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证券监管体制论文模板(10篇)

时间:2022-11-19 15:02:23

证券监管体制论文

证券监管体制论文例1

但也应看到,证券市场“新兴加转轨”的特征并未改变,与市场发展相辅相成的证券监管体制也应在此背景下继续革新。证券监管体制具体可细化为监管理论体系、法律体系、组织体系和运行、评价体系等子项。基于组织体系的特殊地位,将之作为贯穿整个监管体系,揭露体制问题和提供完善对策的线索具有可行性。本文以由固有监管者、市场衍生监管者及其他监管者构建的监管组织体系为纲,简析我国当前证券监管体制及其可完善性等问题。

【关键词】证券市场;监管;监管体制;完善

绪论

随着国人对社会主义市场经济性质及其内在规律把握程度的深化,对市场作用机理和运作效能的理解也日益加深。同时,也引出了如何规范市场中不合理因素的干扰,以充分发挥市场机制的议题。中国资本市场也大体沿着这一脉络,由行政干预调控的单边市场结构逐渐演化为由多元利益构成的博弈场所。其中,法律制度的建构所应发挥之作用,也因“市场经济即法治经济”命题的被推广、被接受,而显得愈发重要起来。

考察各国市场经济发达史可以发现,虽然一直存有“市场自由主义”与“国家干预主义”导向之间的博弈,但对证券市场而言,因其所具的高效融资功能和高风险性特征,无时无刻不在散发激励抑或足以颠覆国民经济的量能,使之颇受国家监管手段的关切。如何构建一个兼具效率和公平的证券市场,市场运作规则的制定及其实现,监管机制的完善与否确为关乎全局。

本文所为探讨即在此背景之下。证券监管体系是融合了市场主体与政府宏观管理职能的交叉接合部。随着市场自治机能的成长和不断强化,如何限缩不必要的外部监管能力,使自律化暨市场内部的自我控制体制的作用得到正常表达逐渐成为人们关注的焦点。注意到证券市场规则大体可作交易规则和监管规则之二分,近三十年以来,基于我国特有的法律制度环境,由公权力激励催生的民商私法复兴使得对证券交易平等主体的理论关注和制度建模,至今可谓蔚为大观,其对证券市场乃至整个资本市场的发展提供了丰富的给养。然而证券市场的发展尚未完全皈依市场化的理性运作,其中一方面的原因在于市场监管体制与市场秩序维护和合法利益保护目标之达成存有不协调之处。故而,笔者旨在对此系统进行解构,对我国的证券监管体制略作评析。

一、证券监管体制基础理论

(一)证券市场受监管根源

证券是证券持有人有权取得相应权益的凭证。证券市场即有价证券发行和交易等实现流通机能的场所,是社会化大生产和商品经济发展到一定阶段的产物,市场主体通过各类证券的发行和交易募集和融通资金以取得预期收益[1]。而作为市场经济体制有机组成部分的证券市场具有无法自我完结[2]的缺陷,是证券市场监管力量存在的根源。

首先,证券市场需要干预决定于其显著的表象特征。作为高风险的金融产业,证券市场具有内在的不稳定性。其一,市场投资者购买股票,以在投资期限内实现所持股票买卖价格之间形成差价,即以低买高卖的方式获得利润。投资期限及投资决策的不同,可从市场投资群体中析出投机交易者群体。然而这种划分仅在特定的交易时段具有意义,实际上二者间的界限十分模糊,市场“经济人”之特质使得在一定时期投资者有转变为投机者的可能。适度理性的投机可以激励证券市场的发展,而过度投机无疑会引起整个市场的动荡。其二,证券是货币资金或实际资本的转化,属于虚拟资本范畴。上市公司将发行筹集的资本投入生产运作,在日常经营中实现资本增值。而证券持有者通过投入资金认购证券后,持有的仅为虚拟资本,并不参与实际生产。虚拟资本受制于真实资本但又具有相对独立性,处于相对独立的运动形态中,其价值经受市场预期

或投资评价,可能背离实际价值,价格确定机制便有极大的主观性。如若证券

价格与实际价格相去甚远,便有加大市场动荡,酝酿风险的可能。同时,证券交易采用现代科学技术,日益形成国际一体的联动架构,加速了资源流通、信息共享,降低了市场成本,但也扩大了由于技术原因、信息错误、局部风险等而引发损失的蔓延范围和作用深度[3]。

其次,证券市场需要干预来源于深层次的市场机能缺陷,这主要表现为市场的外部效应和非对称性特征。外部效应表现为,证券市场上一定的经济、法律行为对市场外部的影响,可能造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益发生偏离[4];由于市场构成体系为牵一发而动全身的系统,便同时累积了不稳定因素;市场主体由于信息持有、经济基础以及决策能力的差异,必然导致非对称性市场的不完全竞争,进而引发市场垄断、内幕信息、分配不公平等现象。市场自身对此是无能为力的,便需要借助外部化的利益调控以及权力制约手段来实现短暂的修正,回补利益缺口,以保持市场的良性活力。

再者,证券市场需要干预来源于资本市场运行应具有的社会化公益。证券市场是企业筹集资金,用以转化为资本运营实现盈利的重要途径,成功与否紧密关乎国计民生。证券市场投资起点低,便于吸纳大量中小型投资主体,而随着社会福利制度的发展,获准进入证券市场的社保基金也日益参与风险运作。考量证券市场抗风险和可持续发展能力健康与否,是否切实保障广大社会投资主体的合法利益是其中一项重要指标[5]。

(二)证券监管体制的架构

监管体制即制度化规制系统,涉及所有与监管目标相适宜的要素。笔者认

为,证券监管体制的构建在于实现市场公开、公平、公正运行和发展的目标,至少应具备有必要的监管理论体系、法律制度体系、监管组织体系以及具体运行、评价制度等子项。其中,监管理论体系项下可作基础理论和应用理论的划分:基础理论体系重在对监管目标、对象、行为依据、行为准则、程序及绩效考核等作出定义,应用理论则偏重提供监管实务的技术性指引,同时将监管相关理论进行必要的衔接和适度转化;监管法律系统则由证券监管法为龙头,以规制证券市场的规范性法律文件为主体,辅之与其相关的法律制度构成;监管运行和评价系统则是为监管理论和法律制度转化为实际市场行为提供操行准则,以达到所期目的,使监管制度设计真正得以实现。

通常所提及的监管体制,更多则是指向监管组织体系的建构与维护,而附带提及相配套的经济监管理论、法律体制和监管内容体系等其他监管体制要素。其原因在于,监管体制的运行需要以监管者作为载体。监管者职能和权限的设置、机构的运行和管理范式、市场行为的奖惩考评均必然依靠某种监管理论的支撑、法律制度的支持,监管内容体系以监管者行为的具体实施为外在表象。易言之,监管组织体系具有较其他要素更为显性化的特质,此即监管组织体系在整个监管体制中所充当的特殊“中介”角色。同时它也为衡量一国证券监管体制合理性及进行效率考量提供了突破进路。亦据此,本文指称的证券监管体制,正是以监管组织体系为主体展开的。

监管组织体系由固有监管者、市场衍生监管者和其它特殊监管者构成。结合中国国情,固有监管主体源于国家对内国经济事务的权力型关注及经济事务部门的设置,在整个监管组织中居于核心位置。市场机制成熟后,自治力量的膨胀引发固有监管者限缩权能,专司外部化权利义务关系之调处和宏观秩序的维护,由此衍生出不同于政府管理模式的诸如证券交易所、同业协会等市场内部化监管者,在自为市场交易主体的同时享有对应的权责,运用市场化约束手段、借助民商事法律规范实现自我管理和下辖监控。同时,体制结构中也不排除特定时期设置的官方、半官方性质组织,乃至加入国际化监管组织的可能。从固有监管组织角度来考察证券市场监管,必然会突出监管的干预目的。在单纯依靠国家干预修正市场缺陷,达成效率、公平目的之命题被不断证伪前提下,固有监管层在构建监管体制时亟待解决的首要问题,即如何从自身职能出发来科学定义体制结构,既能较好回避不必要的强行政色彩,合理约束权限,同时亦可遵循市场规律,追求市场效率和正效益,不宜破坏市场的“自然生态”[6]代替包办,扮演“救世主”的角色,进而培植良性市场主体,完善市场机能;须将自身视为市场殊化、专业化的主体,行为也应以市场失灵的领域为界,做出监管者的“成本——效益”分析,并配合诸如证券交易所、同业协会、证券公司及其他中介组织等衍生监管主体实现预期目标。此种角色表象性的“弱化”,正是政府专属职能加强的彰显。

证券市场由行政性干预、管制转向适度监管,固有监管者依法得到授权,配合衍生监管者及其他主体在市场机制范围内依靠自身行为约束而实现己身权益,辅之以必要的国家监督和社会监督,即构成一国系统化的证券监管组织体系。以监管组织体系为纲,动态考察组织建构及运行依托的理论因素、法律支撑力和绩效评价体系,便可大致看到一国证券监管体制之良莠。

二、我国证券监管体制评析

(一)我国证券监管体制特征考察

新中国成立后,由于推行计划经济而取消了证券市场。直至改革开放初期,由政府行为外生性推动市场机制培养,我国证券业才逐步得以发展。从1981年

恢复国库券发行,至1988年建立国债流通市场以及80年代中后期股票柜台交

易的开设,均标志着我国证券流通市场开始形成。20世纪90年代初期,上海、深圳两大证券交易所相继开业,意味着中国证券业在更高程度上的发展。

与我国证券业发展时期相对应,我国证券监管体制也呈现阶段性的演进特征,并以政府监管主体的演化为主线[7]。虽然我国证券监管体制在长久时期内仍将以政府整齐化切入式监管为主导,但随着市场自治意识的增强及相应自我调控机能的发达、社会法治化的深入,其他市场主体的内控能力亦得到加强,本不宜由外部性干预力影响的区域对政府监管的依存度有所下降。同时,权力机关和司法机关的监督和救济手段逐步完善可操作性,相关社会监督群体的成长,也应成为我国证券市场监管体制的重要组成部分。

传统市场经济国家的证券监管脱胎于市场自治下国家有限度的介入,以有机的发达资本市场为先在条件。与社会主义市场经济前提下的证券市场对应,我国的证券监管体制采用为反向路径,即以政府公权力原生方式激活市场,培育

机能,由此决定了其应具有不同于传统市场经济证券监管体制的特征。

其一,监管主体呈现多元化协作。除去市场中日益成熟的衍生监管主体和自律监管群体,固有监管者以政府部门、机构单位为主体,涉及证券监管业务的部门呈现多元化,其中以针对特殊行业调控抑或存有交错职能的部门为主,并在监管的相应进程中结成协作关系。例如,公司上市接受证监会的主要监管。

同时,国家发改委审批其募集资金投向是否符合国家产业政策;若其属于中外合资企业,上市条件还需得到商务部审批;市场主体参与QFII、QDII运作,还需接受外汇局的监管,等等。此外,财政部、税务部门、科技部、国家环保局、国土资源部、建设部、教育部、公安部等都不同程度的充当监管主体的角色[8]。

其二,证监会具有特殊法律定位,其监管和市场作用“特殊”。我国《证券法》中虽未明确“国务院证券监督管理机构”的具体名称,但根据“三定”方案[9]的精神,该机构即证监会。根据相关法律法规,证监会具有规章规则制定权、市场准入控制权、市场行为监管权、调查处罚权、纵横部门的协调及国际交往等多项职权[10],在监管体系中处于核心地位。但是,目前证监会的性质属于国务院直属事业单位,此与其实际行使的大量行政执法权限乃至准司法权不相契合,甚至存在违宪之处。例如,我国《宪法》及《立法法》未将规章制定权授予非部委机构和事业单位,而是赋予对应权力的国务院各部委。故而,证监会事业性单位的法律定位与依法治国的理念发生了偏移,使得其在职能发挥和对

市场的影响都有别于传统意义上的行政部门[11]。

其三,证券监管非市场激励、强行政性色彩浓重。背负国企脱困的原生动机和国有资产保值增值蹒跚行进而日益成熟,解除计划性色彩的羁绊的中国证券市场,至今某种程度上仍表现出对计划行政性路径的依赖。例如,在协调监管

者和市场自治之间关系时,更多的着眼点在于固有监管主体和市场之间,以致原生监管主体与衍生监管、市场内部监督力量配比关系,表现为是否放权,抑或换权的博弈。基于稳定市场秩序和投资者利益保护的宗旨,一方面,原发监管者的权力和职责强大,对市场走向的决定和投资机会的造就功不可没,但也常由于执法刚性和行为不可预期性造成市场利益损耗;另一方面,应当肩负起市场可持续发展和塑造市场弹性的衍生监管者、自律主体尚未适应市场化运行机制,素质尚低,某些自律体系甚至半行政化或行政化,权责不一,从而进一步加深非市场因素对证券市场发展的干扰,误导市场行为主体的投资和风险预期,导致“政策市”[12]的重复显现。

其四,权力机关、司法机关与证券市场监管力对接、整合存有缺口。证券市场法治应由立法、司法和行政三方的协同并用。市场监管力在行使的同时需要受到权力、司法机关的监督和制约,并配备必要的司法救济手段。作为监管体制核心的证监会,依据其特定法律定位而塑造的整体市场监管力,同权利机关

和司法职能的作用范围尚难以完全对接。例如,证监会作为事业性单位,其人

事任免及相关活动权限受到国务院直接领导,对人大行使监督权十分不利[13]。同时,直接监管力披露非法市场行为后,受损投资者需要诉诸司法途径时,还时常遭遇因模糊化规定造成的“法院失灵”,以致救济不彰[14]。

(二)我国证券监管体制的功能分析

结合上文有关该监管体制的若干特征,可以归结出其所具有的下列功能:

其一,较强势的市场准入功能。一方面,基于监管主体构成,多部门对所属产业的管理或社会公共利益的维护职能体现在对主体的证券市场准入监控方面,有着相对严格的程序和审查措施,部门监控体系化之后具有违规防阻功能;另一方面,对市场稳定性和波动性有巨大影响的金融创新项目,管理者在引入时也有相对慎重的考量,分步骤、有区别的渐进推动,禁止违规资金任意流入市场,防止引发市场动荡[15]。

其二,行政手段配置准司法权限,突出问题解决的及时性和效率优位。监管主体在主要行使市场管理的行政性职权时,为维护证券市场秩序,保障其合法运行,还配备有日益广泛的准司法权。例如,在对市场违规行为适度的调取证据权,以及对投资者和上市公司之间损害纠纷的调处权力。在司法救济途径付

之阙如,甚至在某种程度被“边缘化”的特定时期,其对监管行为能及时有效

接近预期效果,维护市场主体合法权益而言不无裨益。

其三,稳定市场、避免运行动荡以维护投资信心功能。我国证券市场处在“转轨加新兴”时期,各方面经验不足,同时受传统制度因素及法律文化路径决定,市场发展在特定的时期需以国家主义建模为始基。在市场机制形成未完满时代,中国特色证券监管体制对抵抗由国际金融危机或区域经济动荡引发国际市场联动而造成的冲击,维护投资信心,保持国民经济稳健发展做出过巨大的贡献。同时逐步对证券市场规律有了更深入的把握,自身也积累了丰富经验,有利于渐进推动市场实现跨越式发展。

其四,对投资人利益的保护功能。我国在为证券市场繁荣发展提供必要制度保障的同时,近年来逐步加大对市场违规行为的监控和惩处力度,规范证券融资、交易主体市场行为,注重上司公司成长能力的培育,对前市场经济时期遗留下来的股权分裂问题也着手加以解决并已取得了很大成效。同时引导扩大资本市场的对外开放,对广大中小投资者的投资利益加大关注幅度,均为投资者合法利益的维护提供了较好的经济社会环境。

(三)我国证券监管体制之缺陷评析

也应看到,我国证券监管体制天然带有诸多不足,日益影响着市场机制的培育,监管者权责、法律定位的正确树立及应有功能实现的合法、合理化。

首先,外生性的证券市场发展史导致监管体制中固有监管方的法律定位和由此决定的市场作用定位偏移基本的市场性目标,职能断层错位,极易引发监管体系的破坏,使之对金融创新及市场发展的影响带有双面性。

国务院多部门负责市场监管,职能交叉,虽发挥较为强势的准入功能,但在行为主体进入之后,权责便更多的堆积于证监会,其他部门推拖扯皮,监管效率低下以至出现真空状态在所难免,对市场主体的具体行为放任漠视。多部门监管格局下,政府主导的证券金融创新在权限交叉领域相对迟缓,即使有也多由外部压力推动[16]。处于体制核心的证监会“名不正而言不顺”,实难脱离实属事业单位却背负行政职能的困境,实现各部门在其主导下协同运行便存在职能。同时,固有监管者的定位兼采发展市场和完善监管二目标,事实上其已成为上市公司的主管单位,兼有市场秩序维护者的地位[17]。在监管的同时坚

守发展的连续性,担保市场波动的值域范围不至过于“离谱”,守法和执法环节中时常超越法律的边界,不时扮演“救市”的角色,具有“道义执法”的特征,监管宗旨不明,其权威性由此受损。监管和发展二者难以实现衡平,造就了监管主义盛行时对市场的冲击,投资低迷;抑或在发展主导时期监管缺位,市场投机气味浓厚,面临较大的违规风险,二者均不利于市场的良性发展,造成投资者对市场抱有错误认识,风险意识趋向薄弱。也应注意,即使在监管主义盛行时期仍会存有漏洞,或是留有原生体制所遗留的道德风险及寻租空间,执行效果不一,其结果也必然使得广大投资者利益受损[18]。

其次,市场衍生监管者中,自律性组织、行为主体的自律活动在监管体制中或处于行政、半行政化弱势状态,抑或受到不适当的国家干预,市场机制成长

缓慢,且自我束缚性在很大程度上未有改观,可持续发展能力尚弱。

由于我国特殊的市场经济进路,证券同业协会、交易所、相关中介机构及上市公司内部控制组织原初均是为配合政府行为而建立的,自身发展定位不甚

明确,责权利不一致。加之固有监管层保有强势,衍生监管体制中的各元素在政府监管力的庇护下,长期未脱离行政化轨迹,职能较为狭隘,创新动力不足,信用评级制度不健全,风险意识差,职业道德水平不高,品牌意识缺乏,造假事件迭生,竞争力加剧弱化。由于缺乏必要的衍生体系和上司公司的内部有效监控,在问题暴露时,需要政府介入干预以稳定市场。长此以往,政府临时性的监控自成主流,加深了衍生体制的自我束缚性。而政府监管层的问题也得以进一步累积,必然使证券监管体制及受其制约的证券市场较难实现自我突破[19]。

再次,监管主体也应实时处于被监督之下,但由于与相应监督、制约主体的关系未得到理顺的缘故,权力制衡机制模糊,易导致寻租现象,暗箱操作擅用职权,任意扩展权力边界为非法交易,滋生结构性腐败,抑或助长监管者决策的随意性和低透明度,引发市场道德风险、管理风险和法律风险,加剧政府调控受信赖度的下降,阻碍既定监管效果之达成。

由于作为监管体制核心的证监会及其下属的各证监局特殊的事业性单位定位,全国人大及地方各级人大难以越过政府对之进行直接监管,且在权力制衡、司法救济方面尚存有许多模糊性的法律规定或是盲区而乏善可陈,可操作性告阙;由于缺少合理的成本衡量体系和制度设计,法院处理证券案件时常成本巨大,面临巨大裁断压力,也造成审判双方及争讼主体都承担巨额的合法权益维护负成本,证券纠纷案件司法“边缘化”的困境难以消解。权宜之计即授予固有监管层更多的准司法权,适度加大其自由裁量度,但同时面临着对其进行再

监管的难度累积。加之监管主体所具有的双重性职能,决策标准权衡不一,随

意性较强,也为寻租提供了深层空间[20]。

同时,监管组织内部职员结构、执法者素质还需改善优化,决策民主化、科学化程度有待加强。一方面,执行手段与市场契合程度需要磨合,表现为过度刚性、不可预期切入式“实验”行为[21],不利于市场行政的规范化,易造成不必要的市场局部性波动。另一方面,在对市场禁止或不规范行为的预防及整肃

环节,监管法律关系虚置,职能职权不匹配,监管者与被监管者的人事调配及行政性隶属关系未妥善处理[22],且对监管人员激励不足,导致监管不力,必然会减弱惩处行为的威慑力,降低违法成本,致使执法效果远低于预期。

三、我国证券监管体制完善对策与建议

完善的证券监管体制应实现维护市场秩序与效率、切实维护投资者合法权益、降低市场系统风险及促使监管成本最小化和收益最优化的目标。在监管体制的建构过程中,应当认清其所带来的显性或隐性的管理效应。具体的,考量监管体制的公允性和稳定性应着重涉及以下要素:

1.监管体制对市场监管效率和发展稳定性及有效性的影响;

2.监管责任的明确化和监管目标的测评及多目标之间的利益衡量;

3.监管成本及避免不必要职能交叉重复的制度设计等[23]。

解析我国证券市场,上市公司结构和质量有待进一步优化,公司治理需要

进一步完善,市场结构和产品结构单一,机构投资者发展不平衡,市场诚信水平不高,市场操纵行为仍然存在,新入市投资者风险意识淡薄,“新兴加转轨”的特征未有较大改变,市场深层次问题日益成为改革重点,监管思路和方式亦需要依市场变化不断改进[24]。笔者认为,我国集中统一的证券监管体制为某种集中、法治化监管而非倾向集权性干预,多元化、多层次的“伞状”监管体系[25],立法、执法、法律监督及市场自我控制协同并用,其应与当前以行政性权力为主、政策色彩浓厚的监管体制进路有迥异区别。

其一,理顺固有监管者内部各部门职能及权属关系,明确证监会较为独立的行政机关法律地位。减少由部门利益纠缠而生的执法负成本,注重监管效率和长效管理,解决由于多头负责而造成对市场行为实际缺乏有效监督的困局。在部门利益摩擦问题上,重点将证监会建设成为有效、有力,配有适度部门利益协调设计的体制核心,剥离与监督管理职能不相适应的市场发展控制职能,国有资产保有及融资职能,上司公司业绩主管职能,取消监管者对市场的隐性担保,专司监管,稳固相对其他市场主体所应具有的超然地位,为政府监管层制度建设提供良好的执法宏观环境。

从以证监会为核心的证券监管功能定位和法律地位两方面分析,笔者认为,应适时将国务院对证监会的监管权剥离出来,归并统合后直接隶属于全国人大,接受其日常监督,为证监会监管功能的有效发挥提供更有力的组织保障。

其二,促进市场经济相适应的衍生监管层即自律监管力的崛起,着力协调固有监管者与市场约束的力量配比和有机和谐。通过立法规定或相关授权逐步扩大自治组织的市场影响力,降低不合理的干预度,本着“公开、公平、公正”之理念,强化证券交易所对交易主体、同业协会对协会成员、上市公司内部控制组织对公司的自我约束及惩戒力度。应突出衍生监管者及其下辖市场主体的社会责任,为投资主体发掘市场价值,实现权益保护提供健全的微观环境。

具体而言,应当继续引入竞争机制,使中介组织、上司公司等交易主体修正不正常的风险负担和权益获取对比关系,统一权责,树立风险意识、诚信意识,改善经营管理、规范行为,完善信息披露、提升质量,革新治理结构及决策机制,着眼于投资双方互信条件下对可持续发展绩效的追求,削减市场操作的投机性和非市场化特征。

其三,完善证券监管体制相应法律制度及其操作规范。实体监督法和程度法律制度并重,实现对监管权的有效监督,加大执法透明度和可问责性,使由于各方违规所造成的合法损失得到有效的诉讼救济渠道。日前,我国相继修订《公司法》和《证券法》,为证券市场注入了新鲜的法律养分,极大扩充了受监管对象[26]的范畴,为市场创新发展提供了制度基础。而基于监管和发展目标动态性权衡的特点,其必然会随着经济发展继续做出调整完善。

同时,应通过司法解释和工作协调等方式来消解行政权和立法权、司法权间的冲突与歧义,以适应资本市场迅速变化的特点。例如,可考虑在全国人大下设“资本市场法律评估与修正机构”,负责对资本市场法律的适时评估,及时

提出修正意见[27];当监管者对证券违规的处罚超越一定数目界限时,也须通过正常的诉讼程序经由法院裁决[28];相应必要的人大监督、司法监督制约的程序设计也有待进一步明确化、规范化和可操作化。证券违法所引发的损害赔偿及权义关系纠纷处理也应充分考量诉讼、仲裁途径的经济绩效和社会成本,调节纠纷解决的公正与效率,运用比例原则适当依法赋予监管层以准司法权,修正不合理的法律“灰色空间”[29]。

其四,改革监管机构运行制度,实现监管科学化、市场化,提高监管水平。加快实施人才战略,健全监管专业人才资格考试和准入制度,完善选拔、培养、储备及利用机制。建立专家储备库制度,完善民主集中化决策制度及突发重大事件的“咨询—决策—执行—反馈—监察”体制。遵循市场规律,提高决策制定和实施的引导性、预见性,避免刚性执法,倡导理性投资。推进金融工具创新,在证券市场发展全球化背景下,适时开展证券监管国际交流,借鉴与吸收其先进经验[30],构建各主管部门之间信息共享和合作机制,推进形成全方位、立体型的监管格局,促使我国证券市场在法治化、规范化、国际化的轨道上稳步前进[31]。

四、结语

各国证券市场监管体制绝非固定不变,而是随着社会经济的发展而不断改变、完善。我国证券市场的发展素以股票市场为风向标,随着后股改时代的来临,市场结构日益合理,市场品种日益多样,投资者构成日益多元化[32],市场化程度日益积聚,与国际证券市场的联动性日益显著,市场处于前所未有的大变革时期。而伴随经济全球化、全球金融一体化和经济手段科技化,证券业国际化程度也日趋加深,对我国证券监管体制有效调控证券市场带来了机遇和严峻挑战。而证券市场“新兴加转轨”的特征并未改变,决定了与市场发展相辅相成的证券监管体制也应在此背景下继续革新。

事实证明,单纯依靠强行政路径或非成熟市场调节都将偏离证券市场良性发展的轨道。故而,我国应及时组建可促使二者有机互动、协调相长、对等合作的监管体制,以适应证券市场的发展需要和以责任政府为目标的法治化革新。依据组织体系构成划分,即要求固有监管者重在把握宏观秩序的维护,市场衍生管理者旨在维系微观市场行为的审慎性引导,其他特殊监管者则用以在培养市场发达机能和维护利益、矫正社会正义间实现动态平衡。

【注释】

[1]参见李东方:《证券监管法律制度研究》[M].北京:北京大学出版社2002年版,第12页;赵万一:《证券法的理论与实务》[M].昆明:云南大学出版社1991年版,第2页。

[2]市场经济发展早期,权利主体间的利益平衡和市场机制的修复完善能在市场内部得到合理解决。而随着社会化大生产的发达,市场机制固有的惰性、滞后性使得既定时期难以消解矛盾。为稳定市场秩序,便需要借助市场外部力量加以调控。此即市场之不能自我完结性,也是近现代意义上宏观调控行为的原因。

[3]同[1]注,第33-37页。

[4]参见李志君:《证券市场政府监管论》[M].长春:吉林人民出版社2005年版,第68页。

[5]参见吴志攀主编:《市场转型与规则嬗变》[M].北京:北京大学出版社2004年版,第33-35页;岳彩申、王俊:“监管理论的发展与证券监管制度完善的路径选择”[J].《现代法学》2006年3月,第28卷第2期。

[6]同上注,第45页。

[7]一般认为,我国证券监管体制的演变进程可大致分为三个阶段:第一阶段为1992年以前,为多头分散监管时期,表现为以中国人民银行为主导,国家计委、财政部、体改委等多方参与的格局。由于政出多门且部门协调不够,实际操作显得十分混乱。第二阶段为1992年至1998年。1992年,国务院设立国务院证券委员会(下文简称“证券委”)和中国证券监督管理委员会(下文简称“证监会”)。其中证券委为证券市场主管机构,证监会为具体执行机构。1993年后,国务院进一步明确授权证监会对市场的全面监管。第三阶段是1998年至今,国务院决定将证券委与证监会合并为国务院直属事业单位,同时将央行的证券监管职能移交证监会统一行使,地方证券监管机构改组为证监会派出机构,由证监会垂直领导。至此,我国集中统一的证券监管体制大体形成。

[8]国务院各部门有关证券监督管理方面的职能,具体可参见各部委网站描述

[9]即1998年9月国务院批准的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》。

[10]有关证监会具体的监管职权及责任,可以参见证监会网站职能简介《证券法》第十章第179条、第180条等条款规文。

[11]可参见张细移:“我国证券市场监管困境与对策”[J.]科技创业月刊,2006(1);李香梅、朱磊:“完善我国证券监管的几点思考”[J].山东商业会计,2005(3);罗培新:“证券会的边界”[EB/OL].经济法网数据库CEL8064.经济法网

[12]就政府干预的影响力度而言,以1994年至2005年这十余年股票市场发展为例,政府先后8次出台利好政策干预市场的下跌,从而形成了有学者所说的6个“政策底”,如在其间著名的“5?19”、“6?24”等行情。详见殷剑峰主编:《中国金融产品与服务报告2006》[M].北京:社会科学文献出版社2006版,第5-7页。

[13]笔者以为,证监会所处的国务院下属机构地位,使得人大在行使监督权时无法直接绕开国务院的垂直管理范式而实现权力机关对行政主体式的直接监督。一方面使得国家监督各主体在具体监管中出现责任不明、疏忽失范的可能性加大,也为机构自身制定规范性法律文件及规制市场行为的合法性、科学性缺位埋下隐患。

[14]《证券法》中规定的司法救济措施仍未解决可操作性问题,需要制定相关实施办法。例如,该法第三章第四节关于禁止的市场行为的规定中,对相应损害赔偿诉讼的提起程序语焉不详。

[15]也应注意到,在我国陆续加入一系列国际经济组织后,基于特定成员国义务的履行和市场经济体制的逐步健全,对于证券市场的准入功能将逐渐简化、弱化。QFII资金的进入和QDII制度的探索过程即可视为此一漫长过程的序幕。文中指称的强势准入功能,建立于历史数据的考量上。并且还存有一个前提,即各部门均能够依法有效履行职责。

[16]例如,国际金融环境的变化、经济组织成员国义务的到期履行、特殊时期经济计划的推出等,可参见殷剑峰主编:《中国金融产品与服务报告2006》[M].北京:社会科学文献出版社2006年版,第6页。

[17]参见周小川:“证监会应当当好裁判员”[N].《中国证券报》,2002-12-6。

[18]参见张慧莲:《证券监管的经济学分析》[M].北京:中国金融出版社2005年版,第176-178页。

[19]参见李扬主编:《中国金融法治2005》[M].北京:中国金融出版社2005年版,第151-160页。

[20]同[18]注,第100页。

[21]不当监管行为频发的主要根源在于监管体制设计的缺陷,表象特征即监管目标的制定和决策审核体制的缺位。长久以来,我国证券监管者对市场的调控更多的着眼于对市场行情的把握,且更多的在于把握短线行情。然而,监管层并非必然要管理投资者合法的投机行为,更非适时调控证券价格、指数,抑或负责相关市场信息的,而是应当把握市场秩序,提供良性竞争和信息博弈环境,为国际证券发展的联动性影响提供指引性意见。

[22]例如,由于我国上司公司多由国企改制而来,许多曾在监管层担任要职的人员由于人事调动出任上司公司要职后,其原任职的监管部门在对该公司实施监管时,不可避免会涉及隐性的人脉等诸因素。有时,这些隐性的因素会对监管效果产生重大影响。

[23]参见尚金峰:《开放条件下的金融监管》[M].北京:中国商业出版社2006年版,第98-99页。

[24]尚福林:“今后将重点解决中国资本市场深层次问题”[EB/OL].中国经济网

[25]“伞状”模式可视为集中统一监管模式下部门职能高度分化整合后集约化模式。该模式以某个机构为组织核心向下分散专业化职能,要求监管群体中各个主体既要合理发挥职能,又不能出现权限越位,取代其他主体的权力范围,形成责任明确、相互监督的系统。可参见郭锋:“新证券法修订理念:国家干预与放松管制之平衡”[N].《21世纪经济报道》,2006-1-17;李慧泉:“中国证券市场监管理念的分析”[EB/OL]

经济法网数据库CEL10226.经济法网

[26]根据两法及相关证券法律规定,有关上市公司资本准入标准大大降低。证券市场中有条件实现融资、融券交易,“T+0”回转交易等,同时也为证券衍生品种创新和金融混业合作提供了制度空间。

[27]北京大学金融法研究中心课题组:《WTO:证券市场法制环境面临挑战》[N].《中国证券报》,2003-8-21。

[28]参见陈志武:“证监会、法院与人大:如何监管证券市场?”[J].《财经》,2002年第9期。

[29]刘兴强主编:《转轨时期证券监管研究》[M].广州:广东经济出版社2003年版,第76页。

[30]随着国际环境下金融混业监管趋势的显现,我国金融业界、学界也对我国监管体制是否应走混业监管之路展开讨论。大体的,混业监管模式能够发挥其成本优势,改善了监管环境,便于遵循公开统一的监管原则,也有利于利益方诉求的受理,且其责任明确,可以有效防止监管冲突和真空。而分业监管模式则能发挥专业化优势,同时可以构建监管部门间的竞争性环境。此种讨论对我国大金融监管体制的发展具有意义,然就本文现状考察的立意而言,不将其作为重点论述。可参见洪伟力:《证券监管:理论与实践》[M].上海:上海财经大学出版社2000年版,第54页。

[31]国际化证券监管合作,可具体参见邱永红:“我国证券监管国际合作与协调的不足与完善对策”[J].《社会科学战线》,2006年第4期。

[32]根据历史数据对比,中国股票市场各类投资者持仓占流通市值的比例,在2001年为:证券公司为28%,证券投资基金1%,私募基金40%,散户31%。到2005年则相应为证券公司18%,证券投资基金15%,私募基金20%,QFII为5%,散户42%。随着我国证券市场日益融入国际金融体系,市场行为主体的分散化、多元化程度将进一步加深。

【出处】

经济法网2007年4月

【参考文献】

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3.洪伟力:《证券监管:理论与实践》[M].上海:上海财经大学出版社,2000

4.李东方:《证券监管法律制度研究》[M].北京:北京大学出版社,2002

5.刘兴强主编:《转轨时期证券监管研究》[M].广州:广东经济出版社,2003

6.吴志攀主编:《市场转型与规则嬗变》[M].北京:北京大学出版社,2004

7.李志君:《证券市场政府监管论》[M].长春:吉林人民出版社,2005

8.张慧莲:《证券监管的经济学分析》[M].北京:中国金融出版社,2005

9.李扬主编:《中国金融法治2005》[M].北京:中国金融出版社,2005

10.徐涛:《中国资本市场配置效率研究》[M].北京:中国金融出版社,2005

11.殷剑峰主编:《中国金融产品与服务报告2006》[M].北京:社会科学文献出版社,2006

12.尚金峰:《开放条件下的金融监管》[M].北京:中国商业出版社,2006

13.陈志武:“证监会、法院与人大:如何监管证券市场?”[J].《财经》,2002(9)

14.李香梅、朱磊:“完善我国证券监管的几点思考”[J].山东商业会计,2005(3)

15.张细移:“我国证券市场监管困境与对策”[J.]科技创业月刊,2006(1)

16.岳彩申、王俊:“监管理论的发展与证券监管制度完善的路径选择”[J].《现代法学》,2006(3)

17.周小川:“证监会应当当好裁判员”[N].《中国证券报》,2002-12-6

18.北京大学金融法研究中心课题组:《WTO:证券市场法制环境面临挑战》[N].《中国证券报》,2003-8-21

19.郭锋:“新证券法修订理念:国家干预与放松管制之平衡”[N].《21世纪经济报道》,2006-1-17

证券监管体制论文例2

证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中,监管主要包括国家立法、司法和行政部门,监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配,通过一定的方式影响着证券的发展。

在宏观经济中,政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现,既要防止市场失灵,即市场配置资源失灵,还要防止政府失灵,即由于政府监管而降低效率,使问题更加严重。市场经济体制下,供求关系创造了市场,市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时,我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。

政府干预同样存在于证券市场。多数情况下,一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中,我们认为政府干预只有在以下条件下才是可取的:①出现或可能出现市场失灵现象;②市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象;③政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足,就不应采取政府干预。因此,考察政府干预的必要性,应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。

所谓市场支配力是指一个或多个销售者(或消费者)影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中,销售者(或消费者)与整个市场对比是非常弱小的,他们不具备支配市场价格的能力,也就是他们不具备市场支配力。如果销售者(或消费者)能够影响市场价格,那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中,就会出现证券市场失效。

外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假,这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响。由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失,因此也可以被看作是证券经营的成本。

证券监管本身就具有公共产品的性质,即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费,无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管。这就出现免费搭车问题。这样,投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题,也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息,但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为,因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本,改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露,监管的任务只是防止他们说假话。

政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分,各国政府为了保证证券业的稳定和对社会经济的平稳运行,通常对证券业进行严格的监管。一般认为,政府对证券业进行有效监管,能够纠正市场失灵,优化资源配置,协调社会成员的利益,增进社会福利。但政府不是万能的,而且也有其客观和主观的缺陷,政府的缺陷同市场的缺陷一样,在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯•斯诺认为,没有国家就办不成事,但是有了国家也有很多麻烦:国家的存在是解释经济增长的关键,但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为,“政府机制本身并非不要成本,实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”(R•H•科斯等,财产权利与制度变迁,中译本,上海三联书店,1991年版:21~23)。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张,从而导致设置庞大的机构,人员臃肿,成为“大政府”,而且超出政府应该调控的范围、层次和力度,不仅没有弥补市场的机制缺陷,反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外,由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因,也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当,从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出,与民间部门相比,政府的最大优势表现在四个方面,即征税权、禁止权、处罚权,以及能够降低交易成本,即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本,因为很难避免政府并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不,由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利,因而有可能工作动力不足,容易出现作风和行为以及产生各种低效率的现象。

基于以上原因,人们普遍认为政府对证券的监管是必要的,但政府的作用是有限的,甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现,即没能实现公共利益。

解释监管失灵原因的理论主要有以下几种:公共利益论、监管的“俘获说(或捕获说)”、监管的供求理论、监管的“寻租”理论、监管政治论等,最突出的是监管的供求理论。其代表人乔治•斯蒂格勒认为,影响一个产业对政府监管需求的主要因素是监管可以提供多种利益,包括直接的货币补贴,控制新竞争者进入,干预替代品和补充品的生产等。证券业主要有市场准入的管制,对业务活动的限制以及诚信展业等。在供给方面,政府部门进行一项监督活动时,并非是毫无成本,毫不犹豫地按照“公共利益”来提供证券产品。政府实际上是由一些有着自己独立利益的人组成的一个特殊群体。当他们按照自身利益最大化的方向而行使公共职能时,难免发生各种各样的低效率现象。在所谓民主政治的决策过程中,谋求政治权利的产业必须去找合适当“卖主”,即政党。政党在决定是否支持某项监管活动时要考虑这一行动是否有助于自己当选或再选。因此,需求监管的产业“必须支付两项政党所需要的东西:选票和资源。资源包括竞选经费、筹集经费的服务以及较间接的方式,其最后的结果取决于供需双方的博弈。

二、我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析

我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管,由分散监管到集中监管的过程,大致可以分为两个阶段。

第一阶段从80年代中期到90年代初期,证券市场处于区域性试点阶段,这是我国证券市场的起步阶段,股票发行仅限于少数地区的试点企业。1990年,国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所,两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年,又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。

第二阶段从1992年开始,国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训,决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会,负责对全国证券市场进行统一监管,同时,开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。从此,证券市场开始成为全国性市场,证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管,并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责,逐步走向证券市场集中统一的监管体制。

1998年,国务院决定撤销国务院证券委员会,工作改由中国证券监督管理委员会承担,并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导,从而形成了集中统一的监管体系。

新形成的监管体制具有以下一些特点:

第一,证券监管机构的地位得到进一步的强化,增强了证券监管机构的权威性,为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二,地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导,提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和2个直属办事处,精简了人员,提高了机构运转效率。第三,加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理,加强了交易所一线监管的作用。

但这种监管体制也存在明显的不足之处,即过于将监管权力集中到一个部门,使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会SEC相比,中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手,而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下,证监会管制的内容和范围不断扩张,包括行业准入许可、律师事务所证券业务准入审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进入相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。

从证券市场角度看,一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想,如果一个人即是运动员又是裁判员,还是规则的制订者,游戏根本无法进行,更谈不上有序运转。即便是裁判员,这个裁判员还有很多“话语权”,在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序,就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管,难免会使政策忽左忽右、或严或松,引发市场信心不足,证券市场的稳定发展只能成为目标和理想,而不能成为现实。

如果缺乏一个有效的监管体制,不仅容易产生外部的运营成本,也会诱发监管机关内部的道德风险,即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益,而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说,监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职:制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时,监管政策的得失成败,往往可以归因于一个机构。一般来说,对证券监管机构的“失”的考核较为明确,看证券领域是否出现问题;而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊,因为没有第二家监管机构与其横向比较,没有另外一家监管机构比现在机构做得更好,也就是说,如果取得了成绩,不好肯定,但是出现了问题,却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态,偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为严监管而获得美名,这样对于监管者的理性选择是严格监管,而不计较社会成本。另外,监管者也有宽容监管的道德风险,放松对证券公司的要求和对风险能力的限制,隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责,总希望不良状况能够得到改善,这种状况可称之为“官僚”,另一个动机是可能来自外来机构人士的影响,于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在,形成监管不公平,不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”,围着监管机关转,进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国,还存在地方利益与总体状况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定,但有悖于全国整体监管政策,事实上地方监管机关也存在道德风险的可能。

监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因,就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展,但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大,但这仅仅使一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、QFII、降低交易费用等都应由立法机关来决策,而不应由证监会独自操办,而且这个立法过程应当是程序化的。否则,证监会的某个人的讲话就可以使股市大为波动,实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定,保证投资者的信心,必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段,很多立法工作交由行政部门来完成,那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作,以保证政策的科学、规范和稳定。另外,对监管者的监管也很重要。证券市场自律,首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够,还应他律。应有这样一个机构,由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。

三、建立有效的监管运作体系,推进证券市场的持续稳定发展

监管本身是制衡的产物,我们不能因为监管的存在而放弃对监管的监管。要使我国证券市场健康有序发展,消除市场过分波动,应从监管角度入手,理清监管机构的职能和范围,建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构,适时评估市场监管效果,建立健全监管人员行为监督制度,使“消息市”、“政策市”的基础牢固、稳定。为此,我们提出以下建议供同行商榷:

(一)建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外,还应制定其他相关市场监管法律,完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定《证券市场监管法》,弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白,加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》,明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等,从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》,对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。

(二)从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式,即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管,监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责,还要防范和化解系统风险,对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大也构成为将其职责分解的原因。因此,从立法、执法、行政相制衡的角度出发,建议分别建立健全行使上述职能的机构:

立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法,不仅包括通常意义上的法律,还应包括重大法规、政策的制定等,这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院,机构单设,待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并,共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成,负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析、对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项,负责重大政策的研发。

监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督,负责对监管从业人员进行监督,负责对监管机关的实际绩效进行监督,并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的,由司法机关进行管辖,此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院,机构单设,待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并,共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。

行政执法。行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。对中国证监会的机构可保留现存机构,但须改变内部机构设置,以适应职能改变的需要。改革后的中国证监会应是一个完完全全的执法机构,负责对监管对象进行监督及做出处罚,以及对监管政策向国家证券业政策制定委员会提出反馈意见。在行政监管执法中应注重市场准入管理、日常性技术性监管,以便避免行业性普遍违规行为的发生,在监管中应将自由裁量权控制到最小。

结论。

一般来说,一个行业(机构)的永续发展离不开有效的制度安排。政策制定、政策执行、监督三者分别行使证券监管职能,是合理的制度框架基础。现今我国证券业监管机关集三者职能为一身,从根本上制约了证券市场监管的效率和效果。在我国宏观经济如此向好的形势下,证券市场却难以给投资者以满意的回报。如果将现在的中国证券市场不稳定原因作深入剖析,证券市场监管理论的天然不足是证券市场不稳定的始作俑者。目前中国证监会的部分权力开始下放到证券交易所,这能够在一定程度上解决问题,但不能从根本职能划分上解决问题。对证券交易所下放权力,形式上又是多开设一家分支机构,如此而已,权力既然可以下放,在想收回时还可收回。总之,如果不改变证券市场行政监管的自由裁量,我国证券市场理论上应达到的稳定就极难实现。因此,要保证我国证券市场长期稳定、健康发展,就应改变我国证券市场监管运作体系,分别建立单独机构行使政策制定、政策执行和监督职能,建立和完善稳定、制衡的市场监管法律体系、制度体系、行政执法体系、监督体系。

主要参考文献

1.蒂米奇•威塔斯,《金融监管——变化中的游戏规则》,上海财经大学出版社,2000;

2.裴光,《中国保险业竞争力研究》,中国金融出版社,2001;

证券监管体制论文例3

证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中,监管主要包括国家立法、司法和行政部门,监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配,通过一定的方式影响着证券的发展。

在宏观经济中,政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现,既要防止市场失灵,即市场配置资源失灵,还要防止政府失灵,即由于政府监管而降低效率,使问题更加严重。市场经济体制下,供求关系创造了市场,市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时,我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。

政府干预同样存在于证券市场。多数情况下,一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中,我们认为政府干预只有在以下条件下才是可取的:①出现或可能出现市场失灵现象;②市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象;③政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足,就不应采取政府干预。因此,考察政府干预的必要性,应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。

所谓市场支配力是指一个或多个销售者(或消费者)影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中,销售者(或消费者)与整个市场对比是非常弱小的,他们不具备支配市场价格的能力,也就是他们不具备市场支配力。如果销售者(或消费者)能够影响市场价格,那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中,就会出现证券市场失效。

外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假,这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响。由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失,因此也可以被看作是证券经营的成本。

证券监管本身就具有公共产品的性质,即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费,无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管。这就出现免费搭车问题。这样,投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题,也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息,但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为,因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本,改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露,监管的任务只是防止他们说假话。

政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分,各国政府为了保证证券业的稳定和对社会经济的平稳运行,通常对证券业进行严格的监管。一般认为,政府对证券业进行有效监管,能够纠正市场失灵,优化资源配置,协调社会成员的利益,增进社会福利。但政府不是万能的,而且也有其客观和主观的缺陷,政府的缺陷同市场的缺陷一样,在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯•斯诺认为,没有国家就办不成事,但是有了国家也有很多麻烦:国家的存在是解释经济增长的关键,但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为,“政府机制本身并非不要成本,实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”(R•H•科斯等,财产权利与制度变迁,中译本,上海三联书店,1991年版:21~23)。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张,从而导致设置庞大的机构,人员臃肿,成为“大政府”,而且超出政府应该调控的范围、层次和力度,不仅没有弥补市场的机制缺陷,反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外,由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因,也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当,从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出,与民间部门相比,政府的最大优势表现在四个方面,即征税权、禁止权、处罚权,以及能够降低交易成本,即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本,因为很难避免政府并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不,由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利,因而有可能工作动力不足,容易出现作风和行为以及产生各种低效率的现象。

基于以上原因,人们普遍认为政府对证券的监管是必要的,但政府的作用是有限的,甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现,即没能实现公共利益。

解释监管失灵原因的理论主要有以下几种:公共利益论、监管的“俘获说(或捕获说)”、监管的供求理论、监管的“寻租”理论、监管政治论等,最突出的是监管的供求理论。其代表人乔治•斯蒂格勒认为,影响一个产业对政府监管需求的主要因素是监管可以提供多种利益,包括直接的货币补贴,控制新竞争者进入,干预替代品和补充品的生产等。证券业主要有市场准入的管制,对业务活动的限制以及诚信展业等。在供给方面,政府部门进行一项监督活动时,并非是毫无成本,毫不犹豫地按照“公共利益”来提供证券产品。政府实际上是由一些有着自己独立利益的人组成的一个特殊群体。当他们按照自身利益最大化的方向而行使公共职能时,难免发生各种各样的低效率现象。在所谓民主政治的决策过程中,谋求政治权利的产业必须去找合适当“卖主”,即政党。政党在决定是否支持某项监管活动时要考虑这一行动是否有助于自己当选或再选。因此,需求监管的产业“必须支付两项政党所需要的东西:选票和资源。资源包括竞选经费、筹集经费的服务以及较间接的方式,其最后的结果取决于供需双方的博弈。

二、我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析

我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管,由分散监管到集中监管的过程,大致可以分为两个阶段。

第一阶段从80年代中期到90年代初期,证券市场处于区域性试点阶段,这是我国证券市场的起步阶段,股票发行仅限于少数地区的试点企业。1990年,国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所,两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年,又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。

第二阶段从1992年开始,国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训,决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会,负责对全国证券市场进行统一监管,同时,开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。从此,证券市场开始成为全国性市场,证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管,并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责,逐步走向证券市场集中统一的监管体制。

1998年,国务院决定撤销国务院证券委员会,工作改由中国证券监督管理委员会承担,并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导,从而形成了集中统一的监管体系。

新形成的监管体制具有以下一些特点:

第一,证券监管机构的地位得到进一步的强化,增强了证券监管机构的权威性,为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二,地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导,提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和2个直属办事处,精简了人员,提高了机构运转效率。第三,加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理,加强了交易所一线监管的作用。

但这种监管体制也存在明显的不足之处,即过于将监管权力集中到一个部门,使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会SEC相比,中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手,而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下,证监会管制的内容和范围不断扩张,包括行业准入许可、律师事务所证券业务准入审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进入相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。

从证券市场角度看,一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想,如果一个人即是运动员又是裁判员,还是规则的制订者,游戏根本无法进行,更谈不上有序运转。即便是裁判员,这个裁判员还有很多“话语权”,在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序,就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管,难免会使政策忽左忽右、或严或松,引发市场信心不足,证券市场的稳定发展只能成为目标和理想,而不能成为现实。

如果缺乏一个有效的监管体制,不仅容易产生外部的运营成本,也会诱发监管机关内部的道德风险,即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益,而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说,监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职:制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时,监管政策的得失成败,往往可以归因于一个机构。一般来说,对证券监管机构的“失”的考核较为明确,看证券领域是否出现问题;而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊,因为没有第二家监管机构与其横向比较,没有另外一家监管机构比现在机构做得更好,也就是说,如果取得了成绩,不好肯定,但是出现了问题,却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态,偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为严监管而获得美名,这样对于监管者的理性选择是严格监管,而不计较社会成本。另外,监管者也有宽容监管的道德风险,放松对证券公司的要求和对风险能力的限制,隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责,总希望不良状况能够得到改善,这种状况可称之为“官僚”,另一个动机是可能来自外来机构人士的影响,于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在,形成监管不公平,不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”,围着监管机关转,进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国,还存在地方利益与总体状况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定,但有悖于全国整体监管政策,事实上地方监管机关也存在道德风险的可能。

监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因,就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展,但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大,但这仅仅使一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、QFII、降低交易费用等都应由立法机关来决策,而不应由证监会独自操办,而且这个立法过程应当是程序化的。否则,证监会的某个人的讲话就可以使股市大为波动,实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定,保证投资者的信心,必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段,很多立法工作交由行政部门来完成,那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作,以保证政策的科学、规范和稳定。另外,对监管者的监管也很重要。证券市场自律,首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够,还应他律。应有这样一个机构,由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。

三、建立有效的监管运作体系,推进证券市场的持续稳定发展

监管本身是制衡的产物,我们不能因为监管的存在而放弃对监管的监管。要使我国证券市场健康有序发展,消除市场过分波动,应从监管角度入手,理清监管机构的职能和范围,建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构,适时评估市场监管效果,建立健全监管人员行为监督制度,使“消息市”、“政策市”的基础牢固、稳定。为此,我们提出以下建议供同行商榷:

(一)建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外,还应制定其他相关市场监管法律,完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定《证券市场监管法》,弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白,加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》,明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等,从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》,对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。

(二)从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式,即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管,监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责,还要防范和化解系统风险,对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大也构成为将其职责分解的原因。因此,从立法、执法、行政相制衡的角度出发,建议分别建立健全行使上述职能的机构:

立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法,不仅包括通常意义上的法律,还应包括重大法规、政策的制定等,这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院,机构单设,待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并,共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成,负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析、对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项,负责重大政策的研发。

监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督,负责对监管从业人员进行监督,负责对监管机关的实际绩效进行监督,并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的,由司法机关进行管辖,此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院,机构单设,待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并,共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。

行政执法。行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。对中国证监会的机构可保留现存机构,但须改变内部机构设置,以适应职能改变的需要。改革后的中国证监会应是一个完完全全的执法机构,负责对监管对象进行监督及做出处罚,以及对监管政策向国家证券业政策制定委员会提出反馈意见。在行政监管执法中应注重市场准入管理、日常性技术性监管,以便避免行业性普遍违规行为的发生,在监管中应将自由裁量权控制到最小。

结论。

一般来说,一个行业(机构)的永续发展离不开有效的制度安排。政策制定、政策执行、监督三者分别行使证券监管职能,是合理的制度框架基础。现今我国证券业监管机关集三者职能为一身,从根本上制约了证券市场监管的效率和效果。在我国宏观经济如此向好的形势下,证券市场却难以给投资者以满意的回报。如果将现在的中国证券市场不稳定原因作深入剖析,证券市场监管理论的天然不足是证券市场不稳定的始作俑者。目前中国证监会的部分权力开始下放到证券交易所,这能够在一定程度上解决问题,但不能从根本职能划分上解决问题。对证券交易所下放权力,形式上又是多开设一家分支机构,如此而已,权力既然可以下放,在想收回时还可收回。总之,如果不改变证券市场行政监管的自由裁量,我国证券市场理论上应达到的稳定就极难实现。因此,要保证我国证券市场长期稳定、健康发展,就应改变我国证券市场监管运作体系,分别建立单独机构行使政策制定、政策执行和监督职能,建立和完善稳定、制衡的市场监管法律体系、制度体系、行政执法体系、监督体系。

主要参考文献

1.蒂米奇•威塔斯,《金融监管——变化中的游戏规则》,上海财经大学出版社,2000;

2.裴光,《中国保险业竞争力研究》,中国金融出版社,2001;

证券监管体制论文例4

1、上市公司数量增加、结构有所改善。截至2000年底,中国境内上市公司达1088家。其中A股上市公司从1990年的13家增加到955家,B股上市公司114家。2000年,经过科技部和科学院认证的高科技企业和金融类企业发行上市,开始改变传统产业一统天下的局面,上市公司结构也正在发生积极的变化。境外上市公司52家,其中38家单独在香港上市,8家在香港和纽约同时上市,3家在香港和伦敦同时上市,1家在香港、纽约、伦敦同时上市,2家在纽约和新加坡上市。

2、市场规模迅速扩大,直接融资进一步增强。截止2000年底,我国境内上市公司公开发行股票3791.70亿股,市价总值达48090.9亿元,相当于GDP的57%。10年中,通过境内外证券市场累计筹资近10000亿元。其中,2000年境内筹资1541亿元,加上境外上市公司和红筹股筹资,我国上市公司当年筹资金额3249亿元,比上年增长130.3%。宝钢等特大型企业在上海证券交易所的顺利发行上市,表明我国证券市场承受大盘股的能力明显增强。中石化、中石油等特大国有企业海外路演、和发行上市成功,表明亚洲金融危机对我国证券市场的影响已经消除。

3、投资者开户数大量增加,机构投资者队伍逐步壮大。截止2000年底,投资者开户数达到5801.1万户。其中机构投资者28万户,比上年末增长40%。尽管散户投资者仍占到开户数的99.5%,但机构投资者队伍在证券市场的影响正在稳步扩大。一是证券投资基金在试点的基础上稳步发展。到目前为止,已设立基金管理公司10家,另有4家获准筹建,发行封闭式契约型证券投资基金33只,总规模达560亿元。去年经国务院批准,中国证监会颁布了《开放式证券投资基金试点办法》,试点工作将在今年展开。二是证券公司的增资扩股工作稳健推进。在清理整理证券公司的基础上,26家证券公司进行增资扩股,其中13家成为我国首批综合类证券公司。现有101家证券公司的资产总额5753亿元,比1999年的3081亿元增长87%;净资本236.4亿元,比1999年的24.6亿元增长8.6倍。从客户交易结算资金情况看,2000年底,余额总计3037亿元,比上年末的1642亿元增长127%。三是证券公司与基金管理公司融资渠道得到解决。经中国证监会与中国人民银行商定,证券公司和基金管理公司可以进入同业拆借市场,债券回购市场,一部分证券公司还允许以股票作抵押向商业银行进行质押贷款。四是国有企业、国有资产控股企业和上市公司获准有条件进入股票市场。五是保险资金通过证券投资基金间接进入股票市场。

4、证券法规体系逐步完善,全国集中统一的证券监管体制初步建立。到2000年底,我国证券期货市场法律法规主要有:2部法律即《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国证券法》,20多件行政法规和法规性文件,150多件部门规章。证券期货市场初步形成了以《公司法》、《证券法》为核心,以行政法规为补充,以部门规章为主体的证券期货市场法律法规体系。与之同时,根据1997年11月全国金融工作会议的决定和1998年4月国务院机构改革方案,中国证监会作为国务院直属正部级事业单位,是全国证券期货市场的主管部门。中国证监会在全国中心城市设有9个证券监管办公室,2个直属于中国证监会的办事处,25个证券监管特派员办事处,并直接管理2家证券交易所和3家期货交易所。

5、证券市场风险进一步化解,历史遗留问题正在逐步解决中。从1998年开始,中国证监会对证券市场开展了五项清理整顿工作,即清理整顿场外非法股票交易、清理整顿证券经营机构、清理整顿证券交易中心、整顿和规范期货市场、清理规范原有投资基金。到目前为止,期货交易所由14家撤并为3家,交易品种由35个压缩到12个,179家期货经纪公司完成增资和重组,69家证券公司完全归还了客户交易结算资金。由于各项清理工作基本完成,证券市场的风险与隐患得到了有效化解和消除。与之同时,长期以来形成的历史遗留问题正在妥善解决中。2000年4月,中国证监会允许转配股在2年内分期分批上市流通。目前,已有128家公司的29.85亿转配股上市流通,没有对市场造成大的冲击。为我国进一步解决其他历史遗留问题提供了宝贵经验。

二、中国证券监管体制的形成、发展和完善

我国的证券监管体制经历了从多头到统一、从分散到集中的过程,大体上可以分为三个阶段。

第一阶段:从80年代到1992年5月,在国务院的部署下,主要由上海、深圳市两地地方政府管理的阶段。

1981年7月,财政部重新发行国债,中国证券市场开始起步。接着,上海、深圳、北京等地的企业开始以股票、债券的形式集资,如深圳宝安、北京天桥、上海飞乐等。1986年,沈阳市信托投资公司开办窗易,代客买卖股票和企业债券,中国工商银行上海市分行静安区营业部开始证券柜台交易,有价证券转让市场恢复。1988年,国务院决定在上海、深圳等七个城市进行国库存券上市交易试点,国库券交易市场的形成。1990年,上海、深圳证券交易所成立,分散的柜台交易迅速转变为场内集中竞价交易。

在这一阶段,我国对证券市场没有集中统一的管理,而是在中国人民银行和中国经济体制改革委员会等部门决策下,主要由上海、深圳市两地地方政府管理。首先,证券发行与交易限于上海和深圳两市试点,是经国务院同意,由中国人民银行和中国经济体制改革委员会等部门共同决策的。其次,在实际的运作过程中,上海、深圳地方政府充当了主要管理者的角色,两地人民银行分行相继出台了一些有关法规,对证券发行与交易行为进行规范。

第二阶段:从1992年5月到1997年底,是由中央与地方、中央各部门共同参予管理向集中统一管理的过渡阶段。

1992年5月,中国人民银行成立证券管理办公室,7月,国务院建立国务院证券管理办公会议制度,代表国务院行使对证券业的日常管理职能。中央政府参与证券市场的管理,是证券发行与交易规模日益扩大,要求建立全国统一市场的必然结果,但这种由中央银行代管证券市场的格局没有持续多久。8月10日,百万人拥至深圳争购1992年新股认购表,并发生了震惊全国的“8.10风波”。这一“风波”,反映了广大投资者对股票的狂热心理,也表明中国证券市场到了需要按国际惯例设立专门的机构的时候了。为此,国务院决定成立国务院证券委员会和中国证监会,同时将发行股票的试点由上海、深圳等少数地方推广到全国。这种制度按排,事实上是将国务院证券委代替了国务院证券管理办公会议制度,代表国务院行使对证券业的日常管理职能,将中国证监会替代了中国人民银行证券管理办公室。

与之同时,国务院赋予中央有关部门部分证券监管的职责,形成了各部门共管的局面。国家计委根据证券委的计划建议编制证券发行计划;中国人民银行负责审批和归口管理证券机构,报证券委备案;财政部归口管理注册会计师和会计师事务所,对其从事与证券业有关的会计事务的资格由证监会审定;国家体改委负责拟订股份制试点的法规,组织协调有关试点工作,同企业主管部门负责审批中央企业的试点。

另外,地方政府仍在证券管理中发挥重要作用。上海、深圳证券交易所由当地政府归口管理,由证监会实施监督;地方企业的股份制试点,由省级或计划单列市人民政府授权的部门会同企业主管部门审批。为了把对证券和期货市场监管工作落到实处,中国证监会向隶属于地方政府的地方证券期货监管部门授权,让它们行使部分监管职责。获授权的地区有:北京市、天津市、上海市、重庆市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、安徽省、福建省、湖南省、广东省、海南省、云南省、陕西省、江苏省、四川省、吉林省、湖北省、黑龙江省、山东省、江西省、沈阳市、大连市、哈尔滨市、南京市、宁波市、厦门市、青岛市、武汉市、深圳市、成都市、广州市、西安市、长春市。

第三阶段:从1997年底到现在,初步建立了集中统一的证券监管体制。

1997年底,中共中央、国务院鉴于亚洲金融危机的严重形势,召开了全国金融工作会议,强调防范与化解金融风险。这次会议决定对证券监管体制进行改革,完善监管体系,实行垂直领导,加强对全国证券、期货业的统一监管。1999年7月1日生效的《证券法》第7条规定,国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理,从而以证券市场基本大法的形式,肯定了国务院证券监督管理机构的法律地位。总体上看,这项工作主要从以下几个方面进行。

首先,将证券交易所由地方政府转为中国证监会管理。证券交易所肩负着一线监管的重任,对交易所的监管是政府证券监管体制中的重要环节。我国证券交易所是由地方政府建立起来并管理的,因此,初期的证券交易所总经理由地方政府直接任命,“证券交易所由所在地的市人民政府管理,中国证券监督管理委员会监管”,“总经理由证券交易场所所在地人民政府会同证监会提名,理事会聘任,报证券委备案”,随着沪、深证券市场由地方性市场发展为全国性的市场,这种以地方政府为主对交易所管理的体制,越来越不适应证券市场的发展,国务院就此作过调整。1995年7月20日,经国务院批准,国务院证券委在《1995年证券期货工作安排意见》中规定,“证券交易所、期货交易所的正副理事长和正副总经理人选,由中国证监会提名,商所在地人民政府后推荐给交易所会员大或理事会任免”。1997年8月15日,国务院正式作出决定,沪深证券交易所划归中国证监会直接管理。1997年11月,国务院批准了经修改的《证券交易所管理办法》,明确规定“证券交易所由中国证券监督管理委员会监督管理”,同时“证券交易所设立的证券登记结算机构,应当接受证监会的监督管理”,交易所“总经理、副总经理由证监会任免”、“证券交易所中层干部的任免报证监会备案,财务、人事部门负责人的任免报证监会批准”;同时增加了“对会员的监管”、“对上市公司的监管”、“证券登记结算机构”等内容,对其它内容也进行了修改。《管理办法》的颁布实施,朝着建立全国统一的监管体制迈出了重要一步。

证券监管体制论文例5

在20世纪30年代以前,美国的证券监管奉行的是“监管机构评审为本”的许可审核制度,由各州根据所谓的“蓝天法案”进行实质性审查,自行处理许可或不许可市场主体的业务申请。“蓝天”法案的用意是保障投资者免受各种骗人的投资计划所蒙蔽。据说,这一法案名称源于“禁止将蓝天作为建筑用地出售”判例。然而,这种监管方式实际未能阻止大量本质上属于诈骗的招股计划。

在1929年股灾后,罗斯福总统在1933年3月29日的立法演讲中倡导建立以披露为本的监管体系,他这样说:“联邦政府当然不能够也不应采取任何行动,可能引致人们认为联邦政府认同或保证有关的新发行证券稳健可靠,或其价值将可维持,或其所代表资产将能够赚取利润。然而,我们有责任坚决要求所有在美国州际商业环境发售的新证券,均向投资公众提供广泛且全面资料,不得隐瞒任何关乎该次发行的重要信息。”

这一建议是在“买者自负”的古老法则之上,增加了“卖方也要自己负责”,即将披露全部真相的责任完全交由卖方承担,以促进市场诚实地进行证券交易,重建投资者信心。1933年通过的所谓的“证券真相法案”标志着美国资本市场监管模式由许可制转向了注册制。

二、美国注册制监管机制

1933年通过的“证券真相法案”建立了注册制监管体系架构中的一个支柱,即制定披露信息的格式,指出发行人必须披露信息。而且这些披露项目须以规范的表格的形式出现,随着1970年代电子化信息披露系统(EDAGR)的采用,信息披露的要求更加规范化。

1933年证券法的另一个支柱,在于把披露全部事实真相的责任放在证券卖方身上。法案第11条明确指出:“凡购入已注册证券而其后蒙受亏损的人士,如发现下列的情况,即可对有关发行人、其董事、签署注册报表的高级人员、包销商、会计师以及其它名列报表上的专业人士提出:

“注册报表中任何部分(在该部分已经生效后)载有关于某项重要事实的不确陈述,或没有说明一项必须在该报表中应加以说明以使报表中的陈述不致误导的重要事实。”

在实际执行时,这条法例的后半部(即不得遗漏任何会影响完整理解之事实的责任)被证明是最严格的规定。面对根据第11条采取的法律行动时,被告只能以“已做出应尽的努力(DueDiligence)”作为主要的免责抗辩理由;不过,这项理由却不适用于发行人。

1934年的“证券交易法案”设立了一个强有力的联邦证券监管机构——证券交易委员会(SEC)。SEC负责审阅注册报表,但其审核重点只在确保报表披露所有应披露的项目。SEC不会“审准”有关报表而仅是“宣布”该注册报表正式生效。至于发行人招股后所作的披露,SEC也只是选择性审阅。通常SEC不会就发行人其后的披露提供意见,坚持由发行人自己决定、自己负责。发行人进行首次公开招股后,SEC的角色基本上就只是在维持秩序,由场内的发行人与投资者自行“讨价还价”。

不过,SEC在审阅信息披露中仍拥有重大的权力,它将大量审查信息披露文件作为日常工作,从中主动发现信息披露违法,为信息披露处罚的有效性提供保障。SEC的听证和调查,可以推迟公司注册表生效的时间;只要有足够理由,SEC可以通过法庭程序,从法院申请禁止令,终止注册表的效力,公司因此将不得发行股票,当然,公司也有上诉的权利。在出现违规行为时,SEC可以没收充公违例者的收益,撤销有关交易;也可以上诉到至法院追究对发行人和有关人员的民事责任,或禁止或终止相关人士担任有关公司的董事或行政人员;更严重时对相关人员进行刑事诉讼。此外,SEC拥有行政纠正权力,在某些情况下甚至可透过内部法院制度,自行委任行政法法官审理个案,其中包括有权向证券专业人士课以罚款、对触犯美国证券法例的事情颁布“终止及停止”禁令,以及撤销专业人士如会计师的专业资格。

由此可见,美式的披露为本监管制度不仅包含披露内容的详细规定,更具备有力的执行机制,以确保发行人切实遵守有关规定。

在SEC和1933年证券交易法第11条赋予的私人诉讼这两种执行机制中,一般认为后者更为重要。通过法案第11条,美国政府就等同授权所有公众投资者作为监管人,去保护自身的权益。

至于发行人与投资者之间强弱悬殊的问题(大部分发行人都比一般投资者财雄势大)又如何解决?这种对等关系依赖于美国司法制度赋予个人诉讼者的权利:一般公民可提出集体诉讼(ClassActions),以及美国律师接受胜诉后分取原诉人赔偿作为律师费的惯例(ContingencyFees)[1]。

除了SEC和个人投资者外,美国市场披露为本的监管制度的顺利运作,还要依靠第三个“执行制裁者”——市场本身。在披露要求向来严格的市场,发行人的披露稍有不足,即会受到投资分析员口诛笔伐(在一个允许做空的市场上专业研究员的数量常是衡量市场成熟程度的标志),投资者也会抛售股份以示“惩罚”。实证研究发现,在美国市场,一家企业的披露水平与其资金成本有着负面相关性。

究竟美国的监管制度是否完全以披露为本?在联邦层面,大致是如此。但在州的层面,个别州仍保留本身的“蓝天”法例,以规范非上市证券的发行。与此同时,各交易所亦有种种关乎质和量的严格规定,以便将它们认为不适宜在当地市场上市的发行人拒之门外[2]。因此,美国监管制度的基础可说是披露为本,但在此之上却同时附有重要的监管机构评审元素。

三、美国式注册制监管制度的缺点

披露为本的监管制度也存在缺点。首先,它依赖诉讼行动,由于它的运作有赖于市场间接的行动(即要由个别人士采取行动而非由监管机构直接界入),因此,一些缺乏机制支持这些间接行动的市场,就未必能采用美国式的披露为本监管制度。其次,美国式的监管制度高度依中介机构的专业水平、健全的司法制度以及集体诉讼和胜诉收费的机制。发展中国家未必拥有这些条件。再次,披露为本的制度会产生繁多的信息披露,可能令一般投资者难以应付和理解。最后,披露为本的监管制度容易招来很多不必要的诉讼。

证券监管体制论文例6

1933年证券法的另一个支柱,在于把披露全部事实真相的责任放在证券卖方身上。法案第11条明确指出:“凡购入已注册证券而其后蒙受亏损的人士,如发现下列的情况,即可对有关发行人、其董事、签署注册报表的高级人员、包销商、会计师以及其它名列报表上的专业人士提出:

“注册报表中任何部分(在该部分已经生效后)载有关于某项重要事实的不确陈述,或没有说明一项必须在该报表中应加以说明以使报表中的陈述不致误导的重要事实。”

在实际执行时,这条法例的后半部(即不得遗漏任何会影响完整理解之事实的责任)被证明是最严格的规定。面对根据第11条采取的法律行动时,被告只能以“已做出应尽的努力(DueDiligence)”作为主要的免责抗辩理由;不过,这项理由却不适用于发行人。

1934年的“证券交易法案”设立了一个强有力的联邦证券监管机构——证券交易委员会(SEC)。SEC负责审阅注册报表,但其审核重点只在确保报表披露所有应披露的项目。SEC不会“审准”有关报表而仅是“宣布”该注册报表正式生效。至于发行人招股后所作的披露,SEC也只是选择性审阅。通常SEC不会就发行人其后的披露提供意见,坚持由发行人自己决定、自己负责。发行人进行首次公开招股后,SEC的角色基本上就只是在维持秩序,由场内的发行人与投资者自行“讨价还价”。

不过,SEC在审阅信息披露中仍拥有重大的权力,它将大量审查信息披露文件作为日常工作,从中主动发现信息披露违法,为信息披露处罚的有效性提供保障。SEC的听证和调查,可以推迟公司注册表生效的时间;只要有足够理由,SEC可以通过法庭程序,从法院申请禁止令,终止注册表的效力,公司因此将不得发行股票,当然,公司也有上诉的权利。在出现违规行为时,SEC可以没收充公违例者的收益,撤销有关交易;也可以上诉到至法院追究对发行人和有关人员的民事责任,或禁止或终止相关人士担任有关公司的董事或行政人员;更严重时对相关人员进行刑事诉讼。此外,SEC拥有行政纠正权力,在某些情况下甚至可透过内部法院制度,自行委任行政法法官审理个案,其中包括有权向证券专业人士课以罚款、对触犯美国证券法例的事情颁布“终止及停止”禁令,以及撤销专业人士如会计师的专业资格。

由此可见,美式的披露为本监管制度不仅包含披露内容的详细规定,更具备有力的执行机制,以确保发行人切实遵守有关规定。

在SEC和1933年证券交易法第11条赋予的私人诉讼这两种执行机制中,一般认为后者更为重要。通过法案第11条,美国政府就等同授权所有公众投资者作为监管人,去保护自身的权益。

至于发行人与投资者之间强弱悬殊的问题(大部分发行人都比一般投资者财雄势大)又如何解决?这种对等关系依赖于美国司法制度赋予个人诉讼者的权利:一般公民可提出集体诉讼(ClassActions),以及美国律师接受胜诉后分取原诉人赔偿作为律师费的惯例(ContingencyFees)[1]。

除了SEC和个人投资者外,美国市场披露为本的监管制度的顺利运作,还要依靠第三个“执行制裁者”——市场本身。在披露要求向来严格的市场,发行人的披露稍有不足,即会受到投资分析员口诛笔伐(在一个允许做空的市场上专业研究员的数量常是衡量市场成熟程度的标志),投资者也会抛售股份以示“惩罚”。实证研究发现,在美国市场,一家企业的披露水平与其资金成本有着负面相关性。

究竟美国的监管制度是否完全以披露为本?在联邦层面,大致是如此。但在州的层面,个别州仍保留本身的“蓝天”法例,以规范非上市证券的发行。与此同时,各交易所亦有种种关乎质和量的严格规定,以便将它们认为不适宜在当地市场上市的发行人拒之门外[2]。因此,美国监管制度的基础可说是披露为本,但在此之上却同时附有重要的监管机构评审元素。

二、美国监管制度的演化

在20世纪30年代以前,美国的证券监管奉行的是“监管机构评审为本”的许可审核制度,由各州根据所谓的“蓝天法案”进行实质性审查,自行处理许可或不许可市场主体的业务申请。“蓝天”法案的用意是保障投资者免受各种骗人的投资计划所蒙蔽。据说,这一法案名称源于“禁止将蓝天作为建筑用地出售”判例。然而,这种监管方式实际未能阻止大量本质上属于诈骗的招股计划。

在1929年股灾后,罗斯福总统在1933年3月29日的立法演讲中倡导建立以披露为本的监管体系,他这样说:“联邦政府当然不能够也不应采取任何行动,可能引致人们认为联邦政府认同或保证有关的新发行证券稳健可靠,或其价值将可维持,或其所代表资产将能够赚取利润。然而,我们有责任坚决要求所有在美国州际商业环境发售的新证券,均向投资公众提供广泛且全面资料,不得隐瞒任何关乎该次发行的重要信息。”

这一建议是在“买者自负”的古老法则之上,增加了“卖方也要自己负责”,即将披露全部真相的责任完全交由卖方承担,以促进市场诚实地进行证券交易,重建投资者信心。1933年通过的所谓的“证券真相法案”标志着美国资本市场监管模式由许可制转向了注册制。

证券监管体制论文例7

上市公司信息涉及数以万计的投资者以及其他信息使用者的切身利益,公开、公平、公正的信息是引导社会资源配置的重要信号,因而越来越受到众多学者的关注。现有的研究聚焦在上市公司、媒体、会计事务所和监管机构之间是否存在合谋与不合谋以及如何监管等(如:Laffont & Martimort,1999;Boot & Thakor,2001;Baron,2005;Porteiro,2008;刘永泽等,2002;黄世忠等,2002;贾国栋等,2009;淮建军等,2009;李成等,2009;赵息等,2010)。如何保证证券信息公开、公平、公正,维护资本市场的公平和效率,证券监管机构和媒体发挥着重要的作用。依据有效市场假说,上市公司所披露信息越是真实、完整和充分,将越有助于解决市场的信息不对称问题进而提高市场的有效性(Eugene Fama,1970)。为此,各个国家的证券监管部门都制定和实施了信息披露制度。自1993年起,我国证监会相继制定了一系列有关上市公司信息披露的制度、办法、条例,并且指定《中国证券报》、《上海证券报》和《证券时报》等报刊媒体专门披露我国上市公司的相关信息。同时,三大证券报还是保监会、银监会、基金、证券公司等机构信息的指定媒体(石研,2011),这就形成中国特色的证券市场指定报刊信息披露制度。该项制度在资本市场发展初级阶段对维护资本市场公平和效率方面发挥着非常重要的作用,但随着市场化进程的深入和资本市场快速发展,指定报刊信息披露制度的局限性也日益凸显。然而,鲜有证券监督管理部门和报刊媒体的占优策略研究的文献,本文基于这一逻辑起点,尝试运用博弈分析工具对其占优策略进行分析,在此基础上提出相应的对策建议。

一、博弈模型的构建

首先,假设参与博弈的双方为证券监督管理部门和报刊媒体,双方都是市场中的“经济人”,都将采取合适的策略去实现自身的利益最大化。其次,假设证券监督管理部门的行动方案有两种,即指定和不指定;报刊媒体的两种行动方案为监督和不监督,同时博弈双方所需要的信息是完全掌握的,双方知道对方策略空间和效用函数,即为完全信息下的静态博弈(张维迎,1996)。最后,为构建模型方便,假设总收益为1个单位,证券监督管理部门指定报刊时,报刊媒体的收益为R(0≤R≤1),监督成本为C(0≤C≤1);证券监督管理部门不指定报刊时,报刊媒体的收益为r(0≤r≤1),监督成本为D(0≤D≤1),由于证券监督管理没有赋予报刊媒体垄断地位,报刊媒体更有意愿去履行舆论监督职能,从而使得D≥C。当证券监督管理部门指定报刊时,报刊媒体履行舆论监督职能的净收益为R-C,报刊不履行舆论监督职能不发生监督成本,净收益为R;当证券监督管理部门不指定报刊时,报刊媒体履行舆论监督职能的净收益为r-D,报刊不履行舆论监督职能不发生监督成本,净收益为r。当证券监督管理部门指定报刊时,如果报刊媒体履行舆论监督职能,势必对证券监督管理部门公权力约束,净收益为1-R-C(为讨论方便,假定减少的收益额为报刊媒体的监督成本)。同理可得,当证券监督管理部门不指定报刊时,如果报刊媒体不履行舆论监督职能,证券监督管理部门的净收益为1-r;如果报刊媒体履行舆论监督职能,证券监督管理部门的净收益为1-r-D。从而可得证券监督管理与报刊媒体的得益矩阵(如图1所示)。

二、分析与讨论

证券监管体制论文例8

中国的证券市场在中国加入wto之后,按照wto规则的要求将逐步对外开放,而证券市场的开放程度则取决于证券监管能力。市场的成熟和规范是我们能否承受开放以后激烈竞争的关键。应对wto挑战,中国首先应当建立健全的监管体制,建立有序、多层次的监管体系。

自1998年我国实行集中统一的监管体制模式后,中国证监会担负起了监管中国证券市场的重任。但纵观证监会这几年的监管行为,仿佛偏离了正确监管的轨道,它并没有努力在营造一个健康的市场氛围,而是深度介入证券活动的相关事务,从发行申请、证券从业、股评从业、报刊刊登上市公司资讯披露,到券商增资扩股与分类审批,甚至上市公司独立董事的挑选,都要经过证监会同意。正是由于这种权力的垄断与过度集中,使中国的证券监管进入了难以自拔的误区。在此背景下,证券监管再次成为舆论关注的焦点,2001年也被称为中国证券市场的“监管年”。国家证券监管机构在加强监管工作的同时,应树立正确的证券监管理念。证券监管理念的提出,是对近几年来证券监管工作的一次全面的思考。因此,若要使中国证券监管变得卓有成效,作为监管者,首先要正确地认识自身,找准定位,树立全新的证券监管理念。另外,相关的媒体及社会公众也有责任帮助监管者完成这一任务。只有这样,才能使监管步入正轨。

证券监管理念是监管者开展监管工作的目的、要求和行动指南,是证券监管工作的指导思想。在原来的监管模式下,证券监管作为一种运用法律对证券内场进行有效调控和维护的手段,往往更多地被理解为国家权力在证券市场的行使,侧重于监管的具体措施,而忽视对证券监管的目标、功能、体系等深层次的思考。证券市场要适应金融经济全球化、国际证券市场一体化的大趋势和wto的全面开放要求,我们迫切需要转变对证券监管的目标、证券监管的功能和证券监管的体系的认识。

一、转变对证券监管目标的认识

证券监管最本质的目标有三个:(1)维护证券市场的公正性;(2)维持证券市场的有效性;(3)发挥证券市场的自我调整的作用。新时期和新形势下,证券交易的规模急剧增大,证券交易方式日趋复杂。证券交易结构复杂化,使证券交易活动的透明度降低,风险性增强,进而导致整个金融体系的系统性风险水平上升,金融危机发生的频率和破坏程度比以前增大。因此,我国证券监管的目标应是保护投资者权益、防范金融风险、促进公平竞争、维护社会经济稳定。在金融经济的新环境下,保护投资者权益,就是使投资者免受误导、操纵、欺诈、内幕交易、不公平交易和资产被滥用行为等的损害;促进公平竞争,就是指监管者通过恰当地制定和设立交易制度等来保证交易的公平,使投资者能平等地进入内场、使用市场资源和获得市场信息。监管制度应当保证交易价格形成的公平性。监管制度应当发现、防止和惩罚操纵市场者和其他导致市场交易不公正的行为。监管者应当保证市场信息的及时公布、广泛传播和有效反映于市场价格中,增强证券市场的有效性。监管者还应当切实保证市场的高透明度。防范金融风险,就是要通过设定对市场中介机构的资本充足率和内部控制以及其他控制系统性风险的措施,来降低投资者的风险,鼓励投资者进行理性的风险管理和安排、监控过度的风险行为,从而保证投融资渠道的畅通,使社会经济稳定发展。要使金融监管实现上述三大主要目标,必须树立全新的证券监管理念,使之适应证券市场的发展变化。

二、转变对证券监管功能的认识

证券监管的功能从最本质上而言,应是资源配置功能。证券监管应积极运用灵活多样的监管方式,调控证券市场与证券交易,引导投资方向,监督证券经营机构和各中介机构依法经营,从而有效地实现证券市场的资源配置功能。证券市场的存在是产权的商品化、货币化和证券化,而证券监管制度强大的评价、选择和监督机制促使投资主体作为理性的经济人在逐利动机的驱使下,在价格导向的指引下,通过买卖、资产重组等方式带动资金不断从低效益企业向最有效率、最有竞争力的企业流动;而没有效益、成长性差的企业因无法得到资金支持将受到抑制或被社会淘汰,从而使社会资源得到有效利用,经济结构也在调整中得到升级和优化,整个社会经济的效益和效率得以提高。证券市场优化资源配置这一核心功能,长期被忽视,导致证券市场的功能在很大程度上处于扭曲状态。过去长期被片面强调证券市场的融资的原始功能己经不合时宜,我们应通过强化证券监管、优化资源配置,进而促进经济结构的调整。同时,我们应意识到,证券监管也存在很大的局限性:不论是证券监管还是其他任何力量,都不可能彻底消除证券市场的内在固有风险,监管体制不论多么有效和完善,都无法保证不会有证券机构陷入困境和破产;证券监管是一种对市场行为的再反应,再加上监管者本身的局限性,使证券监管很难具有前瞻性。证券监管本身就孕含着固有的道德风险,还具有不稳定因素等等。因此,证券监管绝不是唯一的在任何情况下都最有效的方式。证券监管的功能能否有效的发挥,受到宏观政策与微观主体等多因素的影响

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证券市场的特殊作用对证券监管提出了特殊的要求,因此为了适应当前现实同时也保证证券市场的健康发展,必须研究特殊时期的监管。目前我国的监管框架还处于初级阶段。认真研究发达国家证券监管的特点和发展趋势,根据我国的国情吸纳和引进国际上证券监管的现有成果,对促进中国证券业的合理、稳定发展和业务国际化具有重要意义。

一、证券监管制度比较

证券监管体制是指一个国家对其证券市场运行和发展所采取的管理体系、管理结构、和管理模式的总称。由于各国的历史和具体的国情不同,世界各国对证券监管所持的态度,制定的法律和采取的管理方法肯定存在着一定的差异。有的国家专门制定证券法或证券交易法来严格管理证券市场,而有的国家则是在相关的法律如公司法)中附带或分类制定若干法律条款来管理证券市场,有的则主要以自治自律为主。根据这些差异可将各国证券监管体制划分为三类:

.自律型管理体制:英国模式

英国模式是典型的自律型管理体制。政府除了某些必要的国家立法外,对证市场的管理主要由证券交易所及证券商协会等组织自我管理。其主要特点是对交易所及其成员采取自由放任的态度。除英国外,属于这一体系的国家和地区还有荷兰、津巴布韦、肯尼亚、新加坡、马来西亚、香港等。

2.集中立法型管理体制:美国模式

美国模式是典型的集中型管理体制,它的特点是政府通过制定专门的证券市场管理法规,并设立全国性的证券管理监督机构来实现对全国证券市场的集中统一管理;此外,各种自律性组织,如证券交易所和证券商同业公会等,在政府的监督下,也保留有相当的自治权,这样就形成了一个联邦、州及证券自律组织所组成的即统一又相对独立的管理体系。除美国外,属于这种体系的国家和地区有加拿大、日木、菲律宾、韩国、巴基斯坦、台湾等。

3.中间型管理体制:欧陆模式

中间型管理体制,既强调立法管理,又注重自我管理。这一类型的各国对证券管理多采用严格的实质性管理,并在公司法中规定有关新公司的成立与证交易等方面的规章。属于这一体系的国家除欧洲大陆的西方国家外,还有拉丁美洲和亚洲的一些国家。

二、借鉴国际经验、完善我国的证券监管

.集中立法型管理体制适合我国现阶段的国情

通过对世界各国证券监管模式的比较,我们知道证券监管模式的设计必须考虑两个基本因素:证券市场的发育程度:政府对经济运行调控方式。鉴于我国证券市场管理经验等现实情况,我认为。我国现阶段缺乏实行自律型监管体制的基础条件。由于我国的证券市场起步较晚,起点低,必须依靠政府的强力推动和法律的严密规制才能使其迅速发育成熟并稳定有序地运作。因此,我国在借鉴各国经验设计证券监管体制的基本框架时,应侧重于考虑美国经验,适当参照英国经验,从总体上采取集中立法型管理,即由中国证券监督管理委员会对全国证券市场实行统一管理,并制定一整套证券法规,对证券市场及其参与者活动进行严格的规范和制约;同时在法定监管体制中,纳人证券交易所证券业协会等自律机构的自我管理、具体要求为:

要有一部或几部关于证券市场的大法,做到政府的管理有法可依。

2要有一个独立的、强有力的机构来监督强制法律的履行。

3法规的制定要灵活多变,适应证券市场的变化,随时修改旧法,制定新法。

2.证券监管市场化

监管者不能替代证券市场作用。从理论上说,凡是市场机制自身能解决的,或是市场能比政府更有效率解决而又不危机社会整体利益的,就应当充分发挥市场机制的积极作用。政府不该直接进入市场,去包办一切,监管者要充分尊重证券市场机制作用的规律。我国证券监管部门近年来加大了对市场欺诈与股价操纵行为的打击力度,但由于行政性监管一般是事后监管,从发现到立案调查到处罚执行需要较长的时间,从而使我国证券监管长存在滞后现象;同时由于监管人员力量有限、调查取证成本高,导致一些市场欺诈行为未能获得调查、处理,容易使违法者产生侥幸心理。

鉴于行政性监管本身有一定的缺陷,所以针对我国的具体时情,建议证券监管部门从以下方面构造监管工作的微观基础:

应当加强交易信息的透明程度,监管部门应当定期及时公布上市公司的股东户数的相关资料。

2应当积极推行股票交易实名制。股票交易实名制是国际惯例,在实名制下,投资者开户时券商要了解其真实身份,其所使用的资金是否属于投资者本人。

3应积极推进中小股东集体诉讼制度与利益赔偿制度

3.培育理性投资者

培育理性投资者,是规范投资者行为,减少市场风险的根本所在。在我国证券市场发展时间短、市场不成熟的“初级阶段,这项工作显得尤其重要。针对我国在培育理性投资者方面所存在的问题,提出以下建议:

建立责任机构,将培育理性投资者工作纳入日常管理之中。发动社会各界为培育理性投资者尽责尽力,然而,将责任完全推向社会,没有责任机构具体负责,将使培育工作缺乏系统性、长远性。

2实施长期的风险教育战略,逐步建立起投资者行为软约

束机制。培育理性投资者关键是要建立起投资者行为约束机制,

使理性投资成为投资者自觉自愿的行动。

3建立股价波动与经济波动的分析体系,引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素。理性投资者通常以过去的经济信息为条件对未来经济做出预期,从而确定自己的投资策略。为使市场达到这种状态,需要建立股价

波动与经济

动的分析体系,为投资者提供经济运行以及股价波

动与经济波动关系方面的分析结论,引导股资者理性预期。

三、结论

中国证券市场发展已经进人一个新的时期,经历了十几年飞跃式的发展,中国的证券市场需要适当的加大监管力度。中国证券市场是一个新兴市场,更需要政策的制订者及监管者予以推动和指导。规范和发展是证券监管相互制约、又相互促进的两个方面。国内外证券市场运行的理论和实践都已充分证明,规范是发展的前提和基础,必须依靠有效的监管才能真正保护投资者,确保公正、有效,并减少系统风险,只有在规范中求发展,才会有市场的健康持续发展。

参考文献:

[1] 傅红春:《美国联邦政府对股票市场的监督与管理》西南财经大学出版社

证券监管体制论文例10

中图分类号:D92 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2011)30-0112-03

中国证券市场是典型的新兴市场,政府是市场的积极推动者。监管是市场规范和发展的保障,如果没有监管就没有今天繁荣的证券市场,证券监管功不可没。对上市公司的监管是证券市场监管的重要方面,上市公司监管实际上是一个多视角、多渠道、多角度的法律问题。而公司境外上市与境内上市存在不同的地方,所以对境外上市公司的监管有特殊之处。这里对境外上市公司的监管打个比方,如果境外上市公司是一列火车,那么对它的外部监管就是铁路。这条监管性质的铁路最重要的两根铁轨,一个是公权监管,一个是私权手段监管。在中国,像铁路这样的基础设施建设尚不完备的情况下,火车已经开始运行,这就为险情的发生打下了伏笔。随着近年来经济的快速发展,上市公司的这列火车在不断的提速,而在简陋的铁路基础设施支撑下,火车摇摇晃晃,面临许多危险,这暗示着我们要在加固铁轨的基础上,不断翻新改进,为公司境外上市做好安全保障工作。中国公司境外上市应建立平等保护市场主体,依法监管和多层次的理性的和法制的监管理念。

一、公权监管

(一)政府的监管是必须的,在一个较为开放的资本市场,加强政府监管对保护广大公众投资者的利益是非常必要的

在古典经济学和新古典经济学里,自由竞争的市场经济是非常完美的,市场机制能自动调节供求,实现资源配置的帕累托效率,政府的职能仅限于守夜人角色。现代市场经济的实践证明,市场存在大量导致资源配置低效率的市场失灵(Market Failure)问题,使得市场功能得不到有效发挥。因此,市场不是万能的,它存在自身无法克服的种种缺陷和弊端,为了消除这些缺陷和弊端,除了不断完善市场制度外,政府的管制也是不可或缺的。在证券市场领域,市场机制的自发调节更容易失衡。证券市场属于符号经济,符号经济有可能脱离实体经济而出现虚假繁荣,出现泡沫经济。而泡沫经济一旦崩溃,就会出现证券市场价格暴跌,甚至诱发金融危机。因此,政府的监管是必要的。

(二)法律是重要的,法律对发展证券市场非常重要

我们的世界存在着两种秩序,一种是自然秩序,表现为自然物质结构的有序性、稳定性和连续性,是客观规律的外在表现;另一种是社会秩序,表现为人通过某种规范手段自觉调节而使人与人之间的关系处于一种确定的、一致的、连续的状态。最低限度的秩序是人类社会存在的一个必要条件。如果没有一种最低限度的存在,那么社会将陷于四分五裂之中,个体将无法进行有效的行为选择。法律本身是秩序价值的体现,而法律也正是维护秩序的有效手段。

证券市场应该是一个公平、有序竞争的市场,公平的竞争环境需要法律,法律作为维护市场秩序的有效手段,对发展证券市场非常重要。就公司境外上市而言,无论是上市地的证券交易所还是上市公司所属国家,都为上市公司制定了一系列法律法规供其遵守,以规范上市行为。可以说,法律是公司境外上市的行为准则,为境外上市的健康发展奠定坚实的基础。为了充分发挥法律在境外上市中的作用,法律制度的设计必须细化,在各种舞弊手法层出不穷时,制度的设计应该尽量地细化到每一环节;制度的实施必须对公司的高管形成强制约束,只有和高管个人的命运息息相关,才能保证好的制度真正得到实施。

(三)监管机构有效监管是公权监管的实现途径

政府承担了对证券市场进行监管的使命,积极地立法,使证券活动有法可依。但只有政府监管的决心和静态的法律条文是不能起到监管作用的,监管职能的发挥需要借助于媒介,监管机构就是媒介的最佳选择。就目前中国对公司境外上市的监管机构来说,政府部门内部涉及公司境外上市业务的行政部门不是一个而是多个,主要有国务院、中国证券监督管理委员会、国家发展与改革委员会、国家商务部、国家外汇管理局、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家工商总局以及地方各级政府相关管理部门。多个部门管理同一个事务存在的问题主要表现在:各部门在管理权力方面表现为界限重叠,在责任方面表现为界限不清。公司境外上市具有高风险、高流动、高效率的特点,这些特性需要独立统一的监管,以避免多部门之间监管冲突,化解和减少市场风险。而境外上市监管权力的分散,不利于监管的实施。

二、私权监管

私权手段监管包括两个方面,一个为证券行业自律,另一个为私权诉讼,其中本文将上市公司内部自治纳入证券业自律,因此,前者从上市公司内部自治和证券行业自律组织两部分展开,后者则仅指司法救济途径。

(一)证券行业自律

自律是指政府监管机构和投资者之外的证券市场参与者相互之间的规范和制约。从系统层面看,中国证券业的自律主要由三部分组成,即证券交易所、证券业协会和各种证券市场参与机构的自我规范。严格意义上的自律只包括前两种。证券交易所主要是通过制定相关的章程和规则,对证券上市及交易实施管理。但在中国证券交易所具有特殊性,它与证监会“分享监管权”,根据证监会的授权行使准行政管理职能。因此,它不是纯粹意义上的自律组织,而是兼而有之的组织,它的监管和自律实际上难以区分。尽管如此,它在性质上仍属于自律组织[1]。证券业协会是证券经营机构的自律性行业管理组织,从事证券业的法律、会计、审计服务机构的自律,通过各行业的自律机构来实现。证券行业自律是市场机制作用的重要表现形式,本文将上市公司内部自治囊括其中,对证券行业自律仅从证券业协会和上市公司内部自治监督两方面来阐述。

自证券业协会成立以来,随着证券市场的发展和成熟,其所起的作用也在不断丰富和完善,为推动中国证券市场向规范化和市场化方向的发展,做出了有益的工作。中国证券业协会是依据有关规定设立的证券业自律性组织,属非营利性社会团体法人,接受中国证监会和国家民政部的业务指导和监督管理,以自律、服务、传导作为其职能,并将自律放在首位,这意味着加强证券业协会的职能,强化自律管理力度,成为市场各方的共识。从其立法意图上看,建立公权监管和证券业自律的有机结合的证券监管模式是必要的。因为一方面,代表政府的公权监管必须依赖行业自律组织完成对市场的监管活动,另一方面,行业自律组织又应置于政府公权监管之下,从而有效地消除由于自利和不良竞争所导致的市场不公正和市场混乱[2]。政府公权监管与行业自律各有优势和不足,因此,在证券监管体系中,两者都有其发挥作用的空间。

上市公司内部自治作为公司境外上市私权手段监管的一种方式,主要指从上市公司内部治理机制和内控机制间接地实现对公司境外上市监管。公司内部治理作为一种制度安排,是公司参与各方长期博弈的结果,是一个不断创新、检验、淘汰和改进的过程,因此也是一个制度建设的过程。近年来,中国有越来越多的企业境外上市,走出国门面对的是不同的法律环境、不同的监管机制,和不同的金融市场,因为对境外相关法律法规的陌生,出现了一系列违规违法行为因而受到境外证交所的处罚,损害了公司利益的同时也对国家的经济安全产生负面影响。因此,加强对上市公司内部治理机制和内控机制的监督,促其规范化运作,可以间接实现对中国公司境外上市的监管。

(二)私权诉讼

证券市场大致有三种监督模式:“纯法院模式”、“纯行政监管模式”、“法院和行政监管相配合模式”。证券监管制度相对完善的英美国家在20世纪中期以前采用“纯法院模式”,后来转型为“法院和行政监管相配合模式”,这与英美国家注重私权保护的历史背景有关。而中国证券市场经过十几年的发展形成的模式近乎是“纯行政监管模式”。从世界各国的实践经验及中国的经历来看,“纯行政监管模式”容易导致政府过度监管,“纯法院监管模式”是事后监管,综合来看,“法院和行政监管相配合模式”在证券市场监管领域是一种更合理的监管模式。这里仅讨论“纯法院监管模式”――私权诉讼监管。

私权诉讼监管,是一种司法途径的救济,即人民法院通过司法程序介入对境外上市公司的监管。司法介入境外上市公司的监管有两个优点:第一,司法本身具有被动性的特点,它不是一种积极的行权,而是一种消极的权利。如果没有当事人请求,司法是不会介入上市公司的。这样在中国政府公权监管和上市地证券交易所监管的前提下,境外上市公司自治和证券行业组织发挥自律作用,在以上监管手段失灵的时候,再启动司法权,使利益受损者得到救济。第二,司法程序启动之后,股东等多方利益主体都参与进来,这是一个多边的博弈。由此得出的处理结果,会更加符合市场的需求。

那么,法院如何介入公司境外上市的监管呢?法院介入公司境外上市的监管是通过对证券诉讼案件的判决来间接设立市场和行业规则,通过对行政部门设立的规章进行司法审查来平衡后者的权力。我们知道,一个国家可以有严格和完美的法律文件,但如果没有相应的诉讼程序为诉讼提供指引,那么再好的法律也只能在橱窗里展示。

法院介入公司境外上市的监管作为私权监管的一种手段,发挥的作用是间接的,它与发挥直接监管作用的公权监管不同,但从实效上看,其可能比直接监管效果更好。第一,只要投资者和律师通过法院诉讼能获得民事索赔,众多投资者和律师就会有调查公司境外上市是否存在欺诈、内幕交易、虚假陈述等违规行为的积极性。试想,调动成千上万的投资者、市场参与者关注上市公司及其高级管理人员的行为,寻找诉讼的证据和理由,这种关注成为监督上市公司及其高级管理人员的“看不见的手”。与公权监管下的行政监管模式相比,监督的范围更大,更能起到威慑作用。法院介入公司境外上市事后监管的另一个重要功能在于通过判例给市场设定新规则,避免法律规定的僵化不适用新形势的需要。随着经济、社会形势的发展变化,一部制定完备的法律会出现许多漏洞和不妥。鉴于法律的稳定性特点,众多条款的解释权就不得不赋予证监会及法院,对法律条款作出的解释实际上就是为证券市场制定新规则。实践中,证监会通常会先行根据法律的规定制定有效的规则,而在证监会执法不严、效率低下的情况下,通过法院介入,以判例的形式设置市场新规则。这种行政监管部门与法院的互补、互动,对公司境外上市的监管发挥了重要的作用[3]。

从证券市场发达的美国经验来看,其成功经验在于采取了证监会和民事诉讼双重保障措施。一方面,美国《1934年证券交易法》赋予了证监会无限制的调查权力,大大提高了证监会的工作效率;另一方面,美国法律赋予小股东一项重要的诉讼权利,即股东集体诉讼。股东集体诉讼是指股东集体利益受到损害时,多数股东为了全体股东的利益向侵害人提起的民事诉讼。其特点是诉讼结果适用于所有股东;利用集体的力量具有广泛的影响力;索赔数额巨大,具有很强的威慑力;需要特别的诉讼程序来规范。在美国的司法实践中,集体诉讼制度并非十全十美。它的优点体现在,集体诉讼可以保证案件结果适用于所有股东及被告上市公司;它通过一个诉讼程序解决整个问题,避免类似问题重复诉讼,提高了诉讼效率,提高了案件和解的可能性,为将来可能提出权利请求的当事人提供合理的救济空间;多方面节省了成本,为被告最终解决争议提供可能性。同时也有人认为集体诉讼存在很多问题,如诉讼费用高,诉讼耗时长,社会财富和资源耗费高。另外,集体诉讼可能会判决公司支付巨额赔偿费而令公司无法运营甚至破产。集体诉讼制度是美国创设的保护投资者的制度,它的产生依赖于美国的经济、法律背景,这样一种制度在中国并不一定能够找到其生存的土壤。中国有自身特殊的国情,应建立适用中国国情的投资者司法救济制度。

中国最高人民法院在2002年先后了《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》及《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》,引入对证券市场投资者保护的司法救济的途径,其中规定,“人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件,其虚假陈述行为,须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定后,当事人依据查处结果向人民法院。人民法院应当采取单独或者共同诉讼的形式予以受理,不宜以集团诉讼的形式受理。”可以说,这类证券市场领域的诉讼以虚假陈述的案件作为突破口,通过受理这一类的案件,为证券领域的其他案件积累经验,也为中国公司境外上市的私权监管引入诉讼制度奠定基础。

总之,中国证券领域私权诉讼基础相当薄弱,境外上市公司的投资者参与诉讼存在实际困难,所以,笔者认为,现阶段采取政府推动下的团体诉讼制度较为合适,建立非官方投资者保护组织,明确其性质、职能、地位、权利和义务。

综上,公权监管理论关注的是监管行为、监管制度和监管程序如何在监管者的努力下实现公共利益最大化。根据公权监管理论的前提要求,监管者应该是利他主义者,监管者的报酬和私利不会影响监管的效果。而实践中,监管者的私利又通常会干扰其监管行为,由此可见,公权监管的理想状态与现实存在一定差距,也就是说公权监管理论在实践中并不能达到其设想的理想状态。正是因为公权监管理论的缺陷使私权监管理论有了发展的空间,有必要在监管者之外寻找与之不同的监管手段与方式,以克服公权监管的弊端。因此,中国公司境外上市法律监管体系,要从保护投资者利益出发,在公权监管的基础上,拓宽私权手段监管方式,寻求建立便利的诉讼机制,以形成对中国公司境外上市的行为全面的监管体系。

参考文献: