酿成政治不稳定。

因此，边疆民族地区的政治文明建设必须认真地对待政治稳定问题，把保持政治稳定作为一项重要任务。要根除政治不稳定的因素是不可能的，在这样的情况下必须处理好发展与稳定的关系，疏导政治不稳定因素，把这些因素纳入制度的轨道，并将其控制在一定的度的范围内。一方面，要扩大政治参与的制度化渠道，增强政治体系对公民政治参与的吸纳能力，保障公民有序的政治参与，另一方面，要建立适应形势需要的新机制，增强对民族矛盾的政治协调能力，对民族矛盾进行有效的协调。

【参考文献】

社区治理方面存在的问题例7

一、问题的提出

随着政府自身职能由管理型向服务型转变，功能定位不断明晰，社区建设和治理中政府功能的发挥成为近年来备受关注的主题。理论上，社区服务中心这一惠民利民工程在方便解决居民实际问题、丰富居民文化生活方面应发挥积极作用。但笔者在实地调研时听到的大多是居民的不满声音。诸如服务中心内部娱乐设施的实际使用较少、社区服务偏向于业务办理而疏于日常社区娱乐开展等问题较多被提到，而资金来源困难是产生诸多问题的主要原因。这不禁令笔者产生疑问，由区政府作为试点并投资建设的社区服务中心，为何会存在资金来源困难问题？如果社区是自治性组织，政府与自治组织之间的关系该如何把握、如何有效为其提供服务并监管？如何来保障政府对于自治组织的引导？在当代政府职能转型时期，政府在社区服务中应扮演什么角色？

二、政府的三种角色

通过阅读相关文献，不难发现各国的社区管理的体系往往都是由政府、社区民众、社区服务组织三部分组成。其中，社区管理的组织者基本由政府担任，社区管理的参与者则是有民众组成，社区服务组织则往往作为社区管理的提供者。正是基于三种主体扮演着不同的角色，因此他们在社区管理与社区服务中承担着不同的任务。政府、社区民众以及社区服务机构之间不同的合作方式也决定了现代社区管理模式的差别。

作为社区管理的组织者的政府，承担着宏观指导、协调，规划的职能。由于政府本身作为行政机构，如古德诺在《政治与行政》一书中提到的，存在着“国家意志的表达和国家意志的执行功能”因此一方面政府要提供或支持社区服务，另一方面需要引导社区居民，确保其各项政治权利得到落实。政府对社区的参与或控制程度以及政府关于社区的公共政策、发展规划，决定了社区管理模式是政府主导模式、社区自治模式，还是混合模式。由此可以看出，政府在社区管理中起着独特的作用。

基于政府社区管理模式的不同，我们不难提出一个问题，政府主导、社区自治或是混合模式这三种现存的模式，哪一种是适合当今中国政府职能转型时期国情的模式？到底政府在社区服务提供过程中应该是一个怎样的角色？

三、现存问题

要权衡三种模式以找准政府角色定位，首先需要清楚的是：在现阶段社区服务中面临的主要问题是什么。围绕问题的分析和解决，政府的参与才有的放矢，参与的程度才便于衡量。

1.居民需求――更加多样

随着我国不断发展， 人民生活水平也随之提高、消费观念等都产生了巨大的变化。特别是随着住房、养老、医疗等各项制度改革的深入，居民与社区之间的冠以日益金紧密 。居民对于现代社区的需求也更加多样化。在调研时笔者看到，一些社区内设有音乐室、室、健身房等娱乐设施。理论上中心可满足人们广泛的社会参与需求。但是在参观时笔者发现，许多如跑步机、台球案等设施虽购置多年却仍是崭新的，很难看出其被多次使用。有些物品如钢琴并不适合该小区居民日常娱乐。在调研时笔者也了解到，由于设备维护资金庞大，现阶段服务中心内部诸多活动室只对团体开放，多数居民也表示从未使用过中心内设施。

2.社区服务――侧重业务而疏于服务

随着社区服务理念的回归和便民利民的考虑，各地相继开展以整合社区服务项目为特点的“一站式服务”。这种做法对于缩短居民办事时间、减少居民出行麻烦、提高日常业务办理效率等方面发挥积极作用。建昌道社区服务中心一楼办事大厅在笔者多次走访时，前来办理业务的居民络绎不绝，这也证实了这种“一站式服务”确实在实际生活中发挥重要影响。同时，也与中心二楼娱乐设施的疏于使用形成了鲜明的对比。在笔者所见到的进入服务中心的居民，绝大多数是去办理业务的。少数去二楼的居民也是去社区医院寻求治疗。设施使用申请的不便甚至导致了“娱乐也不去中心里娱乐”这种看法。是“不想”还是“不能”？这种“一站式服务”是否偏重于对业务的办理，或者说只侧重于政府职能的发挥，而缺少对于居民日常生活娱乐需要的考虑？政府在履行其服务职能的同时是否存在着某种程度的“缺失”？

四、政府在社区管理中的角色定位

通过对政府在社区服务中所存在的问题的分析，并结合现今状况，不难总结出产生诸多现象的根源。随着自身职能由管理型向服务型转变，政府正寻求一条有序的从一些领域退出直接参与、转为以引导和监督为主要功能的有效方式。而以建昌道社区服务中心为例在社区管理中所产生的一系列问题，正是这种在转型和探索时期不可避免的状况。

政府该参与什么，参与多少？这个问题反映了政府在当今公共管理中的困局。一方面，政府寻求降低在一些领域的参与程度。另一方面，“有事找政府”的这一深入人心的理念又促使政府难于抽身。而如果过度强调政府在社会管理中的各个领域都存在直接责任，“不仅加重了政府工作的负担，而且也容易使本来存在于各社会主体之间的对抗转变为社会主体与政府的对抗。它不仅使政府无暇顾及那些真正应当由政府直接干预的冲突，而且会使政府丧失公信力，失去处理重大公共事项的权力资源。”

如果就目前社区自我组织和管理能力还很薄弱的中国来说，似乎这种“不放手”不无一定道理。政府作为社区建设和管理的主体之一，有义务也有能力承担起对于社区自治的引导和培训功能。但是政府不能永远在社区管理与服务中扮演主体角色。社区组成的主体、参与与建设的主体都应该是社区居民。关键是政府如何形成完善的市场机制、成熟的公民社会以解决政府职能调整后社会的接管问题，如何合理退出，这是如何培育成熟的社会自治、合理进行政府定位所要面临和解决之处。

1.服务的提供――鼓励社会多方的参与

社区服务是社区管理中重要的方面，现阶段也存在一些公共服务到底应由哪些相应的主体提供这一方面的不明确。但现在的问题不仅仅是由谁供给公共服务的问题，而是如何有效培育市场以及公民社会力量的问题，以及对于另外两种主体，政府的主导、协调、监管作用如何有效发挥的问题。政府公共服务的提供都是针对公共需求的满足。在保证服务质量、服务效率的前提下，完全可以探索新的供给模式，并非由政府成为单一供给主体。可以引导社会其他力量参与其中，而政府在把经营权与供给权交给社会时，其责任并不因此结束。政府也许不再直接提供服务，但仍然要在监管、提供保障等方面发挥作用。

美国政府社区服务的提供有很多值得我们借鉴之处。在社区卫生方面，回收废品成绩最佳的西雅图市把它的成功部分归功于街坊的志愿服务队队长，这些人帮助他们的邻居想出办法在路边人行道进行废品回收；在社区治安方面，旧金山利用社区委员会形式，通过志愿调解人员来平息那些常常产生暴力事件的日常争端；在医疗保健方面，基于“慢性病的医疗保健需要一种根植于社区、家庭和朋友意义上的、的反应”这样一种理念，到家庭住所提供医疗保健的服务迅速发展。

2.责任的明确――做好社区管理模式的选择

对于社区和居委会的定性也极为重要。居委会是不是一级政府？这是一个容易产生混淆的问题。依据《城市居民委员会组织法》，居委会的定位决定了它不具有一级政府应有的功能，其基本职责就是为社区居民服务。但是，居委会应不应该以政府的方式加以运行和管理？在这一方面存在着不同的争论。不同的人拥有不同的看法，对于居委会能否当成权力机构，能否将权力实化等拥有不同的看法，但是我们可以看到，居委会管理和运作方式的选择，直接关系到政府的一些工作可不可以下放到社区来这一问题，也是政府在社区管理中定位的依据。

具体哪种模式在实践当中更为有效，可能需要具体问题具体分析，并不一定要在统一的标准下执行。目前的行政架构以“二级政府，三级管理”为主，在当前的社会形势下，如果强调社区管理的自治性，就要明确自治组织对于政府在社区工作的开展仅仅发挥协作用，这种协助也只限于一般工作的开展。在社区服务中心一楼综合服务大厅参观时笔者看到，业务的办理限于社保、老龄、卫生、计生等方面，而有关民政、司法等工作需要每周固定的时间区政府有关部门到社区开展。

而如果强调社区管理应采取政府化的模式，就应该重视是否充分发挥了街道的法理性权威。在现实中我们看到：政治法律对于街道法定的功能定位是一种制度保证，但其自身缺乏必要权力的支撑，权力虚空、管理事项芜杂，至使其存在的合理性遭受质疑。如何真正消减、转化行政机构不必要的职能，强化应有的行政职能及公共服务职能，涉及法律的调整和变更。

无论采取哪种管理方式，其共同点都是要明确居委会的职权责任，从而明确政府在社区管理中的角色定位。如果居委会被赋予了不应有的职能和权力，承担起本来不该承担的职责，就可能导致社区组织过多地干预居民的生活，使公共权力渗透到人们的私生活领域，由此而引起纠纷。同时政府虽然减轻了负担，也容易产生工作人员散漫、不作为等现象。这将直接影响社区管理和服务的良好实现。

本文通过笔者对一些社区服务中心调研后一些实际问题的发现与思考，对政府在社区管理中的角色定位进行了探讨，试图寻找社区居民自身对于管理与服务的需要，并以此为依据对于政府的角色定位提供了一些建议。在社会和政府职能转型时期，如何有效的做到政府职能的重新构建是一个还需深入、全面分析的问题，在政府主导的同时，居民、服务机构等各种社会力量的参与同样至关重要。在社区管理中我们可以借鉴国外有关经验，结合现今中国国情与地方发展情况，因地制宜，找准政府角色定位，真正做到社区管理与服务目标的有效实现。

参考文献

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[5]肖方仁.国外社区服务经验简介[J].合作经济与科技，2007（7）.

社区治理方面存在的问题例8

一、问题提出

20世纪80年代中期社区建设活动在全国广泛开展，社区建设活动的开展一方面强化了居民的社区参与意识和自我发展意识，促进了社区各类社会化自组织的逐渐发育。但是另一方面，社区公共事务治理研究和社区自组织构建机制中还存在一些问题。而这些问题是我们要实现将社会治理概念恰当地引入社区管理从而使社区公共事务管理由完全依赖政府逐步向社区依法自治、自主进行民主管理为主的模式转变的，使社区资源由部门单位所有制，逐步向社区资源共享以及合理配置、整合社区资源转变这一目标所必须要解决的问题。因此，研究这一问题对于更好的完成社区公共事务治理方式的转变以及培育社区自组织机构显得尤为重要。本着这种目的和思考，通过深入到社区进行实地调研，希望能够了解拟调查社区目前在社区公共事务治理基于自组织构建过程中存在的问题和困境并且在此基础上提出合理化建议，着力探讨社区公共事务治理的有效机制。

二、百步亭社区公共事务治理现状

（一）所调查的社区居民参与社区公共事务的意愿程度比较低，居住时间影响居民参与社区管理的积极性

综合此次调查情况来看，笔者认为武汉百步亭社区居民对于参与社区公共事务治理的意愿普遍偏低，通过SPSS软件进行数据处理，问卷中选择C项不太愿意的多于其他选项，这反映了居民参与社区公共事务治理的意愿较低，同时通过与被调查对象的访谈我们发现不愿意参与社区公共事务治理的原因主要有以下几种：一是居住时间，居住时间长的居民对于所在社区的认同度高，愿意以自己切身的行动来促进社区更好的发展，而居住时间较短的居民由于对社区公共事务的治理方面并不是很熟悉，因而积极性大受影响。另外一种则是居民认为参与社区公共事务治理的途径缺乏。在实际调查过程中，笔者发现居民认为没有参与社区治理的重要原因是缺乏参与途径和没有空闲时间，笔者认为这与我国长期以来社区治理过程中所普遍存在的参与主体单一、途径单一、形式僵硬现象是分不开的，由于大部分劳动群体平时需要参与社会劳动，加之社区居民可参与社区治理的途径和形式没有得到及时的拓宽和发展，因而造成了许多居民放弃参与社区治理。

（二）所调查社区志愿者在社区治理过程中发挥重要作用，但是志愿者协会的自组织能力需要进一步的培养和建设

在访谈有关社区居民和相关部门负责人的过程中，笔者了解到武汉百步亭社区“有困难找志愿者，有时间做志愿者”的志愿者精神深深的影响着社区的居民，同时在社区治理过程中发挥重要的作用，这是值得全国其他社区学习和借鉴的地方，但是，另外一方面，笔者通过了解到的情况来看，志愿者协会的管理和运作机制却也同时存在着诸多不完善的地方，志愿者协会在有关社区重大问题的决策、志愿者协会领导者的产生、协会志愿活动项目等方面的自组织能力需要进一步的培养和建设。

（三）所调查社区由于实行特殊的“三位一体”的管理模式，有效的避免了“社区失灵”现象

通过在调查过程中对于调查对象的访谈过程以及参阅有关的资料，对百步亭社区的“三位一体”的管理模式有了较为深入的了解：主要是由物业公司、居委会、管委会等三方形成一个体系，并且相互之间任职，即物业公司的物业经理是居委会的副书记，居委会的书记也兼任物业公司的副经理，管委会领导班子里又有居委会书记和物业公司的经理来参与，这样组成三位一体，这种管理模式不仅可以解决多元社区主体（居委会、业主委员会、物业）博奕在一定程度上影响了社区治理的效率的问题；另一方面也能够使得社区居民的困难得到及时迅速的解决，有利于更好的服务社区居民，做好社区的治理工作，解决一般社区存在“社区失灵”现象的困扰。因此，笔者认为百步亭社区的这一独特模式有效地解决了社区治理中的难题，值得在全国社区中推广。

（四）所调查社区目前社区治理体制不健全，受到许多因素的干扰

目前社区日常管理事务管理人员的组成主要是由物业公司、居民委员会成员、业主代表构成，业主代表所占份额较少，相当部分居民不了解社区管理人员构成。从调查结果来看，关于社区民间组织领导人产生的方式，大部分认为是由组织任命，也有一小部分是由公推产生，这一部分仅限于某些居民有突出事迹为社区广大居民所熟知。关于小区日常重大事务的决策方式，居民普遍认为目前所在社区有关重大事务的决策方式最为主要的是领导决策和居民代表决策，但是通过访谈作者也了解到由居民代表参与决策的这一看似民主的政策却普遍受到质疑，主要是居民代表的产生方式以及是否能够真正代表居民的利益等方面。

（五）社区治理工作人员素质较高，得到小区居民的普遍认同

笔者在对被调查对象的深入访谈过程中了解到武汉百步亭社区有关社区治理工作的人员绝大部分都能够在工作任务繁重的情况下仍旧能够保质保量的完成自己份内的工作，工作人员整体素质较高，普遍接受过良好的教育，在群众中较有威信，笔者认为这也是武汉百步亭社区之所以能够被评为全国文明社区以及取得成功的重要原因之一。

（六）民众对于社区治理工作缺乏必要的了解

关于小区居民对所在社区日常管理事务公开程度的意愿的反应，相当部分的小区居民认为社区治理的相关工作人员在客观情况允许下应该最大程度的及时的向小区居民公布日常管理事务的相关情况，这一方面反应了小区居民对社区治理工作的不熟悉；另一方面也反映有关社区治理宣传工作应该做到位。同时也应该着力提高小区居民的参与程度，提高民众对于社区治理工作的了解。此外，在分析数据过程中我们也发现了小区居民对于社区治理工作不了解的有一个佐证。绝大部分的小区居民对于所在小区日常事务工作的监督权归属于哪个主体并不清楚，这同时也反应了民众对于社区治理工作缺乏必要的了解。

（七）所调查社区的公共事务治理缺乏足够的资金支持

通过对数据进行SPSS的处理，我们在通过对社区管理人员的访谈我们了解到百步亭社区的工作人员在开展社区治理工作的过程中会遇到一些由于资金不足而使得一些工作得不到开展或者难以得到开展局面。笔者分析这主要是由于我国社区治理资金筹集机制上不健全，呈现出单一化不稳定的趋势，主要表现在资金的筹集主要是来源于政府部门的经费或者是来源于社区的支持。武汉百步亭社区作为一个文明社区，每年社区的工作都会得到百步亭集团的大力支持，对于缓解资金紧张具有一定的作用，但是笔者认为资金的筹集仅仅依赖于小区是行不通的，其作用也是十分有限的，关键是要建立一个有效地长久的资金筹集机制，这才是解决现实问题的根本之路。

三、百步亭社区公共事务治理现状原因剖析

（一）社区公共事务体制不健全，政府与社区角色扮演模糊

社区公共事务的治理体制是一个逐步演变的过程，伴随着计划经济向市场经济的转变，政府职能的转变，政府在社区治理中的角色也应当随之发生变化：政府不应该是社区治理单一的主体，社区治理的主体应该是多元的，既包括政府、社区组织，又包括社区公民。正是由于目前社区治理的体制并不健全，导致目前的社区治理体制中仍旧较多的是政府和社区组织参与社区治理的过程，在一方面忽视社区居民重要作用的同时政府的力量过大，对于其他社区治理的主体可施加影响大，因此，要有效的实现对于社区公共事务的治理就应当明确各个主体的作用和角色，拓展社区自组织治理的体制空间。

（二）居民自发参与社区治理工作的意愿有限，人力资源未得到有效利用

社区治理要实现对公共事务的有效管理，实现公共利益的最大化，关键性因素就是建立利益相关者之间的协调参与网络，使政府、社区组织和居民等多方利益主体在持续的互动过程中经过重复的博弈而建立的合作与互惠关系，为社区公共事务的共同治理奠定良好的基础。如前所述，通过对武汉百步亭社区居民进行问卷调查和访谈，我们发现社区居民参与社区治理的工作意愿十分有限，人力资源未得到有效利用。武汉百步亭社区“有事找志愿者，有时间做志愿者”的理念在积极动员社区居民参与志愿者队伍，积极参与社区公共事务治理方面起到重要作用，这是值得其他社区学习的，但是笔者通过对社区民警的访谈了解到，社区治理的工作人员经常是疲于奔命，事务繁忙，作为一个入住12万多人的大社区，其志愿者人数为2万多人，笔者认为如果做好人力资源动员机制方面的工作，这一数字能够得到很大的提升，社区居民只有更加广泛的参与到好社区治理的工作中才能够保证社区公共事务得到良好的治理。

（三）社区治理的参与系统不健全，在一定程度上限制了居民的参与

如前所述，笔者认为在武汉百步亭社区治理过程中居民参与度的问题除了因为居民本身参与社区治理的意愿有限外，还有一个重要的原因是目前现有的社区治理的参与系统不健全，居民普遍反映参与社区治理的途径单一、形式呆板。在访谈中笔者了解到正是由于途径和形式方法的单一化使得许多居民由于时间、精力、自身能力的限制而不得不放弃参与社区治理的良好想法，并且笔者观察到在百步亭社区的志愿者队伍中以退休老人居多，这样的社区治理的参与途径就仅仅适合某一个群体的参与，无形之中就排斥了其他群体通过这样一个组织来参与社区治理的可能性。

（四）百步亭社区特殊的管理模式在社区治理中发挥重要作用

武汉百步亭社区作为全国文明社区在社区管理方面具有许多先进之处，而这些先进的管理制度和方法包括管理体制、对于社区工作人员的管理以及对于社区治理工作提供资金等在促进社区自组织发展，保证社区公共事务的治理方面发挥重要作用。无论是对社区志愿者组织、社区工作人员社区居民都给予了较好评价。

四、百步亭社区公共事务治理现状建议探讨

（一）以理顺政府与社区的关系为关键，拓展社区自组织治理的体制空间

社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。社区治理需要政府和社区组织、社区居民的共同参与，但是在新的时代背景下，随着政府职能的转变，社区自组织的发展不仅加速了政府与社区职能的进一步分化，政府逐步淡出对社会领域的微观管理，转向宏观的社区管理和公共服务而且社区自组织机制的发育和发展还促进了社区资源的有效整合，激发了社区共同体自力更生解决自身问题的潜能；而且有利于社区成员养成自助-互助精神，也有利于社区意识和社区伦理的形成。对于构建和谐社区具有重大意义。因此，笔者认为应当对于政府在社区治理中应当扮演的角色进行深入的思考，理顺政府和社区的关系，在公共政策上保证社区自组织治理的体制空间。

（二）以居民自治为着力点，拓展社区自组织治理的政策和法律空间

社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。因此，基于前面所叙述的目前社区治理和社区自组织构建过程中所存在的问题和原因分析，笔者认为应当以居民自治为着力点，减少其他被组织的干扰，拓展社区自组织治理的政策和法律空间，包括给予社区自组织发展所需要的政策和法律环境、为居民自治提供一定的后勤和资金保障等方面。

（三）以构建社区参与系统为抓手，拓展社区自组织治理的动力机制

社区治理中最为重要的一个方面就是需要调动社区居民参与社区治理和自组织构建和运作，而社区居民作为社区自组织的主要参与主体，在社区自组织治理方面具有重要作用，如前所述，目前在社区治理中普遍存在的一个问题就是居民的参与程度不够，这是目前社区治理的一个困境同时也是制约社区自组织发展的一个重要的方面，因此，笔者认为应该以构建社区参与系统为抓手，包括拓展社区居民参与的途径与方法，以期为社区自组织治理提供足够的动力。

参 考 文 献

[1]胡荣，黄旌芮，蔡晓薇，阎小雨．《农村民间组织的发展与农民自组织能力的培育――以福建安溪珍田茶业专业合作社为例》[J]．西北大学学报（哲学社会科学版）．1995（4）

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[6]陈伟东，李雪．社区自组织的要素与价值[J]．山东公安专科学校学报．2003（9）

社区治理方面存在的问题例9

一、我国城市社区管理中存在的问题

（一）社区管理体制还不健全

建设和谐城市社区首先要解决社区管理体制的问题。我国的社区治理主体单一，政府组织依靠自上而下的行政命令垄断社区所有的资源，这一问题在大多数城市社区的管理体制中都普遍存在着，其特征为行政主导、政府干预过多。但由于受“政社不分”传统体制的影响，政府和社会组织的职能不明晰，这样就导致了社区管理体制创新的动力不足，社会组织很难正常发育。

（二）社区成员参与不足，自治体制需要进一步完善

目前，我国的社区自治主要存在两个方面的问题：一是政府职能转变不到位，社区自治组织行政化色彩浓厚。二是社区成员缺乏自治意识，社区参与普遍不足，影响了社区自治工作的推进。这主要是针对社区居民、驻社区单位成员和社区中介组织而言的。他们所参与的往往是一些由政府设计的项目，所谓参与也多是为了完成特定的任务。由于参与渠道不畅，社区成员的力量也就不能得到充分发挥，其社区归属感较弱。

（三）社区服务主体单一，服务内容不能有效满足居民的需求

从整体上看，我国城市社区服务体系还不完善，服务主体单一。健全的社区服务体系，其主体应该是多元化的，不仅要有承担社会服务职能的基层政府组织、居民自治组织、社区专业服务组织，还要有社区志愿者组织、社区中介组织及其他民间组织等非政府组织。但由于非政府组织缺乏独立性，资金、资源有限，整体实力不强，在参与社区服务时势单力薄，未能有效发挥服务主体的作用，导致城市社区服务主体单一。

（四）诸多因素制约社区文化建设

由于我国社区文化建设起步较晚，在建设过程中难免会遇到一些问题，有些问题已成为阻碍社区文化进一步发展的“瓶颈”。这些问题的存在使城市社区文化发展面临困境，甚至影响和谐社区建设工作。另外，社区教育形式单一、教育内容无法满足居民的实际需求，也是社区文化缺乏吸引力的重要原因。在制约社区文化发展的诸多因素中，城市社区文化建设人才资源匮乏也是一个不容忽视的问题。

二、解决城市社区管理中存在问题的途径

社区管理体制改革是经济体制转变的必然要求，是政府职能转变的必然结果，也是克服当前社区管理中存在问题的客观需要。社区管理体制改革的目标就是要在现有体制基础上，通过整合社区资源，吸收社会力量参与，构筑与社会主义市场经济相适应的社区治理新模式。

（一）创新社区管理体制，实现社区多元治理

城市基层政府要转变职能，解决“越位”、“缺位”的现象。就城市基层管理体制而言，政府应通过转变职能，按照“政社分开”的原则理顺与社区的关系，使政府行政和社区民主自治有效结合、协调发展。要明确街道、职能部门必须独立承担的行政管理职责，政府部门把该由自己管理的事情管好，不推给社区。城市基层政府组织要将涉及社区公共事务的社会工作（如社区保障、环卫清扫、计划生育、社区服务、群众文化等）从行政职能中分离出来，按照“权随责走、费随事转”的原则移交给社区去办。要淡化社区管理的行政色彩。社区居民委员会等社区自治组织要不断拓宽服务领域，提高服务质量，切实承担起为社区居民提供服务的责任。要进一步发展社区中介组织和志愿者组织，充分发挥它们在社区建设中的作用。

（二）完善城市社区自治，促进社区居民参与

要理顺政府部门与社区居委会的关系。政府部门要切实转变职能，多指导、多协调、多服务，该由政府职能部门负责的工作不要推给居委会，以减轻居委会工作负担。社区居委会应将更多的精力放在引导居民实现自我管理、自我服务和自我教育上，增强社区自治能力。要坚持扩大基层民主，不断完善社区群众自治制度，切实保障居民的参与权、知情权和监督权，激发社区居民主人翁意识和社会责任感，充分发挥他们在文明社区创建中的主力军作用。社区居民的参与程度直接影响到社区的发展，提高社区居民参与积极性首先要培育社区居民的自治意识，拓宽居民参与社区事务管理的渠道，做到“大家的事情大家议、大家的事情大家办”。在社区建设过程中，居委会等组织的作用始终是有限的，社区中介组织的存在有利于加强沟通，整合利益，促进居民参与。

（三）完善城市社区服务，创新社区服务机制

社区治理方面存在的问题例10

在新一轮的经济发展中，面对全球化语境下经济与社会发展竞争的新格局，必须走一条社会治理能力全面创新的“社会精准治理”道路。这一治理模式和理论实践是针对中国现阶段存在的“社会短板问题”而提出的，在问题精准定位的前提下，推行精准管理、精准对策、精准扶贫和精准目标构成的“社会精准治理”模式，以应对时代的挑战。本文拟就社会发展的“短板效应”提出针对性的解决之道，并通过对经济较发达地区建构“社会精准治理”范式的理论与实践研究，为中国整体现代化建设提供“社会精准治理”的经验和样本。

治理能力现代化与“社会精准治理”

一个好的政策，不能替代一个区域社会发展的好政策。中国是一个典型的存在区域差序化格局的社会体系，制定方针政策必须要具有分区域、分层次和分类型的针对性指导功能。“社会精准治理”就是针对不同区域发展现状提出的一种可持续治理模式。在中国经济社会发展的总体格局中，主体经济区大体上表现为省域范畴的运行体系，在不同省域范围内形成区域性的差异化社会结构，各省域之间不仅存在经济、社会、文化等发展水平和问题的差异，还存在着区域性社会治理能力、区域性发展政策和区域性文化发展水平的差异。北京、上海、广东、江苏、浙江、山东等一些相对发达省域，特别是苏南“小康”和区域现代化建设，已经成为中国区域社会多类型化的先发地区。从理论上讲，区域社会现代化过程必然以“自组织”的方式构成特定的社会治理类型，包括不同的政策模式、行为模式、文化模式、经济模式、社会管理模式和区域创新模式等有多种差异的社会类型。[1]改革开放以来的高速发展的城市化，使数以亿计的农村人口从乡村迁移到城市，在区域性人口集聚与扩散、集中与分散、侵入与接替的政治、经济与文化生态的演替过程中，形成了典型梯度化的区域社会发展体系。[2]通过区域比较我们可以看到，在有些省域，欠发达地区与发达地区发展的落差越来越大，仍在深化的区域型“二元经济结构”，不仅增加较发达地区新的社会问题，也使得后发地区的社会问题变得越来越错综复杂，后发地区形成经济社会问题的“回波效应”――“区域性短板效应”，将成为影响中国整体现代化发展的巨大滞后力。面对中国社会发展的现实，迫切需要总结先发地区的成就和成功经验，直面现实社会发展的关键问题，找到阻滞社会再发展、区域现代化的关键因素――“短板”，寻找那些不可避免且可能愈发严重的各种矛盾、冲突和重大社会问题，进行“社会精准治理”，这也是实现十三五规划战略目标的必然要求和选择。

发展方式比发展本身更重要。十八届三中全会通过的《决定》指出：现阶段全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从分析“短板效应”的视角而提出的“社会精准治理”模式，其宗旨就是为了提升国家治理能力和国家治理能力的现代化水平。通过综合分析可以看到，北京、上海等较发达地区的“可持续性优势”有着共同的特点。如国民总收入和城市化水平的增长、新型产业和经济水平的新发展、居民消费水平和生活品质的提高、地域生产力和人口结构的优化、社会保障和社会服务基层覆盖率较高等。但是，在这些辉煌的“发展共性”后面，还有很多显性化的社会“短板问题”，虽然不同地区“短板问题”的类型、程度可能存在差异，但是，这些问题都直接构成了影响社会整体现代化发展的滞后因素。从社会病理学的角度分析，较发达区域的“短板问题”恰恰也具有普遍性，而我们要彻底解决中国社会的“短板问题”，首先应该从较发达地区开始。如此选择，除了因较发达地区现存的问题具有典型性外，还因为较发达区域的经济发展水平具备了“精准治理”解决“社会短板问题”的能力。当下的关键是，能否在思想认识上先走一步，找到“社会短板”问题的关键所在，进而以“精准治理”的方式加以解决。

“社会精准治理”是“现代性”建构意义上的概念，也是应对全球范围文明冲突挑战所提出的社会治理新理念。“社会精准治理”强调“以人为本”，以降低社会管理成本、社会风险成本、社会运行成本和生活安全成本为主要内容;以提高人民福祉、推动社会和谐、建设民众幸福生活为终极目标;运用现代科学技术与方法，寻找影响当代社会健康发展的关键性政治、经济、社会和文化发展的“短板问题”;通过实施有针对性的、有效性的、精准性的解决方案，实现对现阶段“社会短板问题”的彻底解决。目前，在国家社会整体治理能力的提升方面，“社会精准治理”作为一个社会治理范式，已经在顶层战略设计中上升到了一个新高度。比如，2015年在贵州考查时提出了“精准扶贫”的要求：“切实做到精准扶贫。扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效……”[3]这很短的一段文字用了10个“精准”字样，既显现“精准”这一新概念在现代社会管理中的价值与重要性，更显现当代中国高层对某些重要“社会短板问题”彻底治理的要求和迫切希望。

现代化和后工业社会的发展对“精准”这一概念注入了很多新的内容与意涵，如时间精准管理、战略精准控制、产业精准定位、问题精准处置等。最典型的是美国在1990年代提出的“高级精准农业”的理论与战略模式[4]，已经成为全球农业发展的样板。近年来还有“精准医学”、“精准营销”等新思维、新概念和新方法的产生。总之，现代科学技术发展、大数据、网络+等广泛的应用，为“社会精准治理”提供了理论和技术前提。

任何现代化的发展和改革在某种意义都是对以往利益结构的再调整，必然衍生相关的社会问题。受国内外诸多因素的影响，当代中国现实社会问题存在的复杂性是空前的，既有全球共性问题也有地方性特殊问题，既有显性问题也有隐性问题，既有静态问题也有动态问题，既有传统结构性问题也有新产生的问题，等等。在这些共性与特殊性的矛盾对立统一中，找到关键性问题、关键性环节和关键性要素，是对国家社会治理能力提出的新要求。当下，人们能够感受到的社会问题很多，如环境与空气污染问题、城乡贫困与就业问题、房地产价格与住宅公平问题、产业雷同与经济结构失调问题、政府管理错位与市场失灵问题等。诸如此类的“社会短板”在不同经济发展水平的地区，其负面影响权重是不一样的。但是，我们不管面对何种社会问题，必须明确这些问题发生的原因，并加以分类，如直接原因、间接原因、终极原因、临时诱发原因等。全球范围的社会治理经验证明，只有做到及时发现关键性问题，及时把控关键性问题，及时找到关键问题的关键环节，及时解决关键性的核心问题，及时对问题进行“精准治理”，才能够真正有效地化解社会矛盾。从学理上看，中国社会存在典型的“结构性功能失调”，主要表现是那些特殊的“社会短板”，如贫困、失业、生存尊严等社会问题，这些“社会短板”在有些地方不仅没有解决甚至还在恶化。对这些显性化的“社会短板”问题，仅仅用一般性的政策指导和一般性的号召方式来进行治理，是根本不能解决问题的，必须找到社会问题的“结构洞”――“短板问题”的关键所在，才有希望解决问题。如是，也可以这样说：“社会精准治理”就是要率先精准解决“弱势群体”和特殊困难群体的需要及问题。[5]

在当代社会快速的社会转型与变迁中，各类要素处在一个多元高速整合和嬗变之中，社会处于多样态的“文化坠距”与“社会坠距”的“异质性”的文化矛盾之中，“文化转向”[6]的多元性和不确定性有时会让人们很难发现社会问题的本质。有学者言：社会“各个部分不是以同样的速度变迁”。“文化一部分的迅速变迁必然要求其他相应的部分也随之变迁……工业的变迁必然要求教育体制的改变以适应工业的变迁。工业和教育是两个变量，如果工业首先变化，而教育跟着做出相应的调整，那么，工业就是自变量，而教育是因变量。”[7]社会各要素转型、变迁的速率不一致，必然产生某种社会失调和“社会紧张状况”[8]，进而引致多发性社会问题。这种现象“基于如下假设，即社会系统由互相联系的成分组成……在两个或更多的组成部分互不相容的情形下，社会系统的均衡就被打破了。这可能会导致社会变迁”。社会系统的组成部分之间造成不相容，往往会出现“包括人口失衡、失范、某些稀缺形式、角色冲突、理想与现实之间的矛盾、价值冲突，以及地位痛苦等情形”[9]。社会系统中的“组成要素”不相容的问题，在现实中国社会中表现得纷繁而复杂，如果不能“精准地”找到问题的核心，并以“精准”的方式加以解决，相关问题会伴随社会的变迁而更加严重。

发达国家社会治理的路径和方法很多，从中国的现实出发，关键有四：其一，建构系统的“福民富民”执政责任理念。政府要有全新的社会治理服务创新意识，政府管理服务的目标就是为民众造福，没有其他。“社会精准治理”要求政府必须改变以往“报喜不报忧”、“一般号召”、只发“政策文件”不管结果的粗放式政绩管理体系和意识，建设以人民幸福为己任的“社会精准治理”责任体系。其二，建构有民众参与和社会整体文化认同的社会治理机制。以政府为主导，由民间组织、企业组织和市民多方共同参与，让民众成为社会治理的主体。其三，建构智慧型“社会精准治理”创新体系。中国古语云：“圣人见于未萌。”[10]最先、最快、最准地发现社会问题，是社会“精准治理”的最低要求。要运用大数据、智能技术和网络+等现代科技手段，直接对社会问题进行精准化模型描述、精准化的数字系统分析和精确化的结果处理。其四，建构精密的组织体系和精准的目标管理模式。强调要解决的重点问题是精准的，解决问题的关键是精准的，解决问题的程序和方法是精准的，解决问题的预期目标结果是精准的。这些要求也是现实新的社会问题加剧和频发的应对策略。

“短板效应”与“社会精准治理”

从国情、省情和区域性差异化及社会问题的特殊性来看，在不同区域影响经济社会发展的关键性问题是不同的。因此，“社会精准治理”必须从针对某一区域某一事件的治理开始，否则必然又回到以往笼统粗放的行政管理方式上而达不到彻底治理的效果。如江苏作为一个省域，苏南、苏北的经济差异非常大，在文化价值观念上也有类型化的区别，苏北作为相对欠发达地区，长期影响着江苏整体现代化的发展速度和水平。更重要的是，很多“社会短板问题”往往被政绩所掩盖，成为被遗忘的社会角落。因此，能否治理好关键性“短板”问题，不仅具有样板效应，而且还会在整体上影响区域现代化发展速度和质量。要明确指出的是，“社会短板问题”是引发社会矛盾的温床和渊薮。

1. 人的现代化――文化贫困与文盲群体问题

现代化的前提是人的现代化，现代人群的基本特征之一是整体的教育水平。英格尔斯说：“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方法，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”[11]在十三五期间，中国的一个重要问题就是如何进一步提高人口素质，改变教育发展中的结构性缺失问题，使固化的社会阶层形成全新的流动模式。[12]根据相关年鉴资料整理，作为经济社会较发达的江苏，文盲总人口仍有近300万人。其中，徐州40万人、扬州18万人、淮安24万人、苏州24万人等，即使是高学历占比较高的南京文盲人口也超过21万人。一般说来，教育水平凹地必然也是经济贫困地区，相反亦然。截至2014年底，江苏共有18万低保户，总人数超过35万，贫困县多集中在苏北的丰县、睢宁、如东、灌南、滨海和泗洪等，这些贫困区县也都是低教育人口和文盲占比较高的地方。在江苏农业劳动力中，大学以上学历仅占0.53%。从对“短板问题”的“社会精准治理”来说，必须对低文化、低教育和文盲群体加以“精准治理”――脱盲脱贫。就江苏而言，在十三五期间应该具体、彻底地解决300万文盲人口的教育问题，并着手在整体上改变农业劳动力低水平教育的现状。有针对性地改变劳动人口低教育现状、大幅度减少文盲群体数量、进行全面扫盲教育，属于“社会精准治理”范畴，也是贫困群体改变贫穷的必由之路。另外，文化贫困会衍生出连锁性的代际贫困，留守儿童的教育问题也必须纳入“社会精准治理”范畴，否则会形成“代际贫困”，进而转化为长期的社会问题。

2. 社会认同――“深度老龄化”与“失独老人”问题

《礼记?礼运》篇提出“大同社会”的核心是“老有所养”，这也是中国人的一个梦想。联合国秘书长潘基文在2010年10月1日的“国际老年人日”呼吁，世界各国政府“采取财政、法律和社会保护措施，使数以百万计的老年人摆脱贫穷，并确保他们享有尊严的、老有所为和健康的生活的权利”。江苏早在1986年就已经宣告进入老龄化社会，是中国最早进入老龄化社会的省份之一，人口老龄化程度高出全国5个百分点。[13]但是，其关键性问题不是一般的养老问题，而是“深度老龄化”正在成为一个深化的社会问题。根据“六普”的数据，苏北某地级市户籍人口538.7万，其中常住人口仅480.0万，净流出人口58.7万，超过户籍人口的10%以上。2015年这一数据虽略有改变，但户籍人口与常住人口差距仍有70万人左右。一些乡镇作为人口流出地，“老无所养”的空巢家庭和空巢村现象十分严重，有的县市老龄人口占比已经超过28%，是未来20年后的中国老龄化水平。“深度老龄化”的另一个表现是“两代居老人家庭”问题，即60多岁老人养80多岁老人的现象。以南京为例，60岁以上“两代居老年人家庭”数量已经超过3500多户，而且还在快速增长。“两代居老年人家庭”生活压力十分明显，不仅生活难度日益加大，而且因“空巢”期的延长，往往导致孤独、落寞、生活失重等“联动型社会危机”的发生，有的家庭甚至到了无以为计的程度，如果政府不加大扶持和治理力度，其家庭困难是无法解决的。更重要的是，人们通过“深度养老问题”的感受，容易对政府的社会服务管理、责任能力产生误会和负面评价，是社会整体文化认同的负面舆论“漩涡”和社会舆论导向的重要影响因子。解决此类问题是政府的直接责任，更是“社会精准治理”的具体内容。

与此相类似的是“失独家庭”问题。全国“失独家庭”已超过100万，江苏“失独家庭”49周岁以上有3万多人，全国每年还要新增“失独家庭”近8万个。这是一种“特殊型困难家庭”，之所以这样说，是因为其生活困境问题的产生有政府的政策性责任。[14]虽然全国各地均出台了针对“失独家庭”的优惠扶助政策，或给予保险或提高扶助待遇。[15]如上海的“失独家庭”特别扶助标准从150元/人/月，提高至500元/人/月;[16]北京为“失独老人”设专门养老院等。[17]但是，因为这类家庭生活困难程度高，丧子使整个家庭和老人的文化心理结构、生活观念发生深刻变化，对现实和未来缺乏信心，甚至自甘放弃，也成为某种政策结果的生活“样板”。应该说，对“失独家庭”的关爱和负责任的照顾管理是制度优越性与否的具体体现。由于“失独家庭”与政府的政策具有极大关联性，所以对失独家庭的精准扶贫、精准服务管理、精准治理，都是政府不可推卸的责任和义务。

3. 农民市民化――“空心村”的衰败与“村镇文化固化”问题

笔者对苏北某地的调查发现，很多传统村落房屋的空置率已经超过20%甚至更高，劳动力流出超过50%以上。某地级市城市化率是53%，但其中有50万城市居民是长期在农村生活的群体（农村户口），加上外来务工的群体有23万人，两项数据给城市化拉升了几个百分点。从总体上说，欠发达地区还没有改变传统农村“小乱散”低效蔓延的现象，一些村镇本质上还被排除在现代化发展进程之外。以苏北某县为例（2013年按新口径统计），城市住户人均可支配收入为23431元，农民人均可支配收入为11783元，城乡居民收入差异化系数为0.497，按照国际通行的标准衡量城乡居民收入的二元结构特征还比较突出。[18]全县34万人有126个行政村，1195个自然村，“空心村”超过15%以上。相比较而言，苏州村落建设解决得比较好，保留自然村1380个，其中古村落14个，传统手工业村庄68个，其他村庄1298个。从总体上看，过度分散的村镇一直是中国社会治理与新型城镇化战略发展的难点，也是贫困群体的产生地之一。笔者对湖北某县调研的发现更是十分惊人：110万人的县域有15个乡镇、500个行政村和9930个自然村，10户以下的自然村占40%，“空心村”超过15%以上。很明显，有些欠发达地区传统乡村的分散特性不仅没有得到改变，而且因近年在城市里打工群体回老家建房潮流的兴起，呈再分散化的趋势。在此需要明确指出：当我们大谈中国城市化已经超过57%时，很多地方的传统乡村仍然在以传统的方式存在着。从省域比较看，山东省常住人口9789.43万人，自然村数量是8.6万个，“空心村”比例为20%～30%;江苏省常住人口达7960.06万人，自然村数量为13.9万个;若按10%的比例测算“空心村”数量，至少有1万多个。当然，这只是一种悲观的计算方法。“空心村”的存在使得大量闲置土地和宅基地难以有效盘活，形成巨大的资源浪费，更重要的是对社会整体现代化推进构成一种障碍型要素。落后衰败村落使农民无法形成集约型城市生活方式，超低度分散的农村社会，无法纳入现代城镇管理建设范畴，成为新型城镇化的“短板”。“空心村”数量增长的问题，已经到了应该全面精准治理的时候了。城市里打工族返乡自建房在一些地方已经十分普遍，如果任其无序发展的话，未来的新型城镇化发展将会面临更大的阻力。[19]

针对这种情况，笔者提出运用大数据的统计和管理的方式，以县域为单位，将所有自然村、“空心村”纳入整体治理范围，构建“一减五强”的模式：“一减”指减少衰败型非传统村落的数量，建构集约型的城镇体系（合并没有古村落保护要求的“空心村”和自然村）。“五强”指强化中心镇、特色镇及县域城镇网络结构体系的建设;强化保护传统村镇空间肌理和乡村记忆;强化自然风貌管控与再造;强化村镇就业功能的打造和特色产业的建构;强化城镇新市民生活方式的建构。以充分就业和创业作为核心抓手，以“产城一体”为切入点，提升村镇发展的产业集聚和特色文化功能，构建以“土地流转”为核心的农村土地资源创新保护开发模式。与此同时，还应该把“乡村社会文化治理”纳入“社会精准治理”范畴。就江苏而言，虽然在2014年城镇化率就已经达到65.7%，但是，仍然有超过2500多万人生活在农村，农村还存在着庞大的落后的文化生态组织，农村基层社会治理还没有真正现代化，落后的文化习俗还有滋生的土壤。如乡村低收入农民群体宗教信仰迷信化问题、基层组织的宗法化和宗族关系问题、乡村落后文化认同和“集体良知”缺乏问题，以及落后习俗的“文化蜕化”越来越严重等问题。

“化镇为市”“化传统农民为市民”是中国新型城镇化战略的目标之一。中国有超过2亿多的流动人口，如何让人口流动“扎根”并转化为“新市民”，应该采取积极有效的“社会精准治理”策略，制定专门的、精准的人口引导分流政策规划，从顶层设计中建构城市化与城市人口流动相适应的政策与措施。[20]我们应鼓励建设特色产业镇、“产业集群镇”，推进乡村城镇化、乡村城市生活方式多样化的发展模式，如广东的“特色城镇产业集群”模式、浙江安吉美丽乡村建设模式、浙江德清乡村城市生活方式化的“洋家乐”模式、江苏“高淳国际慢城”人口就地城市化模式及“网络+淘宝村模式”等，通过特色城镇建设，创造广泛的、多层次就业空间、人才（劳动力）流动和创业空间，精准推进城乡全域范围内的住房公积金统一缴纳制度，让更多的从农民转化而来的“新市民”，也能够享有城市住房公积金购房贷款政策，提高该群体的购房置业能力。从“社会精准治理”要求看，还要提倡“村镇文化自觉”，重提农村的“文化新生活运动”，[21]不仅要祛除传统落后的文化习俗，更要通过具体的方式让“新市民”在更短的时间内融入城镇生活，同时加快“在地化”“新市民”的现代生活方式的培育，建构契约型的市民社会，亦如马克思所论，创造“新的历史出发点”。

“社会精准治理”与现代风险社会控制

现代社会是一种风险社会。在全球化与现代化的进程中，政策调适功能往往因个体获取信息渠道、方式的复杂而显得越来越弱，在贫富差异越来越大的社会体系内，具有某种“被剥夺感”群体的“异质性”越来越强，在形成文化多元化、社会分层化的同时，既使得主流文化出现式微的趋势，也使得社会存在着某种对抗情绪与隐性危机机制，社会发展的不确定风险因素存在于各个领域。以往，针对国家与社会治理的研究成果很多，如果我们剥茧抽丝，直接关注治理与制度的建构关系问题，关注在制度体系下的“秩序机制”的社会自组织整合的话，那么“社会精准治理”就是在制度体系下，重构一种能够“预见未来”的新“秩序机制”。福柯提出的“治理”“意味着精心组织他人行动的可能领域，它是行动之上的行动，对他人行为的行为。……治理是批评态度（或反行为）的来源，它总是包括反对它的某种抵制，表达了不被治理或者至少不以这种方式被治理的意志。”[22]这种“治理”在某种意义上是一种行政管理主导下的治理，从社会发展的现代性意义上，社会学经典理论的“治理性”在强调制度设置、权力调整的同时，也在关注制度的调适功能和行政体系的功能整合。[23]我们不难发现，任何既定的制度形态面对社会的高速转型和变迁时，都必须要注入新的管理思想和方法才能适应社会快速变迁的挑战。吉登斯在其现代性理论体系中，在以往风险社会认知的基础上强调制度性建构的创新意义，而“社会精准管理”在某种程度上就是一种全新的制度创新现代性的表达――新的“有机治理秩序”。纵观古今中外，人类建立制度的本质和目的，除了强化机构与体制工作效率外，更重要的是通过制度建立使治理形成“极度有效的规避风险的模式”。然而，社会发展与变迁历史“双刃剑”的事实告诉我们，在创造制度、预防和控制社会风险的同时也创造了制度本身崩溃的风险，[24]这一点历史上的前车之鉴不胜枚举。如吉登斯所谓，社会存在着“本体性安全”的自主张，但也存在着社会机体的“存在性焦虑”;现代化在推进经济社会高速发展的同时，建构了“结构性矛盾”，必然出现现代化发展过程的危机，这是一切事物发展的“二律背反”的必然。对这种社会与制度型的“结构洞”所形成的“存在性焦虑”，重要的应对方法之一就是，对可能发生的社会问题建构“制度文化自觉”，形成合理的制度型自我修复、整治和创新机制，而精准预测、精准发现、精准管理、精准操作、精准治理，是对制度性安全保障的一种有机补充。换言之，“社会精准治理模式”是可以改变一般意义上制度和体制上结构性天生缺陷的一种发展方式。